Uradni list

Številka 92
Uradni list RS, št. 92/2013 z dne 8. 11. 2013
Uradni list

Uradni list RS, št. 92/2013 z dne 8. 11. 2013

Kazalo

3341. Odločba o ugotovitvi, da je Zakon o pravdnem postopku v neskladju z Ustavo, stran 10106.

Številka: U-I-134/10-28
Datum: 24. 10. 2013
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopkih za oceno ustavnosti, začetih z zahtevami Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 24. oktobra 2013
o d l o č i l o:
1. Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08) je v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do uveljavitve drugačne zakonske ureditve sodnik posameznik ali predsednik senata sodišča, ki odloča o zadevi, s sklepom odloči o tem, na kakšen način se zagotovi seznanitev strank sodnega postopka s tajnimi podatki, ki so predloženi v postopek. Odločitev sprejme v skladu s 35. točko obrazložitve te odločbe.
4. Zoper sklep iz prejšnje točke izreka te odločbe ni posebne pritožbe.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Delovno in socialno sodišče vlaga pet zahtev za oceno ustavnosti Zakona o tajnih podatkih (Uradni list RS, št. 50/06 – uradno prečiščeno besedilo, 9/10 in 60/11 – v nadaljevanju ZTP) v zvezi z Zakonom o pravdnem postopku (v nadaljevanju ZPP). V prvi zahtevi navaja, da se v nekaterih individualnih delovnih sporih, v katerih je tožena stranka Republika Slovenija, od prejema odgovora na tožbo naprej sooča s kolizijo ZPP z zahtevami tožene stranke po spoštovanju ZTP. Tožena stranka naj bi odgovor na tožbo in priloge označila z oznakami tajnih podatkov ter od sodišča zahtevala, naj s prejetimi listinami ravna v skladu z ZTP. Predlagatelj opozarja, da ZPP in ZTP nimata posebnih določb o dostopu strank sodnih postopkov do tajnih podatkov, niti o tem, kako naj sodišče tak postopek vodi. Ocenjuje, da obstaja pravna praznina, ki je v neskladju z 2. členom Ustave, ker zakonodajalec ni uredil vprašanj v zvezi z dostopom pravdnih strank do vlog s tajnimi podatki oziroma možnosti aktivne udeležbe v postopku, v katerem so s stopnjo zaupnosti označene vloge ali celo sam sodni spis. Težave naj bi se pojavljale tudi v zvezi z delom sodišča, ker naj bi sodno osebje imelo dovoljenja za dostop do le tistih tajnih podatkov, ki so označeni s stopnjama zaupnosti "interno" in "zaupno". Predlagatelj zatrjuje, da nikjer ni določeno, kako naj se izvede dokaz z izvedencem, ki nima dovoljenja za dostop do tajnih podatkov, saj izvedenec ne sme vpogledati listin ali vlog s tajnimi podatki, brez vpogleda pa običajno ne more izdelati izvedenskega mnenja. Ne bi naj tudi bilo ureditve, ki bi določala, kako naj se stranka opredeli do vloge, ki je ne sme iznesti iz sodne pisarne, in kako naj se tedaj zaupno posvetuje s svojim pooblaščencem. Predlagatelj meni, da je omejen dostop stranke do vlog nasprotne stranke krnitev bistva človekove pravice iz 22. člena Ustave, saj se z njim onemogoča aktivno sodelovanje v postopku in s tem učinkovito varstvo pravic. To, da mora stranka vloge nasprotnika prebrati na sodišču ob navzočnosti delavca sodišča, naj bi stranko postavljalo v slabši položaj v primerjavi z drugo stranko. Zato naj bi bila izpodbijana ureditev v nasprotju z 22. in 23. členom Ustave. Predlagatelj navaja, da je stranka v sporu, v katerem so nekatere vloge ali listine označene kot tajne, v slabšem položaju v primerjavi z drugo stranko (ko je ta druga stranka Republika Slovenija) oziroma v primerjavi s strankami postopkov, v katerih ni takih listin ali vlog – v zvezi z možnostjo proste izbire pooblaščenca, kar naj bi bilo v neskladju s 14. oziroma 22. členom Ustave. Po mnenju predlagatelja ni v skladu z 2., 22., 23. in 24. členom Ustave, da zakonodajalec ni predvidel načina vodenja zapisnika in izdaje (oziroma izdelave obrazložitve) sodbe v primerih, ko se v postopku obravnavajo tajni podatki iz listin ali tisti, o katerih izpove priča.
2. Državni zbor v odgovoru na prvo zahtevo zavrača očitke predlagatelja. Sklicuje se na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-93/05 z dne 24. 5. 2007, iz katerega naj bi izhajalo, da lahko predstojnik organa dovoli posredovanje tajnih podatkov z namenom njihove uporabe v sodnem postopku, pri čemer je upravičen določiti način, na katerega se pravdne stranke seznanijo s takimi podatki. Iz navedenega sklepa naj bi tudi izhajalo, da prepoved kopiranja listin s tajnimi podatki ob določenih predpostavkah ne onemogoča strank v pravici do uporabe takih listin v dokazne namene in tudi ne pomeni kršitve pravice do enakopravnega položaja strank v postopku. Državni zbor meni, da Ustava ne zahteva, da je način dostopanja strank do tajnih podatkov zakonsko urejen, dovolj je, da je določen v konkretni zadevi. Omejitve dostopa (prepoved kopiranja ali iznašanja s sodišča) naj same po sebi še ne bi kršile 2. ali 22. člena Ustave, če je stranki omogočeno zadostno dostopanje do tajnih podatkov, da lahko pripravi svoje vloge v postopku. Državni zbor v tej zvezi opozarja, da lahko stranka skupaj s pooblaščencem v okviru uradnih ur na sodišču večkrat vpogleda v dokumente s tajnimi podatki in se toliko seznani z njihovo vsebino, da se lahko do njih opredeli. Pojasnjuje še, da lahko tako izvedenci kot sodno osebje pridobijo ustrezna dovoljenja za dostop do tajnih podatkov. Po prepričanju Državnega zbora morajo biti tajni podatki v zapisniku obravnave in v obrazložitvi sodbe navedeni po splošnih pravilih za izvajanje dokazov in izdelavo obrazložitve sodne odločitve. Zato naj ne bi bilo zatrjevane pravne praznine.
