Uradni list

Številka 83
Uradni list RS, št. 83/2013 z dne 11. 10. 2013
Uradni list

Uradni list RS, št. 83/2013 z dne 11. 10. 2013

Kazalo

3087. Odločba o ugotovitvi, da tretji odstavek 11. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju ni v neskladju z Ustavo, stran 9266.

Številka: U-I-169/10-32
Datum: 12. 9. 2013
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Okrajnega sodišča v Ljubljani, na seji 12. septembra 2013
o d l o č i l o:
Tretji odstavek 11. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju (Uradni list RS, št. 3/07 – uradno prečiščeno besedilo, 93/07, 28/09, 51/10 in 26/11) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Okrajno sodišče v Ljubljani vlaga zahtevo za oceno ustavnosti tretjega odstavka 11. člena Zakona o izvršbi in zavarovanju (v nadaljevanju ZIZ). Zatrjuje, da je določba, ki določa rok treh mesecev za opravo poravnalnega naroka ali prvega naroka za glavno obravnavo v pravdnem postopku, ki se vodi po izvršbi na podlagi verodostojne listine, v neskladju z 2., 14., 22., 23. in 125. členom Ustave.
2. Glede neskladja z 2. členom Ustave predlagatelj zatrjuje, da izpodbijana določba ne dopušča nobene razlage, da je le navidezno jasna, njen dejanski učinek pa nepredvidljiv. Navaja, da je začetek zakonsko določenega trimesečnega roka vezan na "odgovor na ugovor", to je na vlogo, ki je vložena v izvršilnem postopku. Zakonodajalec naj ne bi predvidel številnih situacij v izvršilnih in pravdnih postopkih (npr. možnosti vložitve pritožbe zoper odločitev o ugovoru, poziva za doplačilo sodne takse in morebitnega predloga za njeno oprostitev, poziva na dopolnitev tožbe), ki izključujejo možnost ravnanja po izpodbijani določbi. Zato naj bi bil rok, ki ga zapoveduje izpodbijana določba, neuresničljiv.
3. Predlagatelj neskladje s 14. in 22. členom Ustave utemeljuje z navedbami, da izpodbijana določba ne zagotavlja enakosti pred zakonom oziroma enakega varstva pravic, ker brez razumnega razloga razlikuje med upniki, ki svoje terjatve uveljavljajo s tožbo v pravdnem postopku, in upniki, ki so pred tem vložili predlog za izvršbo na podlagi verodostojne listine, izvršilni postopek pa se zaradi dolžnikovega ugovora nadaljuje v pravdnem postopku, kot če bi bila vložena tožba. Izpodbijana določba naj bi tem upnikom omogočala hitrejše pravno varstvo, ker se pravdni postopki, ki se vodijo po izvršbi na podlagi verodostojne listine, obravnavajo prednostno. Za prednostno obravnavanje oziroma za razlikovanje med položaji teh upnikov in upnikov, ki uveljavljajo svoje terjatve v pravdnem postopku, naj ne bi bilo razumnih razlogov. Predlagatelj navaja, da jih ni najti niti v zakonodajnem gradivu. Meni, da je prednostno obravnavanje razumno za najpomembnejše zadeve, pravdne zadeve po izvršbi na podlagi verodostojne listine pa naj bi bile manj pomembne. Pojasnjuje, da ravnanje po izpodbijani določbi ne bo utrdilo plačilne discipline, ker naj bi bila plačilna nedisciplina večinoma posledica prezadolženosti, nelikvidnosti, revščine in brezposelnosti.
4. Neskladje s 23. členom Ustave predlagatelj utemeljuje z navedbami, da prednostno obravnavanje številnih, za stranke manj pomembnih zadev podaljšuje čas obravnavanja drugih zadev, posega v vrstni red obravnavanja zadev in ga spreminja. Izpodbijana določba naj bi povzročala kršitve pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja pri tistih upnikih, ki svoje terjatve uveljavljajo s tožbo v pravdnem postopku. Zaradi izpodbijane določbe naj bi bila prizadeta pravna varnost, saj naj bi bila sodišča preobremenjena z odločanjem o pravdnih zadevah, ki izvirajo iz izvršbe na podlagi verodostojne listine. V prvih treh mesecih leta 2010 naj bi te zadeve predstavljale 40 odstotkov pripada pravdnega oddelka Okrajnega sodišča v Ljubljani in 70 odstotkov pripada gospodarskega oddelka Okrožnega sodišča v Ljubljani. Zastavljalo naj bi se tudi vprašanje kršitve 125. člena Ustave zaradi posega zakonodajalca v neodvisnost sodnika. Sodnik je namreč tisti, ki glede na 13.a člen Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 96/09 in 33/11 – v nadaljevanju: ZS) določi vrstni red obravnavanja zadev.
5. Državni zbor na zahtevo ni odgovoril.
