Uradni list

Številka 13
Uradni list RS, št. 13/1998 z dne 20. 2. 1998
Uradni list

Uradni list RS, št. 13/1998 z dne 20. 2. 1998

Kazalo

538. Odločba o razveljavitvi dela drugega odstavka 94. člena ter tretjega in četrtega odstavka 109. člena zakona o obrambi, stran 849.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Silva Tratarja iz Kopra, Iztoka Stančiča iz Kopra, Republiškega odbora sindikata državnih in družbenih organov Slovenije Ljubljana, Ljuba Polesa iz Postojne, Draga Gracarja iz Dobrunj, Timona Kopitarja iz Ljubljane, Rudolfa Medveda iz Dol pri Litiji, Sama Pečana iz Ljubljane, Zvoneta Rotarja iz Notranjih Goric, Danijela Kovača iz Ljubljane, Demitrija Švige iz Trbovelj, Andreja Mraka iz Trbovelj, Aleša Puciharja iz Ljubljane, Bojana Mesička iz Ljubljane in Tomaža Barloviča iz Ljubljane, na seji dne 8. januarja 1998
o d l o č i l o:
Razveljavijo se naslednje določbe zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94):
– del drugega odstavka 94. člena, ki glasi: “če je opravil najmanj dve tretjini pogodbeno dogovorjenega časa, za katerega je sklenil delovno razmerje“, ter
– tretji in četrti odstavek 109. člena.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Prvo pobudo za oceno ustavnosti določb drugega odstavka 94. člena zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 82/94 – v nadaljevanju: ZObr) je vložil Silvo Tratar iz Kopra, prvo pobudo za oceno ustavnosti določb tretjega in četrtega odstavka 109. člena istega zakona pa Iztok Stančič iz Kopra. Zahtevo za oceno ustavnosti istih določb ZObr je vložil tudi sindikat državnih in družbenih organov Slovenije.
2. Ustavno sodišče je pobude sprejelo in jih zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo, po predhodni odločitvi, da bo vlogo, ki jo sindikat naslavlja kot zahtevo po 23. členu zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), obravnavalo kot pobudo glede na okoliščino, da je kot reprezentativni sindikat za območje države določena le Zveza svobodnih sindikatov Slovenije. Pobudnikom je priznalo pravni interes za vložitev pobude po 24. členu ZUstS. Kasneje je ustavno sodišče k tej zadevi pridružilo še pobude ostalih navedenih pobudnikov.
3. Pobudnik Silvo Tratar navaja, da se za delavce v Slovenski vojski na podlagi prvega odstavka 88. člena zakona o obrambi uporablja zakon o delavcih v državni upravi, ki odkazuje na zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja in zakon o delovnih razmerjih. Ker naj bi namen zakona o obrambi ne bil urejanje delovnih razmerij, in naj bi ta z nobeno svojo določbo eksplicitno ne izključeval uporabe 36.e in 36.f člena zakona o delovnih razmerjih, naj bi slednji določbi veljali tudi pri uveljavljanju pravic delavcev v vojski, kot naj bi to že bilo pred uveljavitvijo izpodbijanega zakona. Izpodbijani zakon, ki delavcem pravice zožuje, naj bi bil zato v nasprotju z zakonom o delovnih razmerjih, zaradi česar pobudnik predlaga njegovo razveljavitev. V njegovem konkretnem primeru je Delovno sodišče v Kopru, oddelek v Postojni sprejelo sklep, da se postopek v zadevi, št. Pd 47/95 o presoji zakonitosti predloga pogodbe o zaposlitvi prekine do odločitve ustavnega sodišča o izpodbijanih 94. in 109. členu ZObr. Minister za obrambo pa mu je po pravnomočnosti navedenega sklepa izdal odločbo o prekinitvi delovnega razmerja, ker naj bi svojevoljno ne podpisal predloga pogodbe o zaposlitvi.
