Uradni list

Številka 94
Uradni list RS, št. 94/2011 z dne 25. 11. 2011
Uradni list

Uradni list RS, št. 94/2011 z dne 25. 11. 2011

Kazalo

4010. Odločba o ugotovitvi, da je drugi odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, kolikor se nanaša na zavarovance iz sedme alineje 34. člena istega zakona, v neskladju z Ustavo, stran 12314.

Številka: U-I-287/10-11
Datum: 3. 11. 2011
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Vrhovnega sodišča Republike Slovenije ter Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji 3. novembra 2011
o d l o č i l o:
1. Drugi odstavek 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo) je, kolikor se nanaša na zavarovance iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, v neskladju z Ustavo.
2. Državni zbor Republike Slovenije mora ugotovljeno neskladje odpraviti v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Do odprave ugotovljenega neskladja pridobi zavarovanec, ki je ob nastanku invalidnosti vključen v obvezno zavarovanje na podlagi sedme alineje prvega odstavka 34. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, pravice za primer invalidnosti III. kategorije pod pogoji iz 29. točke obrazložitve te odločbe.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Vrhovno sodišče je s sklepi št. VIII Ips 207/2008, št. VIII Ips 298/2008, št. VIII Ips 439/2008, št. VIII Ips 467/2008 in št. VIII Ips 24/2009, vsi z dne 21. 12. 2010, prekinilo revizijske postopke in na podlagi 156. člena Ustave ter 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) zahtevalo oceno ustavnosti drugega odstavka 66. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-1), kolikor se nanaša na zavarovance iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1. Navaja, da uveljavljajo tožniki, ki so invalidi III. kategorije, pravice iz invalidskega zavarovanja na podlagi prostovoljne vključitve v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje (v nadaljevanju obvezno zavarovanje) kot brezposelne osebe, vpisane v evidenco brezposelnih pri Zavodu Republike Slovenije za zaposlovanje.(1) Ker tem zavarovancem izpodbijana določba odreka pridobitev pravic iz invalidskega zavarovanja za primer invalidnosti III. kategorije, Vrhovno sodišče zatrjuje njeno neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave v zvezi s prvim odstavkom 52. člena Ustave ter s 50. členom Ustave. Navaja namreč, da naj bi bilo kršeno temeljno načelo zagotavljanja pravic z obveznim zavarovanjem na podlagi dela, prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti iz prvega odstavka 3. člena ZPIZ-1. Zavarovanec pridobi pravice iz obveznega zavarovanja na podlagi plačila prispevkov (peti odstavek 7. člena ZPIZ-1). Osnova, od katere plačujejo prispevke zavarovanci iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1, naj bi bila sicer nižja od osnove, od katere plačujejo prispevke zavarovanci, ki so obvezno zavarovani po samem zakonu, in tudi zavarovanci iz nekaterih drugih alinej prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1, vendar naj bi višina osnove ne mogla biti razlog za različno obravnavanje, saj naj bi bilo samo po sebi umevno, da so osnove za obračun prispevkov različne. Vrhovno sodišče dodaja, da če je oseba, ki je prostovoljno vključena v obvezno zavarovanje, ob nastanku invalidnosti III. kategorije zavarovana za vse primere (plačuje prispevke po sedmem odstavku 209. člena ali drugem odstavku 210. člena ZPIZ-1), je njen položaj enak položaju osebe, ki je po samem zakonu obvezno zavarovana za enak obseg pravic (za vse primere zavarovanja). Če je oseba, ki je prostovoljno vključena v obvezno zavarovanje, ob nastanku invalidnosti III. kategorije zavarovana za ožji obseg, pa je pretežni del skupnega obveznega zavarovanja do pridobitve pravice do pokojnine dosegla v zavarovanju za vse primere, naj bi bil njen položaj enak položaju osebe, pri kateri je nastopila invalidnost I. ali II. kategorije. Če je oseba, ki je prostovoljno vključena v obvezno zavarovanje, ob nastanku invalidnosti III. kategorije zavarovana za vse primere zavarovanja ali je bila za vse primere zavarovana pretežni del skupnega obveznega zavarovanja ter izpolnjuje pogoje zavarovalne oziroma pokojninske dobe, določene z ZPIZ-1 za pridobitev pravice do invalidske pokojnine (68. člen ZPIZ-1), naj bi bil njen položaj (najmanj) enak položaju osebe iz 29. člena ZPIZ-1, ki ob nastanku invalidnosti niti ni zavarovana. Vrhovno sodišče zato meni, da ni razloga, da so osebe, ki so prostovoljno vključene v obvezno zavarovanje, v primeru invalidnosti III. kategorije drugače obravnavane kot osebe, zavarovane na isti podlagi v primeru invalidnosti I. ali II. kategorije, ali kot osebe, ki so ob nastanku invalidnosti obvezno zavarovane, ali kot osebe iz 29. člena ZPIZ-1, ki ob nastanku invalidnosti niso več obvezno zavarovane. Glede na to, da določene pravice iz invalidskega zavarovanja zagotavlja delodajalec, je sicer logično, da kljub enakim položajem zavarovanci, ki so obvezno zavarovani, in zavarovanci, ki so prostovoljno vključeni v obvezno zavarovanje, ne morejo imeti enakih pravic, vendar jim mora biti zagotovljena enaka raven varstva v obsegu, ki je glede na naravo njihovega statusa mogoč.
2. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je s sklepom št. Ps 1516/2008 z dne 12. 5. 2009 prekinilo postopek odločanja v socialnem sporu za priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja in tudi zahtevalo oceno ustavnosti iste določbe. Zavarovance, ki so obvezno zavarovani po samem zakonu, in sicer na podlagi delovnega razmerja, primerja z zavarovanci, ki so prostovoljno vključeni v obvezno zavarovanje. Navaja, da naj bi bila izpodbijana določba sporna, ker določa pravice le na podlagi trenutnega statusa zavarovanca ob nastanku invalidnosti, ne upošteva pa gostote niti pretežnosti zavarovanja, kar pomeni, da odvzema pravice, ki so že bile pridobljene na podlagi obveznega zavarovanja. Izpodbijana določba naj bi bila sporna tudi z vidika načela enakosti, in sicer glede na plačilo prispevkov za obvezno zavarovanje ter iz tega naslova izhajajočih pravic invalidov III. kategorije invalidnosti. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani navaja, da se pravice iz obveznega zavarovanja (med katere sodijo tudi pravice iz invalidskega zavarovanja) praviloma pridobijo na podlagi plačila prispevkov. Tožnik iz prekinjenega sodnega postopka naj bi plačeval prispevke ves čas, ko je bil v delovnem razmerju, in naj bi imel iz tega naslova več kot 30 let delovne dobe. Delovno razmerje naj bi mu prenehalo zaradi stečaja delodajalca, torej neodvisno od njegove volje oziroma brez njegove krivde. S prostovoljnim vstopom v obvezno zavarovanje naj bi zopet pridobil lastnost zavarovanca. Vendar naj bi bil zaradi izpodbijane določbe celo v slabšem položaju kot osebe, katerih položaj ureja 97. člen ZPIZ-1 (zaposlovanje brezposelnih delovnih invalidov), tj. oseb, ki v času nastanka invalidnosti niso obvezno zavarovane, torej ne plačujejo prispevkov za obvezno zavarovanje, so pa prijavljene pri Zavodu za zaposlovanje. Izpodbijana določba naj bi kršila 14., 22., 34. in še zlasti 50. člen ter prvi odstavek 52. člena Ustave.
3. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru na zahtevo drugega predlagatelja navaja, da izpodbijani določbi ni mogoče očitati neskladja z Ustavo. Prostovoljna vključitev v obvezno zavarovanje naj bi bila fakultativna, vanj se osebe, določene v 34. členu ZPIZ-1, vključijo, če se tako odločijo. Pri tem naj bi plačevale prispevke od polovične zavarovalne osnove (sedmi odstavek 209. člena ZPIZ-1). Državni zbor navaja, da sistem pokojninskega in invalidskega zavarovanja temelji tudi na načelu obveznega zavarovanja za vse, ki sklenejo delovno razmerje ali začnejo opravljati podjetniško, samostojno ali drugo dejavnost. To načelo naj bi imelo podlago v 50. členu Ustave, ki določa, da imajo državljani pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti, vključno s pokojnino, država pa mora urediti obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbeti za njihov razvoj. Možnost prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje naj bi omogočala osebam, ki zaradi različnih razlogov niso obvezno zavarovane, da se vanj vključijo na drugačen način. Vse pravice iz invalidskega zavarovanja naj bi uživali le zavarovanci, ki so v delovnem razmerju (13. in 14. člen ZPIZ-1), poleg njih pa še brezposelni zavarovanci (22. člen ZPIZ-1). Ob tem Državni zbor poudarja, da so tudi med osebami, ki so obvezno zavarovane po samem zakonu, osebe, ki ne morejo uveljaviti vseh pravic iz invalidskega zavarovanja (samozaposleni in kmetje – 15. in 16. člen v zvezi s tretjim odstavkom 66. člena ZPIZ-1). Navaja, da izpodbijana določba veže pridobitev pravice iz invalidskega zavarovanja le na primere nastanka I. in II. kategorije invalidnosti, kar naj bi veljalo tudi za druge osebe (vajence, športnike idr.). Državni zbor meni, da s tem, ko je za posamezne kategorije zavarovancev pravice iz invalidskega zavarovanja omejil na primere I. in II. kategorije invalidnosti, ni kršil ustavnih določb, na katere se sklicuje predlagatelj, ampak je ravnal v okviru polja proste presoje. Stališče predlagatelja zakona (Vlade Republike Slovenije) z dne 23. 9. 1999 naj bi bilo, da je vsem zavarovancem nemogoče zagotoviti pravice za primer III. kategorije invalidnosti, pri čemer naj bi izhajal iz opredelitve te kategorije invalidnosti (sedaj zajete v drugem odstavku 60. člena ZPIZ-1). To stališče naj bi zakonodajalec v okviru sprejetja izpodbijane določbe potrdil. Meni še, da trditve o protiustavnosti ni mogoče utemeljiti s primerjavo izpodbijane določbe s 97. členom istega zakona, saj slednja določba sama po sebi ne daje pravic, kot jih zatrjuje predlagatelj, ampak določa dodaten pogoj prijave na Zavodu za zaposlovanje.
