Zakon o splošnem upravnem postopku in dejavniki, ki vplivajo na njegovo izvrševanje – ob novem komentarju zakona

Objavljeno: 27.05.2020

Ob izidu težko pričakovanega prvega dela novega komentarja Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP) je treba izpostaviti tudi določena vprašanja, ki jih ta zakon ne rešuje in se zato z odgovori nanje v komentarju bralec ne bo srečal. Ker pa neposredno vplivajo na izvrševanje samega upravnega postopka, jih želim kot eden od urednikov novega dela posebej osvetliti.

Na prvem mestu je tako pomen učinkovitosti upravnega odločanja, ki mora v razumnem času zagotoviti sprejetje odločitve o pravicah ali obveznostih vseh strank, pravnih in fizičnih oseb. Temu je sicer v okviru ZUP namenjenih kar nekaj rešitev, ki naj bi zagotovile pospešitev upravnega postopka (npr. pritožba zaradi molka), enako tudi v okviru upravnega spora na podlagi Zakona o upravnem sporu (ZUS-1, tožba zaradi molka). Vendar pa je tudi praksa Evropskega sodišča za človekove pravice (ESČP) potrdila, da ta slovenska ureditev ne zagotavlja vselej, da bo končna vsebinska odločitev sprejeta v razumnem roku, ki ga to sodišče šteje od začetka upravnega postopka, do končanega odločanja v upravnem sporu o zakonitosti sprejete upravne odločbe (glej npr. sodbo ESČP v zadevi Stibilj proti Sloveniji z dne 6. 10. 2015). Ob tem pa ne kaže prezreti, da žal ukrepi, ki so sicer predvideni za zagotovitev sojenja v razumnem roku v zakonski ureditvi Republike Slovenije, ne veljajo tudi za odločanje v upravnih zadevah.

Vendar pa vse navedeno pomeni zgolj pravni minimum, torej spodnjo mejo pravno dopustnega, ki pa še ne zagotavlja, da bo odločanje upravnih organov doseglo svoj glavni cilj, ki je v tem, da se ustrezno spodbuja in varuje legitimne cilje vseh, ki storitve uprave potrebujejo pri svojem življenju in delovanju oziroma pri varstvu javnega interesa. Potrebno dovoljenje za gradnjo, poslovanje, vožnjo vozila in podobno je treba zato izdati čim hitreje in v zakonitem postopku. Enako je tudi glede opravljanja inšpekcijskih, davčnih in drugih nadzorstvenih pregledov v javnem interesu, ki z negotovostjo glede morebitne naložitve obveznosti, pa tudi s samimi postopkovni dejanji, obremenjujejo vsakdanje doseganje osebnih in poslovnih ciljev. Mnogo je na tem področju že bilo storjenega, a izzivi ostajajo. Nekatere med njimi je treba postaviti v ospredje, njihov vrstni red pa je sicer lahko tudi drugačen.

  1. Kakovost in kvantiteta predpisov

Na učinkovitost upravnega odločanja nič ne vpliva tako, kot kakovost in število predpisov, ki urejajo določeno (u)pravno področje. Podrobna, nejasna in nasprotujoča si določila zakonov in podzakonskih predpisov, ki želijo zaščititi različne interese, vodijo do neživljenjskih situacij, hkrati pa do nepremagljivih ovir za upravno odločanje. Pri tem se je vselej treba vprašati, ali je regulacija na določenem področju sploh potrebna, ali je določen interes dovolj legitimen, da ga je treba pravno ščititi, in ali ukrepi za njegovo varstvo niso morda pretirani.
Nekatere predpisane zahteve tako pogosto odgovarjajo zgolj na strah pred hipotetičnimi primeri, ki sploh še niso nastopili (»urejanje za vsak slučaj«) in ne na dejansko, objektivno izkazane potrebe oziroma posledice, ki jih je treba preprečevati. V izogib polemiki v trenutnem času lahko navedem splošnejši primer, ki je prav tako ilustrativen: če po tem, ko je en voznik na prometni mestni vpadnici vozil prehitro, na to cesto postavimo deset hitrostnih ovir, čez katere morajo vsi peljati izjemno počasi zgolj zato, da ne bi slučajno ponovno prišlo do primera prehitre vožnje ali celo prometne nesreče, smo ravnali nesorazmerno. To je lahko vsakomur očitno. Še bolj, če primera prehitre vožnje ali prometne nesreče sploh še ni bilo. Če pa se tak primer pojavi v upravno pravni regulaciji, ki take ovire podaja upravnim organom pri njihovem odločanju, so posledice enako nesmiselne, vendar pa je žal takih primerov bistveno več in jih je zelo težko bodisi preprečevati bodisi odpravljati. Ker druge metode preprečevanja tega pojava razen zdrave razumnosti ni, se kaže ustaviti ob tem poudarku.

