Uradni list

Številka 27
Uradni list RS, št. 27/2009 z dne 6. 4. 2009
Uradni list

Uradni list RS, št. 27/2009 z dne 6. 4. 2009

Kazalo

1146. Odločba o ugotovitvi, da prvi stavek prvega odstavka 16. člena in četrta alineja prvega odstavka 17. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov nista v neskladju z Ustavo, stran 3868.

Številka: U-I-218/07-8
Datum: 26. 3. 2009
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Zmaga Jelinčiča Plemenitega, Ljubljana, in Bogdana Baroviča, Ljubljana, na seji 26. marca 2009
o d l o č i l o:
1. Prvi stavek prvega odstavka 16. člena in četrta alineja prvega odstavka 17. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (Uradni list RS, št. 57/96, 119/02, 101/05, 17/06 – ur. p. b. in 60/07) nista v neskladju z Ustavo.
2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega in petega odstavka 14. člena in 20. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov se zavrže.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnika, ki vlagata pobudo kot poslanca in državljana Republike Slovenije, izpodbijata 4., 6., 7. in 9. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (Uradni list RS, št. 60/07 – v nadaljevanju ZOUTI-C). Navajata, da prepoved kajenja v gostinskih prostorih postavlja kadilce v neenak položaj, saj ne morejo več prosto kaditi v gostinskih prostorih, prisiljeni so kaditi v kadilnicah, kjer pa ne morejo niti piti niti jesti, saj jim zakon to prepoveduje. Menita, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njuno svobodo ravnanja (35. člen Ustave), saj velja načelo, da je dovoljeno vse, kar ni prepovedano, kajenje pa ni deklarirano kot kaznivo dejanje. Tako ima po njunem mnenju kadilec pravico, da kadi. Z omejitvijo kajenja v javnih zaprtih prostorih le na kadilnice ter s prepovedjo uživanja hrane in pijače v njih naj bi jima bilo poseženo tudi v osebno svobodo (19. člen Ustave), svobodo gibanja (32. člen Ustave) ter v njuno osebnost in dostojanstvo (21. in 34. člen Ustave). Za prepoved uživanja hrane in pijače v kadilnici naj ne bi obstajal razumen razlog. Menita tudi, da bi zakonodajalec moral dovoliti specializirane gostinske lokale z omejenim vstopom, kjer bi se lahko neomejeno kadilo. Le na ta način bi bila namreč zagotovljena pravica kadilcev, da se družijo in združujejo, kot to zagotavlja 42. člen Ustave. Ob tem je bilo lastnikom gostinskih prostorov poseženo v njihovo svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, saj ne morejo prosto izbirati, ali bodo imeli kadilski ali nekadilski gostinski lokal.
2. V zvezi s 4. členom ZOUTI-C, ki prepoveduje osebam, mlajšim od 18 let, da bi prodajale tobačne izdelke, pobudnika zatrjujeta neskladje s 14., 15., 34., 35., z 49. in s 66. členom Ustave. Takšna ureditev naj bi prepovedala delo, ki so ga osebe, mlajše od 18 let, pred spremembo Zakona lahko opravljale, in naj bi žalila njihovo osebno dostojanstvo in integriteto, saj kaže na nezaupanje zakonodajalca do mladih. V zvezi z 9. členom ZOUIT-C, ki ureja vprašanje nadzora nad izvajanjem Zakona in odgovornosti za izvajanje prepovedi kajenja, pobudnika navajata, da ne zadosti zahtevam 2. člena Ustave, saj naj ne bi bilo določeno, kako bodo ravnale inšpekcijske službe, kakšno je razmerje odgovornosti med lastnikom in najemnikom gostinskega prostora itd. Tako država po njunem mnenju ni izpolnila svojih obveznosti iz 5. člena Ustave.
3. Državni zbor ni odgovoril na pobudo. Vlada meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. V mnenju ponavlja stališča, ki so navedena že v zakonodajnem gradivu.