6. Vlada navaja, da zahteva ni utemeljena. Meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z načelom pravne države, in pojasnjuje, da pomeni besedna zveza "odgovor na ugovor" iz tretjega odstavka 11. člena ZIZ prvo vlogo tožnika (prej upnika) v pravdnem postopku, ker pri izvršbi na podlagi verodostojne listine po ZIZ sploh ni predviden odgovor na ugovor. Predlagatelj naj bi izhajal iz napačne predpostavke, saj naj bi šlo med upniki, ki uveljavljajo svoje terjatve s tožbo v pravdnem postopku, in upniki, ki predlagajo izvršbo na podlagi verodostojne listine, za različne pravne položaje. Različnost pravnih položajev naj bi utemeljeval obstoj verodostojne listine, ki naj bi imela večjo dokazno moč. Namen izpodbijane določbe naj bi bil v izpeljavi načela hitrosti, ki velja v izvršilnem postopku, v pravdnih postopkih, ki sledijo izvršbi na podlagi verodostojne listine. Zaradi negativnih posledic plačilne nediscipline (povzročitve stečajev in odpuščanja) naj bi bilo v pogojih gospodarske krize nujno treba zagotoviti hitrejšo obravnavo. Vlada se strinja z ugotovitvijo predlagatelja, da izpodbijana določba v primerih, kot so prezadolženost, nelikvidnost, revščina in brezposelnost, ne bo preprečila plačilne nediscipline, bo pa omogočila, da bodo dolžniki svoje obveznosti izpolnili takrat, ko bodo to sposobni storiti. Ocenjuje, da bo izpodbijana določba ugodno vplivala na zmanjševanje števila navidezno obrazloženih ugovorov, ker se zaradi hitrega poteka pravdnih postopkov dolžnikom ne bo izplačalo vlagati ugovorov, zaradi česar je razumno pričakovati zmanjšanje pripada zadev na sodišče. Ne strinja pa se z navedbo predlagatelja, da izpodbijana določba posega v vrstni red reševanja pravdnih zadev. V zvezi s tem opozarja, da po ZS sodnik obravnava kot prednostne tiste zadeve, ki so kot take določene z zakonom, zakonodajalec pa v izpodbijani določbi ni določil prednostne obravnave, pač pa le instruktivni rok za opravo prvega naroka. Glede očitka o kršitvi pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja Vlada meni, da daje zakonodaja predsednikom sodišč možnost uporabe številnih ukrepov, da do kršitev ne bi prihajalo.
7. Mnenje Vlade je bilo poslano predlagatelju, ki nanj ni odgovoril.
8. Ustavno sodišče je Vrhovno sodišče zaprosilo za podatke o letnem pripadu zadev, ki se vodijo po izvršbi na podlagi verodostojne listine, na pravdne oddelke okrajnih in okrožnih sodišč ter gospodarske oddelke okrožnih sodišč za leta 2007 do 2012 ter podatke o sodnih zaostankih ob koncu let 2011 in 2012 v pravdnih zadevah okrajnih in okrožnih sodišč ter v gospodarskih sporih okrožnih sodišč. Podatki, ki jih je predložilo Vrhovno sodišče, so bili poslani predlagatelju in Državnemu zboru. Ta nanje ni odgovoril, predlagatelj pa je odgovoril, da podatki potrjujejo njegove navedbe o številčnosti postopkov in o številu "neupravičeno favoriziranih upnikov", na katere se nanaša izpodbijana določba.
B. − I.
9. Izpodbijana določba je umeščena v 11. člen ZIZ, ki nosi naslov "hitrost in vrstni red postopanja", uporablja pa se v pravdnih postopkih. Njeno besedilo se glasi: "V pravdnih postopkih, ki se vodijo na podlagi drugega odstavka 62. člena tega zakona, mora sodišče, kadar v skladu z zakonom ne odloči brez naroka, opraviti poravnalni narok oziroma, če ni poravnalnega naroka, prvi narok za glavno obravnavo najpozneje v treh mesecih od prejema odgovora na ugovor." Gre za pravdne postopke, ki se vodijo po odločitvi izvršilnega sodišča o (pravočasno vloženem in obrazloženem) ugovoru dolžnika zoper sklep o izvršbi. Zakonodajalec s to določbo ni izrecno predpisal prednostnega obravnavanja zadev, pač pa je določil instruktivni rok(1) za opravo procesnega dejanja. Ker Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08 – v nadaljevanju ZPP) takega roka ne predvideva, se je mogoče strinjati, da izpodbijana določba dejansko pospešuje obravnavanje pravdnih zadev, ki se vodijo po izvršbi na podlagi verodostojne listine. Strankam teh pravdnih postopkov omogoča, da se njihove zadeve prej začnejo obravnavati, kar jim zaradi načela kontinuitete glavne obravnave omogoča, da prej pridejo do odločitve na prvi stopnji in posledično lahko tudi do pravnomočne odločitve. Zato se Ustavno sodišče strinja s predlagateljem, da izpodbijani tretji odstavek 11. člena ZIZ dejansko določa prednostno obravnavo pravdnih zadev, ki se vodijo po izvršbi na podlagi verodostojne listine.
