Uradni list

Številka 102
Uradni list RS, št. 102/2002 z dne 28. 11. 2002
Uradni list

Uradni list RS, št. 102/2002 z dne 28. 11. 2002

Kazalo

5108. Odločba o razveljavitvi zakona o dopolnitvah zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih in o razveljavitvi 18. člena zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih, stran 11565.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo družbe M&P, podjetje za gostinsko in turistično dejavnost in trgovino, d.o.o., Trbovlje, ki jo zastopa Marjan Štrtak, odvetnik v Trbovljah, na seji dne 7. novembra 2002
o d l o č i l o:
1. Zakon o dopolnitvah zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (Uradni list RS, št. 32/00) se razveljavi.
2. 18. člen zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (Uradni list SRS, št. 18/74 in 34/88) se razveljavi.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnica izpodbija zakon o dopolnitvah zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (v nadaljevanju: ZPSPP-B), ker naj bi bil v nasprotju z 2. členom, z drugim odstavkom 14. člena, s 33., 67., 74. in s 155. členom ustave. Navaja, da je dne 28. 1. 1993 sklenila najemno pogodbo in dne 15. 7. 1997 aneks k tej najemni pogodbi z najemnikom “Naš market, Peter Kolander, s.p., Trbovlje”. V konkretnem primeru naj bi šlo za “klasično” najemno razmerje, ki z denacionalizacijo nima nobene zveze.
2. Pobudnica določbi 1. člena ZPSPP-B v delu, ki se nanaša na novi 35.a člen zakona o poslovnih stavbah in poslovnih prostorih (v nadaljevanju: ZPSPP), očita kršitev načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave), retroaktivnost (155. člen ustave) in kršitev načel pravne države (2. člen ustave). Ta člen namreč določa, da se določbe novih členov od 35.b do 35.f uporabljajo za najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993. Zakonodajalec naj bi povzročil neenakost med pravnimi subjekti, ki naj ne bi imela ekonomske, ne kakršnekoli druge utemeljitve. Lastnina naj bi začela “delovati” že “davno prej”, za vse pa najkasneje s sprejemom ustave in ne šele po 31. 12. 1993. S tem, ko je določil, da se za najemna razmerja, nastala pred 31. 12. 1993, uporabljajo nove določbe, naj bi zakonodajalec za nazaj brez podlage v javni koristi posegel v pogodbena razmerja, nastala na podlagi veljavne zakonske ureditve. V konkretnem primeru naj bi zakonodajalec retroaktivno posegel v pridobljene pravice pobudnika kot pogodbenika najemne pogodbe, s tem pa naj bi brez utemeljenega javnega interesa posegel v civilnopravno razmerje (155. člen ustave). V konkretnem primeru naj bi bila sklenjena klasična civilnopravna pogodba, ki temelji na pogodbeni svobodi urejanja obligacijskih razmerij (Uradni list SFRJ, št. 29/78 in nasl. – v nadaljevanju: ZOR; 10. člen). Sedaj pa naj ne bi veljala niti dogovorjena najemnina niti prosta pravica do odpovedi najemne pogodbe. Ker naj bi imela uveljavitev zakona v vseh svojih določbah povratno veljavo, naj bi bila ogrožena načela pravne države (2. člen ustave).
3. Pobudnica izpodbija 1. člen ZPSPP-B tudi v delu, ki se nanaša na 35.b in 35.c člen. Ta dva člena naj bi z ureditvijo, ki zaradi vlaganj najemnika v poslovni prostor onemogoča odpoved najemnega razmerja, posegla v način uživanja lastnine in s tem kršila določbo 67. člena ustave. V takih primerih naj bi 35.c člen najemodajalcu kljub preteku odpovednega roka onemogočal vrnitev nepremičnine v posest. Takšna razmerja, če je do njih prišlo, se lahko po mnenju pobudnice rešujejo na podlagi klasičnih lastninskopravnih razmerij v nepravdnih ali pravdnih postopkih, ker so ravno tako nastala na podlagi poslovne volje pogodbenih strank. Morebitna vlaganja v poslovne prostore pa naj ne bi mogla zavirati upravičenja lastnika, da stvar rabi, z njo upravlja in razpolaga.
4. Določba 1. člena ZPSPP-B naj bi v delu, ki se nanaša na 35.č člen, s tem, ko najemodajalcu onemogoča odpovedati najemno razmerje zoper voljo najemnika, ki je fizična oseba in ima poslovne prostore v najemu kot poglavitni vir preživljanja sebe in svoje družine, “nedopustno ogrozila pravico do zasebne lastnine (33. člen ustave), lastnino samo oziroma način njenega pridobivanja in uživanja (67. člen ustave), kakor tudi svobodno gospodarsko pobudo (74. člen ustave)”. Določba 35.č člena naj bi brez utemeljenih razlogov grobo, nedopustno in retroaktivno (155. člen ustave) posegala v lastninska oziroma najemna razmerja imetnikov lastninskih pravic. Po tej določbi naj bi pobudnik kot najemodajalec prenehal biti lastnik v ekonomskem smislu. Ostal naj bi le še lastnik v pravnem oziroma formalnem smislu, najemnik pa naj bi postal ex lege lastnik najete stvari v ekonomskem smislu.
5. Za nazaj naj bi v pogodbena razmerja posegal 1. člen ZPSPP-B tudi v delu, ki se nanaša na nove določbe 35.d člena in drugega odstavka 35.e člena. Zato naj bi bil tudi ta del 1. člena ZPSPP-B v nasprotju s 155. členom ustave. Določba drugega odstavka 35.e člena naj bi bila zaradi določitve 6,68% vrednosti poslovnega prostora kot najvišje letne najemnine v nasprotju tudi s 67. in 74. členom ustave. Pobudnica meni, da najemnina za poslovni prostor predstavlja ceno uporabe najete stvari, ki se oblikuje tržno. Država naj na tem področju pogodbenih razmerij ne bi mogla predpisovati cen. Z določitvijo najvišje najemnine naj bi zakonodajalec posegel v že dogovorjeno pogodbeno razmerje, prav tako pa tudi v tržna razmerja.
6. Člen 2 ZPSPP-B naj bi bil v nasprotju s prvim odstavkom 155. člena ustave, ker povratno učinkuje na že začete pravdne postopke. Na podlagi te določbe naj bi se sodni postopki, ki so bili ob uveljavitvi tega zakona že začeti, pa še niso pravnomočno končani, nadaljevali po določbah tega zakona. Ta zakon naj bi vseboval materialnopravne določbe, ki določajo vsebino pravic in obveznosti, ne pa procesnih določb. Zato pobudnica tej določbi očita tudi nejasnost glede vprašanja, kako naj bi se lahko že začeti postopki “nadaljevali” po tem zakonu.
7. Državni zbor v odgovoru na pobudo povzema navedbe iz obrazložitve predloga ZPSPP-B in navaja podatke, ki jih je v prvi obravnavi predloga zakona predstavilo Društvo najemnikov poslovnih prostorov. Rešitve, ki so uveljavljene z ZPSPP-B, naj bi bile namreč sprejete po temeljiti in vsestranski obravnavi pereče problematike.
8. Tako Državni zbor navaja, da so predlagatelji zakona (skupina poslancev Državnega zbora) izhajali iz ugotovitve, da je ZPSPP že zastarel in vsebuje rešitve, ki ne ustrezajo več nastalemu družbenoekonomskemu stanju v Sloveniji. Zaradi vračanja podržavljenega premoženja v naravi naj bi bilo treba sprejeti spremembe, ki definirajo vlaganja najemnikov, in uskladiti določbe o prenehanju najemnega razmerja v skladu s 24. členom zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. – v nadaljevanju: ZDen). Pred sprejemom ZDen naj bi imelo kar 97% najemnikov najemne pogodbe sklenjene za nedoločen čas, kar naj bi v praksi pomenilo, da so bili najemniki vse dotlej, dokler se niso kot obrtniki upokojili; najem pa naj bi brez težav nadaljevali celo potomci obrtnika. Novi lastniki naj bi se ne želeli dogovarjati o spremembi najemnih pogodb tako, da bi bil odpovedni rok vsaj 5 do 10 let. Najemnina naj bi bila sorazmerno visoka, poleg tega naj bi bila zaradi starosti hiš potrebna tudi lastna vlaganja najemnikov. Novi lastniki naj bi že tako visoke najemnine še poviševali, vlaganj najemnika pa naj bi denacionalizacijski upravičenci ne upoštevali. Če najemnik ni pristal na nove najemne pogodbe, naj ne bi sledilo dogovarjanje v nepravdnem postopku, temveč le tožba na izpraznitev poslovnega prostora, kar naj bi omogočal 24. člen ZPSPP. Ta določba naj bi imela svoj smisel v drugačnih družbenih in političnih razmerah, saj naj bi praktično ne bilo primera, ko bi se ga najemodajalec posluževal. Služila naj bi le kot grožnja za spoštovanje v pogodbi dogovorjenih obveznosti. V novih razmerah pa naj bi takšna določba pomenila le neprestano grožnjo najemniku z odpovedjo najemnega razmerja v roku, ki naj bi bil le minimalno daljši od enega leta. Zato naj bi ureditev po ZPSPP-B uredila razmerja med novimi lastniki in starimi najemniki. Predlog za obravnavo in sprejem zakona po hitrem postopku so predlagatelji utemeljevali z dejstvom, da prihaja do številnih sporov med denacionalizacijskimi upravičenci in najemniki poslovnih prostorov, ki jih je treba zaradi neugodnega eksistenčnega položaja 15.000 prizadetih najemnikov in pri njih zaposlenih delavcev nujno razrešiti. Ogroženih naj bi bilo približno 5000 nosilcev dejavnosti, ki so v 96% primerov tudi vlagatelji velikih materialnih sredstev v prenovo in izboljšavo poslovnih prostorov.