3. Mnenje o prvi zahtevi je Ustavnemu sodišču poslala tudi Vlada, ki meni, da ZTP v zvezi z ZPP ni v neskladju z Ustavo. Vlada opozarja, da ZTP in Zakon o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZDIJZ) vsebujeta mehanizme, da se podatki določijo za tajne le, ko je to utemeljeno, in da se oznaka tajnosti umakne, če ni utemeljena. Poleg ZTP naj bi bilo treba vedno upoštevati tudi ZPP, zlasti temeljno procesno načelo kontradiktornosti. Vlada meni, da mora biti sodba, ki vsebuje tajne podatke, označena s stopnjo tajnosti, pri čemer se lahko zagotovi, da iz izreka sodbe, ki se razglasi, tajni podatki niso razvidni. Glede pooblaščencev in izvedencev naj ne bi bilo ovir za pridobitev dovoljenja za dostop do tajnih podatkov. Tudi Vlada se sklicuje na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-93/05, ki naj bi nakazoval na tako razlago drugega odstavka 33. člena ZTP, iz katere izhaja, da lahko predstojnik organa pod določenimi pogoji dovoli uporabo tajnih podatkov v sodnem postopku. Navaja, da peti odstavek 38. člena ZTP določa, da za sodišča s splošno pristojnostjo in specializirana sodišča predsednik Vrhovnega sodišča izda akt, s katerim zagotovi izvajanje postopkov in ukrepov varovanja tajnih podatkov, ki ustreza določeni stopnji tajnosti in onemogoča njihovo razkritje nepoklicanim osebam. V tem aktu naj bi bilo mogoče opredeliti tudi "specifiko sodnih obravnav, na katerih so prisotni tajni podatki". Stranka in pooblaščenec naj bi morala imeti dostop do tajnih podatkov le pod pogoji, ki jih določa ZTP.
4. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade o prvi zahtevi poslalo predlagatelju, ki se o njiju ni izjavil.
5. Po prvi zahtevi je predlagatelj vložil še drugo in tretjo zahtevo za oceno ustavnosti ZTP v zvezi z ZPP. Druga in tretja zahteva sta v pretežnem delu enaki. Predlagatelj zatrjuje neskladnost izpodbijane ureditve z 2., 14., 22., 23. in 24. členom Ustave. Pojasnjuje, da vodi več individualnih sporov, v katerih je tožena stranka priložila listinske dokaze, označene s stopnjo tajnosti. Predlagatelj navaja, da lahko dovoli dostop do teh listin le osebam, ki izpolnjujejo pogoje iz ZTP, enako pa velja za sodbo, ki bi se na navedene listine opirala. To naj bi pomenilo, da stranka in njen odvetnik, ki nimata dovoljenja za dostop do tajnih podatkov, ne smeta vpogledati v listino, ki take podatke vsebuje. ZPP in ZTP naj posebnih pravil za take primere ne bi vsebovala. Predlagatelj vidi v tem položaju krnitev dokaznega postopka. Meni, da je treba sodbo, ki se opira na dejstva, ki izhajajo iz tajnih listin, označiti z enako stopnjo tajnosti. Take sodbe naj nato ne bi bilo mogoče niti vročiti niti pokazati osebam, ki ne izpolnjujejo pogojev za dostop do tajnih podatkov (vročiti naj ne bi bilo mogoče sodbe niti osebam, ki dovoljenje za dostop do tajnih podatkov sicer imajo, ne izpolnjujejo pa "zgolj" pogojev za njihovo hrambo). Nobeden od slovenskih odvetnikov naj ne bi izpolnjeval pogojev za hrambo tajnih podatkov. Po mnenju predlagatelja stališča Ustavnega sodišča iz sklepa št. U-I-93/05 zdržijo le, če ima stranka oziroma njen pooblaščenec dovoljenje za dostop do tajnih podatkov – sicer naj sodišče seznanitve z njimi (tudi v prostorih sodišča) ne bi smelo dopustiti. Vendar naj bi bila tudi stranka, ki tako dovoljenje ima, v bistveno slabšem položaju, saj naj bi lahko dobila listino na vpogled le na sodišču, vsebine listine pa naj ne bi smela niti prepisati.
6. Predlagatelj ocenjuje, da obstaja protiustavna pravna praznina, ker zakonodajalec ni uredil vprašanj v zvezi z dostopom do listin, ki vsebujejo tajne podatke, in seznanitvijo pravdnih strank z njimi oziroma možnosti aktivne udeležbe v postopku, v katerem so vloge ali listine označene s stopnjo zaupnosti, in vprašanj v zvezi z vodenjem zapisnika in izdajo sodbe v primerih, ko je treba tajne podatke izvesti na glavni obravnavi oziroma nanje opreti odločitev o zahtevku. Predlagatelju ni znano, da bi kateri od izvedencev imel dovoljenje za dostop do tajnih podatkov. To naj bi pomenilo, da v primerih, ko bi bilo treba vpogledati v tajne vloge ali listine, izvedenec sploh ne bi mogel izdelati mnenja. Predlagatelj opozarja na težave, do katerih bi prišlo, če bi bile zaslišane priče, ki bi izpovedovale o tajnih podatkih (kar naj bi bilo včasih že ime in priimek priče): sodišče bi moralo iz dvorane napotiti stranke in pooblaščence, zapisnik glavne obravnave označiti s stopnjo tajnosti, strank pa z zapisnikom ne bi smelo seznaniti. Meni, da je z izpodbijano ureditvijo pravica strank do izvajanja dokazov v svojo korist tako omejena, da ne ustreza več zahtevam poštenega sodnega postopka oziroma je porušena zagotovitev procesne enakopravnosti strank. Z omejevanjem dostopa strank do vlog, listinskih dokazov, zapisnikov glavne obravnave ter sodb, ki se opirajo na tajne podatke, naj bi bili kršeni človekovi pravici iz 22. in 23. člena Ustave. Predlagatelj, ki navaja, da imata le dva odvetnika v Republiki Sloveniji pridobljeno dovoljenje za dostop do tajnih podatkov, zastopa stališče, da so glede proste izbire pooblaščenca stranke v sporih, v katerih so listine ali celo vloge označena kot tajne, v slabšem položaju v primerjavi z nasprotno stranko, če je to država, in v slabšem položaju kot stranke postopkov, v katerih ni tajnih podatkov. To naj bi bilo v neskladju s 14. oziroma 22. členom Ustave. Sodnik naj ne bi mogel obrazložiti odločitve, oprte na tajne podatke, ne da bi te podatke pri tem razkril.