B. – I.
4. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
5. Pobudnika izpodbijata 4. in 9. člen ZOUTI-C. Člen 4 ZOUTI-C spreminja prvi odstavek 14. člena Zakona o omejevanju uporabe tobačnih izdelkov (v nadaljevanju ZOUTI) in dodaja nov peti odstavek, z 9. členom ZOUTI-C pa se spreminja 20. člen ZOUTI. Ustavno sodišče je tako štelo, da pobudnika izpodbijata prvi in peti odstavek 14. člena in 20. člen ZOUTI. Prvi odstavek 14. člena ZOUTI ureja prepoved prodaje tobačnih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let, kot tudi prepoveduje, da bi osebe, mlajše od 18 let, prodajale tobačne izdelke. Poleg tega peti odstavek 14. člena nalaga objavo prepovedi prodaje tobačnih izdelkov osebam, mlajšim od 18 let, v prodajalnah tobačnih izdelkov na vidnem mestu. Navedene določbe neposredno ne posegajo v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj pobudnikov, saj pobudnika, ki vlagata pobudo tudi kot poslanca Državnega zbora, nista osebi, mlajši od 18 let. Prav tako v njune pravice, pravne interese oziroma v njun pravni položaj ne posegajo določbe 20. člena ZOUTI, ki urejajo nadzor nad izvajanjem ZOUTI in odgovornost za izvajanje prepovedi kajenja. Določbe 20. člena ZOUTI, ki urejajo pristojnosti za nadzor inšpekcijskih organov za nadzor izvajanja posameznih delov Zakona, že po naravi stvari ne morejo posegati v njun pravni položaj, medtem ko v zvezi z odgovornostjo za izvajanje prepovedi kajenja v zaprtih javnih in delovnih prostorih pobudnika nista izkazala, da sta lastnika, najemnika ali upravitelja prostorov, kjer naj bi se prepoved kajenja izvajala. Pobudnika tako ne izkazujeta pravnega interesa za oceno ustavnosti izpodbijanih zakonskih določb. Zato je Ustavno sodišče njuno pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).
B. – II.
6. Pobudnika izpodbijata tudi 6. in 7. člen ZOUTI-C. Člen 6 spreminja 16. člen ZOUTI, medtem ko 7. člen spreminja besedilo 17. člena ZOUTI. Ustavno sodišče je štelo, da pobudnika izpodbijata določbe ZOUTI. Pri tem se navedbe v pobudi nanašajo le na prvi stavek prvega odstavka 16. člena in četrto alinejo prvega odstavka 17. člena ZOUTI, zato je Ustavno sodišče opravilo presojo ZOUTI le v tem delu. Ustavno sodišče je v navedenem delu pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
Presoja prvega stavka prvega odstavka 16. člena ZOUTI
7. Prvi stavek prvega odstavka 16. člena ZOUTI določa:
»Prepovedano je kajenje v vseh zaprtih javnih in delovnih prostorih.«
8. Ustava v 34. in 35. členu varuje človekovo osebno dostojanstvo, osebnostne pravice, njegovo varnost in zasebnost. Pravica do osebnega dostojanstva posamezniku zagotavlja priznanje njegove vrednosti, ki mu gre kot človeku in iz katere izvira njegova sposobnost samostojnega odločanja. Iz te človekove lastnosti izvira tudi jamstvo osebnostnih pravic. Že ime pove, da so to pravice, ki gredo človeku kot osebi, torej človeku kot takemu. Z jamstvom osebnostnih pravic so zagotovljeni tisti elementi posameznikove osebnosti, ki niso varovani z drugimi določbami Ustave (s svobodo vesti, izražanja itn.), a je šele skupaj z njimi posamezniku dana možnost, da se svobodno razvija in oblikuje svoje življenje v skladu z lastnimi odločitvami (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-226/95 z dne 8. 7. 1999, Uradni list RS, št. 60/99 in OdlUS VIII, 174). Ustavnosodna presoja je v ta okvir vključila tudi splošno svobodo ravnanja (npr. v odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62). V tej ustavni pravici je zajeto tudi načelo, da je v pravni državi človeku dovoljeno vse, kar ni prepovedano, in ne obratno (odločba št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in OdlUS VII, 124).
9. Vendar splošna svoboda ravnanja ne pomeni neomejene in abstraktne »naravne« svobode. Uresničuje se lahko le v ustavnih okvirih. V vsebinskem smislu pravica do splošne svobode ravnanja pomeni pravno določeno svobodo, ki je omejena, toda v teh mejah hkrati tudi zaščitena. Kot člani družbene skupnosti morajo posamezniki trpeti omejitve splošne svobode ravnanja, ki jih narekujejo interesi drugih in skupnosti kot celote. Te omejitve same po sebi ne pomenijo posega v splošno svobodo ravnanja, temveč pomenijo opredelitev njene ustavnopravno varovane vsebine. Glede na navedeno je Ustavno sodišče moralo najprej ugotoviti, ali gre pri izpodbijani ureditvi za poseg v ustavno pravico do splošne svobode ravnanja ali pa izpodbijana ureditev izhaja iz narave pravice same kot njen sestavni del.
