Številka:	U-I-110/15-22
	Up-568/15-22
Datum:	1. 3. 2018

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Fate Mujabašić, Poljčane, ki jo zastopa Ladi Voršič, odvetnica v Kranju, in v postopku za preizkus ustavne pritožbe Fate Mujabašić na seji 1. marca 2018

1. Člen 53 Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 61/10, 40/11, 14/13 in 99/13) ni bil v neskladju z Ustavo.

2. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 95/2015 z dne 25. 5. 2015 v zvezi s sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča št. Psp 569/2014 z dne 22. 1. 2015 in sodbo Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani št. VI Ps 2330/2013 z dne 10. 9. 2014 se ne sprejme.

3. Pobudnica oziroma pritožnica nosi sama svoje stroške postopka pred Ustavnim sodiščem.

1. Center za socialno delo je zavrnil priznanje pravice do varstvenega dodatka po Zakonu o socialno varstvenih prejemkih (v nadaljevanju ZSVarPre), ker pritožnica ni želela prejemati varstvenega dodatka pod pogojem, da se na njeni nepremičnini (stanovanju) zaznamuje prepoved odtujitve in obremenitve nepremičnine na podlagi 53. člena ZSVarPre. Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti je zavrnilo pritožbo. Socialno sodišče prve stopnje je zavrnilo pritožničin tožbeni zahtevek na odpravo izpodbijanih upravnih odločb in za priznanje pravice do varstvenega dodatka od 1. 1. 2012 dalje. Višje sodišče je zavrnilo njeno pritožbo, Vrhovno sodišče pa njeno revizijo.

2. Pritožnica zatrjuje, da so bili z izpodbijanimi sodnimi odločbami kršeni 2., 14., 15., 33., 50., 67. in 155. člen Ustave. Meni, da pogojenost priznanja pravice do varstvenega dodatka, ki je namenjena socialno ogroženim posameznikom, z zaznambo prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine, ki je v posameznikovi (upravičenčevi) lasti, krši pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Poudarja, da s pokojnino ne more preživeti in je zato socialno ogrožena. Pravica do varstvenega dodatka naj bi ji zato nesporno pripadala. To pravico je pred uveljavitvijo ZSVarPre že uživala, zdaj pa naj bi ji bila, ker ni soglašala z zaznambo prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine, v nasprotju s 155. členom Ustave odvzeta.

3. Pritožnica, ki že v ustavni pritožbi zatrjuje neskladnost 53. člena ZSVarPre s 33. in 14. členom Ustave, hkrati z ustavno pritožbo vlaga tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti te zakonske določbe. Zatrjuje, da je v neskladju z 2., 14., 15., 33., 50., 67. in 155. členom Ustave. Ureditev, po kateri se upravičencu do varstvenega dodatka, če je lastnik nepremičnine, z odločbo o upravičenosti do varstvenega dodatka prepove odtujiti in obremeniti nepremičnino, katere lastnik je, v korist Republike Slovenije, naj bi bila v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Pravica do varstvenega dodatka naj bi se na ta način spremenila iz socialne pomoči v socialno posojilo. S tem naj bi zakonodajalec protiustavno zavaroval položaj države, ne pa upravičencev do varstvenega dodatka, ki nimajo zadostnih sredstev za preživetje. Pobudnica meni, da je sporno, da se ne glede na višino varstvenega dodatka prepoved odtujitve in obremenitve zaznamuje na celotni nepremičnini. Navedeno naj bi lahko privedlo do nesorazmerja med prejetim varstvenim dodatkom in obremenjeno nepremičnino, ki je lahko vredna tudi bistveno več od prejetega varstvenega dodatka. Prisilna zaznamba prepovedi odtujitve in obremenitve naj bi zato prekomerno posegala v pravico do zasebne lastnine in bila zato v neskladju s 33. in 67. členom Ustave. Pravico do varstvenega dodatka naj bi pritožnica po prej veljavni ureditvi že uživala. Tudi po ZSVarPre naj bi pogoje za priznanje pravice do varstvenega dodatka izpolnjevala, vendar pa ji pravica, ker ni soglašala z zaznambo prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine, ni bila priznana. S tem naj bi bilo poseženo v njene pridobljene pravice, kar naj bi bilo v nasprotju s 155. členom Ustave. Pobudnica meni, da jo izpodbijana ureditev obravnava neenako z upravičenci do varstvenega dodatka, ki niso lastniki nepremičnin, in je zato v neskladju s 14. členom Ustave.

4. Državni zbor v odgovoru na pobudo zavrača trditev pobudnice, da je v neenakem položaju s prejemniki varstvenega dodatka, ki niso lastniki nepremičnin. Državni zbor meni, da gre za primerjavo oseb v različnih položajih, zato neskladja z drugim odstavkom 14. člena Ustave ne more biti. Hkrati pripominja, da so osebe, ki nimajo nepremičnine, v slabšem gmotnem položaju kot osebe, ki so lastniki nepremičnin. Glede zatrjevanega prekomernega posega v pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave Državni zbor navaja, da je bil namen zaznambe prepovedi obremenitve in odtujitve zavarovanje tekočih in prihodnjih zneskov varstvenega dodatka. Hkrati naj bi obstajala možnost dogovora s pristojnim organom o morebitnem razpolaganju z nepremičnino. Državni zbor vidi očitek pobudnice, da izpodbijana ureditev spreminja varstveni dodatek v socialno posojilo, le kot njen (drugačen) pogled na ureditev ter meni, da ta očitek ne zadošča za utemeljitev zatrjevanega neskladja s 50. členom in posredno s 67. členom Ustave. Tudi očitek o neskladju s 155. členom Ustave je po mnenju nasprotnega udeleženca neutemeljen, saj naj bi ga pobudnica utemeljevala le z navedbo, da je bila pred uveljavitvijo ZSVarPre prejemnica varstvenega dodatka, ne da bi ji bilo treba pristati na zaznambo prepovedi v zemljiški knjigi.