7. Državni zbor je odgovoril na drugo in tretjo zahtevo. Navaja, da iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-93/05 izhaja, da lahko predstojnik organa dovoli posredovanje tajnih podatkov z namenom njihove uporabe v sodnem postopku in da lahko tudi določi način, na katerega se lahko stranke sodnega postopka seznanijo s tajnimi podatki. Nadalje Državni zbor pojasnjuje, da veljavna zakonodaja poleg tega dopušča več pravnih možnosti za dostop do tajnih podatkov, ki pridejo v poštev, če predstojnik organa zavrne ustrezno zahtevo stranke, in seznanitev z njimi. Tako naj bi ZDIJZ omogočal zahtevo po umiku tajnosti, glede katere je stranki omogočeno sodno varstvo. Po mnenju Državnega zbora sodišče ne sme opreti svoje odločbe na dejstva, glede katerih strankam ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Sodišče naj bi sodbo vedno moralo vročiti strankam, na katere se nanaša, četudi so se v postopku uporabljali tajni podatki. Smiselno enako naj bi veljalo za vloge v pravdnem postopku. Državni zbor meni, da mora v konkretnih primerih, ki jih obravnava predlagatelj, breme neuporabe dokazne listine, označene s stopnjo tajnosti, nositi tožena stranka, ki jo je predložila, ne da bi omogočila seznanitev z njo nasprotni stranki. Odločitev o pridobitvi dovoljenja za dostop do tajnih podatkov naj bi bila svobodna odločitev vsakega odvetnika. Državni zbor šteje, da lahko to dovoljenje pridobijo tudi izvedenci. Zastopa stališče, da morajo biti tajni podatki navedeni tudi v zapisniku in v sodbi, ko je to potrebno po splošnih pravilih.
8. Mnenje o drugi in tretji zahtevi predlagatelja je podala Vlada. To mnenje je v bistvenem enako mnenju Vlade o prvi zahtevi.
9. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade o drugi in tretji zahtevi poslalo predlagatelju, da se o njiju izjavi. Predlagatelj v odzivu na mnenje Vlade vztraja pri stališčih iz zahtev in navaja, da se sodišča v individualnih delovnih in v socialnih sporih, v katerih se pojavi problematika tajnih podatkov, srečujejo z nepremostljivimi težavami pri vodenju postopka, kar zadeva zagotavljanje kontradiktornega postopka, razglasitev sodbe, ko so v izreku tajni podatki, izdelavo in izdajo pisnega odpravka sodbe ter izvajanje dokazov s tolmači in izvedenci. V praksi naj pristojni organi ne bi odgovarjali na pozive sodišča, da se iz listin umakne oznaka tajnosti. Predlagatelj meni, da z organizacijskim aktom, s katerim so opredeljena pravila ravnanja s tajnimi podatki na sodiščih, ni mogoče v nasprotju z ZTP urejati pravil sodnega postopka in pravic dostopa do tajnih podatkov.
10. Predlagatelj je kasneje vložil še četrto in peto zahtevo za oceno ustavnosti ZTP v zvezi z ZPP. Ker sta po vsebini v bistvenem enaki drugi in tretji zahtevi, na kateri je Državni zbor že odgovoril, mu Ustavno sodišče četrte in pete zahteve ni vročilo.
11. Ustavno sodišče je za nekatere podatke zaprosilo Urad Vlade za varovanje tajnih podatkov (v nadaljevanju Urad). Urad je predložil odgovor, ki ga je Ustavno sodišče poslalo predlagatelju in Državnemu zboru, ki se o njem nista izjavila.
B. – I.
12. Zahteve predlagatelja je Ustavno sodišče zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.
13. Člen 156 Ustave nalaga sodišču, ki pri odločanju v konkretni zadevi oceni, da je zakon, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, naj postopek prekine in začne postopek pred Ustavnim sodiščem. Prekinitev postopka in mnenje sodišča o nujnosti uporabe določenega zakona ali dela zakona v sodnem postopku sta kot pogoja za začetek postopka za oceno ustavnosti določena tudi v prvem odstavku 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Predlagatelj je že s pravnomočnimi sklepi o prekinitvi postopka v individualnih delovnih sporih do odločitve Ustavnega sodišča o zahtevah, ki jih je priložil prvim trem zahtevam, utemeljil obstoj procesnih predpostavk za vsebinsko odločanje Ustavnega sodišča o ustavnosti izpodbijanega predpisa. Zato Ustavno sodišče ne šteje za pomembno, da predlagatelj v zadnjih dveh zahtevah (št. U-I-104/13 in št. U-I-105/13) ni izkazal, da sta sklepa o prekinitvi postopka pravnomočna.
14. Predlagatelj z zahtevo izpodbija dva predpisa: ZTP in ZPP, oba zaradi obstoja domnevne protiustavne pravne praznine. Vse zahteve predlagatelja izvirajo iz individualnih delovnih sporov, ki se vodijo na podlagi Zakona o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 2/04 in 10/04 – popr. – v nadaljevanju ZDSS-1). Člen 19 ZDSS-1 napotuje na uporabo ZPP, če ni z ZDSS-1 določeno drugače, ZDSS-1 pa ravnanja s tajnimi podatki ne ureja. Glede na navedeno je Ustavno sodišče svojo presojo omejilo na vprašanje ustavne nujnosti posebne ureditve obravnave tajnih podatkov v pravdnih in drugih postopkih, za katere se uporablja ZPP. Zato je obstoj zatrjevane protiustavne pravne praznine ugotavljalo z vidika ZPP.(1) Odkazilo na "pravdni postopek" kjer koli v tej odločbi je treba razumeti tako, da se nanaša (poleg pravdnega postopka v dobesednem pomenu) tudi na vse sodne postopke, vključno z individualnimi delovnimi spori, za katere se smiselno ali subsidiarno uporablja ZPP, ravnanje s tajnimi podatki pa za te postopke ni urejeno s posebnim zakonom.