4. Sindikat državnih in družbenih organov Slovenije meni, da gre pri določbi 94. člena ZObr za neenakost v primerjavi z delavci, zaposlenimi drugje. Še posebej prizadeti naj bi bili že zaposleni, saj roki tečejo od uveljavitve zakona. Pravni sistem ločuje delavce in funkcionarje, ki imajo časovno omejen mandat, zato pa slednjim daje tudi bistveno večje plače in druge ugodnosti. Delavci, zaposleni v obrambi, pa nimajo statusa funkcionarja, in so plačani po zakonu o razmerjih plač ter prejemajo nizke plače. Prevzetega ameriškega vzorca pogodbenih vojakov, ki se tam sami odločijo, ali bodo sklenili pogodbo, in bodo zato imeli poleg drugih ugodnosti tudi bistveno večjo plačo kot stalni državni uslužbenci, naj v naših razmerah ne bi bilo mogoče uresničiti.
5. Pobudniki – zaposleni v stalni sestavi Slovenske vojske – in sindikat državnih in družbenih organov zatrjujejo, da sporne določbe tretjega in četrtega odstavka 109. člena ZObr učinkujejo za nazaj in posegajo v že pridobljene pravice, ker se delovno razmerje, sklenjeno za nedoločen čas, spreminja v delovno razmerje za določen čas. Taka ureditev naj bi bila zato v nasprotju s 155. členom ustave.
6. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru navaja, da ZObr na novo ureja koncept, vrsto, organizacijo in obseg obrambe države. Temu naj bi bile prilagojene tudi določbe, ki urejajo delovno razmerje v Slovenski vojski drugače, kot to velja za delavce v državni upravi; sicer pa naj bi veljali za delavce na obrambnem področju predpisi o delavcih v državni upravi. Posebnost pri urejanju delovnih razmerij na obrambnem področju naj bi ne bila v nasprotju z ustavo in naj tudi ne bi nasprotovala mednarodnim pogodbam, ki obvezujejo Slovenijo. Kolikor pobudniki smiselno uveljavljajo, da naj bi vsi zaposleni imeli enako urejeno delovno razmerje in s tem tudi enake pravice ne glede na to, na katerem področju in pri katerem delodajalcu so zaposleni, sekretariat meni, da ustava take ureditve ne zahteva. Zahteva pa, da naj bodo vsi v enakem procesnem položaju glede varstva pravic in da naj imajo vsi pravico do sodnega varstva, vendar v skladu z vrsto in obsegom pravic, ki jih uživajo. Izpodbijana določba 94. člena ZObr naj ne bi kršila teh ustavnih določb. Na podlagi izpodbijane določbe 109. člena ZObr naj nobenemu izmed pripadnikov stalne sestave Slovenske vojske ne bi prenehalo delovno razmerje, ampak se bo štelo, da so sklenili pogodbe o zaposlitvi, takšno delovno razmerje pa se lahko obnavlja po izteku rokov in pod pogoji, ki jih določa zakon. Sekretariat tudi meni, da ZObr ne učinkuje za nazaj; delovnega razmerja pa ni mogoče šteti za pridobljeno pravico v tem smislu, da bi jo uvrščali med pravice, ki se uresničujejo trajno oziroma neomejeno dolgo.
B) – I
7. ZObr ima posebno poglavje z naslovom “Poklicno delo na obrambnem področju“ (členi od 88 do 100), v okviru katerega je urejena tudi pogodba o zaposlitvi (92. člen). Predpisi, ki urejajo delovna razmerja delavcev na obrambnem področju, so po določbi prvega odstavka 88. člena ZObr “predpisi o delavcih v državni upravi, če s tem zakonom ni določeno drugače“. To pomeni, da delovna razmerja zaposlenih na obrambnem področju urejajo zakon o temeljnih pravicah iz delovnega razmerja (Uradni list SFRJ, št. 60/89 in 42/90 – v nadaljevanju: ZTPDR; tretji odstavek 2. člena), zakon o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št. 14/90, 5/91, 29/92, 71/93, 19/94 in 38/94 – v nadaljevanju: ZDR; drugi odstavek 1. člena), zakon o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90, 5/91, 18/91, 22/91 in 4/93 – v nadaljevanju: ZDDO; 1. člen) in ZObr. Razmerje med temi predpisi je določeno tako, da se kot temeljni predpis uporablja ZObr. Kolikor ta kakšnega vprašanja ne ureja, se uporablja ZDDO; če pa tudi ta nima ustreznih določb, se uporabita ZDR in ZTPDR (kot splošna delovnopravna predpisa).