5. Svoje mnenje o pobudi je Ustavnemu sodišču poslala Vlada. Vlada pojasnjuje, da se je z uveljavitvijo pravice do varstvenega dodatka kot ene izmed pravic iz javnih sredstev krog upravičencev do te pravice poenotil z izenačitvijo pogojev za vse državljane, ki so dela nezmožni bodisi zaradi starosti bodisi zaradi zdravstvenih ali drugih razlogov, pa je njihov lastni dohodek višji od zneska minimalnega dohodka, ki pomeni višino denarne socialne pomoči in sredstev za preživetje. Z umestitvijo pravice do varstvenega dodatka med pravice iz sistema socialnega varstva naj bi res tudi za to pravico veljale določbe Zakona o dedovanju (Uradni list SRS, št. 15/76 in 23/78, ter Uradni list RS, št. 17/91-I, 67/01 in 63/16 – v nadaljevanju ZD) o omejitvi dedovanja premoženja osebe, ki je uživala pomoč v skladu s predpisi o socialnem varstvu. Kljub temu naj se s tem ta pravica ne bi spremenila v socialno posojilo. Upravičencem naj za časa življenja ne bi bilo treba vračati prejete pomoči, prav tako naj bi se ob dedovanju država lahko odpovedala svoji terjatvi iz naslova dane pomoči, če so dediči sami potrebni socialne pomoči. Vlada pojasnjuje, da je zakonodajalec določil premoženjski cenzus, torej prag, do katerega so upravičenci še lahko upravičeni do socialnih transferjev kljub temu, da imajo v lasti nepremično premoženje, s katerim bi si ob njegovi prodaji lahko zagotovili lastna sredstva za preživljanje. Posledično je bila zato uvedena obremenitev nepremičnega premoženja v korist Republike Slovenije, da se upravičencu, ki je lastnik določene nepremičnine, sicer zagotovijo sredstva za preživljanje (denarna socialna pomoč) oziroma varstveni dodatek, vendar pa ima to za posledico omejitev razpolaganja z nepremičnim premoženjem v času prejemanja pravice in tudi omejitev dedovanja dedičev po smrti upravičenca do socialnih transferjev z namenom, da se državi povrnejo sredstva, ki jih je za časa življenja dodelila upravičencu. V nasprotnem primeru naj bi bili upravičenci, ki imajo v lasti nepremično premoženje in kljub temu prejemajo socialne transferje, v boljšem položaju kot tisti, ki nepremičnega premoženja nimajo, saj bi kljub boljšemu materialnemu položaju zaradi vrednosti svojega lastniškega deleža na nepremičninah prejemali enako višino socialnih prejemkov (ob predpostavki enako visokih dohodkov), kar bi bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom. Vlada meni, da izpodbijana ureditev tudi ne posega prekomerno v lastninsko pravico prejemnika varstvenega dodatka, kot tudi ne v pravico do dedovanja. Pri tem opozarja na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-330/97 z dne 30. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 117/2000, in OdlUS IX, 281) in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-223/08 z dne 8. 4. 2010 v zvezi z dopustnostjo vračila sredstev pomoči državi ob dedovanju premoženja oseb, ki so prejemale njeno pomoč. Opozarja tudi na 39. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 99/13 – v nadaljevanju ZSVarPre-C), ki je uredil omejitev dedovanja v zmanjšanem obsegu, kot sta to urejala 128. in 129. člen ZD. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijane ureditve s 155. členom Ustave Vlada pojasnjuje, da je bila pravica do varstvenega dodatka tudi po prej veljavni ureditvi socialnovarstvene narave, da je bila z novo ureditvijo možnost pridobitve pravice razširjena ter da je bilo za uveljavitev nove ureditve določeno prehodno obdobje.

6. Pobudnica v odgovoru na odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade vztraja pri svojih navedbah. Meni, da izkazuje pravni interes za presojo neveljavne ureditve. V zvezi s spremembo izpodbijane ureditve, uveljavljene z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 88/16 – v nadaljevanju ZSVarPre-E), meni, da jo postavlja v neenakopraven položaj s tistimi prejemniki varstvenega dodatka, ki so podali soglasje za vpis prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnin, katerih lastniki so bili, v zemljiško knjigo v korist Republike Slovenije, zdaj pa bo ta zaznamba v skladu z ZSVarPre-E izbrisana. Če bi vedela, da bo zakonodajalec tako hitro spremenil ureditev, bi tudi sama pristala na sporni vpis in tako lahko prejemala varstveni dodatek. Meni, da je s tako hitrim spreminjanjem zakonodaje Državni zbor kršil načelo pravne varnosti iz 2. člena Ustave. Sprememba izpodbijane ureditve kaže po pobudničinem mnenju na to, da je bila ta ureditev prepoznana kot krivična.

7. Pritožnica je vložila ustavno pritožbo zoper sodbe, ki temeljijo na stališču, da pritožnici pravice do varstvenega dodatka ni mogoče priznati, ker se ne strinja z zaznambo prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnine, katere lastnica je, kot to zahteva 53. člen ZSVarPre. Ker je odločitev o ustavni pritožbi odvisna od odločitve o pobudi, s katero pobudnica izpodbija navedeno določbo ZSVarPre, mora Ustavno sodišče najprej odločiti o njej.