9. V pripravi zakona za drugo obravnavo naj bi upoštevali odločitve in ocene ustavnega sodišča, sprejete v odločbi št. U-I-326/98 z dne 14. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98 in OdlUS VII, 190), s katero je presojalo zakon o spremembah in dopolnitvah ZDen (Uradni list RS, št. 65/98 – v nadaljevanju: ZDen-B). Poleg tega naj bi upoštevali tudi zahtevo po enotnem urejanju vseh najemnih razmerij ne glede na lastništvo, vendar le z omejitvijo na tista najemna razmerja, ki so bila sklenjena še v obdobju prejšnjih družbenoekonomskih razmerij, in sicer do 31. 12. 1993. Zakonodajalec naj bi se bil za to časovno mejo odločil, ker je to datum, do katerega bi morali biti vsi prej veljavni zakoni usklajeni z ustavo. Za najemna razmerja, sklenjena po tem datumu, naj bi bilo namreč treba upoštevati pogoje delovanja tržnih zakonitosti in zasebne lastnine. Tudi najemniki naj bi se tako po tem datumu morali zavedati, pod kakšnimi pogoji izvajajo materialna vlaganja v poslovne prostore.
10. Določbe o najvišjih najemninah naj bi bile sprejete kot nujne in naj bi se zgledovale po nespornih določbah ZDen-B. Člen 18 ZPSPP naj bi omogočal izjemno možnost morebitne intervencije v najemna razmerja, sklenjena kasneje (tj. po 31. 12. 1993), ob porušenih tržnih razmerah. Šlo naj bi namreč za podobno ureditev, kot je ureditev, ki omogoča prepoved “oderuške” najemnine za stanovanje. Zaradi zagotovitve varstva nezaščitenih in prizadetih najemnikov naj bi bila nujna tudi določba, po kateri se sodni postopki, ki še niso pravnomočno končani, nadaljujejo po določbah ZPSPP-B.
11. V zvezi z očitki pobudnikov, da so izpodbijane zakonske določbe protiustavne, Državni zbor meni, da so sprejete rešitve skladne z ustavno ureditvijo. Iz prej navedenih razlogov naj bi nedvomno šlo za upoštevanje gospodarske in socialne funkcije lastnine (67. člen ustave). Pri tem naj bi ne bili “v ospredju morebitni parcialni, zasebni interesi, temveč javni interes za vzdrževanje in spodbujanje pomembne gospodarske oziroma poslovne dejavnosti, družbeno pomembne v ekonomskem in socialnem smislu”. Javni interes pa naj bi terjal urejeno zaščito interesov in pravnega varstva tako najemnikov kot najemodajalcev v danih, spreminjajočih se družbenoekonomskih razmerah. Na strani najemnikov pa naj bi bilo treba upoštevati tudi pravico do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena ustave.
12. Tudi vlada se v svojem mnenju sklicuje na stališče ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-326/98, po katerem naj najemojemalci poslovnih prostorov ne bi uživali zadostnega pravnega varstva. Meni, da je tudi v pogojih tržnega gospodarstva na tem področju potrebna zakonska regulativa, tako v javnem interesu kot tudi zaradi pravnega varstva najemnikov in najemodajalcev. Navaja, da se je v zakonodajni postopek vključevala s svojimi amandmaji s ciljem, da se v zakonu zagotovi primerno uravnoteženost med načeli svobode razpolaganja z lastnino in varstvom gospodarske pobude. Ne glede na to, da ZPSPP-B ne odraža v celoti vladnih stališč in amandmajev, Vlada meni, da ni v nasprotju z ustavo. Glede 18. člena ZPSPP vlada meni, da zakon lokalnim skupnostim ne more predpisovati obveznosti v načinu njihovega delovanja, da pa bi se lahko, podobno kot je to urejeno s stanovanjskim zakonom (Uradni list RS, št. 18/91 in nasl. – v nadaljevanju: SZ), predpisalo ukrepanje lokalne skupnosti v primeru oderuških najemnin za poslovne prostore.
13. V zvezi s pobudo je svoje mnenje posredovalo tudi Društvo najemnikov poslovnih prostorov Slovenije, ki pobudi nasprotuje.
B)–I
14. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti ZPSPP-B sprejelo s sklepom št. U-I-108/01 z dne 28. 6. 2001. Na podlagi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) je ustavno sodišče začelo tudi postopek za oceno ustavnosti 18. člena ZPSPP. Glede na to, da se tudi ta določba, tako kot izpodbijane določbe 1. člena ZPSPP-B, v delu, s katerim je uveljavil nova člena 35.d in 35.e nanaša na določanje najvišje najemnine za poslovne prostore, je ustavno sodišče ocenilo, da je treba presoditi, ali je oblastno določanje višine najemnine za poslovne prostore samo po sebi v skladu z ustavo.
B)–II
15. Kadar gre za (na)kup rabe stvari, govorimo o najemu stvari. Prvi odstavek 587. člena obligacijskega zakonika1 (Uradni list RS, št. 83/01 – v nadaljevanju: OZ) najemno pogodbo definira kot pogodbo, s katero se najemodajalec zavezuje, da bo najemniku izročil določeno stvar v rabo, ta pa se zavezuje, da bo za to plačeval določeno najemnino. Najemno razmerje glede poslovnih prostorov je torej obligacijskopravno razmerje, ki nastane s sklenitvijo pogodbe o najemu poslovne stavbe oziroma poslovnega prostora. V obligacijskem pogodbenem pravu velja načelo svobodnega urejanja obligacijskih razmerij (3. člen OZ, prej 10. člen ZOR), ki je omejeno le z ustavo, prisilnimi predpisi in moralnimi načeli.
16. Najem poslovnih prostorov je urejen z ZPSPP, ki v 12. členu določa, da nastane najem poslovnega prostora s sklenitvijo pisne pogodbe med najemodajalcem in najemnikom. Ta zakon vsebuje tudi določbe, ki se nanašajo na pravice in obveznosti iz najemnega razmerja (členi 14 do 22) ter določbe o njegovem prenehanju (členi 23 do 31). Za najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993, pa se glede vprašanj povrnitve vrednosti vlaganj, možnosti odpovedi najemnega razmerja in višine najemnine po določbi 35.a člena ZPSPP-B uporabljajo določbe od 35.b do 35.f člena, ki jih je uveljavil izpodbijani ZPSPP-B. ZPSPP-B ima le tri člene. S prvim členom so določeni novi členi 35.a do 35.f ZPSPP. Med njimi ni sporen le 35.f člen, ki določa, da o sporu o pravicah in obveznostih, določenih v členih 35.b do 35.e, odloča pristojno sodišče. 2. člen ZPSPP-B določa, da se sodni postopki, ki so bili ob uveljavitvi tega zakona že začeti, pa še niso pravnomočno končani, nadaljujejo po določbah tega zakona. 3. člen pa določa uveljavitev ZPSPP-B.
B)–III
Uporaba določb ZPSPP-B
17. Najemne pogodbe za poslovne prostore so sklepale tako fizične in druge civilnopravne osebe kot tudi družbene pravne osebe. To pomeni, da je poslovni prostor lahko oddajala družbena pravna oseba fizični osebi ali drugi družbeni pravni osebi in tudi, da je lahko fizična oseba poslovni prostor, na katerem je imela lastninsko pravico, oddajala družbeni pravni osebi ali drugi fizični osebi. Določbe o pravicah in obveznostih iz najemnega razmerja ter določbe o prenehanju najemnega razmerja so bile enake v vseh primerih in take, kot veljajo še danes za najemna razmerja, sklenjena po 31. 12. 1993.