8. ZObr loči:
– delavce na obrambnem področju, za katere veljajo za sklenitev delovnega razmerja splošni predpisi o delavcih v državni upravi (prvi odstavek 88. člena) in – poklicne pripadnike vojske, ki z Ministrstvom za obrambo sklenejo pogodbo o zaposlitvi (92. člen) in ki sestavljajo stalno sestavo Slovenske vojske. Stalna sestava vojske je formacija, ki jo sestavljajo poklicni pripadniki vojske (8. točka 5. člena).
Za poklicne pripadnike vojske ZObr določa:
– kot splošen pogoj za “poklicno opravljanje dela na obrambnem področju“ slovensko državljanstvo (drugi odstavek 88. člena),
– posebne pogoje za poklicno opravljanje vojaške službe (tretji odstavek 88. člena – kaj pomeni pojem “vojaška služba“ pove 13. točka 5. člena),
– možnost sklenitve pogodbe o zaposlitvi kot kandidat za vojaka, podčastnika ali častnika (92. člen)(1); pogodba se sklene za določen čas pet oziroma deset let z razveznim pogojem – kandidat mora v roku enega oziroma dveh let opraviti ustrezno vojaško usposabljanje oziroma šolanje, sicer se pogodba prekine (izjema so kandidati z uspešno opravljenim šolanjem na šoli za častnike, organizirani kot visokošolsko izobraževanje),
– možnost podaljševanja pogodbe o zaposlitvi za časovna obdobja po pet let – z omejitvijo za vojake najdalj do 45. leta starosti in za podčastnike najdalj do 55. leta starosti, za častnike pa brez starostne omejitve,
– odpovedne razloge (94. člen) in pravice poklicnih vojakov po izteku pogodbe (93., 94. in 95. člen).
9. Veljavna delovna zakonodaja izhaja iz predpostavke, da se delovno razmerje sklepa za nedoločen čas (torej za čas, ki ni vnaprej določen). To pravilo postavlja prvi odstavek 12. člena ZTPDR, ki v drugem odstavku primeroma našteva, kdaj se v skladu z zakonom lahko sklene delovno razmerje za določen čas (torej za čas, ki je vnaprej določen oziroma določljiv). Pravilo o primarnosti delovnega razmerja za nedoločen čas potrjuje tudi določba 18. člena ZDR o preoblikovanju delovnega razmerja za določen čas v delovno razmerje za nedoločen čas v primerih, ko za sklenitev delovnega razmerja za določen čas ni bilo zakonskih pogojev. ZDR v 17. členu taksativno našteva primere, v katerih se lahko sklene delovno razmerje za določen čas, pri čemer v enajsti alinei prvega odstavka daje možnost, da se določijo tudi še drugi primeri – z zakonom ali v skladu z zakonom s kolektivno pogodbo. ZDDO v 8. členu ne določa “drugih primerov“, ampak le v nekoliko drugačni formulaciji našteva štiri izmed primerov, ki so že navedeni v 17. členu ZDR. Novela ZDDO (Uradni list RS, št. 70/97) je določila le še dodatne omejitve zaposlovanja za določen čas na eni strani, na drugi strani pa je uredila dodatno možnost za tako zaposlovanje v kabinetu ministra za opravljanje nalog, vezanih na funkcijo in mandat ministra. ZObr pa uvaja delovno razmerje za določen čas za poklicno opravljanje vojaške službe v stalni sestavi Slovenske vojske: za poklicne vojake, poklicne podčastnike in poklicne častnike. Ne imenuje ga sicer tako, ampak govori o pogodbi o zaposlitvi za določena časovna obdobja (pet oziroma deset let).
10. Ustava iz leta 1974 je v poglavju o svoboščinah, pravicah in dolžnostih človeka in občana kot eno od pravic zagotavljala pravico do dela (201. člen), na podlagi dela pridobljene pravice kot neodtujljive, in da delavcu lahko preneha delo proti njegovi volji samo pod pogoji in na način, kot to določa zakon. Ustava je pri tem izhajala iz neodtujljive pravice delavcev do dela z družbenimi sredstvi, zakon o združenem delu pa je opredelil delovno razmerje kot medsebojno razmerje delavcev, ki jih ti pri uveljavljanju pravice do dela z družbenimi sredstvi vzpostavljajo pri skupnem delu s temi sredstvi (161. člen).
