ZUP-I – Informativna odločba kot novo procesno orodje (210.a člen)

Z Zakonom o splošnem upravnem postopku (ZUP) se urejajo temeljna procesna razmerja med upravnimi in drugimi državnimi organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, kadar ti odločajo o pravicah, pravnih koristih in obveznostih fizičnih in pravnih oseb s področja upravnega prava. Smiselno se pravila ZUP uporabljajo tudi v drugih javnopravnih zadevah, če niso urejene s posebnimi procesnimi pravili. Novela ZUP-I, ki se začne uporabljati 7. 2. 2026, zasleduje predvsem cilje pospešitve upravnega odločanja, učinkovitejšega vodenja postopka in racionalizacije procesnih faz, pri čemer uvaja tudi nov institut informativne odločbe.

Informativna odločba in pravica do izjave

210.a člen ZUP prvič izrecno ureja informativno odločbo kot poseben procesni institut splošnega upravnega postopka. Organ jo lahko izda, če presodi, da ugotovljeno dejansko stanje ustreza materialni resnici in omogoča izdajo odločbe, vendar je treba stranki pred dokončno odločitvijo zagotoviti pravico do izjave. V ta namen lahko organ z informativno odločbo stranko seznani z dejstvi in okoliščinami, ki so pomembne za odločitev.

Informativna odločba tako ni zgolj procesno obvestilo, temveč akt, ki je že vsebinsko usmerjen v odločanje o glavni stvari. V tem smislu združuje dva klasična procesna koraka upravnega postopka, ki sta bila doslej praviloma ločena: seznanitev stranke z dejstvi in okoliščinami, pomembnimi za odločitev, ter (pogojno) odločanje o pravici, obveznosti ali pravni koristi. Pravica do izjave se tako uresničuje znotraj akta, ki je že oblikovan kot odločba in ki lahko ob procesni pasivnosti stranke pridobi pravnomočne pravne učinke.

Zakon izrecno določa, da ima informativna odločba enake sestavne dele kot odločba, s katero se postopek zaključi, vključno z obrazložitvijo v skladu z 214. členom ZUP. Iz njenega naziva mora jasno izhajati, da gre za informativno odločbo, pravni pouk pa mora vsebovati možnost ugovora, rok za njegovo vložitev ter posledice, če ugovor ni vložen. Informativno odločbo lahko izda le uradna oseba, ki ima pooblastilo za odločanje v zadevi.

Ugovor in nadaljevanje postopka

Zoper informativno odločbo je pri organu, ki jo je izdal, dopusten ugovor v roku 21 dni od vročitve. Če je ugovor vložen prepozno, se zavrže, zoper sklep o zavrženju pa je dovoljena pritožba.

Če je ugovor pravočasen, zakon predvideva dve možnosti nadaljnjega ravnanja organa. Organ lahko postopek dopolni in izda odločbo o glavni stvari, lahko pa – če po dopolnitvi postopka tako presodi – izda novo informativno odločbo. Takšna ureditev pomeni, da ugovor stranke ne vodi nujno do izdaje glavne odločbe, temveč lahko sproži novo fazo informativnega odločanja.

Ta možnost predstavlja pomembno razliko v primerjavi s primerljivimi ureditvami v posebni zakonodaji, saj omogoča zaporedno uporabo informativnih odločb v istem postopku, preden je izdana odločba o glavni stvari.

Pravni učinki pasivnosti stranke

Če ugovor ni vložen ali če je vložen prepozno, informativna odločba postane pravnomočna odločba o glavni stvari. Zakon izrecno določa, da se v takem primeru šteje, da se je stranka odpovedala pravici do pritožbe oziroma – kadar pritožba ni dovoljena – pravici do sodnega varstva. Pravnomočnost torej nastopi kot neposredna posledica procesne pasivnosti stranke.

Večstranski postopki in vstop v postopek

ZUP-I posebej ureja položaj večstranskih postopkov, v katerih zoper informativno odločbo ugovarjajo le nekatere stranke. V takem primeru se odločba o glavni stvari kljub temu vroči vsem strankam, pri čemer ima vsaka stranka pravico do pritožbe oziroma sodnega varstva zoper odločbo o glavni stvari, ne glede na to, ali je zoper informativno odločbo vložila ugovor.

Zakon hkrati določa, da zahteva za vstop v postopek, vložena po izdaji informativne odločbe in pred iztekom roka za ugovor, preprečuje nastanek njene pravnomočnosti in se obravnava v skladu s 142. členom ZUP.