8. Med postopkom pred Ustavnim sodiščem je z uveljavitvijo ZSVarPre-E izpodbijani 53. člen ZSVarPre prenehal veljati.¹ Gre torej za položaj iz drugega odstavka 47. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Ker je pobudnica hkrati s pobudo vložila ustavno pritožbo zoper posamične akte, izdane na podlagi izpodbijane določbe, izkazuje pravovarstveno potrebo za začetek postopka za oceno ustavnosti 53. člena ZSVarPre. Zato so pogoji za oceno ustavnosti navedene določbe iz drugega odstavka 47. člena ZUstS izpolnjeni.

9. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

10. Izpodbijani 53. člen ZSVarPre se je glasil: "Če je upravičenec do varstvenega dodatka lastnik nepremičnine, se mu z odločbo o upravičenosti do varstvenega dodatka prepove odtujiti in obremeniti nepremičnino, katere lastnik je, v korist Republike Slovenije."

11. Po 2. členu ZSVarPre je varstveni dodatek socialnovarstveni prejemek, namenjen tistim posameznikom, ki si materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere sami ne morejo vplivati. Za čas prebivanja v Republiki Sloveniji se upravičencu do varstvenega dodatka zagotavljajo sredstva za kritje življenjskih stroškov, ki nastanejo v daljšem časovnem obdobju (stroški z vzdrževanjem stanovanja, nadomeščanjem trajnih potrošnih dobrin ipd.) in niso stroški za zadovoljevanje minimalnih življenjskih potreb (tretji odstavek 4. člena ZSVarPre). Pravico do varstvenega dodatka imajo osebe, ki so trajno nezaposljive ali trajno nezmožne za delo² ali so starejše od 63 let (ženske) oziroma od 65 let (moški) in: 1) so upravičene do denarne socialne pomoči oziroma bi do nje lahko bile upravičene ali 2) katerih lastni dohodek oziroma lastni dohodek družine, ugotovljen na način, kot velja za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči po tem zakonu, presega višino njihovega minimalnega dohodka oziroma seštevka minimalnih dohodkov posameznih družinskih članov družine, ugotovljenega na način, kot velja za ugotavljanje upravičenosti do denarne socialne pomoči po tem zakonu, in zaradi tega niso upravičene do denarne socialne pomoči, ne presega pa višine njihovega minimalnega dohodka oziroma seštevka minimalnih dohodkov, določenega na način iz 50. člena tega zakona (prvi in drugi odstavek 7. člena ter prvi odstavek 49. člena ZSVarPre). Pravico do varstvenega dodatka imajo, če ga ne prejemajo po drugih predpisih in če izpolnjujejo druge pogoje za upravičenost do denarne socialne pomoči po tem zakonu (drugi odstavek 49. člena ZSVarPre). Do varstvenega dodatka pa niso upravičene osebe, ki so v celodnevnem institucionalnem varstvu v socialnovarstvenem zavodu (tretji odstavek 7. člena ZSVarPre).

12. Pravica do varstvenega dodatka kot ena izmed pravic iz javnih sredstev se dodeli, kadar dohodki oseb, ki se upoštevajo pri ugotavljanju materialnega položaja (prosilca), ne dosegajo meje dohodkov, ki jo zakon določa za uveljavitev te pravice.³ Ker je njena pridobitev odvisna od (slabega) materialnega položaja osebe in se sredstva zanjo zagotavljajo iz državnega proračuna, spada med pravice socialnovarstvene narave. Čeprav pravic iz sistema socialnega varstva 50. člen Ustave izrecno ne omenja, so po ustavnosodni presoji varovane v okviru pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.⁴ Po ustavnosodni presoji mora socialna država (2. člen Ustave) na temelju te pravice zagotoviti ogroženemu posamezniku ustrezno pomoč.⁵

13. Sistem socialnega varstva ali socialnih pomoči je po svoji naravi subsidiaren. V širšem smislu se državno (oziroma lokalno) organizirana in iz skupnih (davčnih) sredstev financirana⁶ socialna pomoč zagotavlja ob preteči ali že obstoječi potrebi po pomoči zaradi nezadostnih dohodkov, ki jih posameznik z lastno močjo ali pomočjo drugih, nadrejenih sistemov ne more zagotoviti. V ožjem smislu gre za sistem, ki zagotavlja temeljno zaščito v obliki individualiziranih pomoči (potrebnih denarnih dajatev, storitev, stvari, namestitev) za premagovanje osebnih stisk in ekonomskih težav.⁷ Posameznik in družina morata izčrpati prav vse možnosti zagotavljanja preživetja z lastnimi močmi, preden sta lahko upravičena do socialne pomoči državne (ali lokalne) skupnosti.⁸ Uveljavljati morata vse pravice iz nadrejenega sistema socialnega zavarovanja, izterjati dolgove (npr. preživnino), sprejeti vsako (predvsem plačano) delo ter zmanjšati razpoložljivo premoženje. Zato se poudarja, da je sistem socialne pomoči zadnja varovalna mreža širšega sistema socialne varnosti, ki naj omogoči človekovega dostojanstva vredno življenje.⁹

14. Pobudnica meni, da je ureditev pravice do varstvenega dodatka, kolikor kot pogoj za njeno pridobitev določa (tudi), da se upravičencu, ki je lastnik nepremičnine, z odločbo o upravičenosti do varstvenega dodatka prepove odtujiti in obremeniti nepremičnino, katere lastnik je, v korist Republike Slovenije, v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Z določitvijo takega pogoja pa naj bi zakonodajalec tudi nedopustno omejil lastninsko pravico na njeni nepremičnini in s tem ravnal v neskladju s 33. in 67. členom Ustave. Ker se očitek o neskladju izpodbijane določbe s 33. in 67. členom Ustave nanaša na pogoj za priznanje pravice do varstvenega dodatka, ga ni mogoče obravnavati samostojno, temveč le v sklopu presoje izpodbijane ureditve z vidika pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.