11. ZTPDR, sprejet v letu 1989, je delovno razmerje opredelil kot prostovoljno razmerje med delavcem in organizacijo oziroma delodajalcem zaradi opravljanja določenih del, ekonomsko smotrne in odgovorne uporabe sredstev ter uresničevanja pravic in obveznosti, ki se pridobijo pri delu in iz dela.
12. Ustava v 66. členu (varstvo dela) nalaga državi, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo, ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo, v okviru določb o svobodi dela (49. člen ustave) pa zagotavlja pravico do proste izbire zaposlitve in dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji. Pravice do dela na način, kot jo je zagotavljala prejšnja ustava, sedanja ne zagotavlja več.
13. Po ZTPDR (11. člen) je delovno razmerje sklenjeno na podlagi sklepa o izbiri oziroma pogodbe o zaposlitvi in z nastopom dela. ZDR (11. in 12. člen) pa določa kot konstitutivni element sklenitve delovnega razmerja pogodbo o zaposlitvi: delavec ne more začeti delati, če ni sklenil pogodbe o zaposlitvi in če ne začne delati, se šteje, da ni sklenil delovnega razmerja. ZDR je v 135. členu predpisal tudi prehod na pogodbena delovna razmerja: že zaposleni delavci naj bi do določenega roka sklenili pogodbe o zaposlitvi. Pri tem je že obstoječa delovna razmerja zakon zavaroval tako, da je prepovedal njihovo spremembo v delovno razmerje za določen čas ali razporeditev delavca na drugo delovno mesto. Seveda le v povezavi s samim prehodom na pogodbeno razmerje, ne pa tudi, če so bili za kaj takega sicer izpolnjeni predpisani pogoji (npr. potrebe v delovnem procesu za razporeditev delavca na drugo delovno mesto).
14. V državni upravi do sklepanja pogodb o zaposlitvi ni prišlo in sicer na podlagi razlage 6. člena ZDDO, ki v prvem odstavku pooblašča predstojnika za izdajo odločb o uresničevanju pravic, obveznosti in odgovornosti iz delovnega razmerja. Ta določba se je razlagala tako, da zaposleni v državni upravi sklenejo delovno razmerje na podlagi odločbe predstojnika. Z novelo ZDDO pa je sedaj z zakonom izrecno določeno, da se delovno razmerje v državni upravi sklene z odločbo funkcionarja, ki vodi upravni organ (spremenjeni 3. člen ZDDO). Sklepanje pogodb o zaposlitvi za pripadnike stalne sestave Slovenske vojske je torej izjema v državni upravi – izjema, določena z ZObr. Podobno izjemo uvaja tudi dopolnitev 8. člena ZDDO za začasno zaposlovanje v kabinetu ministra.
15. Drugačno zakonsko urejanje delovnih razmerij v stalnem sestavu Slovenske vojske na podlagi rešitev v ZObr samo po sebi ne pomeni kršitve nekaterih ustavnih pravic, kot zatrjujejo pobudniki, na primer glede enakopravnosti zaposlovanja, krnitve ali zmanjševanja pridobljenih pravic, ipd. Zakonodajalcu je dana možnost presoje, katera vprašanja je glede na posebnosti in različnosti dela in organizacije ter drugih zahtev poklicnega dela v vojski potrebno urejati drugače kot na področju drugih državnih organov oziroma v primerjavi z drugimi področji zaposlovanja. Zato ZObr v tem delu ni v neskladju s 153. členom ustave. Prav tako tudi ni v neskladju s 66. členom ustave, saj je varstvo možnosti za zaposlovanje in delo v Slovenski vojski zagotovljeno oziroma urejeno z zakonom. Ustavnemu sodišču pa ni bilo treba neposredno presojati, ali je uvedba poklicne vojske na podlagi pogodb o zaposlitvi v skladu z ustavo ali ne, saj pobudniki take ureditve same po sebi ne izpodbijajo. Zatrjujejo le neenako obravnavanje poklicnih pripadnikov vojske ob prenehanju pogodbe o zaposlitvi in poseg v pridobljene pravice ob prehodu na novo zakonsko ureditev.