15. Vse zahteve sodišč za oceno ustavnosti izvirajo iz zadev, v katerih se je zastavilo vprašanje dostopa druge stranke sodnega postopka do tajnih podatkov, ki so že predloženi v postopek in so del procesnega gradiva (gre za podatke, ki so vsebovani v odgovoru na tožbo, njegovih prilogah ali listinskih dokazih, ki jih je država kot tožena stranka posredovala sodišču z oznako tajnosti). Zato je tudi Ustavno sodišče svojo presojo po vsebini omejilo na vprašanja v zvezi s tajnimi podatki, ki jih je ena od strank že predložila sodišču, ni pa upoštevalo drugačnih položajev, ko se lahko pojavi vprašanje možnosti dostopa do tajnih podatkov in seznanitve z njimi. Ustavno sodišče se torej ni ukvarjalo s položaji, ko stranka zahteva, naj sodišče v njeno korist pridobi od druge stranke postopka ali tretje osebe tajne podatke.
16. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-93/05 zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZTP in ZPP. V navedenem sklepu je Ustavno sodišče zavrnilo očitke pobudnice, ki bi bili lahko upoštevni z vidika skladnosti izpodbijane ureditve z načeli pravne države iz 2. člena Ustave, ter očitke pobudnice o omejenem dostopu do listin s tajnimi podatki v pravdnem postopku, ki bi bili lahko upoštevni z vidika človekove pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Z vidika 22. člena Ustave je bilo za Ustavno sodišče odločilno, da prepoved kopiranja takih listin (ob predpostavki, da sodišče stranki, ki ji niso vročene kopije teh listin, zagotovi primerne pogoje za seznanitev z vsebino teh listin v prostorih sodišča in ji da pri tem na voljo zlasti potreben čas za seznanitev) stranke ne onemogoča v pravici do njihove uporabe v dokazne namene v sodnem sporu. Zato je očitke o neskladju s pravico iz 22. člena Ustave zavrnilo kot neutemeljene. Dejstvo, da eni izmed strank postopka ni zagotovljena možnost kopiranja listin, pa po oceni Ustavnega sodišča ne pomeni kvalitativne neenakosti med strankama postopka glede možnosti učinkovitega uveljavljanja njunih pravic, da bi lahko bilo upoštevno z vidika spoštovanja pravice do enakopravnega položaja strank v postopku, ki je eden izmed vidikov človekove pravice do varstva pravic.
17. Državni zbor in Vlada se sklicujeta na sklep št. U-I-93/05 kot argument, da so predlagateljeve zahteve za oceno ustavnosti neutemeljene. Vendar samo s tem argumentom ne moreta izpodbiti stališč predlagatelja. Treba je upoštevati, da je Ustavno sodišče v navedenem sklepu obravnavalo le trditve o protiustavnosti zakonske ureditve ravnanja s tajnimi podatki v sodnih postopkih, kot je razvidno iz prejšnje točke obrazložitve te odločbe. V tej odločbi pa mora očitke predlagatelja o protiustavni pravni praznini obravnavati z vidika človekove pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Presoditi mora, ali je v skladu s to človekovo pravico ureditev, po kateri sodnik zaradi učinkovanja ZTP in ob odsotnosti drugačne ureditve v ZPP nima pristojnosti za dokončno odločitev o tem, ali se bo in na kakšen način se bo stranka sodnega postopka seznanila z dokazi, ki jih je njen nasprotnik z oznako tajnosti predložil v sodni spis, in se opredelila do njih.
B. – II.
Sedanja ureditev ravnanja s tajnimi podatki
18. Predlagatelj se je v več postopkih, ki jih vodi, znašel v položaju, ki ga ob veljavnih predpisih označuje za nerešljivega. Gre za individualne delovne spore, v katerih je tožena stranka Republika Slovenija, ki je svoj odgovor na tožbo in/ali priložene listine označila z eno od t. i. stopenj tajnosti tajnih podatkov (13. člen ZTP).(2) Tožena stranka pri tem ni navedla, na kakšen način se druga stranka lahko seznani s tajnimi podatki. Zastopala je stališče, da je treba z njimi ravnati v skladu z ZTP. Ker niti tožniki niti njihovi pooblaščenci v teh sporih nimajo dovoljenja za dostop do tajnih podatkov, predlagatelj meni, da jim navedenih odgovorov na tožbo ali prilog sploh ne sme vročiti. Tudi sicer naj teh postopkov, če se upošteva ZTP, ne bi bilo mogoče voditi v skladu z ZPP.
19. Tajni podatek je dejstvo ali sredstvo z delovnega področja organa, ki se nanaša na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ki ga je treba zaradi razlogov, določenih v ZTP, zavarovati pred nepoklicanimi osebami in ki je v skladu z ZTP določeno in označeno za tajno (1. točka 2. člena ZTP). Po ZTP morajo ravnati državni organi, organi lokalnih skupnosti, nosilci javnih pooblastil ter drugi organi, gospodarske družbe in organizacije, ki pri izvajanju zakonsko določenih nalog pridobijo tajne podatke ali razpolagajo z njimi, ter posamezniki v teh organih, pa tudi dobavitelji, izvajalci gradenj ali izvajalci storitev, ki se jim tajni podatki posredujejo zaradi izvršitve naročil organa (drugi in tretji odstavek 1. člena ZTP). Bistvo sistema po ZTP je, da lahko do tajnih podatkov določene stopnje tajnosti praviloma dostopajo(3) le osebe, ki imajo dovoljenje za dostop do tajnih podatkov te stopnje tajnosti in se morajo s temi podatki seznaniti zaradi opravljanja funkcije ali delovnih nalog (prvi odstavek 31. člena ZTP). Brez dovoljenja lahko do tajnih podatkov v zvezi z opravljanjem svoje funkcije dostopajo predvsem osebe iz 3. člena ZTP (med njimi tudi sodnik, državni tožilec in generalni državni pravobranilec).