15. Pravica do socialne varnosti se v skladu s prvim odstavkom 50. člena Ustave zagotavlja pod pogoji, ki jih določa zakon. Po tej ustavni določbi ima torej država dolžnost, da z zakonom določi pogoje za način uresničevanja pravice do socialne varnosti. Zakonodajalec ima na področju urejanja socialnih pravic široko polje proste presoje, ustavnosodna presoja zakonske ureditve pravice do socialne varnosti je zato nujno zadržana¹⁰ in praviloma omejena na presojo, ali je imel zakonodajalec razumen razlog za izbiro ukrepov, ki opredeljujejo način njenega uresničevanja.

16. Kot je bilo navedeno, država v okviru dolžnosti zagotavljanja socialne varnosti v okviru sistema socialnega varstva ogroženemu posamezniku iz proračuna zagotavlja razne socialnovarstvene dajatve v odvisnosti od njegovega materialnega položaja (ter glede na druge pogoje, določene z ZUPJS in ZSVarPre). Dodelitev pravice iz javnih sredstev (torej tudi pravice do varstvenega dodatka) je tako v prvi vrsti odvisna od socialno-ekonomskih razmer upravičenca. Da bi bila torej posameznik ali družina upravičena dobiti ustrezno pomoč, je treba ugotoviti, kakšen je njun dejanski gmotni položaj. Način ugotavljanja materialnega položaja prosilcev za pravice iz javnih sredstev določata ZUPJS in ZSVarPre (glede pravice do denarne socialne pomoči in pravice do varstvenega dodatka).

17. Pravica do varstvenega dodatka je v temelju odvisna od (slabega) materialnega položaja upravičenca. Pri ugotavljanju materialnega položaja upravičenca se upošteva tudi nepremično premoženje, razen izrecno zakonsko navedenih izjem.¹¹ Ob tem pa je zakonodajalec določil še, da se osebi, ki ima nepremično premoženje (za ugotavljanje materialnega položaja upoštevno in neupoštevno), a izpolni (druge) pogoje za pridobitev pravice do varstvenega dodatka, ta pravica prizna le pod pogojem, da privoli v vknjižbo prepovedi obremenitve in odtujitve nepremičnine, katere lastnik je, v korist Republike Slovenije.¹² Na ta način je zakonodajalec omogočil, da tudi osebe, ki imajo nepremično premoženje (npr. imajo v lasti stanovanje pod pogoji 1. točke prvega odstavka 18. člena ZUPJS v zvezi z drugim odstavkom 17. člena ZUPJS), lahko pridobijo varstveni dodatek, do katerega sicer ob predpostavkah, na katerih temelji sistem socialnih pomoči, ne bi bile upravičene (glej 13. točko te obrazložitve). Zakonodajalec je namreč ravno s tem, ko je določil, da se določeno nepremično premoženje ne upošteva pri ugotavljanju materialnega položaja upravičenca ob hkratni vknjižbi prepovedi obremenitve in odtujitve, položaj oseb z nepremičnim premoženjem z vidika predpostavk ureditve pravice do varstvenega dodatka naredil primerljiv položaju oseb, ki takega premoženja nimajo. Le na ta način so lahko tudi one upravičene do pomoči države. Glede na navedeno pomeni ureditev, ki pogojuje priznanje varstvenega dodatka upravičencu, ki ima v lasti nepremičnino, z vknjižbo prepovedi obremenitve in odtujitve nepremičnine, katere lastnik je, določitev načina uresničevanja pravice do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave teh oseb.

18. V primeru, da zakonska ureditev po vsebini ne pomeni omejitve človekove pravice, temveč le določitev načina njenega uresničevanja, Ustavno sodišče preizkuša le, ali je imel zakonodajalec za določitev takega načina izvrševanja pravice razumen razlog.

19. Zakonodajalec ima, ko sprejema ukrepe, katerih namen je zagotoviti uresničevanje pravice do socialne varnosti na področju socialnega varstva, (zahtevno) nalogo, da po eni strani zagotovi pravično porazdelitev javnih sredstev glede na potrebe posameznikov oziroma družin ter glede na namen posamezne pravice (da pomoč prejmejo tisti, ki jo zares potrebujejo, in v ustrezni obliki), po drugi strani pa, da zagotovi gospodarno in učinkovito porabo javnih sredstev.¹³

20. Vlada navaja, da naj bi se z ureditvijo, ki pogojuje priznanje pravice do varstvenega dodatka osebi, ki ima nepremično premoženje, s prepovedjo razpolaganja z njim, zavarovala sredstva, ki jih je ta oseba dobila od države v obliki socialne pomoči, z namenom, da se državi ob njeni smrti vrnejo iz njenega premoženja. V nasprotnem primeru bi bili po mnenju Vlade upravičenci, ki imajo v lasti nepremično premoženje in kljub temu prejemajo socialne transferje, v boljšem položaju kot tisti, ki nepremičnega premoženja nimajo, saj bi kljub boljšemu materialnemu položaju (ob predpostavki enako visokih dohodkov) prejemali enako višino socialnih prejemkov.¹⁴ Taka ureditev bi bila po mnenju Vlade v nasprotju z načelom enakosti. Navedenim razlogom ni mogoče očitati nerazumnosti. Spoštovanje načela enakosti in zagotavljanje enakega obravnavanja je ena temeljnih zahtev, na katero mora paziti zakonodajalec pri urejanju pravic, ki pomenijo izvrševanje pravice do socialne varnosti (glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-109/15 z dne 19. 5. 2016, Uradni list RS, št. 38/16, 23. točka obrazložitve).