10. Besedna zveza "odgovor na ugovor" opredeljuje prvo vlogo, s katero upnik odgovori na poziv pravdnega sodišča in se opredeli do navedb iz dolžnikovega ugovora ter ustrezno dopolni svoj predlog za izvršbo na podlagi verodostojne listine. V pravdnem postopku se nato upnikov predlog za izvršbo obravnava kot tožba v pravdnem postopku. Zato začne rok iz tretjega odstavka 11. člena ZIZ teči od prejema vloge v pravdnem postopku, s katero tožnik (upnik) odgovarja na dolžnikove (sedaj toženčeve) navedbe iz ugovora in hkrati dopolni tožbo tako, da je sposobna za obravnavanje v pravdnem postopku. Tako razumevanje potrjujeta tudi sistematična in logična razlaga, saj ne bi bilo smiselno, da bi bil začetek roka za opravo procesnega dejanja v pravdnem postopku vezan na trenutek, ko zadeva še ni v pravdnem postopku oziroma še niti ni jasno, ali se bo izvršilni postopek sploh nadaljeval kot pravdni postopek. Besedna zveza "odgovor na ugovor" ima tako v izvršilnem postopku, ki se vodi na podlagi verodostojne listine, drugačen pomen kot v običajnem izvršilnem postopku, kjer označuje odgovor upnika na dolžnikovo pravno sredstvo (ugovor).(2) V postopku izvršbe na podlagi verodostojne listine veljajo za odločanje o dolžnikovem ugovoru zoper sklep o izvršbi pravila iz 62. člena ZIZ, ki ne predvidevajo upnikovega odgovora na ugovor. Dolžnik namreč že s pravočasno vloženim in obrazloženim ugovorom doseže nadaljevanje odločanja v pravdnem postopku. Odgovor upnika na ugovor dolžnika v takem primeru torej ni odgovor v izvršilnem postopku, temveč v pravdnem.
11. Pomen izpodbijane določbe je torej s pomočjo ustaljenih metod pravne razlage mogoče nedvoumno opredeliti. Zato ni mogoče pritrditi predlagatelju, da gre za nejasnost, ki povzroča neskladje z 2. členom Ustave. Glede na zmotno izhodišče predlagatelja, da začne trimesečni instruktivni rok teči, ko je zadeva še v izvršilnem postopku, je očitno neutemeljen tudi očitek o neuresničljivosti tega roka.
12. Neutemeljen pa je tudi očitek predlagatelja, da je zakonodajalec z izpodbijano določbo posegel v neodvisnost sodnika, ki jo zagotavlja 125. člen Ustave, ker je po 13.a členu ZS sodnik tisti, ki določa vrstni red obravnavanja zadev. Načelo neodvisnosti sodnika pri opravljanju sodniške funkcije iz 125. člena Ustave nima pomena le za sodnike kot nosilce te oblasti, temveč ima ključno vlogo pri zagotavljanju pravice do sodnega varstva tistim, ki takšno varstvo potrebujejo.(3) Zato to načelo ne pomeni, da zakon ne bi smel zaradi zagotovitve učinkovitega sodnega varstva določiti prednostne obravnave določenih zadev. Načelo neodvisnosti sodnika pri opravljanju sodniške funkcije pa pomeni prav vezanost sodnika na Ustavo in zakon.(4)
B. − II.
13. Izpodbijana določba razlikuje med pravdnimi postopki, ki jih za uveljavitev svojih terjatev začnejo upniki s tožbo, in pravdnimi postopki, ki se nadaljujejo po odločitvi izvršilnega sodišča. Predlagatelj meni, da je s takim razlikovanjem kršeno splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Pri tem izhaja iz predpostavke, da so vsi tožniki v pravdnih postopkih, v katerih se ugotavlja obstoj njihovih terjatev, v enakem položaju, ki zahteva enako obravnavanje. Vlada nasprotno meni, da gre za različnost, ker se upniki, ki so začeli izvršbo na podlagi verodostojne listine, v pravdnem postopku sklicujejo na listino, ki ima večjo dokazno moč oziroma verodostojnost.
14. Splošno načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki se na področju sodnih postopkov izraža kot pravica do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, terja, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.(5) Načelo enakosti pred zakonom torej ne pomeni, da predpisi ne bi smeli različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, ampak da tega ne smejo početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.
15. Temeljna predpostavka za kršitev načela enakosti torej je, da sploh gre za bistveno enake položaje. Zato je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali je položaj upnikov (tožnikov) v pravdnih postopkih, ki izvirajo iz izvršbe na podlagi verodostojne listine, in upnikov (tožnikov) v pravdnih postopkih, ki se začnejo neposredno s tožbo, tako podoben, da gre za bistveno enaka položaja.
