Od ZOPNI do »Šutarjevega zakona«: meje začasnega zasega in ustavne zahteve

Zakon o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (ZOPNI) temelji na ideji, da nihče ne more obdržati premoženja, za katerega ne more dokazati, da ga je pridobil zakonito. Tako stališče verjetno deli večina med nami, naloga zakonodajalca pa je, da ga z zakonom poskuša doseči jasno in pomensko določljivo, sorazmerno ter s spoštovanjem pravne varnosti.

ZOPNI je bil sprejet 10. novembra 2011, veljati je začel petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se je začel šest mesecev po njegovi uveljavitvi. Izvorno gre za poslanski zakon, saj ga je predlagalo 38 poslancev. Zato ne preseneča dejstvo, da je bil predlog zakona že v zakonodajnem postopku tarča kritik in predlogov za izboljšave.

Kljub temu je bil ZOPNI (sicer po vetu Državnega sveta) sprejet ter pozneje tudi večkrat poslan v ustavnopravno presojo na Ustavno sodišče, tako s strani sodišč, ki so odločala v postopku (bodisi finančne preiskave bodisi postopka odvzema premoženja nezakonitega izvora – v obliki zahtev za oceno ustavnosti), kakor tudi s strani oseb, zoper katere se je postopek po ZOPNI vodil (v obliki tako imenovanih povezanih zadev ustavnih pritožb in pobud za začetek postopka za oceno ustavnosti).

Začetne odločitve Ustavnega sodišča glede ZOPNI so deloma posegle tudi v zakonsko ureditev. Med njimi je treba poudariti predvsem sklep U-I-96/15 z dne 16. februarja 2017, s katerim je Ustavno sodišče sicer zavrglo zahtevo za oceno ustavnosti Višjega sodišča v Ljubljani 5. člena v zvezi s prvim odstavkom 34. člena in tretjega odstavka 27. člena ZOPNI, vendar je v njem podalo tudi nekatera vsebinska stališča, zlasti glede opredelitve premoženja nezakonitega izvora in s tem povezano možnostjo nadomestnega odvzema premoženja. Ustavno sodišče je z odločbo U-I-91/15 z dne 16. marca 2017 tudi odločilo, da je ureditev, po kateri se premoženje nezakonitega izvora, kadar ima pravno obliko skupnega premoženja zakoncev, odvzame tako obdolžencu kot tudi njegovemu zakoncu, prestane presojo po strogem testu sorazmernosti in da zato ni v neskladju s 33. členom Ustave.

Kot drugi mejnik je treba omeniti odločbo U-I-6/15, Up-33/15, Up-1003/15 z dne 5. julija 2018. Z njo je Ustavno sodišče presodilo, da je ZOPNI retroaktiven. V zakonodajnem gradivu zakonodajalec retroaktivnosti ni izrecno naslovil, čeprav je bil nanjo opozorjen. Zato je Ustavno sodišče razveljavilo prvi odstavek 57. člena ZOPNI, ki je omogočal, da se je zakon uporabljal tudi za zadeve, v katerih se je predkazenski ali kazenski postopek začel pred njegovo uveljavitvijo oziroma po 1. januarju 1990. Praktični učinek te odločbe je bil ogromen – množični umiki tožb za odvzem premoženja nezakonitega izvora in zahteve za povrnitev stroškov postopka. Večina aktivnih zadev je namreč temeljila na razveljavljeni določbi.

Po določenem času mirovanja je bil ZOPNI spet »živ« in specializirano državno tožilstvo je spet začelo vlagati tožbe za odvzem premoženja nezakonitega izvora. Kljub temu novih bistvenih odločitev Ustavnega sodišča na tem področju še ni bilo.

Hkrati se zakonodajalec precej dolgo ni odzval na pretekle odločbe Ustavnega sodišča, zlasti glede možnosti nadomestnega odvzema. V praksi je umanjkanje te možnosti povzročalo velike težave, kadar je oseba premoženje nezakonitega izvora že porabila ali »skrila«, zato odvzem prav tega premoženja ni bil mogoč. Državni zbor je šele maja 2025 sprejel novelo Zakona o odvzemu premoženja nezakonitega izvora (ZOPNI-B, Uradni list RS, št. 40/25).

ZOPNI-B prinaša številne spremembe v ureditvi odvzema premoženja nezakonitega izvora, bodisi zaradi ustavnopravnih posegov bodisi zaradi potreb, težav in izzivov, s katerimi se je soočala praksa (na primer uvedba metode neto vrednosti premoženja pri opredelitvi premoženja nezakonitega izvora; dvig dokaznega standarda za uvedbo finančne preiskave; podaljšanje časovne omejitve finančne preiskave in za vložitev tožbe; razširitev možnosti nadomestnega odvzema).

Novi Zakon o nujnih ukrepih za zagotavljanje javne varnosti (ZNUZJV, Uradni list RS, št. 93/25), bolje znan kot »Šutarjev zakon«, v 23. členu ureja podoben ukrep, in sicer zavarovanje z začasnim zasegom premoženja zaradi zavarovanja izpolnitve bodoče davčne obveznosti. Ukrep se lahko odredi, če pristojni organ v okviru izvajanja svojih nalog ugotovi, da posameznik razpolaga s premičnim ali finančnim premoženjem, ki znatno presega napovedane dohodke, in če je zaseg nujen zaradi tveganja, da posameznik premoženje odtuji ali skrije. Pri zasegu se upoštevajo vse okoliščine primera, zlasti razmerje med višino pričakovane davčne obveznosti in vrednostjo zaseženega premoženja ter napovedani dohodki družinskih članov v ravni vrsti do drugega kolena in zakonca.

Zakonodajalec se pri tem ukrepu sklicuje na primerljiv ukrep v 130.b členu Zakona o preprečevanju pranja denarja in financiranja terorizma (ZPPDFT-2, Uradni list RS, št. 48/22, 145/22, 17/25 in 56/25), ki pa se nanaša le na čezmejne prenose gotovine, pozablja pa na ZOPNI. Vsekakor pa se s »Šutarjevim zakonom« odpira vprašanje razmerja z ZOPNI, zlasti ker je novi ukrep (nedoločno?) vezan na bodoče davčne obveznosti, ne na že zapadle. Tudi zadnje zakonske spremembe tako kažejo na aktualnost in relevantnost ukrepa, urejenega z ZOPNI, prav tako pa odpirajo tudi vprašanje nujnosti ustavnoskladne zakonske ureditve.

Vsa ta vprašanja obravnavamo od splošnejših proti konkretnejšim v uvodnih pojasnilih k ZOPNI, kjer poudarjeno predstavljamo bistvene rešitve najnovejšega ZOPNI-B.

Avtorica: dr. Sabina Zgaga Markelj.