Uradni list

Številka 66
Uradni list RS, št. 66/2000 z dne 26. 7. 2000
Uradni list

Uradni list RS, št. 66/2000 z dne 26. 7. 2000

Kazalo

3065. Odločba, da druga alinea prvega odstavka 29. člena zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti ni v neskladju z ustavo, stran 8236.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo županje Mestne občine Koper, in na pobudo Irene Fister, Aurelia Jurija ter Astrid Prašnikar, vseh iz Kopra, na seji dne 29. junija 2000
o d l o č i l o:
Druga alinea prvega odstavka 29. člena zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in 36/96) ni v neskladju z ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Županja Mestne občine Koper je na podlagi pooblastila v 179. členu statuta Mestne občine Koper (Uradne objave, št. 9/95) vložila zahtevo za presojo ustavnosti druge alinee prvega odstavka 29. člena zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in organih lokalnih skupnosti (v nadaljevanju: ZRPJZ). Ta določa, da z dnem uveljavitve ZRPJZ prenehajo veljati tiste določbe zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90 in nasl. – ZDDO) in zakona o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/90 in nasl. – v nadaljevanju: ZFDO), ki se nanašajo na osnovo za določanje plač, tarifne skupine, količnike za določanje plač, uspešnost in dodatke in so v nasprotju z ZRPJZ. Po oceni predlagateljice naj bi bila takšna določba v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave) oziroma načelom določnosti pravnih predpisov, saj je nejasna. Tako so zaradi te nejasnosti v Mestni občini Koper (v nadaljevanju: MOK) menili, da je v celoti prenehal veljati ZFDO in tako tudi 5. člen ZFDO, ki je predpisoval, kako se določa osebni dohodek. Plače naj bi se zato določale na podlagi ZRPJZ, ki v 3. členu tudi za plače funkcionarjev, ki se na podlagi 1. člena ZRPJZ štejejo med zaposlene, predvideva dodatke. Predlagateljica navaja, da se dodatke skladno z 19. in 20. členom ZRPJZ lahko uredi tudi s predpisom, izdanim na podlagi zakona. Vlada je tako dodatke uredila z uredbo, MOK pa s pravilnikom. V njem je določila, da funkcionarjem pripadata dodatek za znanje italijanskega jezika in za nezdružljivost funkcij. Računsko sodišče pa je ugotovilo, da je MOK z dodatki funkcionarjem nezakonito trošila javna sredstva in izreklo negativno mnenje. Ker naj bi bile tako zaradi izpodbijane določbe ogrožene pravice lokalne skupnosti, predlagateljica ustavnemu sodišču predlaga, da naj ugotovi, da izpodbijana določba ni v skladu z ustavo ter Državnemu zboru določi rok za uskladitev.
2. Irena Fister je poleg zahteve, ki jo je vložila kot županja, skupaj s še dvema pobudnikoma (bivšim županom in tajnikom MOK) vložila tudi pobudo, v kateri je neskladje druge alinee prvega odstavka 29. člena ZRPJZ z ustavo utemeljeno enako kot v zahtevi. Pravni interes pobudniki izkazujejo z dejstvom, da jim je bila na podlagi ugotovitev računskega sodišča, ki temeljijo na drugačnem tolmačenju, kot pa je bilo tolmačenje izpodbijane določbe v MOK, povzročena tako materialna škoda, saj naj bi morali izplačane dodatke vrniti, kot tudi moralna škoda.
3. Državni zbor na navedbe udeležencev ni odgovoril.
B)
4. Zaradi skupnega obravnavanja in odločanja je ustavno sodišče obe zadevi združilo. Vprašanje dodatkov, ki pripadajo občinskim funkcionarjem, pa je med postopkom pred ustavnim sodiščem izrecno uredil zakon o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98 – v nadaljevanju: ZLS-J), ki je začel veljati dne 18. 11. 