16. Smisel izvršbe na podlagi verodostojne listine je, da se v izvršilnem postopku zagotovi hitra uveljavitev nespornih denarnih terjatev.(6) V tem postopku sodišče odloči o upnikovem predlogu, ne da bi dalo dolžniku možnost izjaviti se o upnikovih trditvah. Ureditev je izjema od pravila, da se sme prisilna izvršba za uveljavitev terjatve voditi (le) na podlagi izvršilnega naslova. Razlogi za uvedbo instituta izvršbe na podlagi verodostojne listine,(7) kjer upnik ne razpolaga z izvršilnim naslovom, so bili pragmatični.(8) Utemeljeni so bili s podatki, da se zoper večino plačilnih nalogov ne vlagajo ugovori, zaradi česar je postopek izdaje plačilnega naloga – kot poseben stadij v sodnem uveljavljanju terjatve, ki naj omogoči hitro in enostavno pridobitev izvršilnega naslova – izgubil praktični pomen.(9) Postopek izvršbe na podlagi verodostojne listine je torej zasnovan tako, da sta združena posebni (skrajšani) pravdni postopek za izdajo plačilnega naloga in izvršilni postopek. Zato sklep o izvršbi na podlagi verodostojne listine vsebuje dva dela: prvi je nalog za plačilo (kondemnatorni ali dajatveni del), drugi pa dovolitev izvršbe.(10)
17. Sodišče izda sklep o izvršbi, s katerim ugodi upnikovemu predlogu za izvršbo na podlagi verodostojne listine, zgolj na podlagi upnikovih trditev. Če dolžnik z obrazloženim ugovorom(11) izpodbija sklep o izvršbi v celoti ali v delu, v katerem mu je bilo naloženo plačilo terjatve, postane obstoj terjatve, ki je dolžniku naložena v plačilo, med strankama sporen. Zato sodišče skladno z drugim odstavkom 62. člena ZIZ sklep o izvršbi razveljavi v delu, v katerem je dovolilo izvršbo, o obstoju sedaj sporne upnikove terjatve pa se v nadaljevanju odloča v pravdi. Ker je v izvršilnem postopku terjatev, sicer izkazana z verodostojno listino, postala sporna, okoliščina, da upnik razpolaga s takšno listino, izgubi pomen. O obstoju sporne terjatve, o kateri še ni bilo odločeno v kontradiktornem postopku, se po veljavni ureditvi presoja v pravdnem postopku na podlagi enakih pravil in ob enakih ustavnih procesnih jamstvih, ki veljajo za vse pravdne zadeve. To (med drugim) pomeni, da sodišče izvedene dokaze obeh pravdnih strank presoja po načelu proste dokazne ocene (8. člen ZPP), v okviru katerega upošteva dokazna pravila, ki jih opredeljuje ZPP. Med temi ni najti pravila, ki bi listinam, ki jih ZIZ in ZPP štejeta za verodostojne, pripisovalo večjo dokazno moč oziroma "verodostojnost", kot trdi Vlada. To pomeni, da bo sodišče te listine presojalo skupaj z drugimi predloženimi dokazi, pri čemer prvim ne bo smelo pripisati vnaprejšnje večje dokazne moči, temveč bo dokazno presojo opravilo na podlagi skrbne presoje vsakega dokaza posebej in vseh dokazov skupaj ter na podlagi uspeha celotnega postopka (8. člen ZPP). Glede na to je Ustavno sodišče presodilo, da sta si pravna položaja tožnikov (upnikov) pravdnega postopka, ki izvira iz izvršbe na podlagi verodostojne listine, in tožnikov v pravdnih postopkih, ki jih na podlagi neposredno vložene tožbe obravnavajo sodišča, v bistvenem enaka.
18. Ustavno sodišče je zato moralo še presoditi, ali je za izpodbijano razlikovanje upnikov (tožnikov) podan razumen in stvaren razlog. Iz zakonodajnega gradiva(12) izhaja, da je bil namen zakonodajalca, da se pospešijo pravdni postopki, ki izvirajo iz postopka izvršbe na podlagi verodostojne listine. Podobno tudi Vlada v mnenju navaja, da se želi z izpodbijano ureditvijo zaradi večjega varstva interesov upnikov tudi v pravdnem postopku, ki sledi izvršilnemu postopku, izpeljati načelo večje hitrosti postopka, kar je nujno zaradi negativnih posledic plačilne nediscipline v pogojih gospodarske krize, ki povzroča stečaje in izgubo delovnih mest. Po navedbah Vlade naj bi izpodbijana ureditev prispevala k odpravljanju posledic širšega (negativnega) družbenega pojava, to je plačilne nediscipline. Pojem plačilne nediscipline pomeni nespoštovanje dogovorjenih zneskov, rokov in načinov poravnavanja obveznosti.(13) Plačilna nedisciplina negativno vpliva na likvidnost, konkurenčnost in razvoj gospodarskih subjektov ter zapleta njihovo finančno upravljanje.(14) Upniki zaradi zamud pri plačilih potrebujejo zunanje financiranje, ki je težje dostopno v obdobju gospodarskega upada, zamude pa so lahko vzrok za stečaj zdravih podjetij(15) in s tem za izgubo delovnih mest v takih podjetjih.
19. Po presoji Ustavnega sodišča je zakonodajalec za uveljavljeno razlikovanje imel razumen in stvaren razlog − to je izognitev negativnim posledicam plačilne nediscipline oziroma njihovo zmanjševanje. Navedeni razlog se izkaže za razumen še zlasti v luči, da je plačilna nedisciplina v slovenskem gospodarstvu dosegla obseg, ki resno ogroža normalno poslovanje podjetij. Posledice plačilne nediscipline pa najbolj prizadenejo upnike, ki na podlagi verodostojne listine ne morejo doseči plačila niti izvršbe za svoje zapadle terjatve. Glede na to, da je zakonodajalec imel razumen in stvaren razlog za boljši položaj tožnikov v pravdnem postopku, katerih zadeve izvirajo iz izvršbe na podlagi verodostojne listine, izpodbijana določba ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
