Uradni list

Številka 19
Uradni list RS, št. 19/2001 z dne 16. 3. 2001
Uradni list

Uradni list RS, št. 19/2001 z dne 16. 3. 2001

Kazalo

1074. Odločba, da se odpravijo drugi in tretji stavek 30. člena pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede, drugi stavek 15. člena pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede, drugi stavek 30. člena pravilnika o napredovanju delavcev zaposlenih v zdravstvu ter določba zadnjega stavka prvega odstavka 5. člena pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede, kolikor zajema strokovne delavce, ki so pred nastopom dela v vzgoji in izobraževanju delali na delovnih mestih enake oziroma podobne stopnje zahtevnosti; členi 3., 5., drugi odstavek 26. prvo navedenega pravilnika 12., 13. drugi odstavek 14., 15. razen drugega stavka in 16. drugo navedenega pravilnika ter razen drugega stavka in 31. tretje navedenega pravilnika niso v neskladju z ustavo in zakonom; pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti členov 24., 28. prvega odstavka 20. in 31. prvo navedenega pravilnika ter razlage istega pravilnika v okrožnici Ministrstva za šolstvo in šport št. 403-1/98 se zavržejo, stran 1810.

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobude oziroma v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo strokovnih delavcev Osnovne šole Ajdovščina, ki jih zastopa ravnateljica Ivana Slamič, njo pa Vida Mali Lemut, odvetnica v Ajdovščini, Milana Čepina iz Celja in drugih, ki jih zastopa mag. Marija Karlovšek, odvetnica v Celju, Uroša V. Brdarja iz Kopra, Jožice Tomič iz Dobove in drugih, ki jih zastopa Božena Vučajnk, odvetnica v Brežicah, Alojza Makoterja iz Ljutomera, ki ga zastopa Albin Ploj, odvetnik v Mariboru, Sindikata vzgoje, izobraževanja in znanosti Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa glavni tajnik Branimir Štrukelj, ter Javnega zavoda Žalske lekarne iz Žalca in Javnega zavoda Lekarne Slovenska Bistrica, ki ju zastopa Marjetica Nosan, odvetnica v Celju, na seji dne 1. februarja 2001
o d l o č i l o:
1. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti 24. ter 28. člena, prvega stavka 30. člena in 31. člena pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede (Uradni list RS, št. 41/94 in 49/95) se zavrže.
2. Pobuda za oceno ustavnosti in zakonitosti razlage istega pravilnika v okrožnici Ministrstva za šolstvo in šport št. 403-1/98 z dne 11. 9. 1998 se zavrže.
3. Določba zadnjega stavka prvega odstavka 5. člena pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede (Uradni list RS, št. 66/96) se odpravi, kolikor zajema strokovne delavce, ki so pred nastopom dela v vzgoji in izobraževanju delali na delovnih mestih enake oziroma podobne stopnje zahtevnosti.
4. Drugi in tretji stavek 30. člena pravilnika iz 1. točke tega izreka ter drugi stavek 15. člena pravilnika iz 3. točke tega izreka se odpravijo.
5. Člena 4. in 25. ter drugi odstavek 26. člena pravilnika iz 1. točke tega izreka, 12. in 13. člen, drugi odstavek 14. člena, 15. člen, razen drugega stavka, ter 16. člen pravilnika iz 3. točke tega izreka niso v neskladju z ustavo in zakonom.
6. Drugi stavek 30. člena pravilnika o napredovanju delavcev, zaposlenih v zdravstvu (Uradni list RS, št. 41/94), se odpravi.
7. Člen 30., razen drugega stavka, in 31. člen pravilnika iz prejšnje točke tega izreka nista v neskladju z ustavo in zakonom.
O b r a z l o ž i t e v
A)
Pobude
1. Strokovni delavci Osnovne šole Ajdovščina v vlogi z dne 3. 4. 1997 izrecno izpodbijajo 28. člen pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede (Uradni list RS, št. 41/94 in 49/95 – v nadaljevanju: pravilnik I) ter 12. in 14. člen pravilnika o spremembah in dopolnitvah pravilnika o napredovanju zaposlenih v vrtcih ter osnovnem in srednjem šolstvu v plačilne razrede (Uradni list RS, št. 66/96 – v nadaljevanju: novela 96). Smiselno 28. členu pravilnika I ne očitajo neskladnosti z zakonom ali ustavo, temveč izpodbijajo 12. člen novele 96, kolikor ne določa, da se 28. člen pravilnika I uporablja tudi pri prvi razporeditvi strokovnih delavcev, 14. člen novele 96 pa, ker v drugem odstavku ne dopušča višje razporeditve kot za dva plačilna razreda nad plačilnim razredom, v katerega je uvrščen količnik delovnega mesta. Ker nasprotno pravilnik I dopušča v drugem odstavku 28. člena v takih primerih uvrstitev za največ tri razrede više, menijo pobudniki, da drugi odstavek 14. člena novele 96 v škodo strokovnih delavcev krši načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave). Zato predlagajo, naj ustavno sodišče omenjeno določbo 14. člena novele 96 razveljavi in določi, da tudi pri prvi razvrstitvi strokovnih delavcev velja določba 28. člena pravilnika I.
2. Jožica Tomič iz Dobove, Alojz Konec iz Sevnice in Ana Mamilovič iz Brežic, strokovni delavci v šolah, izpodbijajo drugi odstavek 14. člena novele 96. Tej določbi očitajo neskladje z zakonom o razmerju plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in nasl. – v nadaljevanju: ZRPJZ), ki po njihovem mnenju ne daje pravne podlage za omejitev iz izpodbijane določbe. Zatrjujejo tudi neskladje z ustavo, česar pa za izpodbijano določbo ne konkretizirajo. Predlagajo odpravo drugega odstavka 14. člena novele 96.