18. Tako za najemna razmerja, sklenjena po 31. 12. 1993, velja ureditev, uveljavljena leta 1974, za najemna razmerja, sklenjena pred tem datumom, pa tudi ureditev, ki je bila uveljavljena leta 2000 z ZPSPP-B. Kljub temu, da bi morali biti vsi prej veljavni zakoni usklajeni z novo ustavo do 31. 12. 1993, ni mogoče šteti, da so bila najemna razmerja, sklenjena po uveljavitvi ustave (tj. 23. 12. 1991) in do 31. 12. 1993, sklenjena v obdobju prejšnjih družbenoekonomskih razmerij. Ta najemna razmerja so bila sklenjena po spremembi ustavne ureditve na podlagi enake zakonske ureditve kot vsa najemna razmerja, ki so bila sklenjena po 31. 12. 1993. Določbe ZPSPP-B se tako ne nanašajo na najemna razmerja, ki so se sklepala in se sklepajo po njegovi uveljavitvi. Kljub navedbi predlagateljev zakona (ki jo povzemata tako Državni zbor kot vlada), da je ZPSPP že zastarel in da vsebuje rešitve, ki ne ustrezajo več nastalemu družbenoekonomskemu stanju v Sloveniji, namen dopolnitve ZPSPP ni bila uskladitev ureditve najema z ustavo. Tak razlog bi namreč terjal uskladitev zakonske ureditve z ustavo za vsa najemna razmerja, zlasti za tista, ki so nastala po uveljavitvi ustave. Nedopustno bi bilo namreč, če bi zakonodajalec zakonsko ureditev uskladil z ustavo tako, da bi za najemna razmerja, sklenjena po poteku roka, do katerega bi to moral storiti, veljala prejšnja neustavna ureditev.
19. Iz zakonodajnega gradiva in odgovora Državnega zbora je razvidno, da je bil namen zakonodajalca urediti položaj najemnikov – fizičnih oseb, ki naj bi se ob nespremenjeni zakonodaji spremenil zaradi spremembe družbenoekonomskega sistema. Potreba za uveljavitev sedaj izpodbijane ureditve naj bi izhajala iz stališča, ki ga je ustavno sodišče sprejelo ob obravnavi določb ZDen-B (odločba št. U-I-326/98). Ustavno sodišče je namreč ob presoji 5. člena ZDen-B ugotovilo, da najemojemalci poslovnih prostorov ne uživajo zadostnega pravnega varstva, ki bi jim zagotavljalo ustavno pravico iz 74. člena ustave (gospodarska pobuda). To stališče pa je ustavno sodišče sprejelo ob ugotovitvi, da ZDen ni uredil razmerij, ki nastanejo med denacionalizacijskimi upravičenci (lastniki) in najemojemalci poslovnih prostorov. Denacionalizacijski upravičenci so namreč kot “novi” lastniki v najem dane nepremičnine v obstoječe najemno razmerje morali vstopiti po sili zakona. 24. člen ZDen z dopolnitvijo, ki jo je uveljavil 5. člen ZDen-B, varuje najemna, zakupna in tem podobna razmerja tudi po vrnitvi podržavljene nepremičnine. Ugotovitev, da najemniki poslovnih prostorov ne uživajo zadostnega pravnega varstva tudi v primerih, ko je najemno razmerje sklenjeno glede nepremičnin, ki niso predmet denacionalizacije, bi terjala zakonsko ureditev, ki bi se nanašala na vsa najemna razmerja, ne le na tista, sklenjena pred 31. 12. 1993. To pa iz citirane odločbe ustavnega sodišča ne izhaja. Na navedeno stališče ustavnega sodišča se torej izven okvira najemnih razmerij glede nepremičnin, ki so predmet denacionalizacije, ni mogoče sklicevati. Zato ustavna nespornost ureditve najemnih razmerij glede denacionaliziranih nepremičnin sama po sebi še ne pomeni, da je tudi v vseh drugih primerih omejitev odpovedi najemnega razmerja, dokler najemodajalec najemniku ne povrne vlaganj, ter omejitev višine najemnine v skladu z ustavo.
20. Poleg tega je vsebina izpodbijane ureditve le delno povzeta iz ZDen. Določbe ZPSPP-B torej pomenijo novo ureditev za vsa najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993, tj. tako za najemna razmerja za poslovne prostore, ki so predmet denacionalizacije, kot za tista, ki to niso.
B)–IV
Povrnitev vrednosti vlaganj
21. Prvi odstavek 35.b člena določa, da lahko najemnik zahteva od najemodajalca povrnitev vrednosti vlaganj, opravljenih pred 31. 12. 1993, s katerimi se je povečala vrednost poslovnega prostora najemodajalca. Pravice in obveznosti iz najemnega razmerja, ki se nanašajo na povračilo stroškov, ki jih je imel najemnik za popravila in ki ne gredo v njegovo breme, ureja že ZPSPP (členi 14 do 17). Povračilo teh stroškov lahko najemnik uveljavlja že med trajanjem najemnega razmerja. Poleg tega se določbe SZ, ki se nanašajo na upravljanje v večstanovanjskih hišah, smiselno uporabljajo tudi za lastnike poslovnih prostorov v večstanovanjskih hišah. Po 24. členu SZ obsega upravljanje tudi vzdrževanje (materialna vlaganja) v obsegu, ki ohranja uporabno vrednost stanovanja, prenova in izboljšave pa so po 25. členu druga materialna vlaganja in ne sodijo med upravljanje.
22. Povračilo vlaganj, ki presegajo omenjena popravila in stroške vzdrževanja, je mogoče zahtevati na podlagi pogodbe, če je bilo pogodbeno razmerje urejeno tudi glede vlaganj. 22. člen ZPSPP namreč določa, da mora najemnik po prenehanju najemnega razmerja najemodajalcu izročiti poslovni prostor v takem stanju, v kakršnem ga je prevzel, če v pogodbi ni dogovorjeno drugače. Če se najemnik in najemodajalec o povračilu vlaganj v nepremičnino nista dogovorila s pogodbo, pridejo v poštev pravna pravila o neupravičeni obogatitvi oziroma poslovodstvu brez naročila. Premoženjskopravni interes vlagatelja, ki je z vlaganjem svojih sredstev povečal vrednost nepremičnine, je torej lahko zavarovan na obligacijskopravnem področju, ki ga ureja OZ (prej pa ZOR). Zaradi časovne odmaknjenosti vlaganj bi se lahko zastavilo vprašanje zastaranja, vendar je že sodna praksa sprejela stališče, da je predpostavka za zahtevek iz naslova neupravičene obogatitve prehod koristi. Po takem stališču torej zastaralni roki tečejo od dneva, ko najemnik izgubi posest, torej takrat, ko izroči poslovni prostor najemodajalcu. Na tak način spornost obligacijskopravnih zahtevkov ne povzroči posega v lastninska upravičenja.
23. Glede na to, da je mogoče zahtevke za povračilo vlaganj uveljavljati že na podlagi ZPSPP, SZ in ZDen, na podlagi pogodbenega prava ter po splošnih predpisih, se zastavlja vprašanje, ali navedena določba pomeni novo podlago za uveljavljanje zahtevkov za povrnitev vlaganj, opravljenih pred 31. 12. 1993. Nejasen je tudi drugi odstavek 35.b člena. Ta namreč določa, da najemodajalec in najemnik urejata vprašanje povrnitve vrednosti vlaganj s povračilom prek znižanja najemnine, v primerih, ko to ni mogoče, pa v obliki izplačila v roku enega leta od vložitve pisnega zahtevka. Tako ni jasno, kaj pomeni vložitev pisnega zahtevka: vložitev tožbe, vložitev zahteve v denacionalizacijskem postopku ali neke vrste predložitev računa najemodajalcu. Če med najemnikom in najemodajalcem ni dogovora o povrnitvi vlaganj, zlasti, če ni sporazuma, da se je vrednost poslovnega prostora sploh povečala oziroma za koliko se je povečala, lahko sodišče o tem presodi šele na podlagi ustreznega tožbenega zahtevka. Povečana vrednost poslovnega prostora je namreč znana le v primerih denacionaliziranih nepremičnin, če se je v denacionalizacijskem postopku ugotavljalo povečanje vrednosti zaradi investicijskih vlaganj, opravljenih po podržavljenju (25. člen ZDen). Najemniki teh poslovnih prostorov pa lahko zahtevke iz naslova vlaganj uveljavljajo v denacionalizacijskih postopkih (25. člen in drugi odstavek 60. člena ZDen ter 26. člen ZDen-B). Poleg tega tretji odstavek 25. člena ZDen določa, da rok plačila odškodnine iz naslova povečane vrednosti podržavljene nepremičnine ne sme biti krajši od 10 let, drugi odstavek izpodbijanega 35.b člena ZPSPP pa določa izplačilo v roku enega leta.
24. Tako glede možnosti uveljavljanja povračila vlaganj ni jasno razmerje niti med določbami 35.b člena in določbami ZDen niti med določbami 35.b člena in splošnimi obligacijskopravnimi predpisi. Poleg tega tudi ni jasen njihov pomen v tistih primerih, ko sta se najemnik in najemodajalec o vlaganjih in njihovem povračilu pogodbeno dogovorila že pred uveljavitvijo ZPSPP-B.