B. − III.
20. Predlagatelj še zatrjuje, da različnega obravnavanja tožnikov v bistveno enakih pravdnih postopkih ne dopušča niti zahteva po uresničevanju pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Zato se zastavlja vprašanje, ali je prednostno obravnavanje pravdnih zadev, ki se vodijo po izvršbi na podlagi verodostojne listine, dopustno z vidika pravice do sodnega varstva, katere del je tudi pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja.
21. Pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja je bistveni del pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Gre za pravico procesne narave, ki zagotavlja vsakomur, kdor kot stranka nastopa v sodnem postopku, da lahko brez odlašanja s sodnim varstvom uveljavi svoje pravice.(16) Njeno bistvo je v zagotovitvi učinkovitosti sodnega varstva. Pravočasnost je pomemben element, ki izkazuje učinkovitost. Doseči učinkovito sodno varstvo je tudi bistvo pravice do sojenja v razumnem roku, ki jo zagotavlja prvi odstavek 6. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).
22. Sojenje brez nepotrebnega odlašanja je pravica, ki se glede na njeno naravo v prvi vrsti zagotavlja v konkretnih sodnih postopkih. Pri presoji, ali je bila udeležencem konkretnega sodnega postopka ta pravica kršena, ni mogoče izhajati samo iz nekih splošnih, vnaprej določenih časovnih okvirov, temveč je taka presoja nujno odvisna od okoliščin konkretnega primera.(17) Zakon seveda lahko predpiše določena splošna in abstraktna merila, po katerih se glede na okoliščine konkretnega primera ugotavlja učinkovitost pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Tako po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča kot tudi po praksi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) se kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja oziroma pravice do sojenja v razumnem roku presoja glede na okoliščine konkretnega primera in glede na merila, ki jih je za te primere izoblikovalo ESČP: zapletenost zadeve, ravnanje državnih organov, ravnanje pritožnika in narava zadeve.(18) V tem smislu je tudi Zakon o varstvu pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja (Uradni list RS, št. 67/12 – uradno prečiščeno besedilo − v nadaljevanju ZVPSBNO) za odločanje o učinkovitosti izvrševanja pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja določil naslednja merila: (1) zapletenost zadeve v dejanskem in pravnem pogledu, (2) ravnanje strank, (3) ravnanje sodišča, posebej spoštovanje pravil o vrstnem redu reševanja zadev na sodišču ter spoštovanje zakonsko določenih prednosti, ter (4) naravo in vrsto zadeve ter njen pomen za stranko (natančneje glej 4. člen ZVPSBNO).
23. Poleg teh meril, po katerih se presojajo učinkovitost in hitrost konkretnih sodnih postopkov, določajo predpisi tudi številne ukrepe, ki naj na splošni (sistemski) ravni zagotovijo učinkovitost pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Po ZVPSBNO ima tako predsednik sodišča pooblastilo, da organizira in nadzira delo na sodišču tako, da zagotovi sojenje brez nepotrebnega odlašanja (glej šesti in sedmi odstavek 6. člena in četrti odstavek 11. člena(19)).Tudi ZS in Sodni red (Uradni list RS, št. 17/95 in nasl.) za uresničevanje pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja dajeta možnost uporabe vrste ukrepov, da do kršitev te pravice ne bi prišlo (npr. pravila o dodeljevanju zadev, o začasni ustavitvi dodeljevanja zadev, o predodeljevanju spisov in letnem razporedu dela(20)). Peti odstavek 60. člena ZS določa tudi, da se lahko sodišču dodelijo dodatna finančna sredstva za reševanje zadev (o dodelitvi sredstev odloča Vrhovno sodišče) v skladu s sprejetim programom reševanja iz četrtega odstavka 60. člena ZS, če kljub povečani storilnosti ni mogoče zagotoviti sojenja brez nepotrebnega odlašanja; če tudi s temi ukrepi ni mogoče zmanjšati števila nerešenih zadev na razumno mero, se na sodišču v skladu s šestim odstavkom 60. člena ZS lahko poveča sistemizacija in odobrijo dodatne zaposlitve. V skladu s prvim odstavkom 105.a člena ZS lahko predsednik neposredno višjega sodišča na predlog predsednika sodišča, ki ima sodne zaostanke, odloči, da se pristojnost za sojenje v določenem številu zadev prenese na drugo manj obremenjeno stvarno pristojno sodišče na svojem območju. Iz opisanega je razvidno, da v pravnem redu obstajajo številne pravne rešitve, ki sodiščem omogočajo, da strankam v vseh sodnih postopkih v največji mogoči meri zagotovijo uresničevanje pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja.(21) Seveda pa je zagotavljanje te pravice predvsem odgovornost sodnika, ki sodi v konkretnem sodnem postopku.
24. Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da pravica do sojenja brez nepotrebnega odlašanja ne zagotavlja tudi pravice do točno določenega vrstnega reda obravnavanja zadev pred sodišči. Pravila o vrstnem redu obravnavanja zadev kot tudi pravila o prednostnem obravnavanju (ki pomenijo odstop od vrstnega reda glede na trenutek pripada zadev) so samo del mozaika okoliščin, ki v konkretnem primeru zagotavljajo uresničevanje pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Ta pravila nimajo absolutnega ali prevladujočega pomena pri zagotavljanju učinkovitega in hitrega sodnega varstva, temveč jih je treba presojati skupaj z drugimi merili in okoliščinami konkretne zadeve. Absolutno vztrajanje pri določenem vnaprej opredeljenem vrstnem redu obravnavanja zadev bi lahko v posameznem sodnem postopku (ali v določeni vrsti sodnih postopkov) pomenilo celo kršitev pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Zato je mogoče reči, da obravnavanje zadev po določenem vrstnem redu kot tudi prednostno obravnavanje zadev sami po sebi ne zagotavljata sojenja brez nepotrebnega odlašanja. Prav tako pa prednostno obravnavanje določene zadeve ne pomeni nujno, da bo v drugih (istovrstnih) sodnih postopkih prišlo do kršitve te človekove pravice.
25. Kot je bilo že obrazloženo, izpodbijani tretji odstavek 11. člena ZIZ, po katerem mora sodišče v pravdnem postopku, ki izvira iz izvršbe na podlagi verodostojne listine, v treh mesecih opraviti poravnalni narok oziroma, če ni poravnalnega naroka, prvi narok za glavno obravnavo, pomeni prednostno obravnavo tovrstnih zadev, saj lahko vpliva na vrstni red in ga spreminja ter lahko celo podaljša čas obravnavanja drugih zadev. Vendar pa na abstraktni (zakonski) ravni ni mogoče ugotoviti, da taka zakonska določba že pomeni poseg v pravico strank v drugih pravdnih postopkih, da se tudi o njihovih zahtevkih in ugovorih odloča brez nepotrebnega odlašanja. Upoštevajoč naravo te človekove pravice, Ustavno sodišče ocenjuje, da pomeni izpodbijana določba – tako kot druge določbe, ki urejajo vrstni red obravnavanja zadev – le določitev načina uresničevanja(22) pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja in s tem, širše, tudi pravice do sodnega varstva.
26. Pri presoji zakonske ureditve, ki v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave ureja le način uresničevanja človekove pravice, je Ustavno sodišče zadržano.(23) Ustavno sodišče v tem okviru ne opravi strogega testa sorazmernosti, pač pa preizkusi le, ali je izpodbijana ureditev razumna.(24) Ustavno sodišče pa je v 18. in 19. točki obrazložitve že ugotovilo, da je izpodbijana ureditev razumna. Poleg tega je realno pričakovanje Vlade, da utegne s potekom časa izpodbijana določba ZIZ pridobiti preventivni učinek, saj se bo zaradi prednostnega obravnavanja tovrstnih pravdnih zadev zmanjšalo število tistih obrazloženih ugovorov, katerih namen je le zavlačevati izterjavo upnikove terjatve, saj se dolžnikom ne bo izplačalo vlagati ugovorov, če bo pravdni postopek potekal hitro. Posledično se bo zmanjšal pripad tovrstnih pravd, s tem pa se bo zmanjšala obremenitev pravdnih sodišč. Vse navedeno pomeni, da so podani razumni razlogi za dejansko prednostno obravnavo pravdnih zadev, ki se vodijo po izvršbi na podlagi verodostojne listine. Presojani način uresničevanja človekove pravice do sojenja brez nepotrebnega odlašanja torej ni nerazumen in zato izpodbijana zakonska določba ni v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave.
27. Glede na zgoraj navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da tretji odstavek 11. člena ZIZ ni v neskladju z Ustavo.
C.
28. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Jadek Pensa in Sovdat ter sodnik Zobec. Sodnica Jadek Pensa in sodnik Zobec sta dala odklonilni ločeni mnenji.
dr. Ernest Petrič l.r.
Predsednik
(1) "Instruktivni roki so tisti, pri katerih zamuda ne prepreči poznejše oprave procesnega dejanja. Instruktivni so vsi roki, ki so določeni za opravo procesnih dejanj sodišča." Glej A. Galič v: L. Ude in A. Galič (ur.), Pravdni postopek, zakon s komentarjem, 1. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in GV Založba, Ljubljana 2005, str. 454.