B) – II
OCENA USTAVNOSTI 94. ČLENA ZAKONA O OBRAMBI
16. Izpodbijani drugi odstavek 94. člen ZObr glasi:
(2) Če vzrok za prenehanje pogodbe o zaposlitvi ni na strani pripadnika, mu pripadajo pravice iz tretjega in četrtega odstavka prejšnjega člena, če je opravil najmanj dve tretjini pogodbeno dogovorjenega časa, za katerega je sklenil delovno razmerje.
Pravica, o kateri je govor, je pravica do prejemanja povprečne plače še določen čas po izteku pogodbeno dogovorjenega dela v vojski.
17. Besedilo 94. člena ZObr razen izboljšave napovednega stavka v prvem odstavku ni doživljalo sprememb v zakonodajnem postopku. V zvezi s poglavjem o poklicnem delu v vojski je iz prve obrazložitve mogoče povzeti, da je bilo izhodišče ureditev, ki velja za delavce v državni upravi, ob upoštevanju specifičnosti vojaške organizacije.Take rešitve naj bi poznale tudi druge države (n.pr. Avstrija), dopuščala pa naj bi jo tudi Konvencija št. 151 Mednarodne organizacije dela o zaščiti pravic in postopka za določanje pogojev zaposlitve in dela v javnih službah. Uvedena možnost zaposlovanja po pogodbi o zaposlitvi za stalni sestav vojske naj bi bila značilna za večino zahodnih armad. Določene razlike se pojavljajo le glede trajanja pogodb, obveznosti, pa tudi organizacije vojaškega šolstva.
18. Določba drugega odstavka 94. člena ZObr pride praktično v poštev le v primeru tretje alinee prvega odstavka 94. člena ZObr: v vseh ostalih primerih je namreč vzrok za predčasno prenehanje pogodbe o zaposlitvi praviloma na strani delavca. Če preneha potreba po delu poklicnega pripadnika vojske, se ga najprej poskuša razporediti na drugo delo. Kolikor take možnosti ni, mu preneha pogodba o zaposlitvi – torej delovno razmerje.
19. ZDDO v 56. členu določa, da se delavcem, katerih delo v državnem organu postane nepotrebno, zagotovijo pravice v skladu z zakonom. Ker ZDDO nima posebnih določb o pravicah trajnih presežkov, bi bil tak zakon predvsem ZDR. Vendar 1. člen ZDDO določa, da se za delovna razmerja delavcev v državnih organih uporabljajo ZTPDR, ZDR in ZDDO le, če s posebnim zakonom ni drugače določeno. Pravice pripadnikov stalne sestave Slovenske vojske, katerih delo postane nepotrebno (zaradi prenehanja potreb po določenih dolžnostih oziroma zaradi zmanjšanja stalne sestave), pa določa ZObr. ZObr ni v neskladju s 14. členom ustave, kolikor drugače ureja nekatere pravice poklicnih pripadnikov vojske – izhajajoč tudi iz dejstva, da sklepajo delovno razmerje za določen čas pet oziroma deset let. Dejstvo, da gre za časovno omejeno delovno razmerje, je stvaren razlog, ki opravičuje drugačno ureditev nekaterih pravic iz delovnega razmerja, zlasti tistih, ki so po obsegu lahko sorazmerne s časom trajanja zaposlitve.
20. Načelo enakosti pred zakonom, ki ga zagotavlja določba drugega odstavka 14. člena ustave, pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tako s strani zakonodajalca kot s strani upravne in sodne oblasti. Zavezuje jih, da enaka oziroma podobna razmerja urejajo (obravnavajo) enako, različna pa različno. Ustavno sodišče pri oceni skladnosti zakonodajne rešitve z ustavnim načelom enakosti pred zakonom presoja, ali je zakonodajalčevo razlikovanje oziroma nerazlikovanje pravnih razmerij utemeljeno. Ugotavlja torej, ali ni zakonodajalčevo ravnanje morda arbitrarno.
21. Namen pravice iz tretjega in četrtega odstavka 93. člena ZObr je zagotoviti poklicnim vojakom določeno socialno varnost za prehodno obdobje do (ponovne) zaposlitve v civilnem poklicu. Taka rešitev izhaja iz temeljne rešitve po 88. in 92. členu ZObr, ki kot pogoj za poklicno opravljanje vojaške službe predpisuje ustrezno splošno izobrazbo in vojaško strokovno usposabljanje. Zato preusmeritev (nazaj) v civilne poklice ne bi smela biti problematična. Kolikor pa bi bila problematična pri tistih, ki bodo zaposleni kot poklicni vojaki 15 let ali več, jim ZObr v 95. členu daje posebno pravico do (ponovne) usposobitve za civilni poklic (pokritje stroškov šolanja ali usposabljanja).