21. Poleg tega naj bi bil po navedbah Vlade namen take ureditve zagotoviti več razpoložljivih sredstev za zagotavljanje pomoči vsem tistim, ki to pomoč potrebujejo, ker nimajo ustreznih sredstev za življenje. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva,¹⁵ se je s spremembo ureditve varstvenega dodatka povečalo število prejemnikov te vrste socialnovarstvenega prejemka in s tem obseg sredstev, ki jih država namenja za tovrstno socialno pomoč. Glede na to, da je obseg pravic s področja socialne varnosti odvisen od finančne sposobnosti države za izplačevanje takih prejemkov,¹⁶ ukrepu, ki zagotavlja, da država dobi vrnjena sredstva pomoči od oseb, ki so v času prejemanja pomoči imele premoženje, ni mogoče očitati nerazumnosti (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-330/97 in sklep Ustavnega sodišča št. U-I-223/08). Kot je opozorilo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-330/97, je socialna država (2. člen Ustave) na temelju pravice do socialne varnosti ogroženemu posamezniku dolžna zagotoviti ustrezno pomoč. Te pravice posameznika pa ne sme ogroziti z neupravičenim siromašenjem sredstev za zagotavljanje te pomoči.

22. Ureditev, po kateri se upravičencu do varstvenega dodatka, ki je lastnik nepremičnine, z odločbo o dodelitvi te pravice prepove odtujiti in obremeniti nepremičnino, katere lastnik je, v korist Republike Slovenije, glede na navedeno ni v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.

23. Pobudnica navaja, da je bilo s spremembo pogojev za pridobitev pravice do varstvenega dodatka, ki je sedaj urejena v ZSVarPre, poseženo v njene pridobljene pravice. Pravico je pridobila po prej veljavni ureditvi, izpolnjevala naj bi tudi pogoje po ZSVarPre, vendar ji je bila pravica odrečena, ker ni pristala na zaznambo prepovedi razpolaganja po 53. členu ZSVarPre. Izpodbijana ureditev naj bi bila zato v neskladju s 155. členom Ustave.

24. ZSVarPre je bil uveljavljen 10. 8. 2010, uporabljati pa se je začel 1. 1. 2012.¹⁷ Z uveljavitvijo ZSVarPre je prenehal veljati Zakon o varstvenem dodatku (Uradni list RS, št. 10/08 – v nadaljevanju ZVarDod), ki se je uporabljal do začetka uporabe ZSVarPre. ZSVarPre je v 68. členu določil postopek preoblikovanja pravice do varstvenega dodatka po ZVarDod v pravico do varstvenega dodatka po ZSVarPre. Določil je obdobje, v katerem so morali centri za socialno delo po uradni dolžnosti ugotoviti, ali prejemniki varstvenega dodatka po ZVarDod izpolnjujejo pogoje za preoblikovanje njihove pravice v pravico po ZSVarPre. Center za socialno delo je po tako izvedenem postopku izdal odločbo, s katero je razveljavil odločbo, izdano po ZVarDod. Z isto odločbo je odločil tudi o (ne)upravičenosti do pravice po ZSVarPre. Upravičencem, ki so bili na dan začetka uporabe ZSVarPre upravičeni do pravice po ZVarDod, se je ta izplačevala do izdaje nove odločbe po ZSVarPre.

25. Ustava v prvem odstavku 155. člena določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj. Izjemo od te načelne prepovedi povratnega učinkovanja predpisov predvideva drugi odstavek 155. člena Ustave, na podlagi katerega lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Predpis učinkuje povratno tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek pred njegovo uveljavitvijo, oziroma tudi tedaj, ko je za začetek njegove uporabe določen trenutek po njegovi uveljavitvi, vendar njegove posamezne določbe učinkujejo tako, da za nazaj posežejo v pravne položaje ali pravna dejstva, ki so bili zaključeni v času veljavnosti prejšnje pravne norme (tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-98/07 z dne 12. 6. 2008, Uradni list RS, št. 65/08, in OdlUS XVII, 42). Zoženje oziroma zmanjšanje že uveljavljenih pravic torej ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice zmanjšujejo za čas po uveljavitvi zakona oziroma po spremembi odločb, izdanih na podlagi nove ureditve.¹⁸ Tak je tudi obravnavni primer. Izpodbijana ureditev (ki se je uporabila za pobudnico v postopku preoblikovanja pravice do varstvenega dodatka po ZVarDod v pravico do varstvenega dodatka po ZSVarPre) ne učinkuje za nazaj, temveč za čas po 1. 1. 2012. Ob izdaji ustreznih odločb, sprejetih na podlagi spremenjene ureditve, je torej posegla v položaj upravičencev do varstvenega dodatka za naprej. Izpodbijana ureditev zato ni bila v neskladju z drugim odstavkom 155. člena Ustave.