(2) Le na prvi pogled se zato zdi, da se s tem prebija jezikovni pomen izpodbijane določbe, ker označuje v izvršilnem postopku besedna zveza "odgovor na ugovor" odgovor upnika na dolžnikovo pravno sredstvo − ugovor.

(3) Več o tem J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev-A, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 368. Podobno tudi odločba Ustavnega sodišča št. U-I-60/06, U-I-214/06, U-I-228/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 1/07, in OdlUS XV, 84), 55. točka obrazložitve.

(4) Tako Ustavno sodišče v sklepu št. U-I-60/92 z dne 17. 6. 1993 (OdlUS II, 54).

(5) Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006 (Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26), št. U-I-275/05 z dne 6. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 118/07, in OdlUS XVI, 85), št. U-I-218/07 z dne 26. 3. 2009 (Uradni list RS, št. 27/09, in OdlUS XVIII, 12), št. U-I-287/10 z dne 3. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 94/11) in št. U-I-149/11 z dne 7. 6. 2012 (Uradni list RS, št. 51/12).

(6) Tudi na primer Direktiva 2011/7/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. februarja 2011 o boju proti zamu-dam pri plačilih v trgovinskih poslih (prenovitev) (UL L 48, 23. 2. 2011, str. 1–10, v nadaljevanju – Direktiva 2011/7/EU) v 1. točki 10. člena določa: "Države članice zagotovijo, da je možno izvršilni naslov, vključno po hitrem postopku in ne glede na znesek dolga, običajno pridobiti v 90 koledarskih dneh po upnikovi vložitvi tožbe ali zahteve pri sodišču ali drugem pristojnem organu, pod pogojem, da dolg ali vidiki postopka niso sporni. Države članice opravljajo to dolžnost v skladu s svojimi nacionalnimi zakoni in drugimi predpisi."

(7) Izvršba na podlagi verodostojne listine je bila uvedena z Zakonom o izvršilnem postopku (Uradni list SFRJ, št. 20/78 − v nadaljevanju ZIP). Po prvem odstavku 21. člena ZIP je lahko sodišče izvršbo med uporabniki družbenih sred-stev, ki opravljajo gospodarsko dejavnost, dovolilo tudi na podlagi verodostojne listine. Po drugem odstavku 21. člena ZIP pa so za verodostojne listine šteli menica, ček in faktura.

(8) S. Triva, V. Belajac, M. Dika, Sudsko izvršno pravo, Opći dio, drugo izmijenjeno in dopunjeno izdanje, Informator, Zagreb 1984, str. 155.

(9) Prav tam.

(10) Glej V. Rijavec, Civilno izvršilno pravo, GV Založba, Ljubljana 2003, str. 207–209.

(11) Po drugem odstavku 61. člena ZIZ se šteje, da je ugovor, če se z ugovorom iz prejšnjega odstavka izpodbija sklep o izvršbi v delu, s katerim je dolžniku naloženo, naj poravna terjatev, v tem delu obrazložen, če dolžnik navede dejstva, s katerimi ga utemeljuje, in predlaga dokaze, s katerimi se ugotavljajo dejstva, ki jih navaja v ugovoru. Več o tem v odločbi Ustavnega sodišča št. Up-854/05 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 37), 5. točka obrazložitve.

(12) Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o izvršbi in zavarovanju − ZIZ-H, Poročevalec DZ, št. 78/10, EPA 1098-V.

(13) Prav tam, str. 2.

(14) Glej Predlog zakona o preprečevanju zamud pri plačilih − ZPreZP, Poročevalec DZ z dne 18. 2. 2011, EPA 1612-V, in Predlog zakona o preprečevanju zamud pri plačilih − ZPreP-1, Poročevalec DZ z dne 9. 7. 2012, EPA 506-V. Zaradi negativnih posledic plačilne nediscipline je zakonodajalec najprej sprejel Zakon o preprečevanju zamud pri plači-lih (Uradni list RS, št. 18/11 − ZPreZP) in kasneje Zakon o preprečevanju zamud pri plačilih (Uradni list RS, št. 57/12 − ZPreZP-1), ki je urejal oziroma ureja različne ukrepe za odpravo plačilne nediscipline. Sprejeta je bila tudi Direktiva 2011/7/EU, ki je nadomestila Direktivo 2000/35/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 29. junija 2000 o boju proti zamudam pri plačilih v trgovinskih poslih (UL L 200, 8. 8. 2000, str. 35).