4. Mnenje o zahtevah je poslala tudi Vlada, o zahtevi drugega predlagatelja pa tudi Ministrstvo za delo, družino in socialne zadeve. Navajata, da sta že dalj časa seznanjena z opisano problematiko. Že leta 2007 naj bi strokovna delovna skupina, ki jo je imenoval minister za delo, družino in socialne zadeve, pripravila delovni predlog sprememb predpisa o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki je med drugim predvideval ureditev navedene problematike na način, da se zavarovancem iz drugega odstavka 66. člena ZPIZ-1 pod pogojem, da izpolnijo pogoj pretežnosti zavarovanja za širši obseg pravic, omogoči priznanje vseh pravic na podlagi ugotovljene II. ali III. kategorije invalidnosti. Podobna ureditev je bila predlagana tudi v okviru Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, katerega uveljavitev je bila zavrnjena na zakonodajnem referendumu 5. 6. 2011.
5. Odgovor Državnega zbora je bil poslan drugemu predlagatelju, ki nanj ni odgovoril.
B. – I.
6. Ustavno sodišče je zahtevi združilo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
7. Z obveznim zavarovanjem se zavarovancem na podlagi dela, prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti zagotavljajo pravice za primere starosti, invalidnosti, smrti, telesne okvare ter potrebe po stalni pomoči in postrežbi (prvi odstavek 3. člena ZPIZ-1). V 4. členu ZPIZ-1 so taksativno naštete vrste pravic iz obveznega zavarovanja: to so pravica do pokojnine (starostne, invalidske, vdovske, družinske in delne), pravice iz invalidskega zavarovanja (pravica do poklicne rehabilitacije, pravica do nadomestila za invalidnost, pravica do premestitve in dela s krajšim delovnim časom od polnega, pravica do drugih nadomestil iz invalidskega zavarovanja in pravica do povrnitve potnih stroškov), dodatne pravice (pravica do dodatka za pomoč in postrežbo, pravica do invalidnine, varstveni dodatek k pokojnini) in druge pravice (odpravnina, oskrbnina, pravica do letnega dodatka). ZPIZ-1 ureja primere zavarovancev, ki so obvezno zavarovani po samem zakonu, in zavarovancev, ki se v obvezno zavarovanje vključijo prostovoljno.
8. Člen 34 ZPIZ-1 ureja prostovoljno vključitev v obvezno zavarovanje. V prvem odstavku ta člen določa osebe, ki se lahko, pod pogojem, da so državljani Republike Slovenije in so dopolnili 15 let starosti ter niso obvezno zavarovani po samem zakonu, prostovoljno vključijo v obvezno zavarovanje v času, ko so v enem od izrecno navedenih statusov (med drugim, če so brezposelne osebe, vpisane v katero od evidenc pri zavodu za zaposlovanje).(2) Namen prostovoljne vključitve v obvezno zavarovanje je omogočiti osebam, ki v določenem aktivnem obdobju zaradi različnih razlogov niso obvezno zavarovane, drugačno vključitev v obvezno zavarovanje in jim s tem zagotoviti, da ostanejo zavarovanci.(3) Zavarovanci iz 34. člena ZPIZ-1 lahko z izbiro osnove, od katere bodo plačevali prispevke, izberejo tudi, za kolikšen obseg pravic se bodo zavarovali. To je edini primer v ZPIZ-1, ko je takšna izbira mogoča. Prostovoljna vključitev v obvezno zavarovanje je mogoča za vse primere zavarovanja, če zavarovanec plačuje prispevke od osnove, ki ni nižja od bruto zneska najnižje pokojninske osnove oziroma za nekatere zavarovance od polovice te osnove.(4) Če se zavarovanec zavaruje od nižje osnove, se tako zavarovanje šteje kot zavarovanje za ožji obseg pravic.(5) Zavarovanje za ožji obseg pravic je v 8. členu ZPIZ-1 opredeljeno kot zavarovanje izključno za pridobitev pravice do starostne, invalidske, vdovske ali družinske pokojnine ter za pridobitev pravice do dodatka za pomoč in postrežbo v primeru slepote.