25. Če je mogoče določbo 35.b člena razumeti tako, da je podlaga tudi za uveljavljanje zahtevkov za povračilo vlaganj v denacionalizirane nepremičnine (torej poleg zahtevkov po ZDen ali namesto njih), se zastavlja še vprašanje, ali najemnik povračilo vlaganj res lahko v vseh primerih zahteva od najemodajalca. Glede na časovno odmaknjenost podržavljenja so možni primeri, ko je najemnik v najem dobil nepremičnino, ki je bila v času oddaje njemu v najem v bistveno slabšem stanju kot takrat, ko je bila podržavljena. S svojimi vlaganji je tako najemnik nepremičnino zgolj obnovil do stanja, v katerem je bila le-ta podržavljena. Najemodajalec, tj. denacionalizacijski upravičenec v teh primerih z vračilom ni okoriščen. Določba, ki določa plačilo prikrajšanja osebi, ki ni okoriščena, pa pomeni poseg v pravico do zasebne lastnine, ki jo zagotavlja 33. člen ustave. V takih primerih bi torej moral imeti najemnik možnost uveljavljati povračilo vlaganj od tistega, ki je bil okoriščen (npr. denacionalizacijskega zavezanca2). Ker 35.b člen izrecno določa, da lahko najemnik povračilo vlaganj zahteva od najemodajalca in ker je po izrecni določbi 35.a člena treba za najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993, uporabljati določbe ZPSPP-B, se zastavlja tudi vprašanje, ali bi najemnik z zahtevkom za vračilo vlaganj do dejansko okoriščenega sploh lahko uspel.
26. Iz načel pravne države (2. člen ustave) izhaja, da mora zakonodajalec sprejeti jasne norme in določiti njihovo vsebino. Iz navedenega je razvidno, da vsebina, ki naj bi bila določena s 35.b členom, ni jasna. Iz določb 35.b člena je jasno le, da imajo najemniki pravico do povračila vlaganj. Tega pa, glede na določbe splošnih obligacijskih predpisov, ZPSPP in ZDen, zakonodajalcu ni bilo treba določiti še enkrat.
27. Prav tako ni jasno, kako naj bi se izvajal 35.c člen, ki določa, da najemnega razmerja, sklenjenega pred 31. 12. 1993, zoper voljo najemnika ni mogoče odpovedati, razen v primerih iz prve alineje 28. člena ZPSPP, dokler najemodajalec najemniku ne povrne vlaganj.
28. Prvi odstavek 24. člena ZPSPP določa, da najemna pogodba, ki je bila sklenjena za nedoločen čas, preneha z odpovedjo. Drugi odstavek pa določa, da na podlagi odpovedi najemno razmerje preneha s potekom roka, ki ga določa najemna pogodba (odpovedni rok), ki ne sme biti krajši od enega leta. Najemna pogodba, sklenjena za določen čas, preneha s pretekom časa, za katerega je bila sklenjena (prvi odstavek 27. člena ZPSPP). V 28. členu ZPSPP določa primere, v katerih lahko najemodajalec odstopi od najemne pogodbe ob vsakem času, ne glede na pogodbene in zakonske roke: če najemnik poslovni prostor kljub opominu uporablja v nasprotju s pogodbo ali ga uporablja brez potrebne skrbnosti, tako da se dela občutnejša škoda; če je najemnik v zamudi s plačilom najemnine dva meseca od dneva, ko ga je najemodajalec opomnil; ter če najemodajalec poslovni prostor potrebuje sam, ker poslovnega prostora, ki ga je prej sam uporabljal, iz vzroka, za katerega sam ni odgovoren, ne more več uporabljati za opravljanje svoje dejavnosti.
29. Kot je bilo že navedeno, bo v primeru, če med pogodbenicama ni sporazuma o vlaganjih, o zahtevku za povračilo in s tem tudi o višini vlaganj odločalo sodišče. Po določbi 35.c člena torej najemnega razmerja ne bi bilo mogoče odpovedati vse dotlej, dokler sodišče ne bi odločilo o povečani vrednosti poslovnega prostora. V primerih, v katerih bi npr. sodišče ugotovilo, da se vrednost poslovnega prostora z vlaganji, ki bi jih najemnik uveljavljal, ni spremenila, bi bil najemnik po preteku enoletnega odpovednega roka v poslovnem prostoru brez pravnega naslova. Zato bi tako oblikovana določba imela svoj smisel le v primerih, v katerih je povečana vrednost poslovnega prostora oziroma je vrednost vlaganj, ki jih je najemodajalec dolžan plačati najemniku, že znana. Ta je znana le v primerih denacionaliziranih poslovnih prostorov. Za te pa je najemno razmerje v tem smislu zavaroval že 5. člen ZDen-B z uveljavitvijo novega četrtega odstavka 24. člena ZDen.
30. To, da 35.c člen kot izjemo, tj. kot razlog, zaradi katerega je mogoče odpovedati najemno pogodbo pred povrnitvijo vlaganj, navaja le prvo alineo 28. člena, pomeni, da “odpoved” najema po drugih dveh alineah ni mogoča. Zastavlja se torej vprašanje, ali to pomeni ne samo, da najemnega razmerja do povrnitve vlaganj ni mogoče odpovedati po 24. členu ZPSPP, temveč tudi, da najemodajalec ne more odstopiti od najemne pogodbe niti v primeru, če najemnik ne plačuje najemnine. Take omejitve ne določa niti ZDen. V primerih iz 28. člena namreč ne gre za odpoved najemnega razmerja, temveč za odstop od najemne pogodbe. V teh primerih najemodajalec ne odpove najemnega razmerja po 24. členu z enoletnim odpovednim rokom, temveč ima zaradi t.i. krivdnih razlogov pravico odstopiti od pogodbe in zahtevati izpraznitev poslovnih prostorov ob vsakem času, ne glede na pogodbene ali zakonske določbe o trajanju najema. Za odstop od pogodbe najemodajalcu ni treba vlagati posebne odpovedne tožbe, pač pa zahtevo oziroma tožbo za izpraznitev poslovnega prostora. Tako ni jasno, kako lahko najemnik v pravdi zaradi izpraznitve poslovnega prostora uveljavlja, da mu najemodajalec ne more odpovedati najemnega razmerja, ker mu še ni povrnil vlaganj, če povečanje vrednosti poslovnega prostora še ni ugotovljeno. Po drugi strani pa bi imel najemnik poslovni prostor brez pravnega naslova že vse od odstopa od pogodbe, če bi sodišče kasneje ugotovilo, da najemodajalec najemniku iz naslova vlaganj ni nič dolžan.
31. Nobenega razumnega razloga ni za to, da bi zakonodajalec najemodajalcu omejil pravico razpolaganja z nepremičnino v primerih, v katerih najemodajalec najemniku iz naslova vlaganj ni nič dolžan. Določba 35.c člena pa do pravnomočne odločitve o zavrnitvi zahtevka za povračilo vlaganj omogoča prav to. Najemniki, ki menijo, da so upravičeni do povračila vlaganj, imajo namreč v teh primerih poslovni prostor brez pravnega naslova vse od poteka odpovednega roka oziroma od najemodajalčevega odstopa od pogodbe, če gre za razloge iz 28. člena ZPSPP. V teh primerih je torej lahko pravni položaj najemnikov še slabši, saj morajo trpeti vse morebitne posledice, ki izhajajo iz okoliščine, da so imeli poslovni prostor brez pravnega naslova. Splošna ugotovitev, da se najemodajalci upirajo povrnitvi vrednosti vlaganj v poslovne prostore, namreč sama po sebi ne pomeni, da se najemodajalci v posameznih konkretnih primerih takemu plačilu upirajo neutemeljeno, zaradi česar ne bi mogli odpovedati najemne pogodbe ali od nje odstopiti zaradi neplačevanja najemnine. Zakon pa ni predvidel nobenih kriterijev, na podlagi katerih bi bilo mogoče vsaj z veliko stopnjo verjetnosti ugotoviti, da se je vrednost poslovnega prostora zaradi vlaganj najemnika povečala. Kot že rečeno, je ta okoliščina lahko znana le glede denacionaliziranih nepremičnin in v primerih, ko o tem ni spora med najemodajalcem in najemnikom.
32. Če je za zavarovanje terjatev najemnikov iz naslova vlaganj potrebna še možnost omejitve prepovedi odpovedi najemnega razmerja, poleg možnosti, ki jih imajo sicer upniki za zavarovanje svojih terjatev, in ki jo imajo najemniki denacionaliziranih poslovnih prostorov, kjer je povečana vrednost poslovnega prostora znana, bi moral zakonodajalec tak ukrep urediti na način, ki v pravni položaj najemodajalca kot lastnika ne bi posegel v primerih, ko se izkaže, da je terjatev neutemeljena. Obstoj sporne terjatve torej sam po sebi še ne more biti razlog za omejitev lastninskih upravičenj najemodajalca. Z izpodbijano ureditvijo pa zakonodajalec ni uredil niti kriterijev, po katerih naj bi se povečana vrednost poslovnega prostora ugotavljala, niti ni uredil razmerij med določbami ZPSPP, OZ in ZDen ter ZPSPP-B, ki po vsebini urejajo vprašanja vlaganj v tuje nepremičnine.
33. Ustavno sodišče sicer ni pristojno ocenjevati skladnosti zakonov ali zakonskih norm. Pristojno pa je ocenjevati, ali notranja nasprotja znotraj pravnega reda ne kršijo načel pravne države (2. člen ustave). Iz navedenega je razvidno, da gre v obravnavanem primeru za tako notranje nasprotje, ki ga z metodami razlage zakonov ni mogoče razložiti. Ker je ustavno sodišče ugotovilo, da sta določbi 35.b in 35.c člena iz navedenega razloga v nasprotju z 2. členom ustave, ni presojalo še njune skladnosti z drugimi določbami ustave.