(15) Predlog ZPreZP in Predlog ZPreP-1, prav tam.

(16) Tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-65/05 z dne 22. 9. 2005 (Uradni list RS, št. 92/05, in OdlUS XIV, 72). Primerjaj tudi J. Čebulj v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 253.

(17) Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-2965/08 z dne 13. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 45/10), 10. točka obrazlo-žitve.

(18) Glej npr. sodbe ESČP v zadevah Frydlender proti Franciji z dne 27. 6. 2000, 43. točka, Lukenda proti Sloveniji z dne 6. 10. 2006, 74. točka, in Gržinčič proti Sloveniji z dne 3. 5. 2007, 97. točka. Glej tudi odločbe Ustavnega sodišča št. Up-2965/08, št. Up-1258/08 z dne 3. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 54/10) in št. Up-108/09 z dne 23. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 81/10).

(19) Šesti in sedmi odstavek 6. člena ZVPSBNO se glasita:
"(6) Če predsednik sodišča ni obvestil stranke v skladu s četrtim odstavkom tega člena in če glede na merila iz 4. člena tega zakona ugotovi, da sodišče nepotrebno odlaša z odločanjem v zadevi, glede na stanje in naravo zadeve s sklepom odredi rok za opravo določenih postopkovnih dejanj, lahko pa glede na okoliščine zadeve, zlasti če je zadeva nujna, odredi tudi njeno prednostno reševanje. Če odredi, da mora sodnik opraviti ustrezna postopkovna dejanja, ki lahko učinkovito pospešijo rešitev zadeve, določi tudi rok za njihovo opravo, ki ne sme biti krajši od petnajst dni in ne daljši od šestih mesecev, in primeren rok, v katerem mora sodnik poročati o opravljenih dejanjih.
(7) Če predsednik sodišča ugotovi, da je do nepotrebnega odlašanja z odločanjem v zadevi prišlo zaradi preobre-menjenosti ali daljše odsotnosti sodnika, lahko odredi, da se zadeva predodeli. Lahko predlaga tudi dodelitev dodatnega sodnika na sodišče ali odredi izvedbo drugih ukrepov v skladu z zakonom, ki ureja sodniško službo."
Četrti odstavek 11. člena ZVPSBNO se glasi:
"(4) Če predsednik sodišča glede na merila iz 4. člena tega zakona ugotovi, da sodišče nepotrebno odlaša z odlo-čanjem v zadevi, zlasti v primeru, če predsednik sodišča ni v skladu s četrtim ali šestim odstavkom 6. člena tega zakona v pisnem obvestilu stranki ali v sklepu navedel ali odredil oprave ustreznih oziroma določenih postopkovnih dejanj, ki lahko učinkovito pospešijo rešitev zadeve, s sklepom odredi, da mora sodnik opraviti ustrezna postopkovna dejanja, ki lahko učinkovito pospešijo rešitev zadeve, določi rok za njihovo opravo, ki ne sme biti krajši od petnajst dni in ne daljši od štirih mesecev, in primeren rok, v katerem mora sodnik poročati o opravljenih dejanjih. Predsednik sodišča lahko glede na okoliščine zadeve, zlasti če je zadeva nujna, odredi tudi njeno prednostno reševanje in predlaga predsedniku sodišča iz prvega odstavka 5. člena tega zakona izvedbo ukrepov iz sedmega odstavka 6. člena tega zakona."

(20) Glej npr. 156. člen, četrti odstavek 157. člena, prvi odstavek 162. člena, prvi odstavek 164. člena in 171. člen SR ter tretji odstavek 36. člena, prvi in drugi odstavek 38. člena, četrti do šesti odstavek 60. člena, šesti odstavek 71. člena, 71.c člen, prvi odstavek 73. člena, 105.a člen in peti odstavek 115. člena ZS.

(21) Zagotovitev sojenja brez nepotrebnega odlašanja pa je odgovornost ne le sodišč, temveč vseh treh vej oblasti, torej tudi izvršilne, zlasti prek organizacije pravosodne uprave, in zakonodajne prek sprejetja ustrezne zakonodaje. Tako odločba Ustavnega sodišča št. Up-695/11 z dne 10. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 9/13), 13. točka obrazložitve.

(22) Iz dosedanje presoje Ustavnega sodišča je razvidno, da razmejitev med primeri, ko gre za omejitev pravice (poseg v pravico) ali zgolj določitev načina njenega izvrševanja, ni vedno enostavna (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-8/10 z dne 3. 6. 2010, Uradni list RS, št. 49/10).

(23) Odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-69/07 z dne 4. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 119/08, in OdlUS XVII, 68) in št. U-I-8/10.

(24) Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-69/07.