9. Za primer invalidnosti III. kategorije(6) so v ZPIZ-1 urejene naslednje pravice:
– invalidska pokojnina pod pogoji iz tretje alineje prvega odstavka 67. člena ZPIZ-1,
– pravica do premestitve in nadomestila pod pogoji iz tretje alineje prvega odstavka 91. člena in 92. člena ZPIZ-1,
– pravica do dela s krajšim delovnim časom od polnega in delna invalidska pokojnina pod pogoji iz 93. člena ZPIZ-1,
– pravica do nadomestila za invalidnost pod pogoji iz prvega in tretjega odstavka 94. člena ZPIZ-1 in
– pravica do povračila potnih stroškov pod pogoji iz 107. člena ZPIZ-1.
10. V skladu s prvim odstavkom 66. člena ZPIZ-1, ki ureja splošne pogoje za pridobitev pravic na podlagi invalidnosti, zavarovanec praviloma pridobi pravice na podlagi invalidnosti II. ali III. kategorije, če ob nastanku invalidnosti še ni dopolnil 63 let (moški) oziroma 61 let (ženska) in je vključen v obvezno zavarovanje − ne glede na dopolnjeno pokojninsko dobo –, če pa ni vključen v obvezno zavarovanje, – pridobi pravice na podlagi invalidnosti, če izpolnjuje pogoje zavarovalne oziroma pokojninske dobe, določene z ZPIZ-1 za pridobitev pravice do invalidske pokojnine. Pridobitev pravic na podlagi invalidnosti pa ni odvisna le od izpolnjevanja navedenih splošnih pogojev, temveč tudi od statusa zavarovanca oziroma od podlage za vključitev v obvezno zavarovanje. Iz ZPIZ-1 izhaja, da vse pravice iz invalidskega zavarovanja v primeru nastanka invalidnosti III. kategorije niso zagotovljene vsem zavarovancem, ki so vključeni v obvezno zavarovanje. V drugem odstavku 66. člena ZPIZ-1 je namreč določeno, da zavarovanci, ki so na podlagi 34. člena ZPIZ-1 prostovoljno vključeni v obvezno zavarovanje, pridobijo pravice iz invalidskega zavarovanja le v primeru nastanka I. ali II. kategorije invalidnosti. Vse pravice na podlagi invalidnosti so zagotovljene zavarovancem iz 13. in 14. člena ZPIZ-1 (zaposleni)(7) ter 22. člena ZPIZ-1 (brezposelni),(8) zavarovancem iz 29. člena ZPIZ-1 (pasivno zavarovani)(9) pa pod pogojem, da kot brezposelne osebe izpolnjujejo pogoje zavarovalne oziroma pokojninske dobe, določene v drugi alineji prvega odstavka 66. člena ZPIZ-1, to je pogoje po 68. oziroma 69. členu ZPIZ-1.
B − II.
11. Predlagatelja očitata izpodbijani določbi, ki odreka zavarovancem, ki so prostovoljno vključeni v obvezno zavarovanje, pridobitev pravic na podlagi invalidnosti III. kategorije, protiustavnost z vidika splošnega načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave). Položaj zavarovancev iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1 primerjata s položajem nekaterih drugih skupin zavarovancev, predvsem s položajem zaposlenih, ki so obvezno zavarovani po samem zakonu in pod določenimi pogoji upravičeni do vseh pravic na podlagi invalidnosti.
12. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zakonodajalca zavezuje, da bistveno enake položaje obravnava enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06, in OdlUS XV, 26).
13. Pri presoji izpodbijane določbe z drugim odstavkom 14. člena Ustave je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali so z vidika plačila prispevkov za obvezno zavarovanje ter iz tega naslova izhajajočih pravic navedene skupine zavarovancev v bistveno enakih položajih. Primerjava z navedenega vidika je namreč logična posledica ureditve sistema obveznega zavarovanja, v katerem je plačilo prispevkov načeloma ključni pogoj za pridobitev pravic.(10)
14. Izpodbijana določba vključuje dve skupini zavarovancev, in sicer zavarovance za vse primere zavarovanja in zavarovance za ožji obseg pravic. Položaj prvih je mogoče primerjati z zaposlenimi zavarovanci in s tem izpodbijano določbo, kolikor se nanaša na njihov položaj, presojati z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave, položaj drugih pa ne, kajti njihov položaj ni primerljiv z nobeno drugo skupino zavarovancev.