20. Osebam ali ustanovam, za katere ne obstaja pravna podlaga za seznanitev s tajnimi podatki, teh praviloma ni dopustno predložiti. Dovoljenje za dostop do tajnih podatkov lahko dobijo tudi osebe iz zasebnega sektorja, ki nimajo javnih pooblastil. Po evidenci Urada imata dovoljenje za dostop do tajnih podatkov med drugim dve osebi, ki sta zaposleni v odvetniški družbi.
21. Ne more pa dovoljenja za dostop do tajnih podatkov dobiti stranka sodnega postopka samo za potrebe svoje zadeve pred sodiščem ali ad hoc pooblaščenec stranke v taki zadevi (ZTP ali drug predpis namreč takih primerov ne urejata). S tajnimi podatki, potrebnimi in upoštevnimi v postopku pred sodiščem, bi se torej poleg sodnika,(4) ki se z njimi lahko seznani že na podlagi 3. člena ZTP, praviloma lahko seznanil in jih uporabil le profesionalni pooblaščenec stranke, ki ima dovoljenje za dostop do tajnih podatkov, ker ga potrebuje za "izvajanje zakonsko določenih nalog", ki so v tem primeru zastopanje stranke v sodnem postopku (torej pooblaščenec, ki je "drug organ, gospodarska družba in organizacija" iz drugega odstavka 1. člena ZTP)(5) – to pa je lahko le odvetnik(6) in poleg njega le še v določenih sodnih postopkih notar.(7)
22. Sodniku dejstvo, da z nekaterimi tajnimi podatki že razpolaga (na te položaje se namreč omejuje odločba Ustavnega sodišča), ne daje pooblastila, da z njimi seznani stranke. Upoštevati je treba, da sodnika zavezuje 36. člen ZTP, ki določa, da upravičeni uporabnik, ki je od organa dobil tajne podatke, teh podatkov brez soglasja tega organa ne sme posredovati drugim uporabnikom, razen v primerih, določenih s predpisi. Sodnik je vezan tudi na 34. člen ZTP, ki, če je za to zakonita podlaga, dovoljuje predložitev tajnih podatkov brez dovoljenja predstojnika organa, ki je tajnost podatka določil, le "drugim organom, ki morajo ravnati po ZTP, oziroma osebam v teh organih". Sodnik sme na podlagi navedenega tajne podatke za namen zastopanja v sodnem postopku brez dovoljenja predstojnika organa posredovati odvetniku, ki ima dovoljenje za dostop do tajnih podatkov.
23. Poleg tega primera lahko sodnik posreduje pridobljene tajne podatke drugim uporabnikom, ki jih potrebujejo za namen sodnega postopka, le na podlagi izrecnega pisnega soglasja predstojnika organa, ki je določil tajnost podatka. Predstojnik sme na zahtevo pristojnih organov (kar je lahko tudi sodišče) osebo razrešiti dolžnosti varovanja tajnosti podatka, vendar samo za namen in v obsegu, ki ga vsebuje zahteva pristojnega organa (drugi odstavek 33. člena ZTP). Ta določba se očitno v prvi vrsti nanaša na odvezo dolžnosti priče, da varuje uradno ali vojaško skrivnost (230. člen ZPP). Vendar jo je treba razlagati tudi kot podlago za to, da lahko(8) predstojnik organa dovoli sodišču, da s tajnimi podatki, s katerimi sodišče razpolaga, seznani osebe, ki sicer nimajo splošne pravne podlage za dostopanje do tajnih podatkov, pri čemer je v okviru veljavnih predpisov predstojnik upravičen določiti tudi način, na katerega se lahko stranke pravdnega postopka seznanijo s tajnimi podatki.(9) Zgolj v tem okviru in pod temi pogoji lahko dostopajo do tajnih podatkov v sodnem postopku poleg oseb, ki imajo dostop do tajnih podatkov na podlagi dovoljenja, danega prav za sodne postopke, ali po samem zakonu, tudi druge osebe (vse stranke, ad hoc pooblaščenci, zakoniti zastopniki, odvetniki brez dovoljenja). Predstojnik organa, v katerem je bila določena tajnost posameznih podatkov, lahko na podlagi drugega odstavka 33. člena ZTP določi različne pogoje oziroma omejitve dostopa do listin s tajnimi podatki v postopku pred sodiščem – npr. (kot v primeru, iz katerega je izšla pobuda, ki jo je Ustavno sodišče zavrnilo s sklepom št. U-I-93/05), da se listine ne smejo kopirati in da se lahko stranka postopka z njimi seznani le na sodišču.
B. – III.
Razlogi za neskladje izpodbijane ureditve z Ustavo
24. Predlagatelj med drugim uveljavlja protiustavnost izpodbijane ureditve z vidika 23. člena Ustave, ki daje v svojem prvem odstavku vsakomur pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče.
25. Temeljno vprašanje, do katerega se mora v tej zadevi opredeliti Ustavno sodišče, je, ali predstavljena zakonska ureditev, ki velja tudi za sodišča, ki vodijo postopke po ZPP (ker ZPP razen 230. člena ne vsebuje določb, ki bi se dotikale področja državnih tajnosti), onemogoča izvrševanje človekove pravice do sodnega varstva strank teh postopkov oziroma ali je odsotnost posebne ureditve za obravnavanje tajnih podatkov v teh sodnih postopkih tako, da zanje velja ZTP, v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave.
26. Pravica do sodnega varstva iz prvega odstavka 23. člena Ustave vsakomur zagotavlja možnost predložitve zadeve sodišču, ki bo v zadevi v razumnem času vsebinsko (meritorno) odločilo. Gre torej za jamstvo odločitve o pravicah in obveznostih oziroma odločitve o tem, ali je tožbeni zahtevek po materialnem pravu utemeljen ali ne.(10) Iz prvega odstavka 23. člena Ustave izhaja tudi, da je sodišče neodvisno pri vodenju postopka, ugotavljanju dejanskega stanja in pri uporabi materialnega prava. To pomeni, da bi bila zakonska določba ali njena razlaga, ki bi sodišče vezala na mnenje drugega državnega organa, v neskladju s pravico do sodnega varstva.(11) Ustavno jamstvo nevezanosti sodišča pri odločanju pa se razteza tudi preko ugotavljanja dejstev in uporabe materialnega prava: če je odločitev sodišča o izvedbi dokaza ali o obsegu njegove izvedbe odvisna od predhodne odločitve ministra, je to poseg v pravico do sodnega varstva.(12)