  1. Strokovnost oseb, ki odločajo v upravnih zadevah

ZUP v svojih določbah ne vsebuje pravil o tem, kdo lahko odloča v upravnem postopku, tako da najdemo zahtevane (pravne) kvalifikacije na zakonski ravni šele glede odločanja v upravnem sporu, v katerem morajo skladno z zakonom odločati višji sodniki. Ureditev kvalifikacij za odločanje v upravnem postopku je prepuščena podzakonskemu urejanju (Uredba o izobrazbi in strokovnem izpitu za vodenje in odločanje v upravnem postopku), ki pa je do uradnih oseb izjemno prijazno in nezahtevno, saj zadošča za vodenje vseh upravnih postopkov na prvi stopnji že pridobljena izobrazbe prve stopnje (praviloma triletne) po Bolonjskih študijskih programih ali temu ustrezna izobrazba katerekoli smeri študija. V enostavnih upravnih zadevah pa zadošča celo srednja splošna ali strokovna izobrazba (2. in 3. člen Uredbe).
Pravno znanje se zahteva šele pri odločanju (ne zgolj vodenju) v upravnih zadevah na drugi stopnji in o izrednih pravnih sredstvih (4. člen Uredbe). Kako je z zatečenim stanjem in priznavanjem izpolnjevanja kvalifikacij, ureja uredba v 35. členu, ki določa: »Oseba, ki je ob uveljavitvi te uredbe, v skladu z zakonom, ki ureja sistem javnih uslužbencev, v delovnem razmerju na delovnem mestu, za katero nima predpisane izobrazbe, lahko ne glede na določbe te uredbe, ki določajo minimalno izobrazbo, vodi in odloča v upravnih zadevah, ki ustrezajo ravni izobrazbe na delovnem mestu, ki ga zaseda.« Zanimivo, kajne?

Ta prijaznost do uradnih oseb pa se ne more odraziti v učinkovitosti upravnih postopkov do strank, ki želijo (čim prej, sicer pa vsaj v razumnem času) pridobiti pravilno in zakonito odločbo o njihovem pravnem položaju. V času, ko število visoko izobraženih in usposobljenih ljudi v Sloveniji vse bolj narašča, se zdi, da so zahteve za vodenje in odločanje v upravnih postopkih obstale na mestu, tudi brez (vsaj javno dostopne) strategije, kako to v prihodnje izboljševati. Pri tem nisem zagovornik tega, da bi morali v upravnih postopkih odločati zgolj pravniki, a izkušnje iz prakse in podatki o uradnih osebah, ki so v preteklosti vodile zahtevne upravne postopke, vendarle kažejo na potrebno okrepitev pravnega znanja tudi na tem področju.

Navedeno je toliko bolj izrazito v povezavi s problemom kakovosti in kvantitete predpisov, ki sem jo že izpostavil. Tako za marsikatero dolgotrajnost postopka ni kriva procesna ureditev ZUP ali drugega zakona, temveč način njenega izvrševanja, saj lahko dobro in sistemsko ustrezno razlago (procesnih in materialnih) pravnih norm, ki ustrezajo okoliščinam konkretnega primera, sprejme le tista oseba, ki je strokovno močna, usposobljena in samozavestna – ter se zato ne zateka k navodilom in formalizmom, ki s konkretnim življenjskim primerom nimajo nobene razumne povezave.