B)–V
Prepoved odpovedi najemnega razmerja fizični osebi
34. Z novim 35.č členom je ZPSPP-B določil, da je najemno razmerje, sklenjeno pred 31. 12. 1993 za nedoločen čas, mogoče odpovedati zoper voljo najemnika, ki je fizična oseba in ima poslovne prostore v najemu kot poglavitni vir preživljanja sebe in svoje družine, le v primerih iz prve alinee 28. člena zakona, ali če se najemniku ponudijo v najem drugi ustrezni poslovni prostori. Druge ustrezne poslovne prostore pa drugi odstavek te določbe definira kot prostore, ki glede velikosti, kvalitete, lokacije in cene ustrezajo poslovnim prostorom, ki se odpovedujejo.
35. Navedena določba dejansko pomeni, da najemniku, ki je fizična oseba, poslovnega prostora, ki ga uporablja za poslovno dejavnost, s katero preživlja sebe in svojo družino, ni mogoče odpovedati ne z enoletnim odpovednim rokom iz 24. člena ZPSPP, ne s kakim drugim odpovednim rokom. Še več – najemodajalec ne more od najemne pogodbe odstopiti niti v primeru, ko najemnik ne plačuje najemnine, kar je sicer lahko razlog za odstop od pogodbe po drugi alinei 28. člena ZPSPP. V takem primeru ima najemodajalec le pravna sredstva za izterjavo zapadlih neplačanih najemnin.
36. Že uvodoma je bilo pojasnjeno, da je najemno razmerje obligacijskopravno razmerje, za katero velja pogodbena svoboda. 2. člen OZ3 določa: “Udeleženci lahko uredijo svoje obligacijsko razmerje drugače, kot je določeno v tem zakoniku, če iz posamezne določbe tega zakonika ali iz njenega smisla ne izhaja kaj drugega.” Vendar pa se je v ustavnosodni teoriji in judikaturi razvilo pojmovanje, po katerem so dane meje, do katerih lahko zakon omejuje neko pravico. Gre za tehtanje dobrin – teh, ki so prizadete, in tistih, ki naj bi bile z zakonom varovane in so narekovale določeno stopnjo omejevanja.
37. Določba 35.č člena se nanaša na najemna razmerja, katerih predmet je nepremičnina, ki je v lasti najemodajalca. Lastnina je pravni institut. Kaj je predmet lastnine in katera so varovana lastninska upravičenja, določa pravni red ob upoštevanju gospodarskih in družbenih razmerij nasploh. Vsebina lastnine kot pravnega instituta je torej odvisna od funkcij, ki ji jih daje pravni red ob spoštovanju namena ustavnega jamstva lastnine, tj. zagotovitev in uresničitev posameznikove svobode. Ustave demokratičnih držav varujejo lastninsko pravico kot posebno obliko materialnega varstva človekove svobode, ki naj z drugimi ustavnimi pravicami zagotavlja možnost svobodnega življenja, zadovoljevanja življenjskih potreb in osebnostni razvoj v družbi. Hkrati pa se (v teh pravnih sistemih) uveljavlja spoznanje, da posameznikova svoboda na premoženjskem področju ne more biti neomejena, vezana le na posameznika – lastnika, temveč se morajo pri izvrševanju te pravice upoštevati tudi interesi drugih članov skupnosti. Navedena spoznanja so upoštevana tudi v ustavi. Pravica do zasebne lastnine je načelno zagotovljena v 33. členu ustave. V 67. členu ustave pa je določeno, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija. Ta člen vsebuje tudi pooblastilo zakonodajalcu, da določi vsebino lastninske pravice v okviru teh njenih funkcij. Zato sta določbi 33. in 67. člena ustave neločljivo povezani, kar je zakonodajalec pri konkretizaciji vsebine lastninske pravice dolžan upoštevati. To, da posameznik pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen, temveč mora upoštevati interese drugih članov skupnosti in skupnosti kot take, sodi že v koncept lastninske pravice po rimskem pravu. V teh primerih gre torej za predpisovanje načina uresničevanja lastninske pravice v smislu drugega odstavka 15. člena ustave. Tako stališče je ustavno sodišče že sprejelo – npr. v odločbi št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98 in Odl. US VII, 150).
38. ZPSPP ne lastnika poslovnega prostora ne najemnika ne sili, da morata skleniti najemno razmerje, in tudi ne, da ga morata skleniti za nedoločen čas. Če pa ga, je treba upoštevati ne le interese najemodajalca, ki izhajajo iz njegovih lastninskopravnih upravičenj, temveč tudi interese najemnika. Upoštevati je treba, da je najemnik tisti, ki poslovni prostor potrebuje za izvajanje gospodarske dejavnosti. Tako enoletni odpovedni rok najemnika ščiti pred morebitno samovoljo najemodajalca in preprečuje, da bi najemnik nenadoma ostal brez poslovnih prostorov. To bi najemniku lahko povzročilo motnje pri izvajanju dejavnosti, nesorazmerne stroške s premeščanjem dejavnosti oziroma sedeža, v skrajnem primeru celo onemogočilo nadaljnje izvajanje dejavnosti. Ob teh ugotovitvah in glede na določbo 67. člena ustave, ki vsebuje pooblastilo zakonodajalcu, da določi vsebino lastninske pravice v okviru gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, je ustavno sodišče s sklepom št. U-I-206/00 z dne 20. 6. 2002 kot očitno neutemeljeno zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 24. člena ZPSPP, ki v primeru odpovedi najemne pogodbe, sklenjene za nedoločen čas, predpisuje enoletni odpovedni rok.
39. Najemno razmerje, sklenjeno za nedoločen čas, ne pomeni trajnega najemnega razmerja, temveč najemno razmerje, za trajanje katerega se pogodbeni stranki nista dogovorili, zato preneha s potekom pogodbenega oziroma zakonskega odpovednega roka. Pri najemnih razmerjih za nedoločen čas je seveda treba upoštevati naravo pogodbenega razmerja, ki je za izvajanje gospodarske dejavnosti najemnika kot trajnega razmerja v smislu ustavno opredeljene gospodarske in socialne funkcije lastnine, nujna (67. člen ustave). V ta namen najemnega razmerja tudi ni mogoče odpovedati pred potekom enoletnega odpovednega roka.
40. Vprašanje, ali daljši kot enoletni odpovedni rok (že) posega v pravico do zasebne lastnine najemodajalca, je torej kvantitativno: od katere dolžine predpisanega odpovednega roka dalje gre za poseg v lastninsko pravico najemodajalca. Ukrep, s katerim je najemniku najemno razmerje trajno zagotovljeno (saj je odvisno le od njegove volje), pa nedvomno presega pooblastila, ki jih ima zakonodajalec na podlagi 67. člena ustave. Zato tudi ureditev, po kateri najemodajalec najemne pogodbe proti volji najemnika ne more odpovedati z nobenim odpovednim rokom, ne more pomeniti “zgolj” določitve načina uživanja lastnine v okviru njene gospodarske in socialne funkcije, temveč pomeni poseg v lastninsko pravico najemodajalca. 74. člena ustave, na katerega se v odgovoru na pobudo sklicuje Državni zbor, ter 49. in 66. člena ustave, na katera v svojem mnenju opozarja društvo najemnikov poslovnih prostorov Slovenije, namreč ni mogoče razumeti tako, da bi svoboda gospodarske pobude najemnikov ter svoboda in varstvo dela najemnikov jamčila trajnost najemnega razmerja. Z 49. členom ustave zagotovljene svoboda dela, prosta izbira zaposlitve, dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji in prepoved prisilnega dela namreč ne zagotavljajo trajnosti zaposlitve in še manj stalnosti zaposlitve na določenem delovnem mestu (gl. zlasti 65. točko obrazložitve odločbe št. U-I-271/95 z dne 15. 5. 1996, Uradni list RS, št. 27/96 in Odl. US V, 82), ne zagotavljajo, da bo obseg dejavnosti omogočal zaposlovanje na novo oziroma da bo, če se že ne bo povečeval, ostal nespremenjen. Kaj takega tudi ne jamči pravica do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena ustave. Člen 35.č, ki je pogodbeno najemno razmerje spremenil v zakonsko najemno razmerje, katerega trajanje je odvisno le od volje najemnika, torej pomeni poseg v ustavno varovano pravico do zasebne lastnine (33. člen ustave) najemodajalca.
41. Zakonodajalec lahko poseže v ustavne pravice le, če so podani pogoji iz tretjega odstavka 15. člena ustave. Po tej določbi ustave so človekove pravice lahko omejene samo s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ustava. Posegi v ustavne pravice so podvrženi strogi ustavni presoji po tako imenovanem testu sorazmernosti. Omejitve ustavnih pravic zaradi varstva pravic drugih (ali javnega interesa) so dopustne samo, če so za varstvo teh drugih pravic sploh primerne, če so za dosego cilja nujne (cilj ni dosegljiv na noben drug način oziroma z blažjim sredstvom ali blažjim posegom v ustavno pravico) in če je teža posega v eno ustavno pravico zaradi varstva druge tudi v sorazmerju s “težo” varovane ustavne pravice (sorazmernost v ožjem pomenu).