27. Sodnik lahko v pravdnem postopku brez dovoljenja za dostop do tajnih podatkov že na podlagi zakona dostopa do tajnih podatkov, ki jih potrebuje v zvezi z opravljanjem svoje funkcije (deseta alineja prvega odstavka 3. člena ZTP). Dostop samega sodnika do tajnih podatkov po veljavni ureditvi ne more biti postavljen pod vprašaj: pravno sporna je lahko le njihova uporaba v sodnem postopku tako, da se z njimi seznanijo, jih dobijo v posest in se do njih opredelijo stranke.
28. V nekaterih primerih se utegne z vidika pravil ZPP o vodenju postopka izkazati za potrebno, da se s tajnimi podatki seznanijo tudi osebe, ki za to nimajo pravne podlage po ZTP. Najpogosteje so to primeri, ko stranka v sodnem postopku nastopa brez pooblaščenca ali njen odvetnik nima ustreznega dovoljenja za dostop do tajnih podatkov oziroma za določeno področje ni mogoče dobiti sodnega izvedenca, ki ima dovoljenje. Kot je razloženo v 23. točki obrazložitve te odločbe, smejo praviloma take osebe dostopati do tajnih podatkov le na podlagi izrecnega pisnega soglasja predstojnika organa, ki je določil tajnost podatka, pri čemer je predstojnik upravičen določiti tudi način oziroma različne pogoje, pod katerimi se lahko seznanijo s tajnimi podatki.
29. Drugi odstavek 33. člena ZTP ne postavlja nobenih omejitev diskreciji predstojnika organa glede odločitve, ali in pod kakšnimi pogoji bo dovolil seznanitev s tajnimi podatki osebam brez ustreznega dovoljenja. Mogoče je, da predstojnik organa določi izjemno stroge pogoje za dostop do tajnih podatkov ali dostopa sploh ne dovoli. Sodišče teh odločitev predstojnika na podlagi veljavne zakonodaje ne sme spremeniti ali ignorirati niti, če se z njimi ne strinja, ker meni, da zaradi njih ni zagotovljen pošten postopek.
30. Če se želi stranka zastopati sama ali po ad hoc pooblaščencu, je sodišče – če ni privolitve(13) predstojnika organa po drugem odstavku 33. člena ZTP – sploh ne sme seznaniti z nobenimi, še tako pravno upoštevnimi tajnimi podatki. Predstojnik organa lahko na podlagi drugega odstavka 33. člena ZTP, ki ne postavlja nobenih omejitev njegovi diskreciji, določa različne režime seznanjanja strank in njihovih pooblaščencev s tajnimi podatki (na primer v sodni pisarni, s prekritjem dela besedila). Lahko se tudi odloči, da strankam ne dovoli dostopa do oglednih stvari in listin. To dejansko pomeni, da ima v postopkih, v katerih se pojavijo tajni podatki, v pomembnem delu drug državni organ (in ne sodišče) pristojnost dokončnega odločanja o tem, pod kakšnimi pogoji bo sodišče izvedlo in ali sploh bo izvedlo določene dokaze tako, da se z njimi seznanijo vse stranke, da so vse stranke pri izvedbi dokazov navzoče in da se do rezultatov dokaznega postopka lahko opredelijo (22. člen Ustave).
31. Iz doslej navedenega izhaja, da opustitev posebne zakonske ureditve za postopke, v katerih je treba za pravilno in zakonito odločitev v sporu kakorkoli razkrivati, obravnavati in pretresati tajne podatke, dejansko preprečuje, da bi o vseh pomembnih vprašanjih postopka, še zlasti pa o zagotavljanju pravice do izjave strank, odločalo neodvisno in nepristransko sodišče. Takšen je učinek dejstva, da ZPP skoraj(14) ne vsebuje posebne ureditve za obravnavo uradnih, državnih, obrambnih in podobnih tajnosti ter se tudi za sodne postopke uporablja njihovi naravi neprilagojeni ZTP. Sodišče zato nima pristojnosti za dokončno odločitev, kateri dokazi bodo izvedeni in kako. Sodišča ne smejo strankam omogočiti sodelovanja pri pravdnih dejanjih in jim vročati vlog nasprotnika ali jim dovoliti pregleda sodnega spisa, če stranke nimajo pravne podlage za dostop do tajnih podatkov in jim predstojnik organa, ki je določil, da je podatek tajen, ne dovoli dostopa do njih. Če je navedeno strankam vendarle dovoljeno, je tako na podlagi diskrecijske odločitve drugega državnega organa. Drugi odstavek 33. člena ZTP, na podlagi katerega lahko predstojnik organa dovoli sodišču, da s tajnimi podatki seznani stranke na način, ki ga določi predstojnik, ne vsebuje podrobnejših meril za sprejetje take odločitve. Funkcionar ali javni uslužbenec, ki sprejme tako odločitev, ne uživa enake stopnje neodvisnosti in nepristranskosti kot sodna oblast. Vedno, ko končne presoje utemeljenosti razlogov, ki narekujejo odločitev o zavrnitvi dostopa ali o omejenem dostopu stranke do tajnih podatkov, upoštevnih za pravdni postopek, ne opravi sodišče, je stranka prikrajšana za sodno varstvo.