  1. Sprejemanje novih procesnih rešitev ali praks, ki sledijo družbenemu razvoju

Sestavni del prvega dela komentarja je tudi predstavitev začasnih interventnih ukrepov na področju upravnega odločanja, ki so bili z zakonom uvedeni zaradi epidemije covid-19. Te določbe sicer kmalu ne bodo več veljale, vendar pa je vpogled vanje zanimiv, saj bo njihovo pravilno razumevanje vplivalo na bodoče odločanje o pravnih sredstvih v zvezi z vsemi postopki, ki (ni)so tekli v času veljave Zakona o začasnih ukrepih v zvezi s sodnimi, upravnimi in drugimi javnopravnimi zadevami za obvladovanje širjenja nalezljive bolezni SARS-CoV-2 (COVID-19).

Na drugi strani pa se je tudi tu razkrilo, koliko možnosti nam za olajšanje teka upravnega odločanja še lahko nudi sodobni razvoj družbe in tehnologije, pa smo ga bili pripravljeni sprejeti šele v času izrednih razmer. Na prvem mestu je tu treba izpostaviti ureditev vročanja, ki ga je bilo zaradi različnih interesov in konzervativnih pogledov določenih upravnih služb v preteklosti nemogoče spremeniti. Nedvomno obstajajo izjemni primeri, kjer je skrajno formalen način osebnega vročanja res potreben (npr. pri izogibanju vročitve v postopkih nalaganja obveznosti). Vendar pa se ob tem prav tako zdi, da smo ponovno pri urejanju »za vsak slučaj«, kjer se zaradi nekaj izjemnih primerov postavlja nerazumne procesne ovire vsem strankam upravnih postopkov.
Vsaka stranka mora odločbo prejeti s formalno osebno vročitvijo, se ob tem pa včasih še podati na pošto in na roko izpolnjevati podatke na vročilnici ob predložitvi osebnega dokumenta, če ne želi čakati na potek roka, po kateri ji bo odločba puščena v nabiralniku (kar v praksi vodi žal do nejasnosti glede teka rokov za pravna sredstva). Edina izjema je možnost posebej varnega elektronskega predala, ki pa v praksi (še) ni zaživela.

Da je to preseženo, so potrdile nekatere posebne zakonske ureditve, kjer so odločbe zgolj odposlane strankam in se šteje, da so vročene določeno število dni po datumu odpreme (o tem, ali so te ureditve sicer v celoti ustrezne, pa se tu ne opredeljujem). Še toliko bolj pa je pomembno, da je interventni zakon v svojem 8.a členu predvidel možnost poenostavljenega vročanja (tudi) v navadni elektronski predal stranke, torej po običajni elektronski pošti. Glede na to, da nam vsem na take naslove pošiljajo v sodobnem življenju pošiljke praktično vsi poslovni subjekti (banke, zavarovalnice, upravniki stanovanjskih stavb itd.) ni videti razloga, da se ne bi razmislilo o tem tudi v prihodnje – seveda ob ustreznih procesnih garancijah.

  1. Sklepno

O tem, kateri so sicer še drugi dejavniki, ki vplivajo na uresničevanje upravnega postopka, na tem mestu ne gre več razpravljati. Končal pa bi s poudarkom, da je po mojem mnenju prav soočenje z navedenimi bolj bistveno za nadaljnje povečanje kakovosti in učinkovitosti upravnega odločanja kot reforma samega ZUP, ki bi – tako kot vsaka reforma – najprej terjala daljši čas za prilagoditev praks in znanj novim pravnim rešitvam. Ob tem pa lahko podam svoje mnenje, da ZUP na prvem mestu ne potrebuje sprememb, temveč boljše razumevanje in razlago njegovih določb. K temu pa lahko prispeva tudi novi komentar uglednih avtoric in avtorjev iz teorije in prakse.

Vir: dr. Erik Kerševan