3. Alojz Makoter iz Ljutomera, predmetni učitelj, izpodbija 15. in 16. člen novele 96, za katera šteje, da nasprotujeta tretjemu odstavku 49. člena ustave (svoboda dela), in ker prepuščata odločanje o razvrstitvi zaposlenih le ravnatelju, tudi 75. členu ustave (soodločanje). Še posebej je po njegovem mnenju kršena določba tretjega odstavka 49. člena ustave z določbama obeh izpodbijanih členov, ki napredovanje omejujeta na 15 % oziroma na 5 % zaposlenih.
4. Sindikat vzgoje, izobraževanja in znanosti Slovenije (v nadaljevanju: SVIZS) v vlogi z dne 7. 1. 1998, zatrjujoč svojo reprezentativnost za območje države in ogroženost pravic delavcev (osma alinea 23. člena zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), zahteva presojo ustavnosti in zakonitosti 5. člena novele 96, ki v prvem odstavku med drugim določa, da se strokovnim delavcem, ki so morali za nastop dela v vzgoji in izobraževanju izpolnjevati z zakonom predpisani pogoj o pridobljenih ustreznih delovnih izkušnjah in so ta pogoj izpolnili, v napredovalno obdobje šteje tudi ta delovna doba, vendar ne več, kot je bilo potrebno za izpolnitev pogojev; ta določba da je namreč v nasprotju z ZRPJZ, ki v drugem odstavku 13. člena določa, da se kot delovna doba za napredovanje upošteva čas, prebit na delovnih mestih enake oziroma podobne stopnje zahtevnosti, in postavlja nekatere strokovne delavce v šolstvu v neenakopraven položaj v primerjavi z drugimi strokovnimi ali z ostalimi delavci. Sindikat zatrjuje, da se izpodbijana določba v praksi uporablja tako, da se strokovnim delavcem upošteva za napredovanje samo tista delovna doba, ki so jo pridobili v vzgoji in izobraževanju; le učiteljem praktičnega pouka se od delovne dobe, pridobljene v gospodarstvu, upošteva toliko (praviloma tri leta), kolikor je bilo pogoj za zasedbo delovnega mesta. Ustavno sodišče naj sporno določbo odpravi, predlaga SVIZS.
5. Milan Čepin iz Celja in še devet strokovnih delavcev, zaposlenih v šolskem centru, v vlogi z dne 17. 2. 1998 izrecno izpodbijajo 24. in 25. člen, drugi odstavek 26. člena, drugi odstavek 28. člena, 30. in 31. člen pravilnika I ter 12. in 13. člen, drugi odstavek 14. člena ter 15. in 16. člen novele 96. Očitkov posameznim določbam pravilnika I posebej ne pojasnjujejo. Za vse izpodbijane določbe zatrjujejo neskladje z ZRPJZ, saj da ta zakon ne določa in torej tudi ne dopušča omejevanj napredovanja ob prvi razporeditvi, različnih pogojev za napredovanje strokovnih delavcev, možnosti, da bi strokovni delavci ob enakem izpolnjevanju lahko napredovali različno, in odločilne vloge subjektivne ocene ravnatelja namesto objektivnega preverjanja zakonskih pogojev za napredovanje. Še posebej očitajo omejitvenim določbam iz 15. in 16. člena novele 96 (omejitev napredovanja na 15 % oziroma 5 % zaposlenih), da v primeru, kadar je do napredovanja upravičenih več strokovnih delavcev, v škodo nekaterih kršijo ustavno načelo o enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave). O 13. členu novele 96 pa menijo, da je v nasprotju z zakonom o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. – v nadaljevanju: ZDR), ki v 106. členu določa, da ugovor delavca zadrži izvršitev sklepa o njegovih pravicah. Določbe, ki dajejo ravnatelju pristojnost odločanja o napredovanju, pri čemer (po drugem odstavku 26. člena pravilnika I) ni dolžan svoje ocene niti pisno utemeljiti (kadar je ocena, da delavec izpolnjuje pogoje za napredovanje – 3. točka prvega odstavka 26. člena pravilnika I), pa so po mnenju pobudnikov tudi v neskladju z zakonom o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89 in nasl. – v nadaljevanju: ZTPDR), ki v 79. členu in v naslednjih določa pravico delavcev do varstva pravic. Subjektivne ocene tudi pritožbeni organ ne more preveriti, utemeljujejo pobudniki in predlagajo, naj ustavno sodišče pravilnik I in novelo 96 odpravi.
6. Uroš V. Brdar iz Kopra izpodbija drugo alineo 4. člena pravilnika I, ki določa, da lahko zaposleni na delovnih mestih v tarifnih skupinah V in VI napredujejo največ za štiri plačilne razrede. Trdi, da je ta določba v nasprotju s tretjim odstavkom 13. člena ZRPJZ, ki določa, da je na istem delovnem mestu mogoče napredovati največ za pet plačilnih razredov.
7. Pobudnik Brdar predlaga tudi oceno zakonitosti razlage pravilnika I v okrožnici Ministrstva za šolstvo in šport št. 403-1/98 z dne 11. 9. 1998 in “usklajenosti vseh postopkov razvrščanja in napredovanja v plačilne razrede, ki izhajajo iz pravilnika ...”.