10. Pravica do splošne svobode ravnanja daje posamezniku pravico, da »razpolaga sam s seboj« in s tem, kar mu je kot osebi lastno, brez zunanjih vplivov. Za posameznika je namreč pomembno, da izbere svoj življenjski slog, da razvije svojo osebnost in da živi tako, kot se sam odloči.(1) V splošno svobodo ravnanja tako sodi tudi pravica posameznika, da odloča o tem, ali bo kadil ali ne. Izbira posameznika nujno vključuje svobodno voljo.(2) Pri uporabi tobačnih izdelkov pa je treba nujno upoštevati tudi dejstvo, da povzroča zasvojenost, ki lahko v določeni meri izključuje svobodo odločanja tako kadilcev kot tudi uporabnikov drugih tobačnih izdelkov.(3) Kljub zasvojenosti s tobačnimi izdelki pri njihovi uporabi ne gre za prirojeno potrebo človeka, kot so hranjenje, pitje, spanje, gibanje, izražanje, temveč vsaj na začetku(4) (še preden se razvije zasvojenost) za njegovo svobodno odločitev.
11. Tako kot za vse človekove pravice in temeljne svoboščine tudi za osebnostne pravice, ki so varovane v 35. členu Ustave, velja, da niso absolutne in neomejene. V skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave so omejene s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta Ustava. Izpodbijana zakonska ureditev, ki prepoveduje kajenje v zaprtih javnih in delovnih prostorih, po oceni Ustavnega sodišča pomeni poseg v splošno svobodo ravnanja (35. člen Ustave). Posegi v človekove pravice ali temeljne svoboščine so po ustaljeni ustavnosodni presoji dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Presojo, ali je poseg v človekovo pravico dopusten, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti (glej odločbo št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003, Uradni list RS, št. 108/03 in OdlUS XII, 86; 25. točka obrazložitve). Ustavno sodišče mora najprej ugotoviti (presoditi), ali je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj.
12. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva,(5) je cilj izpodbijane zakonske ureditve zagotoviti popolno zaščito zaposlenih iz vseh poklicnih skupin pred izpostavljenostjo za zdravje škodljivim vplivom tobačnega dima v delovnih prostorih, popolno zaščito vseh oseb pred izpostavljenostjo za zdravje škodljivim vplivom tobačnega dima v javnih prostorih, zmanjšati povpraševanje po tobačnih izdelkih, zmanjšati kajenje med mladimi in odraslimi ter povečati opuščanje kajenja. Navedeno po oceni Ustavnega sodišča zadošča za sklep, da je imel zakonodajalec ustavno dopusten cilj, zaradi katerega je omejil splošno svobodo ravnanja pobudnikov, varovano v okviru 35. člena Ustave.
13. Ob ugotovitvi, da poseg zasleduje ustavno dopusten cilj in da s tega vidika torej ni nedopusten, je treba vselej oceniti še, ali je ta v skladu z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti. Ta test obsega presojo treh vidikov: 1) ali je poseg sploh nujen (potreben) za dosego zasledovanega cilja; 2) ali je ocenjevani poseg primeren za dosego zasledovanega cilja v tem smislu, da je ta cilj s posegom dejansko mogoče doseči; 3) ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico proporcionalna koristim, ki bodo zaradi posega nastale (načelo sorazmernosti v ožjem pomenu oziroma načelo proporcionalnosti). Le če poseg prestane vse tri vidike testa, je ustavno dopusten (glej odločbo št. U-I-18/02).
14. V okviru preizkusa nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je poseg sploh nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez posega nasploh (kateregakoli) oziroma da cilja ni mogoče doseči brez ocenjevanega (konkretnega) posega s kakšnim drugim, ki bi bil po svoji naravi blažji. Te zahteve so glede izpodbijane ureditve prepovedi kajenja izpolnjene. Pasivno kajenje je tako kot aktivno kajenje zdravju škodljivo. Prvi odstavek 8. člena Okvirne konvencije Svetovne zdravstvene organizacije o nadzoru nad tobakom (Uradni list RS, št. 16/05, MP, št. 2/05 – v nadaljevanju MOSZOT), ki zavezuje tudi Republiko Slovenijo, zahteva, da pogodbenice priznavajo, da je z znanstvenimi dokazi nedvoumno ugotovljeno, da izpostavljenost tobačnemu dimu povzroča smrt, bolezni in invalidnost. Pasivno kajenje ali tobačni dim iz okolja (»environmental tobacco smoke«) je razredčena mešanica stranskega dima, ki se sprošča z gorečega konca cigarete ali drugega tobačnega izdelka neposredno v okoliški zrak, in glavnega dima, ki ga izdihava kadilec.(6) Tobačni dim iz okolja vsebuje tisoče kemijskih snovi in za vsaj 250 izmed njih je znano, da so kancerogene ali toksične.(7) Dokazi o učinkih tobačnega dima na zdravje se zbirajo že več kot petdeset let. V tem času je bila ugotovljena vzročna zveza med njim in naslednjimi boleznimi: koronarne srčne bolezni, rak na pljučih, rak na dojkah, dihalni simptomi in bolezni, pri otrocih pa vpliva na astmo (pojav nove in poslabšanje obstoječe), na rast in razvoj pljuč, na bolezni srednjega ušesa (otitis media).(8) Po podatkih iz zakonodajnega gradiva(9) naj bi bilo kar 65% vseh polnoletnih prebivalcev Republike Slovenije izpostavljenih tobačnemu dimu (različno dolgo in različno pogosto). Med nekadilci jih je bilo 57% izpostavljenih tobačnemu dimu. Kar 60% polnoletnih prebivalcev je bilo tobačnemu dimu izpostavljenih v gostinskih prostorih, izmed katerih je bila četrtina izpostavljenih vsak dan ali skoraj vsak dan. Vsak dan ali skoraj vsak dan je bilo pasivnemu kajenju izpostavljenih nekaj več kot 27% polnoletnih prebivalcev Republike Slovenije. Najpogosteje so bili izpostavljeni tobačnemu dimu v gostinskih prostorih, na delovnem mestu in v domačem okolju. V povprečju so preživele te osebe v zakajenem prostoru nekaj manj kot 3 ure dnevno, v časovnem razponu od nekaj minut do več kot 16 ur. Med skupino izpostavljenih je bila skoraj polovica nekadilcev.