26. Navedeno pa ne pomeni, da položaja upravičencev do varstvenega dodatka po ZVarDod Ustava ne varuje. Varstvo obstoječega pravnega položaja, kadar zakon ureditev spreminja za naprej, je zagotovljeno z 2. členom Ustave, po katerem je Republika Slovenija pravna država. Med načela pravne države spada tudi načelo varstva zaupanja v pravo. To posamezniku zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu.¹⁹ Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, katerim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne človekove pravice podvrženo mogočim omejitvam, torej temu, da je treba v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno varovanih dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost.²⁰ Pri vrednotenju načela varstva zaupanja v pravo je zlasti pomembno, ali so spremembe na pravnem področju, za katero gre, relativno predvidljive in so torej prizadeti s spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence. Na drugi strani pa je javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe (primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007, Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86).

27. Pravica do varstvenega dodatka je bila pred uveljavitvijo ZSVarPre urejena z ZVarDod, pred tem pa z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZPIZ-1).²¹ Čeprav je bila pravica do varstvenega dodatka urejena v ZPIZ-1 kot ena izmed dodatnih pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (točka c) prvega odstavka 4. člena ZPIZ-1), ni imela narave pravice iz obveznega zavarovanja (temelječe torej na plačilu prispevkov za obvezno zavarovanje), temveč je že po ZPIZ-1 država sredstva za njeno izplačilo zagotavljala iz državnega proračuna. Namenjena je bila zagotavljanju (dodatne) socialne varnosti (le) prejemnikom nizkih pokojnin, ki so bili skupaj z družinskimi člani v slabem materialnem stanju.²² Po svoji vsebini je bila torej izrazito socialnovarstvena dajatev. Glede na to je bila ob obsežni in temeljiti spremembi ureditve sistema socialnega varstva²³ (ob hkratni spremembi ureditve obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja)²⁴ urejena v ZSVarPre. Kot navaja nasprotni udeleženec, enako pa izhaja tudi iz zakonodajnega gradiva,²⁵ je bila pravica do varstvenega dodatka iz navedenih razlogov (socialnovarstvena narava pravice, financiranje iz državnega proračuna) prenesena v zakonodajo, ki ureja tovrstne pravice, hkrati pa je bil namen spremembe omogočiti pridobitev te pravice tudi drugim osebam (ne le upokojencem), ki nimajo nikogar, ki bi jih preživljal, in za katere iz različnih razlogov ni pričakovati, da bodo (še oziroma spet) delovno aktivni. Prenos oziroma določeno preoblikovanje pravice do varstvenega dodatka je hkrati pomenilo, da zanjo veljalo nekateri enaki pogoji kot za druge denarne dajatve iz sistema socialnega varstva (denarna socialna pomoč, oprostitev plačila storitve institucionalnega varstva, oprostitev plačila storitve pomoči družini na domu). Kot navaja Državni zbor, je sprememba ureditve pravice do varstvenega dodatka pomenila razširitev možnosti prejemanja dodatka, kar je zahtevalo vgraditev določenih mehanizmov za zavarovanje sredstev, ki jih za to namenja država, s tem pa tudi socialne varnosti drugih. Poenotenje pravic socialnovarstvene narave oziroma pogojev zanje, ob hkratni zagotovitvi smotrne (po)rabe zanje namenjenih sredstev, sta stvarna razloga, utemeljena v prevladujočem in ustavno dopustnem javnem interesu.

28. Ne glede na to, da je bila pravica do varstvenega dodatka že v začetku leta 2008 izločena iz sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja,²⁶ ni mogoče z gotovostjo trditi, da so upravičenci do varstvenega dodatka morali predvidevati, da bo prišlo do nadaljnje spremembe ureditve pravice. Ne glede na navedeno pa je treba ugotoviti, da je zakonodajalec za uveljavitev sprememb določil prehodno obdobje (glej 24. točko te obrazložitve) ter s tem zagotovil upravičencem do varstvenega dodatka čas, da se prilagodijo spremembam. Med drugim je določil, da upravičenci do varstvenega dodatka, ki ne bodo izpolnjevali pogojev za njegovo priznanje po ZSVarPre (tudi zaradi neizpolnjevanja drugih pogojev, ne le pogoja iz 53. člena ZSVarPre), dodatek prejemajo do izdaje nove odločbe po novem zakonu.²⁷

29. To, da je zakonodajalec (tudi) iz razlogov enake obravnave (glede na premoženjsko stanje) upravičencev utemeljeno določil, da se upravičencu, ki je lastnik nepremičnine, z odločbo o priznanju pravice do varstvenega dodatka prepove razpolaganje s to nepremičnino, je bilo že navedeno. V zvezi s tem pa je pri tehtanju posledic spremembe za upravičence do varstvenega dodatka po prej veljavnih predpisih treba upoštevati tudi, da je odločitev o (ne)upravičenosti do varstvenega dodatka v delu, ki se nanaša na "pogoj" iz 53. člena ZSVarPre, v sferi upravičenca. Upoštevajoč navedene razloge, je po oceni Ustavnega sodišča zakonodajalec ob prehodu na spremenjeno ureditev pravice do varstvenega dodatka ustrezno zavaroval položaj obstoječih upravičencev do varstvenega dodatka. Glede na to izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom zaupanja v pravo (2. člen Ustave).