8. Javna zavoda Žalske lekarne iz Žalca in Lekarna Slovenska Bistrica v vlogi z dne 26. 5. 1999 izpodbijata ustavnost in zakonitost 30. in 31. člena pravilnika o napredovanju delavcev, zaposlenih v zdravstvu (Uradni list RS, št. 41/94 – v nadaljevanju: pravilnik II), ker da določata omejitve, ki niso v skladu z ZRPJZ oziroma za katere ta zakon ne daje podlage (pri tem se sklicujeta na 15. člen in smiselno na četrti odstavek 13. člena ZRPJZ), in sta zato v nasprotju s tretjim odstavkom 153. člena ustave, po katerem morajo biti vsi podzakonski predpisi v skladu z zakoni. Gre za določbi v omenjenih členih, ki omejita napredovanje pri prvi razporeditvi zaposlenih na 15 % (v 30. členu) oziroma na 5 % (v 31. členu) zaposlenih v javnem zavodu.
9. Pobudnik Brdar je predlagal še začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb.
B)
Odgovori nasprotnih udeležencev
10. Ustavno sodišče je 25. 3. 1998 pozvalo Ministrstvo za šolstvo in šport k odgovoru na pobude in zahtevo glede pravilnika I in novele 96. Dne 11. 10. 1999 je poziv ponovilo in še posebej pozvalo k utemeljitvam nekaterih izpodbijanih določb. Dne 24. 10. 2000 je nasprotnega udeleženca še posebej pozvalo, naj sporoči, kako razlaga in uporablja določbo zadnjega stavka prvega odstavka 5. člena novele 96. Tokrat se je ustavno sodišče sklicevalo tudi na 5. člena ZUstS, po katerem so državni organi dolžni temu sodišču dajati zahtevane podatke. Ministrstvo za šolstvo in šport kljub vsemu temu ni odgovorilo.
11. Ministrstvo za zdravstvo je na pobudo za preizkus pravilnika II odgovorilo, da je sklicevanje pobudnikov na 15. člen ZRPJZ zmotno, saj gre tam za uvrstitev delavcev ob prvi zaposlitvi. Očitek, da izpodbijani določbi nezakonito utesnjujeta možnosti napredovanja v primerjavi z ZRPJZ, po mnenju nasprotnega udeleženca ne drži, saj ZRPJZ v četrtem odstavku 13. člena določi le najvišje število plačilnih razredov, za katere je mogoče napredovati, znotraj te zgornje meje pa prepušča z drugim odstavkom 14. člena resornim pravilnikom, da določijo konkretno število plačilnih razredov. O omejitvah na 15 % oziroma 5 % zaposlenih, ki lahko v posameznem javnem zavodu napredujejo po pravilih o izjemnem napredovanju, pa meni, da so zaradi restriktivne uporabe teh izjemnih pravil nujne.
B)–I
Izpolnjevanje procesnih pogojev
12. Zahtevo za presojo ustavnosti in zakonitosti imajo po osmi alinei prvega odstavka 23. člena ZUstS pod tam zapisanim pogojem sindikati, reprezentativni za vso državo. Tako kvalificirano reprezentativnost dopušča zakon o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93 – ZRS), kadar gre za zveze ali konfederacije sindikatov za območje države, v katere se povezujejo sindikati iz različnih panog dejavnosti ali poklicev (8. člen), kar pa SVIZS, kot je razvidno iz dokumentov, s katerimi se izkaže, ni. Zato po presoji ustavnega sodišča temu sindikatu pravica iz 23. člena ZUstS ne pripada. Ker pa so, če je njegov očitek določbi pravilnika I utemeljen, pravice delavcev ogrožene in ima torej vsak prizadeti delavec, zaposlen v šolstvu, pravni interes, da dá pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijane določbe, upošteva ustavno sodišče, kot v dosedanjih enakih primerih, vlogo SVIZS, ki nedvomno združuje delavce s tega področja zaradi varstva njihovih pravic, kot pobudo.
13. Milan Čepin in z njim še devet pobudnikov so strokovni delavci. Zanje torej 24., 28., 30. in 31. člen pravilnika I ne veljajo, ker jih tudi 12. člen novele 96 ne zajema. Ta del njihove pobude je bilo torej treba zavreči, ker pobudnikom zanjo manjka pravni interes.
14. Preostale izpodbijane določbe pravilnika I in novele 96 posegajo v pravice pobudnikov.
15. Čeprav gre pri pravilniku II – in pri drugih resornih predpisih na podlagi ZRPJZ – predvsem za razvrstitev in možnosti napredovanja zaposlenih, v končnem učinku torej za višino delavčeve plače in potemtakem za del njegove pravice, pravnega položaja oziroma pravnih interesov, ustavno sodišče priznava pravni interes obema javnima zavodoma, ki izpodbijata generalni omejitveni določbi iz 30. in 31. člena pravilnika II. Ti omejitvi se neposredno nanašata prav na javni zavod in to kot prepoved priznavanja izjemnega napredovanja; tudi izraženi sta v odstotkih od vseh zaposlenih v javnem zavodu, tako da je javni zavod neposredni naslovljenec obeh določb. Že zato, pa tudi kot del ureditve napredovanja članov delovnega kolektiva javnega zavoda kot njegove žive sestavine, določbi posegata tudi v pravice in pravni položaj pobudnikov – javnih zavodov.
16. Okrožnica Ministrstva za šolstvo in šport niti po svojem naslovu niti po tem, kdo jo je izdal, niti po tem, kako je objavljena in na znanje dana, a tudi po svoji vsebini, ni predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, zato ustavno sodišče (21. člena ZUstS) ni pristojno presojati njene skladnosti z ustavo in zakonom. Ta del pobude pobudnika Brdarja je ustavno sodišče zato zavrglo. Prav tako ni pristojno presojati ustavnosti in zakonitosti postopkov v izvajanju predpisov, kot pobudnik še predlaga.