15. Zagotovitev popolne zaščite zaposlenih iz vseh poklicnih skupin pred izpostavljenostjo za zdravje škodljivim vplivom tobačnega dima je mogoče zagotoviti le tako, da se prepove kajenje v vseh zaprtih javnih in delovnih prostorih. Gostinski prostor je za zaposlene v gostinskem sektorju delovni prostor in zanje je varstvo pred pasivnim kajenjem mogoče zagotoviti le s popolno prepovedjo kajenja v gostinskih prostorih. Ukrepi po ZOUTI pred uveljavitvijo ZOUTI-C, ki so zajemali prepoved kajenja v javnih prostorih, razen v delih, ki so posebej označeni in ločeni od prostorov, namenjenih nekadilcem, pri čemer je bila lastnikom gostinskih prostorov prepuščena določitev posebnih prostorov za kadilce, kot tudi njihova velikost, niso dosegli svojega namena. ZOUTI pred uveljavitvijo ZOUTI-C tako ni omogočal ustrezne zaščite pred tobačnim dimom zaposlenim na vseh delovnih mestih oziroma delavcev vseh poklicnih skupin.(10) Poleg tega zaposleni v gostinstvu, ki so bolj in dolgotrajneje izpostavljeni tobačnemu dimu, niso uveljavljali svoje pravice, da od delodajalca zahtevajo opravljanje dela v prostorih brez tobačnega dima, saj se ne zavedajo škodljivosti pasivnega kajenja ali pa se bojijo izgubiti zaposlitev.(11) Prav tako po novejših izsledkih znanosti zakonska določba ZOUTI pred uveljavitvijo ZOUTI-C, ki uvaja ustrezno prezračevanje za preprečevanje mešanja zraka, ni več ustrezna, saj nobena od dostopnih tehnologij prezračevanja ali sistemov čiščenja zraka ne zmore zagotavljati zaščite pred izpostavljenostjo tobačnemu dimu brez obsežnih in nepraktičnih povečanj prezračevanja. Tudi ločeni prostori za kadilce in nekadilce ne zaščitijo delavcev. Še več, v ločenih prostorih za kadilce so visoke koncentracije karcinogenov in toksinov iz tobačnega dima.(12) Ob upoštevanju dejstva, da nobena raven izpostavljenosti tobačnemu dimu ni varna,(13) Ustavno sodišče ocenjuje, da je prepoved kajenja v vseh zaprtih javnih in delovnih prostorih edini ukrep, ki omogoča doseg zastavljenega cilja zakonodajalca, tj. varstvo delavcev in drugih oseb pred škodljivimi učinki tobačnega dima iz okolja.