32. Opustitev posebne zakonske ureditve glede uporabe tajnih podatkov v postopkih, v katerih se uporablja ZPP, pomeni, tudi glede na svoje učinke, kakor so se jasno pokazali v praksi, poseg v pravico strank sodnih postopkov do sodnega varstva.(15) Povzroči, da so stranke prizadete v svojem ustavno zavarovanem pričakovanju, da bo o vseh dejanskih, materialnih in procesnih vprašanjih postopka avtonomno odločil neodvisni in nepristranski sodnik. Gre za opustitev dolžnosti zakonodajalca v primerih, ko je v sodnem postopku treba obravnavati tajne podatke, da se zagotovi učinkovito uveljavljanje človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Pomembno je, da nepristranski in neodvisni sodnik ni tisti, ki dokončno odloči o dostopu strank do tajnih podatkov. Tako stanje lahko sanira le nova in posebna zakonska podlaga, ki mora prilagoditi uporabo tajnih podatkov v sodnih postopkih, za katere se uporablja ZPP. Presojana pravna praznina pomeni izvotlitev človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave. Kadar presojana ureditev pomeni poseg v človekovo pravico do te mere, da preraste v izvotlitev človekove pravice, presoja dopustnosti posega ne zahteva še tehtanja sorazmerja med posegom v človekovo pravico in morebitnim ustavno dopustnim ciljem. Noben, še tako dopusten cilj namreč ne more utemeljiti odvzema človekovih pravic.(16) Zato je ZPP v neskladju s prvim odstavkom 23. člena Ustave.
33. Ker gre za primer, ko zakonodajalec vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni mogoča. Zato je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS sprejelo ugotovitveno odločbo (1. točka izreka). Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka). Ker se ugotovitev protiustavne pravne praznine nanaša na odsotnost ustavno zahtevane vsebine v pravnem redu kot celoti, sme zakonodajalec po svoji prosti presoji odločiti, v kateri zakon bo umestil novo ureditev. Pri tem mora zakonodajalec upoštevati, da je tudi varovanje tajnosti podatkov na obrambnem, vojaškem, zunanjepolitičnem in podobnih področjih pomembna in do določene mere neizbežna družbena vrednota. Je tiste vrste vrednota, ki ima brez dvoma ustavno podlago, saj tajnost zaupnih podatkov, zlasti v primeru nastopa nekaterih groženj (npr. vojaška ogroženost, terorizem) in dokler se sama ne sprevrže v grožnjo svobodi, služi varstvu človekovih pravic in drugih temeljev ustavne ureditve.(17) Kot taka vrednota je potreba po varstvu tajnih podatkov lahko – do neke mere pa celo mora biti – podlaga za zakonito omejevanje človekovih pravic, tudi pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave, seveda na način, ki izhaja iz Ustave.(18) V primerjalni zakonodaji je dovolj sistemskih zgledov, ki v konkretnih postopkih zapovedujejo soočanje, tehtanje, medsebojno omejevanje ter soobstoj na prvi pogled tako različnih in nasprotujočih si interesov, kot so tisti, ki jih varujeta pravica do dokaza in izjave, in tisti, ki se nanašajo na varstvo državnih tajnosti.(19) Zakonodajalec mora upoštevati, da mora imeti vselej pristojnost dokončne odločitve o navedenem sodišče, ker tako zahteva prvi odstavek 23. člena Ustave.
34. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavno pravno praznino že zaradi navedenih razlogov, ni presojalo drugih očitkov predlagatelja.
35. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločitve. Z njim je do uveljavitve drugačne zakonske ureditve zaradi spoštovanja človekove pravice iz prvega odstavka 23. člena Ustave uredilo ravnanje s tajnimi podatki v sodnih postopkih. Določilo je, da do uveljavitve drugačne zakonske ureditve (razpravljajoči) sodnik posameznik ali predsednik (razpravljajočega) senata sodišča, ki odloča o zadevi, s sklepom odloči o tem, na kakšen način se zagotovi seznanitev strank sodnega postopka s tajnimi podatki, ki so predloženi v postopek (3. točka izreka). Sodnik sprejme odločitev na podlagi skrbne presoje interesov po spoštovanju poštenega sodnega postopka in po varstvu tajnih podatkov. Način izvršitve velja za vse sodne postopke, v katerih se uporablja ZPP in v katerih je treba razkriti in obravnavati tajne podatke. Vendar se – kot celotna odločba(20) – omejuje na tajne podatke, ki so že predloženi v postopek in so postali del procesnega gradiva (kot npr. podatki, vsebovani v odgovoru na tožbo, njegovih prilogah ali listinskih dokazih, ki jih je država kot tožena stranka posredovala sodišču z oznako tajnosti). Z načinom izvršitve naj se v konkretnih sporih prepreči, da bi bila zaradi protiustavne pravne praznine kršena človekova pravica do sodnega varstva. Predpisani način izvršitve mora sodišče uporabiti le tedaj, ko je to nujno, da strankam zagotovi njihovo človekovo pravico do sodnega varstva. Torej ga ni treba uporabiti, ko je mogoče voditi postopek skladno z ustavnimi jamstvi tudi zgolj ob uporabi institutov sedanje ureditve (28. točka obrazložitve te odločbe). Sodnik mora določiti način in pogoje seznanitve s tajnimi podatki. Vedno mora skrbno pretehtati in uravnotežiti ustavnopravne vrednote, ki si pri odločanju o razkritju tajnih podatkov stojijo nasproti. Pri odločanju ima pristojnost in odgovornost, da se zagotovi ravnotežje med poštenim postopkom in varstvom tajnosti, upoštevaje tako občutljivost podatka kakor tudi težo in pomen materialnih pravic, o katerih teče spor. Zoper sklep, s katerim sodnik odloči o pogojih in načinu seznanitve s tajnimi podatki, ni posebne pritožbe (4. točka izreka). To pomeni, da bodo stranke lahko zahtevale presojo tudi te sodniške odločitve v pravnih sredstvih zoper odločitev, s katero bo postopek pred sodiščem zaključen. S tem bo zadoščeno tudi človekovi pravici iz 25. člena Ustave.
C.
36. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
dr. Ernest Petrič l.r.
Predsednik
(1) Ta odločitev se kaže za smiselno tudi zaradi (sicer za zdaj le nakazane) težnje zakonodajalca, da se dostop do tajnih podatkov uredi zunaj ZTP tudi v "drugih sistemskih postopkovnih zakonih" (7. člen ZTP).