30. Pobudnica trdi, da je izpodbijani 53. člen ZSVarPre tudi v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki zakonodajalca po ustaljeni ustavnosodni presoji zavezuje, da bistveno enake položaje obravnava enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Če zakonodajalec bistveno enake položaje obravnava različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki je stvarno povezan s predmetom urejanja (odločba Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018, 10. točka obrazložitve). Da bi Ustavno sodišče lahko presodilo skladnost izpodbijane ureditve s splošnim načelom enakosti, je treba torej najprej ugotoviti, ali je položaj pobudnice v bistvenem enak položaju upravičencev do varstvenega dodatka, s katerimi se primerja. Pobudnica svoj položaj lastnice nepremičnine (stanovanja) primerja s položajem upravičencev, ki take lastnine nimajo. Z vidika dodeljevanja pravic iz javnih sredstev, do katerih upravičenost je v temelju odvisna od slabega materialnega položaja posameznika ali družine, gre pri primerjanih položajih za v bistvenem različna položaja. Nekateri namreč imajo nepremično premoženje, drugi pa takega premoženja nimajo. Glede na to je zakonodajalec njihov dostop do pravice do varstvenega dodatka lahko uredil različno.

31. Pobudnica se v odgovoru na mnenje Vlade primerja tudi s prejemniki varstvenega dodatka, ki so podali soglasje za vpis prepovedi odtujitve in obremenitve nepremičnin, katerih lastniki so bili, v zemljiško knjigo v korist Republike Slovenije, na podlagi ZSVarPre-E pa bo ta zaznamba izbrisana, kar naj bi pomenilo, da ne bodo dolžni vračati prejetih sredstev. Tega očitka ni mogoče preizkusiti, saj pobudnica nove ureditve ne izpodbija. Enako je treba ugotoviti za njen očitek o prehitrem spreminjanju zakonodaje (ZSVarPre-E) in s tem o kršitvi načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Pobudnica v pobudi zatrjuje tudi neskladje s 15. členom Ustave, vendar očitka ne utemelji, zato ga ni mogoče preizkusiti.

32. Ustavno sodišče glede na navedeno ugotavlja, da 53. člen ZSVarPre ni bil v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

33. Očitki pritožnice v ustavni pritožbi so enaki kot v pobudi in je nanje že bilo odgovorjeno v tej odločbi. Po drugem odstavku 55.b člena ZUstS se ustavna pritožba sprejme v obravnavo, če gre za kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki bi imela hujše posledice za pritožnika, ali če gre za pomembno ustavnopravno vprašanje, ki presega pomen konkretne zadeve. Ustavna pritožba, kolikor zatrjuje kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ne odpira pomembnih ustavnopravnih vprašanj, razen tistih, ki so bila že obravnavana pri presoji pobude. Kot je bilo navedeno, pritožnica drugih kršitev človekovih pravic ali temeljnih svoboščin, ki bi se nanašale zgolj na izpodbijane sodne odločbe, ne zatrjuje. Glede na navedeno Ustavno sodišče ustavne pritožbe ni sprejelo v obravnavo (2. točka izreka).

34. Pobudnica oziroma pritožnica je predlagala povrnitev stroškov zastopanja v postopku z ustavno pritožbo in s pobudo. V postopku pred Ustavnim sodiščem nosi vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače (prvi odstavek 34. člena ZUstS). Navedena določba se po prvem odstavku 49. člena ZUstS uporablja tudi v postopku z ustavno pritožbo.Ker niso podani razlogi za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče odločilo, kot izhaja iz 3. točke izreka.

35. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, drugega odstavka 55.b člena, prvega odstavka 34. člena ter prvega odstavka 34. člena v zvezi s prvim odstavkom 49. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Jadranka Sovdat ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Dunja Jadek Pensa, DDr. Klemen Jaklič, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Jadek Pensa in Sovdat ter sodnik Jaklič. Sodnica Jadek Pensa je dala odklonilno ločeno mnenje.

¹ ZSVarPre-E je razveljavil 53. člen ZSVarPre. V 4. členu je dodal novo poglavje, ki se imenuje "omejitev dedovanja", in nov 54.a člen, ki ureja omejitev dedovanja. Hkrati je v prehodnih določbah ZSVarPre-E še posebej urejena omejitev dedovanja za varstveni dodatek in denarno socialno pomoč. ZSVarPre-E je spremenil tudi 18. člen Zakona o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (Uradni list RS, št. 62/10, 40/11, 14/13, 99/13, 57/15, 90/15, 88/16 in 75/17 – v nadaljevanju ZUPJS), ki ureja upoštevanje premoženja, in določil, da se ne glede na 1. točko prvega odstavka 18. člena ZUPJS pri ugotavljanju upravičenosti do denarne socialne pomoči oziroma varstvenega dodatka kot premoženje ne šteje stanovanje, v katerem oseba dejansko prebiva in ima prijavljeno stalno prebivališče ter katerega vrednost ne presega ali dosega višino 120.000 EUR.

² Osebe, ki so trajno nezaposljive ali trajno nezmožne za delo, opredeljuje 54. člen ZSVarPre.

³ Postopek uveljavljanja pravic iz javnih sredstev (denarnih prejemkov, subvencij in plačil) določa ZUPJS, ZSVarPre pa (natančneje) določa dva izmed denarnih prejemkov, ki se uveljavljata po ZUPJS, tj. denarno socialno pomoč in varstveni dodatek.

⁴ Tako sklep Ustavnega sodišča št. U-I-150/05 dne 5. 7. 2007, 9. točka obrazložitve, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/15 z dne 7. 7. 2016 (Uradni list RS, št. 51/16), 14. točka obrazložitve.

⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-73/15, 14. točka obrazložitve.

⁶ Glej npr. prvi odstavek 97. člena Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 23/07 – popr., 41/07 – popr., 57/12, 39/16, 29/17 in 54/17 – ZSV) in 55. člen ZSVarPre.

⁷ Povzeto po G. Strban, Pravni vidiki nove ureditve sistema socialnega varstva, Pravnik, št. 3–4 (2011), str. 173–174.