16. Za doseg želenega cilja je po oceni Ustavnega sodišča poseg tudi primeren. Kot je že bilo pojasnjeno, je prepoved kajenja v zaprtih javnih in delovnih prostorih edini ukrep, ki lahko zagotovi učinkovito zaščito pred škodljivimi vplivi tobačnega dima oziroma pred pasivnim kajenjem. Z njim se namreč bistveno zmanjšajo izpostavljenost tobačnemu dimu v okolju, s tem pa tudi tveganja, povezana s pasivnim kajenjem. Študije držav, ki so prepovedale kajenje, kažejo, da se je kakovost zraka v zaprtih prostorih bistveno izboljšala, potem ko je začela veljati prepoved kajenja. Zmanjšanje izpostavljenosti tobačnemu dimu iz okolja je bilo zlasti vidno v prostorih, namenjenih prostemu času in gostinskim dejavnostim. To se je izrazilo z znatnim izboljšanjem zdravja dihalnega sistema gostinskih delavcev ter z bistvenim zmanjšanjem pojavnosti srčne kapi in smrtnosti zaradi nje v nekaj mesecih izvajanja politike.(14)
17. Da izpodbijana določba prestane test sorazmernosti, mora biti izpolnjen tudi pogoj sorazmernosti v ožjem pomenu. Pri sorazmernosti v ožjem pomenu gre za presojo, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico proporcionalna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale. Prepoved kajenja omejuje kadilce v njihovi svobodi ravnanja, kadar se ti zadržujejo v delovnih ali zaprtih javnih prostorih. To velja tudi za njihove obiske gostinskih prostorov, saj so jim ti zaradi nemožnosti kajenja bistveno oteženi, obiskovanje gostinskih prostorov pa je eden od vidikov družbenega in družabnega življenja. Na drugi strani imamo pravico posameznika do zdravja (51. člen Ustave) in do zdravega življenjskega okolja (72. člen Ustave), ki od zakonodajalca zahtevata ustrezne ukrepe za njihovo zagotovitev. Tudi MOSZOT zahteva, da Slovenija spodbuja sprejetje in izvajanje učinkovitih zakonskih, upravnih in/ali drugih ukrepov, s katerimi skrbi za zaščito pred izpostavljenostjo tobačnemu dimu v zaprtih delovnih prostorih, javnih prevoznih sredstvih, zaprtih javnih prostorih in po potrebi v drugih javnih prostorih (drugi odstavek 8. člena MOSZOT). Takšen ukrep pomeni tudi izpodbijana ureditev, katere cilj je preprečitev oziroma zmanjšanje škodljivega vpliva tobačnega dima iz okolja na zaposlene in druge osebe, s čimer zagotavlja njihovo pravico do zdravja in zdravega življenjskega okolja. Zdravje je za vsakogar tako pomembna vrednota, da je za njegovo zagotovitev mogoče poseči tudi v splošno svobodo ravnanja. Poseg v pravico iz 35. člena Ustave zaradi pomembnosti cilja, ki ga zasleduje zakonodajalec, in zaradi pomembnosti dobrin, ki se z izpodbijano ureditvijo varujejo, ni prekomeren. Še posebej ni prekomeren, če upoštevamo, da imajo kadilci vselej možnost, da za kratek čas zapustijo zaprti javni prostor ali delovni prostor z namenom uživanja tobačnih izdelkov. Izpodbijana ureditev prepovedi kajenja tako ni v neskladju s splošno svobodo ravnanja iz 35. člena Ustave.
18. Pobudnika izpodbijani ureditvi očitata tudi, da je v neskladju s pravico do združevanja iz 42. člena Ustave, ker jim država onemogoča druženje in združevanje v gostinskih prostorih in ker ne omogoča posebnih specializiranih gostinskih prostorov, v katerih bi bilo kajenje dovoljeno.
19. Člen 42 Ustave vzpostavlja več ustavnih pravic. V prvem odstavku sta zagotovljeni pravica do mirnega zbiranja ter pravica do javnih zborovanj. Drugi odstavek zagotavlja pravico do svobodnega združevanja. V skladu s tretjim odstavkom 42. člena so zakonske omejitve teh pravic dopustne le, če to zahtevajo varnost države, javna varnost ali varstvo pred širjenjem nalezljivih bolezni. Posebna omejitev je v četrtem odstavku določena za pripadnike obrambnih sil in policije, ti namreč ne morejo biti člani političnih strank. Zbiranje ljudi je srečanje ljudi – bodisi v zaprtem prostoru ali pod milim nebom – in njihovo sodelovanje pri izražanju ali izmenjavi idej ali mnenj.(15) Uresničuje se z manj formalno obliko povezovanja ljudi kot združevanje,(16) ki je bolj organizirana in trajna skupnost posameznikov, ki se tesneje povezujejo za uresničevanje skupnih interesov. Zaradi takšnih značilnosti združevanja že po naravi stvari zadrževanja oziroma druženja v gostinskem prostoru ni mogoče šteti za združevanje po drugem odstavku 42. člena Ustave.