15. Da so osnove za obračun prispevkov glede na podlago za zavarovanje različne, je samo po sebi umevno. Osnova za obračun prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje zaposlenih je bruto plača oziroma bruto zavarovalna osnova zavarovanca (207. člen ZPIZ-1), najnižja osnova pa je znesek minimalne plače (tretji odstavek 208. člena ZPIZ-1). Za zavarovance iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1 se obračunajo prispevki za vse primere zavarovanj od zavarovalne osnove v višini polovice zneska najnižje pokojninske osnove iz 48. člena ZPIZ-1, povečane za davke in prispevke iz tretjega odstavka 47. člena ZPIZ-1, torej v višini polovice zneska bruto najnižje pokojninske osnove (sedmi odstavek 209. člena ZPIZ-1).(11) Ne glede na višino osnove za obračun prispevkov so torej osebe, ki so se vključile v obvezno zavarovanje na podlagi sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1 in so izbrale zavarovanje za vse primere zavarovanja (zato ker so izbrale zavarovanje za vse primere zavarovanja), v bistveno enakem položaju kot zaposleni zavarovanci.
16. Da so zavarovanci na podlagi plačila prispevkov za vse primere zavarovanja v enakem položaju, ne glede na to, na kakšni podlagi so zavarovani, je Ustavno sodišče že presodilo. V odločbi št. U-I-358/04 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 72) je napisalo, da njihov enaki položaj zahteva, da so pri pridobitvi pravic iz obveznega zavarovanja tudi enako obravnavani.
17. Glede na takšno ugotovitev se zastavlja vprašanje, ali je zakonodajalec za različno ureditev položaja zavarovancev iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1 imel razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Le ob izkazanem obstoju takšnega razloga bi bilo namreč opisano razlikovanje ustavno dopustno.
18. Ustavno sodišče je glede tretjega odstavka 66. člena ZPIZ-1 presodilo, da je v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, saj brez razumnega razloga neenako obravnava zavarovance iz 15. (samozaposleni) in 16. člena ZPIZ-1 (kmetje) v primerjavi z zaposlenimi zavarovanci (primerjaj odločbo št. U-I-40/09 z dne 4. 3. 2010, Uradni list RS, št. 27/10). Ugotovilo je, da so zavarovanci, ne glede na to, ali so zavarovani kot delavci ali kot kmetje ali kot samozaposleni, na podlagi plačila prispevkov za vse primere zavarovanja v enakem položaju, ki zahteva njihovo enako obravnavanje. Ustavno sodišče je še poudarilo, da iz te zahteve izhaja, da mora biti zavarovancem, ki so v enakem položaju, v okviru invalidskega zavarovanja oziroma v okviru zagotavljanja pravic na podlagi invalidnosti zagotovljena enaka raven varstva, ne pa dolžnost zagotovitve enakih (identičnih) pravic, saj to že po naravi stvari pogosto ni mogoče.
19. Za drugačno ureditev položaja zavarovancev iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1 ni izkazan razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Za takega namreč ni mogoče šteti načina vključitve v obvezno zavarovanje. Zato je izpodbijana ureditev, kolikor se nanaša na zavarovance iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1, ki so zavarovani za vse primere zavarovanja, v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
B. − III.
20. Predlagatelja očitata izpodbijani določbi protiustavnost tudi z vidika drugih ustavnih določb, med drugim s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave. Menita namreč, da bi moral zakonodajalec pri zavarovancih za ožji obseg pravic pri določitvi pogojev za pridobitev pravic iz invalidskega zavarovanja upoštevati še druge kriterije, ne zgolj status zavarovanca ob nastanku invalidnosti. Sporno se jima zdi, da je upravičenost do priznanja pravic iz obveznega zavarovanja odvisna edino od podlage, po kateri je oseba zavarovana ob nastanku invalidnosti, dejstva, kot je obseg pridobljene delovne dobe oziroma pokojninske dobe (t. i. gostota zavarovanja), da je bila oseba več kot polovico pridobljene zavarovalne dobe zavarovana za vse primere zavarovanja (t. i. pretežnost zavarovanja) ter da je v tem času plačevala prispevke, ki naj bi bili v skladu s prvim odstavkom 3. člena ZPIZ-1 bistveni za priznanje pravic iz zavarovanja, pa sploh niso upoštevna. Ustavno sodišče je zato presodilo skladnost izpodbijane določbe glede teh zavarovancev s prvim odstavkom 50. člena Ustave.
21. Prvi odstavek 50. člena Ustave zagotavlja pravico do socialne varnosti pod pogoji, ki jih določa zakon. Gre torej za primer, ko Ustava delno ali v celoti pridrži določitev vsebine in obsega človekove pravice naknadni zakonski ureditvi. Pri tem je zakonodajalcu zagotovljeno široko polje proste presoje. Vendar njegova normativna dejavnost kljub temu ni povsem neomejena. Vsaka človekova pravica ima namreč svoje ustavno zagotovljeno jedro, to je samo bistvo te človekove pravice, v katero zakonodajalec ne sme poseči. Zato je treba v vsakem primeru posebej ugotoviti, ali določena zakonska ureditev, s katero zakonodajalec napolnjuje vsebino posamezne človekove pravice, še vedno pomeni le način uresničevanja človekove pravice ali pa je morda prerasla že v poseg v to človekovo pravico oziroma njena omejitev (tako npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-159/07 z dne 10. 6. 2010, Uradni list RS, št. 51/10).