Razmerje do posebnih ureditev

Procesna logika informativne odločbe ni povsem nova. Primerljive ureditve poznata zlasti davčni postopek in postopki uveljavljanja pravic iz javnih sredstev. Informativni izračun dohodnine po ZDavP-2 (267. člen) ob nevloženem ugovoru pridobi učinke odločbe o odmeri dohodnine, pri čemer zakon določa, da velja, da se je stranka s tem odpovedala pravici do pritožbe. Na področju socialnih prejemkov po ZUPJS (38.a člen in nasl.) se informativni izračun ob nevloženem ugovoru šteje za dokončno odločbo centra za socialno delo, stranka pa zoper tak akt nima pravice do pritožbe.

Bistvena razlika v primerjavi z ZUP-I je v tem, da gre pri navedenih ureditvah za posebne zakone, omejene na specifična, večinoma množična in standardizirana področja odločanja, bodisi z izrazito fiskalno bodisi s socialno-varovalno funkcijo. ZUP-I pa to procesno logiko prenaša v splošni upravni postopek, ne glede na naravo upravne zadeve. Poleg tega navedeni posebni zakoni ne predvidevajo možnosti ponovne izdaje informativnega akta po vloženem ugovoru, temveč ugovor praviloma vodi v izdajo odločbe. ZUP-I pa omogoča, da organ tudi po ugovoru ponovno izda informativno odločbo, s čimer se podaljšuje faza pred končno odločitvijo.

Namen ureditve in odprta vprašanja

Namen uvedbe informativne odločbe je pospešitev in racionalizacija upravnega odločanja, saj naj bi se z njeno izdajo v enem aktu združila zagotovitev pravice do izjave in izdaja odločbe. Takšen učinek pa se uresniči zgolj v primerih, ko stranka zoper informativno odločbo ne vloži ugovora, saj se v tem primeru postopek zaključi brez izdaje dodatne odločbe o glavni stvari.

Če stranka ugovor vloži, se postopek nadaljuje in praviloma časovno podaljša, ne glede na nadaljnje ravnanje organa. Organ mora namreč po ugovoru postopek nadaljevati bodisi z njegovo dopolnitvijo bodisi z izdajo odločbe o glavni stvari, kar pomeni, da informativna odločba sama po sebi ne prispeva k skrajševanju postopka, temveč lahko njegov potek celo podaljša. Pospešitev postopka je torej v celoti odvisna od procesne pasivnosti stranke, ne pa od same uporabe instituta.

Posebno vprašanje odpira možnost, da organ po ugovoru in dopolnitvi postopka ponovno izda informativno odločbo. ZUP-I namreč ne določa, kolikokrat sme organ po vloženem ugovoru in dopolnitvi postopka izdati novo informativno odločbo, niti ne postavlja vsebinskih ali časovnih omejitev za takšno ravnanje. To pomeni, da zakon dopušča zaporedno uporabo informativnih odločb v istem postopku, preden je izdana odločba o glavni stvari, kar lahko vodi v večkratno ponavljanje faze informativnega odločanja.

Takšna ureditev odpira vprašanja glede učinkovitosti postopka in procesnega ravnotežja med organom in stranko. Namesto enkratne združitve procesnih faz lahko pride do njihovega zaporednega ponavljanja, pri čemer je stranka znova in znova postavljena pred odločitev, ali bo ugovarjala, z vsemi posledicami procesne pasivnosti. S tem se povečuje tveganje, da bo že ena sama opustitev procesne aktivnosti – ne glede na predhodno aktivno sodelovanje stranke – vodila do nastanka pravnomočne odločbe in odpovedi pravnim sredstvom.

Ureditev hkrati krepi procesno asimetrijo med organom in stranko. Organ ohranja nadzor nad zaporedjem in obliko odločanja, vključno z možnostjo ponavljajoče se izdaje informativnih odločb, medtem ko stranka nosi breme stalnega procesnega odzivanja. To tveganje je še posebej izrazito v postopkih, ki niso množični ali standardizirani in v katerih stranke pogosto niso pravno zastopane.

Informativna odločba zato ne pomeni zgolj tehnične poenostavitve postopka, temveč pomembno spremembo v zasnovi splošnega upravnega postopka, pri katerem je pospešitev postopka pogojena s pasivnostjo stranke, procesna dinamika pa je v večji meri prepuščena diskreciji organa.

Avtorica: doc. dr. Katja Štemberger Brizani.

Vir: Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP-I).