20. Ustavna določba o pravici do zbiranja iz prvega odstavka 42. člena je specialnejša v razmerju do splošne svobode ravnanja, ki je varovana v 35. členu Ustave. Pomeni zbiranje vsaj dveh oseb,(17) ki ni naključno(18) in ki zahteva vsaj neko notranjo povezanost zbirajočih. Zbirajoči se morajo zavedati dejstva zbiranja in morajo na njem želeti sodelovati (voljni element). Pravica do zbiranja zahteva zbiranje z namenom skupnega izražanja s ciljem sodelovanja na javni obliki izražanja mnenja.(19) Zbiranje tako ni golo povezovanje ali zabavanje,(20) zato zbiranja ne pomenijo zabavne (na primer ljudske veselice) ali komercialne prireditve (na primer športne prireditve(21) ali množične zabave na prostem(22)), saj manjka element notranje povezanosti.(23) Glede na značilnosti zadrževanja in druženja v gostinskem prostoru tega ni mogoče šteti za zbiranje po prvem odstavku 42. člena Ustave, saj je praviloma naključno, ne gre za skupinsko izražanje, pa tudi element notranje povezanosti obiskovalcev praviloma ni podan. Tako je očitek pobudnikov o neskladju izpodbijane ureditve s pravico iz 42. člena Ustave neutemeljen.
21. Pobudnika izpodbijani ureditvi očitata tudi kršitev načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker kadilci ne morejo svobodno obiskovati gostinskih prostorov, kot to lahko nekadilci. Zatrjujeta, da so kadilci pri obisku gostinskega prostora bistveno omejeni s prepovedjo kajenja, država pa ne dovoljuje gostinskih prostorov, ki bi bili specializirani tako, da bi bilo v njih omogočeno kajenje.
22. Drugi odstavek 14. člena Ustave določa, da so pred zakonom vsi enaki. Spoštovanje načela enakosti in zagotavljanje enakega obravnavanja sta torej temeljni zahtevi, na kateri mora paziti zakonodajalec pri urejanju pravic in obveznosti. Vendar tega načela ni mogoče pojmovati kot enostavne splošne enakosti vseh. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis – kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena Ustave – ne bi smel različno urejati enakih položajev pravnih subjektov, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Za razlikovanje mora torej obstajati razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog.
23. Izpodbijana ureditev med drugim zasleduje cilj varovanja zaposlenih v vseh poklicnih skupinah, torej tudi zaposlene v gostinski dejavnosti. Tudi slednji imajo pravico delati v delovnem prostoru, kjer niso izpostavljeni tobačnemu dimu iz okolja. Tako bi morale biti tudi v specializiranih gostinskih obratih (lokalih) zaposlene osebe, ki bi bile po naravi stvari izpostavljene tobačnemu dimu iz okolja. Končno je treba upoštevati tudi dejstvo, da ZOUTI varuje pred škodljivimi vplivi pasivnega kajenja tudi zaposlene osebe, ki so kadilci. Ni namreč mogoče šteti, da dejstvo, da so sami kadilci, vsebuje njihovo privolitev, da so na delovnem mestu izpostavljeni tobačnemu dimu iz okolja. Iz zakonodajnega gradiva pa tudi izhaja, da z ukrepi po ZOUTI pred uveljavitvijo ZOUTI-C, po katerih je bilo lastnikom (najemnikom ali upravljalcem) gostinskih prostorov prepuščena določitev posebnih prostorov za kadilce kot tudi njihova velikost, niso dosegli svojega namena, delavci pa svoje pravice, da od delodajalca zahtevajo opravljanje dela v prostorih brez tobačnega dima, pogosto sploh niso mogli uveljaviti zaradi eksistenčne odvisnosti od delovnega mesta. Po oceni Ustavnega sodišča varstvo zaposlenih oseb pred tobačnim dimom iz okolja (pasivnim kajenjem) ni nerazumen razlog za izpodbijano ureditev, kjer specializirani kadilski gostinski prostori niso predvideni. Tako so očitki pobudnikov o neskladju izpodbijane ureditve z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave neutemeljeni.
24. Ni mogoče pritrditi pobudnikoma, da je s prepovedjo kajenja v zaprtih javnih in delovnih prostorih kršen 19. člen Ustave, saj varuje le človekovo osebno svobodo in prostost, zlasti pred aretacijo in podobnim, ne pa pred tem, da se mu v nekaterih posebnih situacijah (npr. pri obisku gostinskega prostora), v katere vstopa prostovoljno, zapoveduje spoštovanje določenih pravil ravnanja.
25. Zatrjevane neskladnosti prvega stavka prvega odstavka 16. člena ZOUTI s 74. členom Ustave, ki ureja svobodno gospodarsko pobudo, Ustavno sodišče ni presojalo, saj pobudnika z vidika svobodne gospodarske pobude ne izkazujeta pravnega interesa, ker nista izkazala, da sta lastnika, najemnika ali upravitelja gostinskega prostora. Povsem splošne navedbe, da je z izpodbijano ureditvijo številnim subjektom na trgu odvzeta možnost imeti gostinski prostor za kadilce, pa ne izkazujejo pravnega interesa pobudnikov.