22. Izrecna ustavna določba, ki veže zakonodajalca pri zakonskem urejanju človekove pravice do socialne varnosti, je drugi odstavek 50. člena Ustave. Ta določa obveznost države, da ureja obvezne oblike socialnega zavarovanja in skrbi za njihovo delovanje.(12) Med te Ustava izrecno uvršča invalidsko zavarovanje. Iz Ustave torej izhaja dolžnost države urediti invalidsko zavarovanje in skrbeti za njegovo delovanje, izbira konkretnih ukrepov, s katerimi bo uresničen ta ustavni cilj, pa je prepuščena zakonodajalcu.
23. Bistvena vsebina socialne varnosti, ki naj bi jo v primeru nastanka invalidnosti (ne le III. kategorije) zagotavljal sistem obveznega invalidskega zavarovanja, je v tem, kar nudijo pravice iz invalidskega zavarovanja. Pravica do invalidske pokojnine, ki je hkrati pravica iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, je in mora biti skrajen ukrep v primeru izgube delovne zmožnosti.(13) Temeljni namen invalidskega zavarovanja je v tem, da se z instituti, kot so poklicna rehabilitacija, zaposlitev na drugem delovnem mestu in delo s krajšim delovnim časom od polnega, zagotavlja in varuje zaposlitev delovnega invalida.(14) Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva, naj bi bila temeljna pravica iz invalidskega zavarovanja poklicna rehabilitacija, vse z namenom ohranjanja in spodbujanja zaposljivosti delovnih invalidov.
24. Zakonska ureditev posameznih pravic iz socialnih zavarovanj in določitev pogojev za pridobitev in uresničevanje teh pravic pomeni praviloma le določitev načina uresničevanja človekove pravice do socialne varnosti in ne posega v to pravico. Tega pa ni mogoče trditi za izpodbijano ureditev. Izpodbijana določba namreč vsem zavarovancem, ki so se v obvezno zavarovanje vključili prostovoljno (34. člen ZPIZ-1), v primeru nastanka invalidnosti III. kategorije ne daje nobenih pravic. Takšna ureditev pomeni poseg v pravico do socialne varnosti zavarovancev, ki so bili pretežni čas obvezno ali prostovoljno zavarovani za vse primere zavarovanja, ob nastanku invalidnosti pa le za ožji obseg pravic. Pretežni čas zavarovanja so namreč plačevali prispevke, na podlagi katerih jim gredo ob zakonsko določenih pogojih posamezne pravice.(15)
25. Poseg v človekove pravice je ustavno dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem, tj. stvarno upravičenem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave) in je v skladu s splošnim načelom sorazmernosti kot enim izmed načel pravne države (2. člen Ustave). Oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, tj. presojo nujnosti, primernosti in sorazmernosti posega v ožjem pomenu, če pred tem ugotovi, da omejitev temelji na ustavno dopustnem cilju (glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86, 25. točka obrazložitve).
26. Prostovoljna vključitev v obvezno zavarovanje temelji na bistveno drugačnih izhodiščih kot siceršnja ureditev obveznega zavarovanja, zato (ustrezno) strožja ureditev pogojev za pridobitev pravic iz obveznega zavarovanja temelji na ustavno dopustnem cilju.