42. Predlagatelji določbe 35.č člena so kot razlog za tako ureditev navajali okoliščino, da so bila najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993, sklepana v bistveno drugačnih družbenoekonomskih okoliščinah od današnjih.4 Kljub možnim odpovedim z enoletnim odpovednim rokom naj bi bila najemna razmerja dejansko varovana, pogodbe naj bi se odpovedovale le izjemoma. Ukrep, ki omejuje možnost odpovedi najemnega razmerja, je nedvomno ukrep, ki najemnikom zagotavlja trajnost najemnega razmerja. Iz zakonodajnega gradiva je razvidno, da so predlagatelji izpodbijane zakonske ureditve izhajali iz predpostavke, da so bili skoraj vsi poslovni prostori v družbeni lasti. Vendar pa so se lahko najemna razmerja sklepala tudi glede poslovnih prostorov v zasebni lasti, zlasti po razveljavitvi določb II. poglavja ZPSPP z zakonom o spremembah in dopolnitvah ZPSPP iz leta 1988. Razlogi, ki bi upravičevali zakonsko spremembo najemnih razmerij, ki so jih najemniki sklenili z lastniki poslovnih prostorov pred 31. 12. 1993, pa niso razvidni ne iz zakonodajnega gradiva ne iz odgovora Državnega zbora in mnenja vlade. Glede na to, da se ZPSPP-B nanaša na vsa najemna razmerja, ne le na tista, katerih predmet so bile nepremičnine, ki so bile v družbeni lasti, taka ureditev brez dvoma posega v civilnopravnopravna razmerja. Gre za premoženjskopravni položaj lastnika poslovnega prostora, ki je to bil že v času sklepanja najemnega razmerja z najemnikom. Varstvo premoženjskih pravic, ki obsega tudi svobodo na premoženjskem področju, je zagotovljeno s 33. členom ustave. Za poseg v premoženjske pravice lastnika nepremičnine pa okoliščina, da je bilo najemno razmerje sklenjeno pred 31. 12. 1993, ne more biti razumen razlog.
43. Najemno razmerje, sklenjeno za nedoločen čas, tudi v prejšnji ustavni ureditvi najemnikom ni zagotavljalo trajnega najemnega razmerja. Določbe ZPSPP, vključno z določbo o enoletnem odpovednem roku, uveljavljene leta 1974, so se namreč nanašale na vsa najemna razmerja, ne glede na to ali so bile pogodbenice družbene ali civilne pravne osebe. Iz sklepa ustavnega sodišča št. U-I-96/88 z dne 2. 2. 19895 je razvidno, da taka ureditev ni bila v nasprotju z določbami ustave SRS. Iz sklepa ustavnega sodišča SRS št. U-I-40/73, U-I-51/73 z dne 31. 1. 19746 je razvidno, da se v primeru, ko je bila za poslovni prostor sklenjena najemna pogodba, ti poslovni prostori niso šteli za sredstva v družbeni lastnini, na katerih bi imele delovne organizacije, ki so jih imele v najemu, glede razpolaganja, uporabe in upravljanja določene pravice že po ustavi ali zakonu, temveč je bilo sprejeto stališče, da temelji njihova pravica rabe teh prostorov na pogodbi o najemu.
44. Iz opisane pravne ureditve najemnih razmerij glede poslovnih prostorov je razvidno, da pravnega položaja najemnikov poslovnih prostorov ni mogoče primerjati s pravnim položajem bivših imetnikov stanovanjske pravice. Pravni položaj najemnikov poslovnih prostorov ni primerljiv niti s pravnim položajem tistih najemnikov stanovanj, ki so imeli stanovanja v najemu na podlagi najemne pogodbe, za katere sedaj velja zakonska ureditev, ki se nanaša na profitna najemniška razmerja.7 Narava pogodbenega razmerja glede poslovnih prostorov namreč ni primerljiva z naravo stanovanjskih pogodbenih razmerij. Zato tudi ni mogoče enačiti gospodarske in socialne funkcije lastnine poslovnih prostorov in stanovanj.
45. Omejitev iz 35.č člena presega tudi omejitev možnosti odpovedi najemnega razmerja po ZDen. ZDen je v drugem odstavku 24. člena določil, da lahko najemna razmerja, katerih trajanje je določeno oziroma dogovorjeno za dobo več kot 10 let, trajajo največ še 10 let od dneva pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji, če se upravičenec in najemnik ne sporazumeta drugače. Najemnega razmerja, sklenjenega za več kot 10 let, po tretjem odstavku 24. člena ZDen ni mogoče odpovedati pred potekom pogodbenega roka, dokler ima najemnik, ki je fizična oseba, stvar v najemu kot poglavitni vir preživljanja sebe ali svoje družine. ZDen je torej posegel v pogodbeno dogovorjeno trajanje najemnega razmerja. Določenim najemnikom pa je kljub temu zagotovil najemno razmerje za čas, ki je bil dogovorjen. Določba 35.č člena pa najemna razmerja, sklenjena za nedoločen čas, spreminja v trajna najemna razmerja. Tega pa ZDen ni določil.
46. Ustavno sodišče ne dvomi v ugotovitev zakonodajalca, da se razmere spremenjene družbene ureditve odražajo tudi pri uveljavljanju pravice najemodajalcev, da najemno razmerje odpovedo. Vendar nova družbena ureditev sama po sebi v pravni položaj glede pravice do odpovedi najemnega razmerja ni posegla. Zakonodajalec je torej najemnikom skušal zagotoviti ekonomsko varnost, ki so jo uživali v času drugačnih družbenoekonomskih razmer. Ne gre torej za usklajevanje pravne ureditve najemnih razmerij z novo ustavno ureditvijo, temveč za zagotovitev ekonomske varnosti najemnikov kljub družbenoekonomskim spremembam. Ne glede na to bi bila zagotovitev ekonomske varnosti najemnikov, ki so najemna razmerja sklepali v drugačnih družbenoekonomskih razmerah, lahko upravičen razlog za zakonodajalčevo ukrepanje. Vendar bi tak razlog upravičeval kvečjemu določitev nekoliko daljšega odpovednega roka v obdobju prilagajanja novim razmeram. Zakonodajalec pa tega ni storil ne ob uveljavitvi ZDen ne ob uveljavitvi zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 in nasl. – ZLPP). Vse do leta 2000, ko je stopil v veljavo izpodbijani ZPSPP-B, je torej tudi v primerih iz 35.č člena veljal enoletni odpovedni rok. Ne iz zakonodajnega gradiva, ne iz odgovorov na pobudo pa niso razvidni razlogi, ki bi nujnost takega ukrepa upravičevali po toliko letih. Tako predlagatelji zakona kot Državni zbor so (sicer pri utemeljevanju časovnega okvira za upoštevanje vlaganj) navajali, da bi morali najemniki vsaj po roku, do katerega bi morali biti zakoni usklajeni z ustavo (tj. do 31. 12. 1993), upoštevati pogoje delovanja tržnih zakonitosti in zasebne lastnine. Poleg tega so predlagatelji zakona sami navajali, da je najemodajalcev veliko (“lokalne skupnosti in mnogi denacionalizacijski upravičenci”).
47. Kolikor prej navedeni razlogi še vedno upravičujejo nujnost varovanja najemnih razmerij fizičnih oseb, ki imajo poslovne prostore v najemu kot poglavitni vir preživljanja sebe in svoje družine, bi zakonodajalec lahko za določen čas podaljšal enoletni odpovedni rok, če navedenega cilja ne bi mogel doseči na drug način ali z blažjim posegom v ustavno pravico (npr. z določitvijo ustreznih dajatev za “prazne” poslovne prostore). Poleg utemeljitve nujnosti takega ukrepa pa bi moral pri določitvi daljšega odpovednega roka upoštevati tudi njegovo sorazmernost v ožjem pomenu. Iz prej navedenega pa je razvidno, da je ukrep, s katerim je najemodajalcu odvzeta pravica do odpovedi najemnega razmerja, nedvomno tudi prekomeren in zato v neskladju s 33. členom ustave.
B)–VI
Določitev višine najemnine
48. Najemnina za poslovne prostore se načelno določa prosto, torej glede na tržne razmere. Na podlagi 18. člena ZPSPP, ki je tudi predmet presoje v tej zadevi, bi lokalna skupnost lahko predpisala najvišje najemnine za poslovne stavbe in poslovne prostore. Praviloma pa so akti, ki jih sprejemajo lokalne skupnosti glede višine najemnine za poslovne prostore, akti, ki za lokalne skupnosti kot najemodajalke določajo, kakšne najemne pogodbe lahko sklepajo z najemniki. Tak akt, če ga občina sprejme (najemne pogodbe za poslovne prostore lahko občina sklepa tudi brez posebnega akta), zavezuje samo njo, in to k spoštovanju postavljenih kriterijev pri sklepanju najemnih pogodb za nepremičnine, ki jih sama oddaja v najem. Omejitve, ki si jih občina predpiše s takim aktom, pa seveda ne morejo veljati za druge najemodajalce. 18. člen ZPSPP je torej predmet presoje, kolikor se nanaša na pooblastilo občinam, da lahko višino najemnine omejijo za poslovne prostore drugih najemodajalcev.