26. Glede na navedeno izpodbijana določba prvega stavka prvega odstavka 16. člena ZOUTI ni v neskladju z Ustavo.
Presoja četrte alineje prvega odstavka 17. člena ZOUTI
27. Četrta alineja prvega odstavka 17. člena ZOUTI določa, da se v prostoru, tj. kadilnici, ne sme uživati hrane in pijače.
28. Po oceni Ustavnega sodišča navedena prepoved posega v splošno svobodo ravnanja pobudnikov iz 35. člena Ustave. Kot je že bilo pojasnjeno (11. točka obrazložitve) tudi za osebnostne pravice, ki so varovane v 35. členu Ustave, velja, da niso absolutne in neomejene, temveč so v skladu s tretjim odstavkom 15. člena Ustave omejene s pravicami drugih in v primerih, ki jih določa ta Ustava. Posegi v človekove pravice ali temeljne svoboščine so po ustaljeni ustavnosodni presoji dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti.
29. Zagotavljanje možnosti za delo v prostorih, kjer zrak ni onesnažen, in preprečitev, da bi bili zaposleni proti svoji volji izpostavljeni škodljivim vplivom tobačnega dima iz okolja, po oceni Ustavnega sodišča pomeni, da je imel zakonodajalec ustavno dopusten cilj, zaradi katerega je omejil splošno svobodo ravnanja pobudnikov, ki je varovana v okviru 35. člena Ustave.
30. Poseg pa mora biti tudi nujen, primeren in sorazmeren v ožjem smislu, da ni prekomeren. Ker se navedbe pobudnikov nanašajo le na kadilnice v gostinskih prostorih, je Ustavno sodišče strogi test sorazmernosti omejilo le nanje. Po oceni Ustavnega sodišča so tudi v primeru prepovedi uživanja hrane in pijače v kadilnicah v gostinskih prostorih vsi trije pogoji izpolnjeni. Za kadilnice v gostinskih prostorih se namreč predpostavlja, da bi zaradi opravljanja svojih delovnih obveznosti, tj. (po)strežbe in pospravljanja po odhodu gosta (izjema so le samopostrežni gostinski obrati, pa še ti zahtevajo pospravljanje miz), zaposleni morali vstopati vanje. To pomeni, da bi bili izpostavljeni tobačnemu dimu iz okolja, pri čemer iz znanstvenih izsledkov izhaja, da ne obstaja varna raven izpostavljanja tobačnemu dimu iz okolja.(24) Ta je v prostorih za kadilce še posebej nevaren, saj so navzoče visoke koncentracije karcinogenov in toksinov iz tobačnega dima.(25) Z dopustitvijo uživanja hrane in pijače v kadilnicah v gostinskih prostorih bi bil tako cilj, ki ga zasleduje zakonodajalec, izjalovljen. Tako poseg v splošno svobodo ravnanja ni prekomeren, še posebej, če upoštevamo, da je omejitev zgolj začasne narave. Kadilci se namreč v kadilnici zadržujejo le kratek čas in lahko takoj potem, ko jo zapustijo, uživajo hrano in pijačo. Zakon namreč želi varovati zdravje zaposlenih tako, da jih varuje pred pasivnim kajenjem v položajih, v katerih sami ne kadijo. Četrta alineja prvega odstavka 17. člena ZOUTI, ki v kadilnicah prepoveduje uživanje hrane in pijače, tako ni v neskladju s splošno svobodo ravnanja, varovano v 35. členu Ustave.
31. Glede na izhodišča načela enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ki jih je Ustavno sodišče pojasnilo v 22. točki obrazložitve, mora Ustavno sodišče odgovoriti na vprašanje, ali za prepoved uživanja pijače in hrane v kadilnicah obstaja razumen, iz narave stvari izhajajoč razlog. Iz zakonodajnega gradiva(26) izhaja, da naj bi se z izpodbijano ureditvijo zaposlenim zagotovila možnost za delo v prostorih, kjer zrak ni onesnažen, hkrati pa se s tem prepreči, da so proti svoji volji izpostavljeni škodljivim vplivom tobačnega dima. Po oceni Ustavnega sodišča navedeni razlogi niso nerazumni in so v zvezi s postavljenimi cilji zakonodajalca. Možnost uživanja hrane in pijače v kadilnicah v gostinskih prostorih namreč predvideva vstop zaposlenih v ta prostor zaradi strežbe in z njo povezanimi dejanji (prinos hrane in pijače ter pospravljanje prostora po odhodu gosta). Na ta način je zagotovljeno popolno varstvo zaposlenih, ki jim v tak prostor v okviru svojih del ni treba vstopati in s tem niso izpostavljeni pasivnemu kajenju. Očitek o neskladju prepovedi uživanja hrane in pijače iz četrte alineje prvega odstavka 17. člena ZOUTI je tako neutemeljen.