17. Preostale pobude za oceno ustavnosti in zakonitosti pravilnika I, novele 96 ter pravilnika II je ustavno sodišče sprejelo, jih združilo za skupno obravnavanje in, ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Po načelu koneksitete (30. člen ZUstS) je odločilo tudi o drugem in tretjem stavku 30. člena pravilnika I, ne da bi glede tega še posebej pozivalo nasprotnega udeleženca k odgovoru po prvem odstavku 28. člena ZUstS; ko bi nasprotni udeleženec sploh odgovarjal, bi njegovi odgovori o drugem in tretjem odstavku 30. člena pravilnika I ne mogli biti drugačni kot o drugem odstavku 15. člena novele 96. Predloga za zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ustavno sodišče ni sprejelo.
B)–II
Člen 4 pravilnika I
18. Člen 4. pravilnika I določa, za koliko plačilnih razredov lahko zaposleni napredujejo. Za tarifni skupini V in VI (drugi odstavek 6. člena ZRPJZ) določa, da zaposleni v njih lahko napredujejo največ za štiri plačilne razrede. To določbo izpodbija pobudnik Uroš V. Brdar z utemeljitvijo, da nasprotuje tretjemu odstavku 13. člena ZRPJZ.
19. ZRPJZ v tretjem odstavku 13. člena določa, da je na istem delovnem mestu mogoče napredovati največ za pet plačilnih razredov. Ta določba je splošna v tem smislu, da velja kot zgornja meja za vsa področja, ki jih ureja ZRPJZ, pa tudi za vse tarifne skupine, ki jih uzakonja; ni je mogoče razlagati tako, da imajo zaradi nje zaposleni na vseh področjih in v vseh tarifnih skupinah pravico napredovati za največ pet plačilnih razredov. Nasprotno, zakonodajalec predvideva, da bo glede tega ureditev za posamezna od zajetih področij dela, pa tudi znotraj posameznih tarifnih skupin, lahko različna. Možnost različnega urejanja ob upoštevanju značilnosti posamezne dejavnosti zaupa tistim, ki jih v petem odstavku 14. člena ZRPJZ pooblašča za izdajo pravilnikov o napredovanju. Šele s temi pravilniki naj bo (drugi odstavek 14. člena ZRPJZ) določeno “število plačilnih razredov, za katere lahko napredujejo zaposleni, razvrščeni v posamezne tarifne skupine”.
20. Določba, ki jo pobudnik izpodbija, bi bila torej v nasprotju s tretjim odstavkom 13. člena ZRPJZ, če bi npr. predpisovala več kot pet plačilnih razredov, ni pa v nasprotju zato, ker ni predpisala možnosti za napredovanje v največ pet plačilnih razredov, kolikor jih kot zgornjo mejo dovoljuje ZRPJZ.
B)–III
Zadnji stavek prvega odstavka 5. člena novele 96
21. ZRPJZ določa kot prvi kriterij za napredovanje v višji plačilni razred delovno dobo zaposlenega (13. člen ZRPJZ). V delovno dobo šteje “čas, prebit na delovnih mestih enake oziroma podobne stopnje zahtevnosti”. ZRPJZ o tem ne vsebuje natančnejših določb a tudi ne pooblastil, da bi smel kdo to zakonsko določbo utesnjevati ali njeno uporabo omejevati.
22. Prvi odstavek 5. člena novele 96 je nov drugi odstavek 5. člena pravilnika I in določa, da se za leto zaposlitve strokovnega delavca šteje tudi dvanajst mesecev zaposlitve v vrtcu ali šoli ne glede na trajanje delovnega časa. Na enak način se mu všteva tudi čas opravljanja vzgojno-izobraževalnega dela v socialno-varstvenih zavodih za usposabljanje otrok z motnjami v razvoju. Nadaljuje: “Strokovnim delavcem, ki so morali za nastop dela v vzgoji in izobraževanju izpolnjevati z zakonom predpisan pogoj o pridobljenih ustreznih delovnih izkušnjah in so ta pogoj izpolnili, se v napredovalno obdobje všteje tudi ta delovna doba, vendar ne več, kot je bilo potrebno za izpolnitev pogojev”.
23. Pravkar citirana določba ne učinkuje v nasprotju z določbo iz 13. člena ZRPJZ v škodo prizadetih (in zato tudi ni izpodbijana), če se razlaga tako, da se pod pogojem, ki ga vsebuje, in v obsegu, ki ga določa, delovna doba všteje v napredovalno obdobje tudi, če ni šlo za delovno mesto enake ali podobne stopnje zahtevnosti.
24. Komentar Ministrstva za šolstvo in šport (brez datuma), ki ga je sodišču predložil pobudnik, pojasnjuje celoten 5. člen takole: “Za strokovne delavce v vzgoji in izobraževanju pa velja specialna ureditev ugotavljanja triletnega napredovalnega obdobja glede na opravljeno dobo zaposlitve, kakor je določeno v drugem odstavku tega člena. Poleg zaposlitve (sklenjenega delovnega razmerja) v vrtcu in šoli se pri tem upošteva tudi delovna doba, opravljena v socialno- varstvenih zavodih. Dodatno, in to je novost, se pri strokovnih delavcih, ki so za nastop dela morali izkazati pridobljene ustrezne delovne izkušnje, upošteva tudi delovna doba, dopolnjena na delovnih mestih zunaj vzgoje in izobraževanja, s čimer je delavec izpolnil predpisan pogoj ustreznih delovnih izkušenj. Velja opozoriti, da je mogoče prišteti le delovno dobo v obsegu, ki je bil zahtevan za nastop dela na delovnem mestu v vzgoji in izobraževanju, ne pa večje delovne dobe, tudi če je bila dejansko dosežena”.