27. Vendar pa Ustavno sodišče, ne da bi se spuščalo v presojo primernosti in nujnosti takšnega ukrepa, ugotavlja, da izpodbijana ureditev ni sorazmerna v ožjem pomenu. Pri presoji sorazmernosti posega v ožjem pomenu Ustavno sodišče presoja, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico proporcionalna koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Zavarovancem iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1 ob nastanku invalidnosti III. kategorije niso zagotovljene nobene pravice iz invalidskega zavarovanja. Dostop do teh pravic jim onemogoča izpodbijana določba, ki kot ključen (in edini) pogoj za uveljavitev pravic iz invalidskega zavarovanja določa podlago, po kateri je oseba zavarovana (status zavarovanca ob nastanku invalidnosti), torej upošteva le dejstvo, da so ti zavarovanci prostovoljno vstopili v obvezno zavarovanje. Še dodatno pa te zavarovance omejuje dejstvo, da so zavarovani za ožji obseg pravic. Takšno zavarovanje v primeru nastanka invalidnosti po izpodbijani ureditvi ne zagotavlja nobenih pravic iz invalidskega zavarovanja. Predlagatelja zato upravičeno menita, da bi moral zakonodajalec pri določitvi pogojev za pridobitev pravic iz invalidskega zavarovanja upoštevati še druge kriterije, ne le status zavarovanca ob nastanku invalidnosti. V skladu s prvim odstavkom 66. člena ZPIZ-1 zadošča za uveljavitev pravic iz invalidskega zavarovanja obstoj zavarovanja, torej vključenost v obvezno zavarovanje, ne glede na trajanje tega zavarovanja.(16) Zavarovalna oziroma pokojninska doba je pogoj za pridobitev navedenih pravic le, če oseba v času nastanka invalidnosti ni zavarovana. Pogoj zavarovanja sam po sebi ni ustavno sporen prav zaradi premoženjskega elementa te pravice. Pritrditi pa je treba predlagatelju, da je ustavno sporna ureditev, ki pridobitev pravic iz invalidskega zavarovanja omejuje zgolj na en kriterij, tj. na način vključitve v zavarovanje ob nastanku invalidnosti, s tem, da ima podlaga za vključitev v obvezno zavarovanje lahko za posledico omejitev pravic, pri čemer ureditev pokojninskega in invalidskega zavarovanja sicer pozna in za uveljavljanje pravic tudi določa druge kriterije (npr. pretežnost zavarovanja, gostota zavarovanja). Izpodbijana ureditev tako ne upošteva temeljnega izhodišča sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, tj. da pravice izvirajo iz plačila prispevkov. Takšna ureditev lahko privede do nesprejemljivih položajev, kot ga npr. opisuje drugi predlagatelj (dolgoletno plačevanje prispevkov na podlagi zakonsko obligatornega obveznega zavarovanja zavarovanca v obdobju pred prostovoljno vključitvijo zavarovanca v obvezno zavarovanje). Zato priznanje pravic iz invalidskega zavarovanja, pogojevano zgolj s statusom zavarovanca ob nastanku invalidnosti in brez upoštevanja bistvenih kriterijev, povezanih z zavarovanjem (pretežnost zavarovanja za vse primere zavarovanja), pomeni nedopustno omejitev pravice do socialne varnosti. Glede na navedeno je drugi odstavek 66. člena ZPIZ-1 v neskladju s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka 50. člena Ustave.
28. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane določbe zaradi neskladja z drugim odstavkom 14. člena in s prvim odstavkom 50. člena Ustave, očitkov predlagateljev o neskladju z drugimi ustavnimi določbami ni presojalo. Ustavno sodišče izpodbijane določbe ni razveljavilo, ampak je ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Za ugotovitveno odločbo se je odločilo, ker izpodbijana določba ne omogoča razveljavitve (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Izpodbijana določba se sicer nanaša na osebe, ki so se vključile v zavarovanje na podlagi sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1, vendar pa te zaradi različnih okoliščin niso vse v enakih položajih. Ustavno sodišče je zakonodajalcu določilo rok enega leta za odpravo ugotovljene neskladnosti z Ustavo (2. točka izreka).
29. Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS lahko Ustavno sodišče določi način izvršitve svoje odločbe. Ustavno sodišče je določilo način izvršitve svoje odločbe, da bi bile zavarovancem iz sedme alineje prvega odstavka 34. člena ZPIZ-1 pravice za primer invalidnosti III. kategorije zagotovljene že v času do odprave ugotovljenega neskladja. Navedeno pomeni, da pristojni organ pri odločanju o utemeljenosti zahteve zavarovanca za pridobitev pravic na podlagi invalidnosti za primer invalidnosti III. kategorije ugotavlja poleg sicer določenih zakonskih pogojev za pridobitev navedenih pravic tudi, za kakšen obseg pravic je zavarovanec zavarovan pred nastankom invalidnosti. V primeru, ko je bil zavarovanec zavarovan za vse primere zavarovanja, pridobi pravice na podlagi invalidnosti, če izpolnjuje zakonske pogoje za pridobitev teh pravic. Če je bil zavarovan za ožji obseg pravic, pa navedene pravice pridobi, ob izpolnjevanju drugih zakonsko določenih pogojev, v primeru, da je bil pred nastankom invalidnosti pretežni del skupnega obveznega zavarovanja zavarovan za vse primere zavarovanja (3. točka izreka).
C.
30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Ernest Petrič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Točki 1 in 2 izreka je sprejelo soglasno, točko 3 izreka pa je sprejelo s sedmimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnik Petrič in sodnica Pogačar.
dr. Ernest Petrič
Predsednik
zanj
mag. Miroslav Mozetič l.r.
Podpredsednik
(1) Iz obrazložitve sklepa Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 24/2009 je razvidno, da gre v tej zadevi za zavarovanca, ki je bil pretežni del skupnega obveznega zavarovanja zavarovan za vse primere zavarovanja.