1998. Z ZLS-J je bil 100.b člen zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLS) namreč spremenjen tako, da je v šestem odstavku izrecno določil, da občinskim funkcionarjem ne pripadajo posebni dodatki po ZRPJZ ter po uredbi o količnikih za določitev plače in dodatkih zaposlenih v službah Vlade RS in v upravnih organih (Uradni list RS, št. 35/96 in nasl.), razen dodatka za delovno dobo. Zaradi tega se je glede na 47. člen zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) postavilo vprašanje pravnega interesa. Udeleženci so na poziv ustavnega sodišča svoj pravni interes utemeljili z dejstvom, da naj bi bili na podlagi ugotovitev računskega sodišča o nezakonito izplačanih plačah v MOK sproženi postopki za vračilo dela plač. Pri tem pa je tudi iz poročila k obravnavi poročila Računskega sodišča Republike Slovenije o reviziji stroškov dela – funkcionarji in občinska uprava – za leta 1995, 1996 in 1997 Mestne občine Koper (Poročevalec DZ, št. 51/99) razvidno, da MOK zagovarja mnenje, da predpisi niso bili kršeni, zaradi česar je sprožila ustrezne sodne postopke in še ni začela s postopki izterjave preveč izplačanih plač.
5. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti druge alinee prvega odstavka 29. člena ZRPJZ sprejelo. Glede na to se z vprašanjem, ali so z izpodbijano določbo ogrožene pravice lokalne skupnosti, kar je po sedmi alinei prvega odstavka 23. člena ZUstS pogoj za vložitev zahteve, ni ukvarjalo, temveč je po sprejemu pobude nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Dejansko stanje je namreč pojasnjeno, prav tako pa je bila nasprotnemu udeležencu dana možnost, da se izjavi o navedbah drugih udeležencev (četrti odstavek 26. člena ZUstS).
6. Do uveljavitve ZLS-J, ki je vprašanje dodatkov izrecno uredil, so se na podlagi prvega odstavka 100.b člena ZLS za člane občinskega sveta, župana, podžupana in tajnika, ki so imeli na podlagi 34.a člena ZLS status občinskih funkcionarjev, uporabljale določbe ZFDO in določbe ZRPJZ. Pri tem je ZRPJZ kot kasnejši predpis določil, da z dnem njegove uveljavitve prenehajo veljati tiste določbe ZFDO, ki se nanašajo na osnovo za določanje plač, tarifne skupine, količnike za določanje plač, uspešnost in dodatke, ki so v nasprotju z ZRPJZ. Zasledovani cilj ZRPJZ je namreč bil poenotiti sisteme plač, katerih vir financiranja so javni prihodki, saj so bile plače za primerljiva dela različne. Zaradi tega ZRPJZ ne pomeni novega sistema navedenih plač, temveč le uskladitev tistih elementov obstoječih sistemov, ki so ključni povzročitelj neutemeljenih razlik (predlog zakona o razmerjih plač v javnih zavodih in državnih organih – prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 35/93, str. 31 in 40 – v nadaljevanju: Poročevalec). Glede na to ZRPJZ ne predstavlja podlage za spremembo sestavnih elementov posameznih osebnih prejemkov (tj. osebnih dohodkov oziroma plač), temveč le podlago za spremembo tistih vsebin teh sestavnih elementov, ki so v nasprotju z ZRPJZ.
7. Sestavni elementi osebnih prejemkov občinskih funkcionarjev po ZFDO, razvidni iz prvega odstavka 5. člena (ki predpisuje, da se osebni dohodek določi tako, da se osnova za obračun osebnih dohodkov pomnoži s koeficientom za določanje osebnih dohodkov in poveča za odstotek za vrednotenje delovnih izkušenj ter za odstotek za vrednotenje delovne uspešnosti oziroma za dodatno delovno obremenjenost) in podrobneje opredeljeni v 6. členu ZFDO, tako z ZRPJZ niso spremenjeni. Na podlagi prvega odstavka 3. člena ZRPJZ, ki določa, da je plača sestavljena iz osnovne plače, dela plače za delovno uspešnost in dodatkov, so z ZFDO opredeljeni sestavni elementi plače le strukturno razvrščeni; osnova in koeficient predstavljata osnovni del v strukturi plače, delovne izkušnje dodatek k plači, delovna uspešnost oziroma delovna obremenjenost pa del plače za delovno uspešnost.
8. Pri tem je osnova kot eden izmed dveh elementov osnovnega dela plače enako opredeljena v ZFDO in v ZRPJZ; osnova je izhodiščna plača za prvi tarifni razred, dogovorjena s kolektivno pogodbo za negospodarske dejavnosti (prvi odstavek 6. člena ZFDO in tretji odstavek 3. člena ZRPJZ). Drugi element osnovnega dela plače, koeficient, oziroma po ZRPJZ količnik, pa je po ZFDO navzgor omejen na 6,5, omejitev navzdol pa ni predpisana (drugi odstavek 6. člena ZFDO), medtem ko je v ZRPJZ predpisan razpon v višini od 4,20 do 9,00 (4. člen ZRPJZ). Ker je iz navedenega očitno, da je določba ZFDO v nasprotju z določbo ZRPJZ, se na podlagi druge alinee prvega odstavka 29. člena ZRPJZ za določitev koeficientov (količnikov) uporabljajo določbe ZRPJZ.