25. Minister, pristojen za področje vzgoje in izobraževanja, ki je pravilnik I in novelo 96 izdal, hkrati nadzira in zagotavlja uveljavljanje teh predpisov v sistemu plač. Ker kljub pozivom ni sporočil česa drugega in ker je očitno, da izpodbijana določba živi tako, kakor izhaja iz omenjenega Komentarja in kakor zatrjuje predlagatelj, je ustavno sodišče vzelo v presojo ustavnosti in zakonitosti tudi táko njeno razlago.
26. Tako razlagana prinaša izpodbijana določba posameznim prizadetim v primerjavi z zakonsko določbo prikrajšanje: za napredovanje se jim ne upošteva ves delovni čas, prebit na delovnih mestih enake oziroma podobne stopnje zahtevnosti, temveč le tisti znotraj izpodbijane določbe; tako se npr. delovna doba, ki jo je strokovni delavec zbral v gospodarstvu, čeprav na delovnem mestu enake ali celo višje stopnje zahtevnosti, prizna le, če je bila in kolikor je bila pogoj za nastop dela v vzgoji in izobraževanju, sicer oziroma v preostalem delu pa ne. V tem delu svojega učinkovanja izpodbijana določba nima opore v ZRPJZ. Zakon postavlja kot edino merilo stopnjo zahtevnosti dela, ne tudi enakovrstnosti dela oziroma zahtevnosti. Novela 96 pa brez zakonskega pooblastila dodaja merilo delovnega področja in merilo zahtevanega obdobja pridobivanja izkušenj za delo v vzgoji in izobraževanju in s tem zožuje, torej spreminja, kar je določil zakon. To je v neskladju z omenjeno določbo ZRPJZ, z določbo drugega odstavka 120. člena ustave (vezanost uprave na zakon) in z določbo tretjega odstavka 153. člena ustave, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z zakoni.
B)–IV
Člen 25. in drugi odstavek 26. člena pravilnika I ter 12. in 13. člen, drugi odstavek 14.,15. in 16. člen novele 96
27. Milan Čepin in drugi, ki predlagajo oceno zakonitosti 25. člena in drugega odstavka 26. člena pravilnika I ter 12. in 13. člena, drugega odstavka 14. člena ter 15. in 16. člena novele 96, s svojimi argumenti izpodbijajo posebno ureditev, ki jo je za napredovanje v okviru prve razporeditve prinesel za druge zaposlene v šolstvu pravilnik I, zanje in za druge strokovne delavce pa novela 96 (o posamičnih izrecnih očitkih bo beseda kasneje). Te določbe prinašajo namesto rednega postopka za ugotavljanje, kako so izpolnjeni pogoji za napredovanje, poenostavljen postopek, vsebujejo pa tudi omejitve napredovanja v primerjavi s siceršnjimi določili o napredovanju.
28. ZRPJZ ne vsebuje posebnih določb o prvi razporeditvi zaposlenih. V 25. členu le določa, da mora biti ta razporeditev “v skladu z določbami tega zakona ob upoštevanju izpolnjevanja kriterijev za napredovanje” opravljena v 60 dneh po uveljavitvi pravilnikov o napredovanju zaposlenih v plačilne razrede.
29. Za kriterije, katerih izpolnjevanje je treba upoštevati pri prvi razporeditvi, je glede na določbe III. poglavja ZRPJZ mogoče šteti delovno dobo (drugi odstavek 13. člena) in uzakonjenih pet pogojev za napredovanje (prvi odstavek 14. člena).
30. ZRPJZ torej predpostavlja, da bo v skladu z naravo njegovih določb potrebna najprej prva razporeditev vseh zaposlenih in da bo s pravilniki, katerih izdajo uzakonja in ureja v drugem do šestem odstavku 14. člena, treba urediti tudi prvo razvrstitev, ne le kasnejših rednih napredovanj.
31. Tudi za prvo razporeditev mora torej (med drugim) pravilnik v skladu z ZRPJZ podrobno opredeliti uzakonjene pogoje za napredovanje, upoštevaje značilnosti dejavnosti; določiti število plačilnih razredov, za katere lahko napredujejo zaposleni, razvrščeni v posamezne tarifne skupine (določene z ZRPJZ); določiti postopek in način preverjanja izpolnjevanja pogojev za napredovanje; in določiti primere, v katerih je mogoče hkrati napredovati za več plačilnih razredov.
32. Zakon izrecno ne določa, da bi pravilniki prve razporeditve zaposlenih ne smeli urediti drugače kot siceršnja napredovanja. Tega tudi iz njegove celotne vsebine in naravnanosti ni mogoče razbrati. Očitek pobudnikov prehodnim določbam zaradi tega torej ni utemeljen.
33. Ni tudi mogoče pritrditi očitku pobudnikov, da bi ureditev v prehodnih določbah (torej ureditev prve razporeditve zaposlenih) 25. člena in drugega odstavka 26. člena pravilnika I ter 12. in 13. člena, drugega odstavka 14. člena, prvega stavka 15. člena in 16. člena (o drugem stavku druge alinee bo beseda posebej) novele 96 ne upoštevala kriterijev, na katere opozarja 25. člen ZRPJZ: v teh določbah je upoštevana tako delovna doba kot uzakonjeni pogoji za napredovanje.