(2) Po prvem odstavku 34. člena ZPIZ-1 je prostovoljna vključitev v obvezno zavarovanje mogoča v času neplačanega dopusta; trajanja suspenza pogodbe o zaposlitvi; dodiplomskega oziroma podiplomskega študija; služenja vojaškega roka, opravljanja nalog nadomestne civilne službe ali usposabljanja za rezervni sestav policije; skrbi za otroka, mlajšega od sedmih let, oziroma za invalidno osebo, ki je nezmožna za samostojno življenje in delo, ali za uživalca dodatka za pomoč in postrežbo; opravljanja samostojne kmetijske dejavnosti ob neizpolnjevanju pogojev iz druge alineje prvega odstavka 16. člena ZPIZ-1; brezposelnosti ob hkratnem vpisu v ustrezno evidenco; prebivanja v tujini kot zakonci oziroma zunajzakonski partnerji zavarovancev, poslanih na delo ali usposabljanje v tujino; vključenosti invalidov v varstvene delavnice; strokovnega izpopolnjevanja ali specializacije po prenehanju obveznega zavarovanja in zaposlitve s krajšim delovnim časom od polnega, vendar le za razliko od polnega delovnega časa.
(3) A. Cvetko, M. Kalčič, P. Pogačar, Pregled sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja v Republiki Sloveniji s sodno prakso, De Vesta, Maribor 2009, str. 82.
(4) V 210. členu ZPIZ-1 je določeno, da osebe, ki so prostovoljno vključene v obvezno zavarovanje, plačujejo prispevke od osnove, ki jo prosto izberejo, vendar najmanj od zneska najnižje pokojninske osnove iz 48. člena ZPIZ-1, povečane za davke in prispevke po stopnjah, določenih skladno s tretjim odstavkom 47. člena ZPIZ-1.
(5) Po sedmem odstavku 34. člena ZPIZ-1 mora nižja osnova znašati najmanj toliko kot zajamčena plača.
(6) Po tretji alineji drugega odstavka 60. člena ZPIZ-1 gre za invalidnost III. kategorije, če zavarovanec s predhodno poklicno rehabilitacijo ali brez nje ni več zmožen za delo s polnim delovnim časom, lahko pa opravlja določeno delo vsaj s polovico polnega delovnega časa (zmanjšana delovna zmožnost), oziroma če je zavarovančeva delovna zmožnost za svoj poklic zmanjšana za manj kot 50 odstotkov ali če zavarovanec še lahko dela v svojem poklicu s polnim delovnim časom, vendar ni zmožen za delo na delovnem mestu, na katerega je bil razporejen (omejena zmanjšana delovna zmožnost).
(7) To so zaposleni na območju Republike Slovenije in državljani Republike Slovenije, zaposleni pri tujcih.
(8) To so brezposelni zavarovanci, ki prejemajo denarno nadomestilo za primer brezposelnosti, in osebe, ki jim zavod za zaposlovanje plačuje prispevke za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje do izpolnitve pogojev za priznanje pravice do pokojnine.
(9) Osebe, ki so bile obvezno zavarovane, so zavarovane za invalidnost in telesno okvaro, kot posledico bolezni ali poškodbe izven dela, še po prenehanju delovnega razmerja ali lastnosti, na podlagi katere so bile obvezno zavarovane, če ob nastanku invalidnosti ali telesne okvare izpolnjujejo pogoje pokojninske dobe za pridobitev pravic ali so uživalci starostne ali invalidske pokojnine.
(10) Glej peti odstavek 7. člena ZPIZ-1: »Pravice iz obveznega zavarovanja pridobi zavarovanec izključno na podlagi plačila prispevkov, če za posamezne primere zakon ne določa drugače.«
(11) Po Sklepu o najnižji pokojninski osnovi (Uradni list RS, št. 12/11) znaša ta za leto 2011 551,16 EUR, bruto znesek za maj 2011 znaša 852,40 EUR.
(12) Socialna zavarovanja so zakonska, javna in praviloma obvezna zavarovanja za socialna tveganja oziroma socialne primere, ki povzročijo izpad oziroma izgubo plače ali zaslužka zaradi začasne ali trajne nezmožnosti za delo ali brezposelnosti, in zavarovanja za zdravstveno varstvo (glej A. Bubnov Škoberne in G. Strban, Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 43).
(13) Primerjaj M. Kalčič v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju s komentarjem, GV Založba, Ljubljana 2000, str. 272.
(14) Prav tam.
(15) O premoženjskem vidiku pravice do socialne varnosti glej odločbi Ustavnega sodišča št. Up-360/05 z dne 2. 10. 2008 (Uradni list RS, št. 113/08, in OdlUS XVII, 85) in št. Up-770/06 z dne 27. 5. 2009 (Uradni list RS, št. 54/09).
(16) M. Kalčič v: M. Kalčič in N. Plavšak (ur.), nav. delo, str. 328.