⁸ Glej npr. 6. člen ZSVarPre.

⁹ G. Strban, nav. delo, str. 174.

¹⁰ Tako npr. že sklep Ustavnega sodišča št. U-I-282/94 z dne 18. 10. 1995 (OdlUS IV, 108).

¹¹ Glej 18. člen ZUPJS. Podobno je izjeme glede upoštevanja nepremičnega premoženja pri ugotavljanju premoženja v času veljavnosti izpodbijane določbe urejal 24. člen ZSVarPre. Od uveljavitve ZSVarPre-C vprašanje, katero premoženje se pri ugotavljanju materialnega položaja oseb upošteva in katero ne, ureja le ZUPJS.

¹² ZSVarPre je (do uveljavitve ZSVarPre-E) enako določal za pravico do trajne denarne socialne pomoči oziroma za pravico do denarne socialne pomoči, če jo je upravičenec v zadnjih treh letih pred vložitvijo vloge prejel najmanj štiriindvajsetkrat (sedmi odstavek 36. člena).

¹³ Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-330/97, s katero je razveljavilo 128. člen ZD, na podlagi katerega je postalo premoženje, ki ustreza vrednosti socialne ali druge pomoči družbene skupnosti, družbena lastnina in se je s posebnim sklepom sodišča izročilo družbenopravni osebi, ki je pomoč dala, zapisalo: "Socialna država (2. člen Ustave) (je) na temelju pravice do socialne varnosti ogroženemu posamezniku dolžna zagotoviti ustrezno pomoč in te pravice posameznika ne sme ogroziti z neupravičenim siromašenjem skladov za zagotavljanje te pomoči. Varstvo pravice do socialne varnosti posameznika v konkretnem primeru zahteva, da država dobi vrnjena sredstva pomoči, ki so jo dobile osebe, ki so v času prejemanja pomoči sicer imele premoženje, vendar so ga potrebovale zase in samo po sebi to premoženje ni prinašalo dohodka. V takšnem primeru je ustavno dopustno, da se država potem, ko oseba pomoči ne potrebuje več, poplača iz njenega premoženja, ki bi ga sicer dobili dediči. V nasprotnem primeru bi država neupravičeno zmanjševala sredstva za zagotavljanje pomoči drugim, ki to pomoč potrebujejo, ker nimajo drugih ustreznih sredstev za življenje."

¹⁴ Primerjaj sklep Ustavnega sodišča št. U-I-150/05, 12. točka obrazložitve.

¹⁵ Glej Poročevalec DZ z dne 24. 11. 2016 (Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialno varstvenih prejemkih, EPA 1629-VII, str. 6–8) in z dne 3. 5. 2010 (Predlog zakona o socialno varstvenih prejemkih, EPA 1030-V), str. 34.

¹⁶ Glej npr. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-109/15, št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3) in št. U-I-86/96 z dne 12. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 2/97, in OdlUS V, 176).

¹⁷ Člen 8 Zakona o spremembah in dopolnitvi Zakona o socialno varstvenih prejemkih (Uradni list RS, št. 40/11 – ZSVarPre-A).

¹⁸ Primerjaj odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98), 17. točka obrazložitve, in št. U-I-13/13 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 98/13), 8. točka obrazložitve.

¹⁹ Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65), 39. točka obrazložitve, št. U-I-370/06 z dne 17. 1. 2008 (Uradni list RS, št. 15/08, in OdlUS XVII, 3), 40. točka obrazložitve, in št. U-I-79/12 z dne 7. 2. 2013 (Uradni list RS, št. 17/13), 12. točka obrazložitve.

²⁰ Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-141/01 z dne 20. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 62/04, in OdlUS XIII, 35), 22. točka obrazložitve, št. U-I-270/08 z dne 3. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 49/10), 11. točka obrazložitve, in št. U-I-13/13, 9. točka obrazložitve.

²¹ Členi 132 do 136a ZPIZ-1.

²² Glej tudi G. Strban, nav. delo, str. 236–237, in J. Kuhelj v: N. Belopavlovič, A. Cvetko, M. Kalčič, J. Kuhelj, N. Plavšak in B. Rangus, Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2000, str. 498–499.

²³ Primerjaj odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-73/15, 12. točka obrazložitve.

²⁴ Nova ureditev (glej Poročevalec DZ z dne 19. 10. 2012, Predlog zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju – ZPIZ-2, EPA 730-VI, str. 2–3 in 25) naj bi vsebovala le pravice, ki temeljijo na plačilu prispevkov, socialni korektivi, ki jih je vseboval še ZPIZ-1, naj bi bili preneseni v ustrezne predpise. Z ZSVarPre je bila tako npr. preoblikovana v pravico iz javnih sredstev tudi državna pokojnina.

²⁵ Glej Poročevalec DZ z dne 3. 5. 2010 (Predlog zakona o socialno varstvenih prejemkih, EPA 1030-V), str. 9–10, in Poročevalec DZ z dne 24. 11. 2016 (Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o socialno varstvenih prejemkih, EPA 1629-VII), str. 3.

²⁶ ZVarDod je začel veljati 1. 2. 2008.

²⁷ V skladu z navedenim je pobudnica oziroma pritožnica po uveljavitvi nove ureditve z dne 1. 1. 2012 varstveni dodatek prejemala še do 26. 10. 2012, ko je postala izvršljiva odločba Centra za socialno delo Slovenska Bistrica št. 1231-2515/2012-23/1 z dne 25. 10. 2012, s katero je bilo odločeno, da ni upravičena do varstvenega dodatka.