32. Kot je pojasnilo Ustavno sodišče v 24. točki obrazložitve, varuje 19. člen Ustave le človekovo osebno svobodo in prostost, zlasti pred aretacijo in podobnim, ne pa pred tem, da se mu v nekaterih posebnih situacijah, kot na primer v kadilnici, v katero vstopa prostovoljno, zapoveduje spoštovanje določenih pravil ravnanja. Zato je očitek o domnevnem neskladju prepovedi uživanja hrane in pijače v kadilnicah iz četrte alineje prvega odstavka 17. člena ZOUTI neutemeljen. Neutemeljen je tudi očitek o neskladju izpodbijane ureditve z 21. členom Ustave, ker je varstvo človekove osebnosti in dostojanstva po tem členu specifično omejeno na varstvo v pravnih postopkih pri aretaciji, v priporu in pri izvrševanju kazni. Prav tako z navedeno prepovedjo ni prizadeta svoboda gibanja iz 32. člena Ustave, saj se ta nanaša le na prosto gibanje, zlasti v smislu izbire prebivališča, gibanja po državi in zunaj nje itd.
33. Tako Ustavno sodišče ugotavlja, da prvi stavek prvega odstavka 16. člena in četrta alineja prvega odstavka 17. člena ZOUTI nista v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).
C.
34. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnica in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik l.r.
Predsednik
(1)A. Kjonstad, Is it a Human Right to Smoke Tobacco?, v: R. Bainpain in G. Anderson (ur.), Smoking and the Workplace, Kluwer Law International, The Hague 2005, str. 65.
(2)Primerjaj M. L. Tyler, Blowing Smoke: Do smokers have a right? Limiting the privacy rights of cigarette smokers, Georgetown Law Journal, 86 (1998) 1, str. 802–803.
(3)Tako že v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-141/97 z dne 22. 11. 2001, Uradni list RS, št. 104/01 in OdlUS, X, 193, 25. točka obrazložitve.
(4)Primerjaj sodbo ameriškega zveznega pritožbenega sodišča v zadevi Palmer proti Liggett Group Inc., 825, F 2d 680 (1st Cir. 1987).
(5)Poročevalec DZ, št. 30/07, str. 9.
(6)World Health Organisation, Protection from exposure to second-hand tobacco smoke, Policy recommendations, 2007, str. 4.
(7)United States Departement of Health and Human Services, National Institutes of Health, National Institute of Environmental Health Sciences, National Toxicology Program, Report on Carcinogens, 11. izdaja, Washington DC 2005, objavljeno na: (23. 2. 2009).
(8)World Health Organisation, Protection from exposure to second-hand tobacco smoke, Policy recommendations, 2007, str. 5–6.
(9)Poročevalec DZ, št. 30/07, str. 3.
(10)Isto, str. 7.
(11)Prav tam.
(12)Isto, str. 8
(13)World Health Organisation, Protection from exposure to second-hand tobacco smoke, Policy recommendations, 2007, str. 7.
(14)Glej zlasti študije, citirane v opombah 54–56 v Zeleni knjigi Komisije, K Evropi brez tobačnega dima: politične možnosti na ravni EU, COM(2007) 27 konč., 30. 1. 2007, objavljeno na: (23. 2. 2009).
(15)L. Šturm, 42. člen (Pravica do zbiranja in združevanja), v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 461.
(16)Prav tam.
(17)D. C. Umbach in T. Clemens (ur.), Grundgesetz, Mitarbeiterkommentar und Handbuch, Band I, C. F. Müller Verlag, Heidelberg 2002, str. 626 – v nadaljevanju citirano kot Umbach/Clemens.
(18)Isto, str. 627.
(19)Primerjaj odločbo nemškega Zveznega ustavnega sodišča v zadevi »Loveparade«, BVerfG, 1 BvQ 28/01 z dne 12. 7. 2001, 16. točka obrazložitve.
(20)Umbach/Clemens, str. 627. Enako H. D. Jarass in B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 4. izdaja, Beck Verlag, München 1997, str. 241 – v nadaljevanju citirano kot Jarass/Pieroth.
(21)Jarass/Pieroth, prav tam.
(22)Umbach/Clemens, str. 627.
(23)Jarass/Pieroth, str. 241.
(24)Glej opombo 10.
(25)Glej opombo 12.
(26)Poročevalec DZ, št. 30/07, str. 10.