34. Ni pa tudi mogoče reči, da je pravilnik I z obravnavanimi določbami, ki urejajo prvo razporeditev zaposlenih, presegel pooblastila, ki mu jih daje 14. člen ZRPJZ.
35. Pobudniki dalje očitajo pravilniku I neskladnost z določbami ZTPDR in z 22. členom ustave. Tega očitka ne utemeljujejo s trditvijo, da bi prizadeti varstva sploh ne imel (ureja ga 21. člen pravilnika I), temveč s tem, da je vprašanje o izpolnjevanju pogojev za napredovanje prepuščeno subjektivni oceni ravnatelja, te pa niti v postopku z ugovorom niti z zahtevo za uveljavljanje pravic (v svetu javnega zavoda) niti v postopku pred sodišči ni mogoče preveriti (in zato tudi ne učinkovito izpodbijati); v primerih, ko ravnatelj pri prvi razporeditvi ugotovi izpolnjevanje pogojev za napredovanje (drugi odstavek in tretja alinea prvega odstavka 26. člena pravilnika I), da to še bolj drži, ker ravnatelju ni treba razlogov za oceno pisno utemeljiti.
36. Presoja o tem očitku mora izhajati iz tega, da lahko zakonodajalec vprašanja pravic iz delovnega razmerja za zaposlene v javnih službah in državnih organih posebej uredi, ker to izhaja že iz narave teh dejavnosti in iz (proračunskega) izvora sredstev. To predvidevata tudi tretji odstavek 2. člena ZTPDR in drugi odstavek 1. člena ZDR. Kot je ustavno sodišče ugotovilo med drugim že v odločbi št. U-I- 134/96 z dne 23. 9. 1999 (Uradni list RS, št. 86/99 in OdlUS VIII, 212), določena višina plače ni ustavna pravica in je tudi mednarodne konvencije ne zagotavljajo; ko gre za plače, ki se financirajo iz proračuna in so del stroškov javnih služb in državne uprave, pa je delodajalec nedvomno pooblaščen za natančno in zavezujočo ureditev tega občutljivega področja. Znotraj te ureditve je stvar njegove presoje, kakšno težo bo dal tudi nemerljivim elementom podlage za plačo posameznika, komu bo prepustil tehtanje obstoja teh elementov v posamičnem primeru, kakšna vodila in pomagala za postopek bo predpisal ter koliko in komu bo prepustil podrobnejše oblikovanje teh pomagal. Ko je pogoje za napredovanje taksativno določil z zakonom, podrobnejšo ureditev pa prepustil podzakonskim predpisom, in ko obravnavani pravilnik kot eden od takih predpisov (enako pa tudi pravilniki za vsa druga zajeta področja) za prvo razporeditev predpisuje uporabo predpisanega obrazca 2, v katerem so zajeti vsi uzakonjeni pogoji za napredovanje in vzpostavljena vrednostna razmerja med njimi, posebej za vsako od tarifnih skupin, ocenjevanje pa naloženo ravnatelju, ki je po zakonu o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/96 in nasl. – ZOFVI) pedagoški vodja in poslovodni organ javnega zavoda (49. člen), takega pristopa in take izpeljave ni mogoče ocenjevati kot nerazumnih in jima odrekati tehtnih razlogov. Zakonodajalec bi se npr. lahko odločil za sistem določanja plač brez upoštevanja nemerljivih kriterijev. Tako v naravi dejavnosti kot v interesu kvalitete dela pa je gotovo lahko našel razloge za to, da se je odločil za sistem, s katerim se je mogoče bolj približati kriteriju nagrajevanja po delu, čeprav je ta sistem nujno bolj zapleten in je v njem tudi delež subjektivne presoje nepogrešljiv oziroma neizbežen.
37. Ustavno sodišče se po vsem povedanem ne sme ukvarjati s podrobnimi vprašanji primernosti obravnavane ureditve. Le po sledi očitka o kršitvi 22. člena ustave (razumljeni tako, kot je obrazloženo v 35. točki te obrazložitve) vendarle ugotavlja, da je z določbami 26. člena ter obrazca 2 pravilnika I subjektivnost ravnatelja pri oblikovanju ocene dovolj omejena, z določbami drugega in tretjega odstavka 26. člena pa zagotovljena preverljivost, kar vse daje prizadetemu (ob smiselni uporabi dokazljivih sestavin nekaterih pogojev za napredovanje iz II. poglavja pravilnika I) dovolj podlage tudi za varstvo pravic pred organom javnega zavoda in pred sodiščem. Zgolj zaradi tega, ker ravnatelju ni treba posebej pisno utemeljevati pozitivne ocene iz tretje točke prvega odstavka 26. člena pravilnika I, kar res izhaja iz drugega odstavka tega člena, prizadeti ne more biti prikrajšan niti pri svojih pravicah niti pri možnostih za njihovo varovanje, saj gre tu za primere pozitivne, torej za delavca ugodne ocene.
38. Člen 12. novele 96 določa, kateri členi prehodnih in končnih določb pravilnika I se uporabljajo tudi pri prvi razporeditvi strokovnih delavcev. Pobudniki ne povedo izrecno, zakaj to določbo izpodbijajo; njihovih splošno oblikovanih očitkov z vsebino tega člena ni mogoče povezati. Neskladja med to določbo in ZRPJZ ali ustavo po oceni ustavnega sodišča ni.