9. Glede na navedeno v 6. in 7. točki obrazložitve je jasno, da je bil skladno z ZFDO tudi po uveljavitvi ZRPJZ edini dodatek plače občinskih funkcionarjev, dodatek za delovne izkušnje, oziroma, kot ga poimenuje ZRPJZ, dodatek za delovno dobo, in sicer ne glede na ostale dodatke, ki so možni po prvem odstavku 19. člena ZRPJZ (poleg dodatka za delovno dobo še dodatek za manj ugodne delovne pogoje, ki se pojavljajo občasno in niso upoštevani v vrednotenju delovnega mesta, dodatek za delo v manj ugodnem delovnem času in drugi dodatki, določeni s kolektivno pogodbo, zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom) oziroma po drugem odstavku 19. člena ZRPJZ (funkcijski dodatek, v primerih določenih z zakonom; tega je določil šele ZLS-J). Da tistega dela prvega odstavka 19. člena ZRPJZ, ki določa, da pripadajo zaposlenim v javnih zavodih in državnih organih tudi drugi dodatki, določeni s predpisom, izdanim na podlagi zakona, ni razumeti tako, kot so jo razumeli udeleženci, in sicer kot pooblastila posameznim občinam, da izdajo predpise, s katerimi določijo dodatke k plačam funkcionarjev, jasno izhaja iz cilja, ki ga je zakonodajalec zasledoval z ZRPJZ (6. točka obrazložitve). Takšna vsebina, kot naj bi ji jo po mnenju udeležencev imel 19. člen ZRPJZ, bi namreč pomenila, da lahko vsaka občina, povsem arbitrarno določi dodatke k plačam funkcionarjem, ker niso z zakonom predpisani nobeni okviri za normativno ureditev. Takšna interpretacija te določbe bi bila zato v nasprotju z 2. členom ustave.
10. Pri ugotavljanju vsebine izpodbijane določbe v zvezi z dodatki tudi ni mogoče spregledati navedb vlade, predlagateljice ZRPJZ, ki je izrecno poudarila, da se ohranjajo vsi tisti dodatki, ki so že uveljavljeni, ter da se ne uvajajo novi dodatki (Poročevalec, str. 31). Potreba po spreminjanju dodatkov je po mnenju vlade odpadla tudi zaradi odprave neusklajenosti v osnovnih plačah in ob uvedbi enakega načina obračuna, saj sta bili ti dve sestavini poglavitni vzrok za neutemeljene razlike v plačah. V drugem odstavku 20. člena ZRPJZ je namreč kot osnova za obračun dodatkov določena osnovna plača zaposlenega. Glede na prvi odstavek 20. člena ZRPJZ, skladno s katerim se dodatki izplačujejo v višini, določeni z zakonom, pa se višina dodatka določi tako, kot to izhaja iz tretjega odstavka 6. člena ZFDO.
11. Zadnji element plače, ki hkrati predstavlja tretjo strukturno tretjino plače po ZFDO (gl. 7. točko obrazložitve), pa je del plače za delovno uspešnost oziroma delovno obremenjenost. Določi se na podlagi kriterijev oziroma meril (četrti odstavek 6. člena ZFDO oziroma tretji odstavek 17. člena ZRPJZ).
12. Iz navedenega tako izhaja, da druga alinea prvega odstavka 29. člena ZRPJZ ni nejasna,(1) saj je njena vsebina ugotovljiva s teleološko razlago (razlago po namenu). Glede na to, da načela pravne države (2. člen ustave) zahtevajo, da so norme opredeljene tako, da je njihovo vsebino mogoče ugotoviti z ustaljenimi metodami razlage, to zahtevo pa izpodbijana določba izpolnjuje, druga alineea prvega odstavka 29. člena ZRPJZ ni v neskladju z ustavo.
C)
13. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Testen je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Št. U-I-274/97-19
Ljubljana, dne 29. junija 2000.
Predsednik
Franc Testen l. r.
1 Po pojasnilih računskega sodišča, posredovanih na podlagi drugega odstavka 28. člena ZUstS, so pri 42 opravljenih nadzorih le v petih primerih ugotovili posamezne neupravičeno izplačane dodatke občinskim funkcionarjem.

AAA Zlata odličnost

Nastavitve piškotkov

Vaše trenutno stanje

Prikaži podrobnosti