(2) Tajni podatki imajo lahko eno od naslednjih stopenj tajnosti: strogo tajno, tajno, zaupno, interno (13. člen ZTP).

(3) Torej se z njimi seznanijo oziroma jih imajo možnost pridobiti (primerjaj 7. točko 2. člena ZTP).

(4) V ta okvir spada tudi sodno osebje z ustreznim dovoljenjem, česar Ustavno sodišče v nadaljevanju posebej več ne izpostavlja.

(5) Člen 34 ZTP določa, da se lahko tajni podatki posredujejo samo na podlagi pisnega dovoljenja predstojnika organa, ki je tajni podatek določil, ali če tako določa zakon, in to le "drugim organom, ki morajo ravnati po tem zakonu, oziroma osebam v teh organih".

(6) Po prvem odstavku 2. člena Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/93, 24/01, 54/08 in 35/09 – ZOdv) odvetnik v okviru opravljanja odvetniškega poklica pravno svetuje strankam pred sodišči in drugimi državnimi organi ter jih zastopa in zagovarja, sestavlja listine in zastopa stranke v njihovih pravnih razmerjih.

(7) Notar sme v nepravdnih zadevah pred sodišči in v nespornih stvareh pred drugimi državnimi organi zastopati stranke kot pooblaščenec, če so zadeve v neposredni zvezi s kakšno notarsko listino, sestavljeno pri njem. Kadar opravlja te zadeve, ima pravice in dolžnosti odvetnika ter odgovarja kot odvetnik (glej prvi in drugi odstavek 5. člena Zakona o notariatu, Uradni list RS, št. 2/07 – uradno prečiščeno besedilo in 45/08 – ZN). V nadaljevanju obrazložitve Ustavno sodišče zaradi ekonomičnosti govori le o odvetniku.

(8) Iz ZTP ni mogoče razbrati vsebinskih meril za izvrševanje diskrecije predstojnika glede te odločitve.

(9) Primerjaj 8. točko obrazložitve sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-93/05.

(10) Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-200/09 z dne 20. 5. 2010 (Uradni list RS, št. 50/10, in OdlUS XIX, 5).

(11) Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. Up-108/00 z dne 20. 2. 2003 (Uradni list RS, št. 26/03, in OdlUS XII, 49).

(12) Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-271/08 z dne 24. 3. 2011 (Uradni list RS, št. 26/11, in OdlUS XIX, 18).

(13) Glej 20. točko obrazložitve te odločbe.

(14) Razen določbe o pričah iz 230. člena ZPP.

(15) Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-271/08.

(16) Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-181/09, Up-860/09, Up-222/10 z dne 10. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 28).

(17) Kot je npr. načelo demokratičnosti iz 1. člena Ustave.

(18) Človekove pravice je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, ali zaradi varstva pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti), je po ustaljeni ustavnosodni presoji (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86, 25. točka obrazložitve) omejitev človekove pravice dopustna.

(19) Npr. v 156. členu Švicarskega civilnega procesnega reda (Schweizerische Zivilprozessordnung), v 38. in 39. členu Kanadskega dokaznega zakona (Canada Evidence Act) ter v 99. členu nemškega Upravnosodnega reda (Verwaltungsgerichtsordnung).

(20) Glej 15. točko obrazložitve te odločbe.