39. Določba prvega odstavka 13. člena novele 96 o tem, do kdaj mora biti opravljena prva razporeditev strokovnih delavcev, postavlja kot izrazito prehodna določba ravnatelju časovni okvir, v katerem mora opraviti svoje delo, in ne posega v vprašanje, ali ugovor delavca zadrži sklep o njegovih pravicah, ki ga zakonsko ureja 106. člen ZDR. Zato s to zakonsko določbo ni v neskladju. Za določbo prvega odstavka 13. člena novele 96 o tem, od kdaj zaposlenemu pripada plača v skladu z izdano določbo, pa pravilo iz prvega odstavka 106. člena ZDR po prvi alinei drugega odstavka istega člena ne velja in že zato ni neskladja med določbama zakona in novele 96.
40. Drugi odstavek 14. člena novele 96 omejuje možnost napredovanja strokovnih delavcev ob prvi razporeditvi (z nekaj izjemami, določenimi v naslednjih členih) na napredovanje za dva plačilna razreda. Določitev števila plačilnih razredov, za katere je mogoče napredovati, je z izrecno določbo drugega odstavka 14. člena ZRPJZ prepuščena pravilniku oziroma organu, ki ga je pristojen izdati. Ta ali katera druga določba ZRPJZ temu organu, v obravnavanem primeru Ministrstvu za šolstvo in šport, ne brani določiti meje možnega napredovanja za prvo razporeditev drugače kot za siceršnja napredovanja. Drugi odstavek 28. člena pravilnika I, ki prav tako ob prvi razporeditvi določa drugačno mejo napredovanja, ne velja za strokovne delavce (1. člen pravilnika I). To pa še ne pomeni kršitve ustavnega načela o enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave), kot pobudniki med drugim zatrjujejo: ZRPJZ dopušča in predvideva v podrobnostih različne ureditve za posamezna področja dejavnosti pa tudi za posamezne kategorije del oziroma delovnih mest, kar je, ko gre za obravnavanje in vrednotenje različnih del, tudi razumljivo in ustreza pravilnemu razumevanju ustavnega načela enakosti. Za področje šolstva še posebej velja, da so bili strokovni delavci šele z novelo 96 vključeni v sistem ZRPJZ. Posamezne določbe, ki ureja to ali ono kategorijo delavcev, ni mogoče ocenjevati iztrgano in terjati, da bi zaradi načela enakosti pred zakonom morala biti enaka za vse. Že zaradi druge alinee 16. člena novele 96 tudi ni mogoče drugemu odstavku 14. člena očitati, da bi strokovnim delavcem jemal že pridobljene pravice.
41. Določbe 15. in 16. člena prinašajo, če izvzamemo omejitvi na 15 % oziroma 5 % zaposlenih, izjeme od omejitve iz prvega odstavka oziroma drugega odstavka 14. člena novele 96 v prid posameznih delavcev in ustavno sodišče razume, da potemtakem pobudniki teh določb ne izpodbijajo.
B)–V
Drugi in tretji odstavek 30. člena pravilnika I in drugi stavek 15. člena novele 96
42. Potem ko 15. člen novele 96 imperativno določi, da se strokovni delavec, ki izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje, ki je bil torej po 26. členu pravilnika I z uporabo obrazca 2 pravilnika I ocenjen z 9,5 oziroma 10 točkami, uvrsti za en razred višje od tistega, določenega v prvem odstavku 14. člena novele 96 (in odvisnega samo od let napredovalne dobe), določi v zadnjem stavku: “Na ta način ne more napredovati več kot 15 % zaposlenih strokovnih delavcev v javnem zavodu”.
43. Strokovni delavec torej najprej po kriterijih, postopku in izrazilih ureditve v pravilniku I in noveli 96 pride v položaj upravičenca do izjemnega napredovanja. Sestavni del te ureditve je tudi določba, da zaradi tega izjemno napreduje in kako napreduje. Izpodbijana določba zadnjega stavka pa že vnaprej kot eno od možnosti, na katero prizadeti nimajo vpliva, napoveduje položaj, ko bodo nekateri upravičenci takega sicer zavezujoče določenega napredovanja zares deležni, drugi, nič manj upravičeni, pa ne.
44. Ta del ureditve lahko vzpostavlja v posameznih primerih na občutljivem področju plač oziroma razmerij pri plačah neenakost med tistimi, ki jih ureditev sama spoznava za enake, ko nekaterim med njimi odreče tisto, kar jim hkrati priznava.
45. Drugi odstavek 14. člena ustave določa, da so pred zakonom vsi enaki. To ustavno načelo po presoji ustavnega sodišča vsebuje tudi prepoved, da bi podzakonski predpis upravičenja, ki jih je sam predpisal, nekaterim dajal, drugim, enako upravičenim, pa odrekal.
46. Omenjeni z ustavo neusklajen položaj nastane, kadar v javnem zavodu več kot 15 % zaposlenih izpolnjuje pogoje za izjemno napredovanje. Tak položaj je možen, predvidljiv, po vsebinski plati celo zaželen. Če bi rekli, da ga lahko ravnatelj prepreči s tem, ko bi pri ocenjevanju po 26. členu pravilnika I vnaprej špekuliral, koliko delavcev sme oceniti z 9,5 do 10 točkami, da ne bo presegel 15 %, in ne glede na to, koliko jih to oceno zares zasluži, bi vnaprej jemali verodostojnost tistemu delu ureditve pravilnika I in novele 96, ki ureja ocenjevanje. Dejstvo, da bodo ocene z 9,5 do 10 točkami od desetih mogočih ob pravilni ocenjevalni naravnanosti pač le izjema, ki večinoma ne bo presegla 15 % celote, sicer zmanjšuje pogostnost možnega protiustavnega položaja, a ga ne odpravlja.