49. Zakon je določil, da občina lahko z odlokom predpiše najvišje najemnine za poslovne stavbe in poslovne prostore. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi ne smejo biti v nasprotju z zakonom. Pravnih razmerij torej občina ne sme urejati v nasprotju z zakoni oziroma ne sme preseči zakonskega pooblastila za normativno urejanje pravnih razmerij. Takšno stališče je ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 (Uradni list RS, št. 17/97, Odl. US VI, 25) ter poudarilo, da je treba z razlago zakona v vsakem primeru posebej ugotoviti, kako široko polje normativnega odločanja je zakonodajalec prepustil občini. Zmotno je mnenje Državnega zbora in vlade, da določbe SZ predpisujejo ukrepanje lokalne skupnosti v primeru oderuških najemnin. Najemnik stanovanja ima namreč od občinskega organa pravico zahtevati, da preveri višino najemnine. Občinski organ mora v 15 dneh o tem zavzeti stališče. Spremembo oderuške najemne pogodbe ter vračilo preveč plačane najemnine pa lahko najemnik uveljavlja v sodnem postopku (66. člen SZ).
50. Iz 67. člena ustave izhaja, da način pridobivanja in uživanja lastnine določa zakon. Zakonodajalec torej pooblastila za določitev vsebine lastninske pravice ne more prenesti na druge normodajalce. To pomeni, da ga ne more tudi za ureditev, ki bi pomenila poseg v lastninsko pravico. Zakon torej na tem področju ne more brez določitve ustreznih vsebinskih kriterijev občine pooblastiti za izdajo splošnih aktov, ki bi določali način uživanja lastninske pravice oziroma celo poseg vanjo. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajo predpisa lokalne skupnosti. Predpis lokalne skupnosti pa sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja novih omejitev ali posegov v lastninsko pravico. Te so namreč v pristojnosti zakonodajalca.
51. Z novima 35.d in 35.e členoma so določeni kar trije načini oblikovanja cene najemnine za poslovne stavbe in poslovne prostore. Vendar se te določbe nanašajo “le” na najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993. Za najemna razmerja, ki so bila sklenjena kasneje, ZPSPP glede višine najemnine ne določa nobenih kriterijev. Po OZ velja temeljno načelo prostega urejanja obligacijskih razmerij. Ne OZ ne kakšen drug predpis torej ne vsebuje kriterijev za določanje višine najemnine za poslovne prostore, glede katerih je bilo najemno razmerje sklenjeno po 31. 12. 1993. Pooblastilo občini za predpisovanje najvišje najemnine za najemna razmerja, sklenjena po 31. 12. 1993, je torej dano brez vsebinskih kriterijev, ki bi jih moral določati zakon (glej prejšnjo točko obrazložitve). Zato je 18. člen ZPSPP v delu, ki se nanaša na najemna razmerja, sklenjena po 31. 12. 1993, nedvomno v neskladju s 33., 67. in 153. členom ustave.
52. Presoja 18. člena ZPSPP v delu, ki se nanaša na najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993, pa je odvisna od presoje ustavnosti določb členov 35.d in 35.e, ki jih je uveljavil 1. člen ZPSPP-B. Te določbe bi namreč kot vsebinski kriteriji lahko pomenile podlago za izdajo predpisa lokalne skupnosti, ki bi se nanašal na določitev najvišje najemnine za najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993.
53. Člen 35.d določa, da dokler najemodajalec najemniku ne povrne vlaganj, s katerimi je bila povečana vrednost poslovnega prostora, in v primerih iz 35.č člena najemnina za poslovni prostor ne more biti višja, kot je povprečna najemnina za podobno nepremičnino (ob upoštevanju stanja nepremičnine pred najemodajalčevimi vlaganji) na približno isti lokaciji. Podobno določa ZDen v četrtem odstavku 24. člena, uveljavljenem s 5. členom ZDen-B. Ustavno sodišče je z odločbo št. U-I-326/98 tako ureditev že presojalo in ugotovilo, da ne gre za poseg v lastninska upravičenja denacionalizacijskih upravičencev, tj. sedaj najemodajalcev, saj napotuje na višino najemnine, ki jo izoblikujejo tržni pogoji (93. točka obrazložitve citirane odločbe). Ureditev, ki napotuje na ta način določanja višine najemnine torej sama po sebi ni v neskladju z ustavo. Z določbo 35.d člena naj bi se višina najemnine določala na tak način, dokler najemodajalec najemniku iz razlogov, določenih s 35.c in 35.č členom, najemnega razmerja ne more odpovedati. Določba 35.d člena je torej neločljivo povezana z določbami, za katere je Ustavno sodišče ugotovilo, da niso v skladu z ustavo. Pomen 35.d člena pa izniči 35.e člen, ki določa tako strukturo najemnine kot njeno najvišjo vrednost v odstotku glede na vrednost poslovnega prostora.
54. Prvi odstavek 35.e člena določa, da najemnina za poslovno stavbo oziroma prostor pokriva stroške za investicijsko in tekoče vzdrževanje ter upravljanje poslovne stavbe oziroma prostora in pripadajočih skupnih prostorov, delov in naprav ter zemljišča in stroške amortizacije ter stroške kapitala, vloženega v poslovno stavbo oziroma prostor, pripadajoče skupne prostore, dele, naprave in zemljišča. Drugi odstavek istega člena pa določa, da letna najemnina za poslovni prostor, za katerega je bilo najemno razmerje z istim najemnikom prvič sklenjeno pred 31. 12. 1993, ne sme biti večja kot 6,68% vrednosti poslovnega prostora.
55. Glede na to, da 35.a člen določa, da se za najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993 uporabljajo določbe tega zakona, tj. ZPSPP-B, pride višina najemnine po 35.d členu v poštev le, če bi bila tržna najemnina nižja od 6,68% vrednosti poslovnega prostora. Če so tržne najemnine nižje, zakonodajalec ne more imeti nobenega razloga za posebno določitev najvišje najemnine. Primerjava določitve strukture cene najema v prvem odstavku 35.e člena z določitvijo strukture neprofitne najemnine za stanovanja (63. člen SZ), pokaže, da gre tudi pri poslovnih prostorih za določitev enakih kriterijev, kot so določeni za oblikovanje neprofitne najemnine. Neprofitna najemnina za stanovanja je namreč najemnina, ki lahko ob upoštevanju enake strukture stroškov kot pri poslovnih prostorih letno znaša 5,58% od vrednosti stanovanja oziroma stanovanjske hiše, ki je stara več kot 60 let, in 5,08% od vrednosti stanovanja oziroma stanovanjske hiše, ki je stara do 60 let. Razlika med neprofitno stanovanjsko najemnino in najemnino za poslovni prostor je torej le 1,1% oziroma 1,6% od vrednosti nepremičnine seveda. Taka razlika pa pomeni pri starejših nepremičninah slabih 20%, pri mlajših pa 31,5% višjo najemnino za poslovni prostor, kot je neprofitna najemnina za stanovanje. Vendar, kot je bilo že navedeno (44. točka obrazložitve), pravnega položaja najemnikov poslovnih prostorov ni mogoče primerjati s pravnim položajem bivših imetnikov stanovanjske pravice. Prav tako njihovega pravnega položaja ni mogoče primerjati z drugimi upravičenci do neprofitnih stanovanj.
56. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da so bile določbe o najvišjih najemninah za poslovne prostore sprejete kot nujne, ker so mnogi lastniki najemnih prostorov nesorazmerno in pretirano povečevali višino najemnine in tako mnogim najemnikom praktično onemogočali opravljanje poslovne dejavnosti po prej dogovorjenih pogojih oziroma s tem izzivali odpovedi najemnih pogodb. Zaradi varstva nezaščitenih in prizadetih najemnikov naj bi bila nujna tudi določba, da se sodni postopki, ki so bili ob uveljavitvi dopolnitev zakona že začeti, pa še niso bili pravnomočno končani, nadaljujejo po določbah dopolnjenega zakona (2. člen ZPSPP-B). Tako ureditev naj bi zakonodajalec določil na podlagi možnosti, ki mu jih daje 67. člen ustave. Omejitev višine najemnine naj bi bila potrebna tudi za zavarovanje in uveljavitev ustavne pravice najemnika do svobodne gospodarske pobude (74. člen ustave).
57. Določbe 35.e člena so torej namenjene ne le omejitvi nadaljnje rasti višine najemnin, temveč tudi zniževanju pogodbeno dogovorjene višine najemnine. Zato pobudnik kot najemodajalec meni, da je taka ureditev v nasprotju tako s 74. in 67. členom ustave kot tudi s 155. členom ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov). Interesi najemodajalcev in najemnikov si torej nasprotujejo.