47. Ustavno sodišče je določbo odpravilo. Pri tem se zaveda, da so proračunska sredstva, za katera gre, omejena, tako v celoti kot v posameznih segmentih ter pri posameznih uporabnikih, in da zato pri sistemu razmerij plač, ki se izplačujejo iz proračuna, ne gre za razmerja v plačevanju dela nasploh (kakor tudi ne za poizkus objektivnega vrednotenja dela, ne glede na področje dela, vir in obseg razpoložljivih sredstev in družbeno ekonomske možnosti). Kar pri odpravljeni določbi ni bilo v skladu z ustavo, torej ni bila omejitev možnosti razpolaganja s proračunskimi sredstvi, temveč neenakopravnost, ki jo omejitev, kakršna je, (lahko) prinaša med tiste, ki jih predpis sam spoznava kot enako upravičene, ter (možno) odrekanje upravičenja, ki ga določa predpis sam.
48. Kar je obrazloženo v 42. do 47. točki te obrazložitve, velja tudi za vsebinsko enaki določbi drugega in tretjega stavka 30. člena pravilnika I, ki ju je zato ustavno sodišče po načelu koneksitete zajelo v presojo, saj bi bilo nevzdržno, da bi enako neskladje z ustavo bilo odpravljeno, ko gre za strokovne delavce, ostalo pa bi, ko gre za druge zaposlene v istih javnih zavodih.
B)–VI
Prva alinea 15. člena novele 96
49. Izpodbijana določba drugega odstavka prve alinee 16. člena novele 96 na podoben način (5% strokovnih delavcev v javnem zavodu) omejuje izjemno višjo uvrstitev tistih, ki “po oceni ravnatelja uspešno opravljajo naloge, ki so bistvenega pomena za delovanje javnega zavoda”. Določb, ki bi to kvalifikacijo v celoti ali v delih (kaj je ustrezno opravljanje, kaj so naloge bistvenega pomena ...) pojasnjevale, pravilnik I in novela 96 ne vsebujeta.
50. Presoja o tem, kdo take pogoje izpolnjuje, je torej v vseh pogledih prepuščena ravnatelju, zanjo ni predpisanega postopka, vrednostnih meril in izrazil. Uporaba te izjemne možnosti ni zavezujoče predpisana, temveč kot možnost (omejeno) dopuščena: strokovni delavec je lahko uvrščen višje (prvi stavek 16. člena). Zato izpodbijana omejitvena določba ne ustvarja neizbežno (možnih) položajev, ko nastane med prizadetimi, ki so na podlagi istega predpisa upravičenci, taka neenakopravnost, da so nekateri od njh predpisanega napredovanja deležni, nekateri pa ne. Zato po presoji ustavnega sodišča ta omejitvena določba ni v neskladju z ustavo.
B)–VII
Člena 30. in 31. pravilnika II
51. Pobudnika – javna zavoda očitata enakima omejitvenima določbama v 30. in 31. členu pravilnika II, da zanju ni podlage v ZRPJZ in da zato nista v skladu z določbo 153. člena ustave, po kateri morajo biti podzakonski akti v skladu z ustavo in zakonom. Pri tem se sklicujeta na 15. člen ZRPJZ. Njuna misel je, da bi ta člen moral vsebovati omejitve oziroma pooblastilo zanje, če naj bi jih pravilnik II zakonito povzemal ali podrobneje opredeljeval; take vsebine pa v 15. členu ni.
52. Sklicevanje obeh pobudnikov na 15. člen ZRPJZ je pravno zmotno. Določbe njegovega drugega odstavka veljajo namreč prvi zaposlitvi posameznika, ne pa prvi razporeditvi vseh zaposlenih v javnem zavodu; slednje pa, kot že rečeno (28. točka te obrazložitve), ZRPJZ ne obravnava, omenja jo le v 25. členu. Zato pa, kot je bilo tudi že obrazloženo (31. točka te obrazložitve) izrecno pooblašča pristojne ministre, da s pravilnikom podrobneje opredelijo zakonite pogoje za napredovanje, določijo (znotraj zakonske meje iz tretjega odstavka 13. člena ZRPJZ) število plačilnih razredov, za katere lahko napredujejo zaposleni, in primere, v katerih je mogoče napredovati za več plačilnih razredov. Zakon pri tem niti smiselno niti izrecno ne ukazuje, da bi morali ministri te vsebine predpisovati zgolj na en način za vse primere, ne pa npr. za primer prve razporeditve zaposlenih posebej in nekoliko drugače, kot je s pravilniki za vsa področja storjeno. Tega očitanega neskladja med izpodbijanima določbama pravilnika II in ZRPJZ, ki bi kršili tudi načelo iz tretjega odstavka 153. člena ustave (usklajenost pravnih aktov), torej ni.
53. Ker je določba zadnjega stavka 30. člena pravilnika II vsebinsko povsem enaka določbi zadnjega stavka 15. člena novele 96, jo je ustavno sodišče odpravilo, pri čemer zanjo enako veljajo 42. do 47. točka te obrazložitve. Izpodbijana določba 31. člena pravilnika II pa ni v neskladju z ustavo in zakonom in to iz razlogov, ki so o enaki določbi v 16. členu novele 96 pojasnjeni v 49. in 50. točki obrazložitve.
C)
54. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 25. in 30. člena ter drugega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam- Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno, razen v delu 5. točke izreka, ki se nanaša na 4. člen pravilnika I; v tem delu je bila sprejeta z osmimi glasovi proti enemu (proti je glasoval sodnik Čebulj).
Št. U-I-91/97-37
Ljubljana, dne 1. februarja 2001.
Predsednik
Franc Testen l. r.