58. Načelo avtonomije pogodbenih strank pri sklepanju pogodb obligacijskega prava je utemeljeno v splošni svobodi ravnanja, izhajajoči iz nedotakljivosti osebnostnih pravic, ki je zagotovljena s 35. členom ustave, in svobodni gospodarski pobudi, določeni v 74. členu ustave. Zato so posamezne zakonske omejitve svobodne pogodbene volje lahko v skladu z ustavo le, če izpolnjujejo ustavne pogoje za dopustnost omejevanja ustavnih pravic (npr. odločba ustavnega sodišča št. U-I-202/93 z dne 6. 10. 1994, Uradni list RS, št. 74/94 in Odl. US III, 99). Vendar določba 35.e člena ne omejuje le pogodbene volje strank, temveč posega tudi na premoženjsko področje na strani najemodajalcev. Eno izmed področij človekove svobode, in sicer svobodo na premoženjskem področju, pa varuje tudi 33. člen ustave. Funkcija te določbe je zavarovati nosilcu temeljnih pravic polje svobodnega ravnanja na premoženjskem področju. Ustavno varstvo lastnine je torej specialna oblika varstva splošne svobode ravnanja. Ustavni pojem lastnine je po navedenem širši od civilnopravnega pojma lastninske pravice. Omejitev višine najemnine pa posega v svobodo na premoženjskem področju vsakega najemodajalca; tako najemodajalca, ki poslovne prostore oddaja v okviru svoje poslovne dejavnosti, kot tudi vsakega drugega lastnika poslovnega prostora (pravno ali fizično osebo).
59. Po drugi strani svobodna gospodarska pobuda najemnikov sama po sebi ni razlog, ki bi v okviru socialne in gospodarske funkcije lastnine lahko določenemu krogu oseb zagotavljala finančne ugodnosti na račun najemodajalcev. Naš pravni sistem sicer pozna ukrepe za kontrolo cen, ki jih izvajajo državni organi in lokalne skupnosti. Vendar morajo pri določanju takih ukrepov prav zaradi svobodne gospodarske pobude, ki jo zagotavlja 74. člen ustave, in pravice do zasebne lastnine, ki jo zagotavlja 33. člen ustave, upoštevati načelo svobodnega oblikovanja cen na podlagi ponudbe in povpraševanja ter drugih konkurenčnih dejavnikov. Ker ti ukrepi posegajo v ustavno varovan lastninski položaj prodajalcev, ki jim omogoča svobodo razpolaganja s svojo lastnino, 3. člen zakona o kontroli cen (Uradni list RS, št. 63/99 in nasl. – ZKC) določa, da mora biti tudi ukrep kontrole cen nujen glede na razlog ukrepa. Mora biti tudi najmilejši, tj. tak, ki je najbližji normalnim tržnim razmeram in najhitreje pripelje do odprave razlogov, ki upravičujejo ukrep. To pa so že kriteriji testa sorazmernosti, s katerim se presoja ustavna dopustnost posega v ustavne pravice (glej 41. točko obrazložitve te odločbe). Da omejitev višine najemnine za poslovne prostore ne pomeni določitev načina uživanja lastnine oziroma vsebino lastninske pravice v okviru gospodarske in socialne funkcije (67. člen ustave), pa izhaja že iz tega, da se višina najemnine za poslovne prostore, glede katerih je bilo najemno razmerje sklenjeno po 31. 12. 1993, oblikuje prosto. V obravnavanem primeru bi bila torej izpodbijana ureditev omejevanja višine najemnine v skladu z ustavo, če bi izpolnjevala pogoje iz tretjega odstavka 15. člena ustave.
60. Obdobje spreminjanja družbenoekonomske ureditve je obdobje privatizacije družbene lastnine. Vzpostavitev novih lastniških odnosov je nedvomno vplivala na tržne razmere glede nepremičnin. Ustavno sodišče nima razloga za dvom v oceno zakonodajalca, da so bile razmere na trgu glede oddajanja poslovnih prostorov take, da so upravičevale njegovo intervencijo na področju cene najemnine. Vzpostavitev normalnih tržnih razmer, v katerih je spoštovano načelo ekvivalentnosti dajatev, zagotavlja tudi ohranitev pogodbenega razmerja. Nesorazmerje med vzajemnimi dajatvami namreč sili k razveljavitvi oziroma razvezi takšnih pogodb.8
61. Za vzdrževanje in spodbujanje gospodarske oziroma poslovne dejavnosti ima zakonodajalec na voljo vrsto drugih ukrepov makroekonomske narave, ki ne pomenijo nedopustnega poseganja v pravice najemodajalcev. Določitev višine najvišje najemnine tudi ni edini ukrep za ohranitev pogodbenega razmerja, v katerem bi bilo spoštovano načelo ekvivalentnosti dajatev kljub porušenim razmeram na trgu oziroma kljub še ne vzpostavljenim realnim tržnim razmeram. Ukrep kontrole cen oziroma ukrep določanja višine najemnine je namreč izjemen ukrep, ki ga lahko upravičuje izjemnost takega interveniranja. Določba 35.e člena pa višine najemnine ne omejuje le za neko določeno obdobje, temveč za ves čas trajanja najemnega razmerja. Tak ukrep torej, kolikor ne temelji na tržno izoblikovanih pogojih, celo sili k razveljavitvi oziroma razvezi takšnih pogodb. Nobenega razumnega razloga namreč ni, da bi najemodajalec ohranjal najemno razmerje, v katerem dobi nižjo najemnino od najemnine, za kakršno se lahko dogovori s sklenitvijo novega najemnega razmerja. Ker poseg s trajnim omejevanjem višine najemnine že preizkusa neizogibne potrebnosti ne prestane, ga ustavnemu sodišču ni bilo treba presojati še s stališča sorazmernosti v ožjem smislu.
62. Poleg tega, da je tak način določanja višine najemnine v neskladju s 33. in 74. členom ustave že iz navedenih razlogov, je očitno, da je v neskladju s 74. členom ustave v povezavi z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena ustave, saj tak trajen način privilegiranja določenega kroga najemnikov (tj. tistih, ki so najemna razmerja sklenili pred 31. 12. 1993) kot gospodarskih subjektov omejuje gospodarske možnosti in s tem svobodo gospodarske pobude drugih najemnikov, tj. tistih, ki so najemna razmerja sklenili po 31. 12. 1993.
63. Ugotovitev neustavnosti omenjenih kriterijev pomeni, da lokalne skupnosti na podlagi teh kriterijev ne morejo določati najvišje najemnine. Razveljavitev določb ZPSPP-B, ki določajo način oblikovanja cene najemnine, pa hkrati pomeni, da je tudi pooblastilo občini za določanje najvišje najemnine za najemna razmerja, sklenjena pred 31. 12. 1993, dano brez vsebinskih kriterijev. Ob ugotovljeni neustavnosti kriterijev za določanje višine najemnin je torej neustavno tudi pooblastilo občini iz 18. člena ZPSPP.
B)–VII
64. Ker določbe ZPSPP-B tvorijo smiselno celoto, je ustavno sodišče glede na ugotovljeno neustavnost razveljavilo celotni ZPSPP-B in 18. člen ZPSPP. Določbe oziroma posamezni deli določb, ki jih ni presojalo, bi namreč ob razveljavitvi izpodbijane ureditve izgubile svoj smisel. Zato in glede na učinek razveljavitve zakona (ali njegovega dela), določen s 44. členom ZUstS, tudi ni bilo treba presojati 2. člena ZPSPP-B, ki določa, da se nepravnomočno končani sodni postopki nadaljujejo po določbah ZPSPP-B.
65. Iz obrazložitve te odločbe je razvidno, da razveljavitev ZPSPP-B in 18. člena ZPSPP ne pomeni, da zakonodajalec posebnosti najemnih razmerij glede poslovnih stavb in poslovnih prostorov ne bi mogel urediti na novo. Vendar bo moral pri tem upoštevati, da je treba zagotoviti primerno uravnoteženost med varstvom lastninske pravice ter svobode razpolaganja najemodajalcev in varstvom svobodne gospodarske pobude najemnikov.
C)
66. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Ribičič, ki je dal odklonilno ločeno mnenje.
Št. U-I-108/01-17
Ljubljana, dne 7. novembra 2002.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.
1 Enako določbo je vseboval ZOR v prvem odstavku 567. člena.

2 Če gre za zavezanca, ki je nepremičnino pridobil na odplačen način, mu po 73. členu ZDen pripada odškodnina, ki nadomesti vrednost nepremičnine, ki jo je izročil denacionalizacijskemu upravičencu.

3 Prej je podobno določal 20. člen ZOR.

4 Amandma predlagateljev zakona, dan v tretji obravnavi predloga ZPSPP-B, Poročevalec DZ, št. 18/00, str. 40 in 41.

5 IUS-INFO – elektronska podatkovna zbirka odločb.

6 IUS-INFO – elektronska podatkovna zbirka odločb.

7 Člen 53 SZ določa, da najemniku stanovanja ni mogoče odpovedati najemne pogodbe zato, ker ni plačal najemnine in drugih obveznosti po tem zakonu, če zaradi socialne stiske, v kateri se je znašel sam in osebe, ki poleg njega uporabljajo stanovanje, ni zmogel poravnati najemnine in drugih obveznosti.

8 Poseben primer kršitve načela ekvivalentnosti, ki ima po OZ za posledico ničnost, je oderuška pogodba (119. člen OZ).