22. Pri izpodbijani določbi drugega odstavka 94. člena ZObr pa gre za neenako obravnavanje presežnih poklicnih vojakov v primerjavi s tistimi, katerih dejanski in pravni položaj je enak oziroma podoben njihovemu: s tistimi, ki po izteku pogodbeno dogovorjenega dela v vojski ne podaljšajo pogodbe o zaposlitvi. Za določitev dodatnega pogoja – potek najmanj dveh tretjin pogodbenega časa – ni najti nobenega stvarno utemeljenega razloga. Te pravice ni mogoče enačiti s pravico do odpravnine pod pogojem najmanj dvoletne zaposlitve pri delodajalcu, ki jo presežnim delavcem zagotavlja 36.f člen ZDR, za primerljivo pravico do nadomestila plače v času odpovednega roka (člen 36.f v povezavi s 36.e členom ZDR) pa splošni predpisi tudi ne predpisujejo takega pogoja. Zato je ustavno sodišče razveljavilo tisti del izpodbijanega drugega odstavka 94. člena ZObr, ki v nasprotju z drugim odstavkom 14. člena za določeno skupino poklicnih vojakov predpisuje dodaten pogoj za pridobitev pravice ob (predčasnem) prenehanju dela v vojski. To pomeni, da mora biti presežnim poklicnim vojakom zagotovljena pravica, da še določen čas prejemajo plačo, pod enakimi pogoji in v enakem obsegu kot tistim poklicnim vojakom, ki po izteku dogovorjenega roka dela v vojski pogodbe o zaposlitvi ne podaljšajo.
OCENA USTAVNOSTI 109. ČLENA ZAKONA O OBRAMBI
23. Izpodbijani tretji in četrti odstavek 109. člena sta prehodni določbi ZObr, s katerima se ureja položaj že zaposlenih v Slovenski vojski ob njegovi uveljavitvi. Po določbi tretjega odstavka se šteje, da so pripadniki stalne sestave Slovenske vojske s 14. 1. 1995 sklenili pogodbo o zaposlitvi za pet let (vojaki) oziroma za deset let (podčastniki in častniki). Za tiste, ki so bili na navedeni dan v delovnem razmerju za nedoločen čas, to dejansko pomeni spremembo delovnega razmerja za nedoločen čas v delovno razmerje za določen čas. Določba četrtega odstavka pa napotuje glede pravic in dolžnosti na siceršnje določbe ZObr o pogodbah o zaposlitvi (predvsem so to določbe 92. do 95. člena ZObr). Sporna ureditev velja le za pripadnike stalne sestave, ki so bili ob uveljavitvi ZObr zaposleni v stalni sestavi – ne velja torej za vse zaposlene na obrambnem področju.
24. V obrazložitvi predloga ZObr – prva obravnava (Poročevalec, št. 26/93) – je bilo navedeno med drugim tudi: “Uvedena je možnost zaposlovanja po pogodbi o zaposlitvi za stalni sestav vojske“. Prehodna določba (takrat drugi odstavek 119. člena) pa je določala, da se določbe zakona, ki urejajo zaposlovanje v Slovenski vojski s pogodbo o zaposlitvi, ne uporabljajo za pripadnike stalne sestave, ki so zaposleni v stalni sestavi ob uveljavitvi zakona. Sporna določba je bila vnesena v predlog zakona za drugo branje z utemeljitvijo, da “bo preprečila, da bi bili pripadniki stalne sestave v dveh različnih statusih, zagotovljena pa je tudi ustrezna socialna varnost že zaposlenih“.
25. ZObr je pričel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu RS (14. 1. 1995). V tretjem odstavku 109. člena izrecno določa, da se določbe o zaposlovanju na podlagi pogodbe o zaposlitvi za tiste zaposlene, ki so ob njegovi uveljavitvi že zaposleni v stalni sestavi Slovenske vojske, uporabljajo od uveljavitve zakona dalje. Zakon (izpodbijana določba) torej nima učinka za nazaj, saj v razmerja pred njegovo uveljavitvijo ne posega. Zato v tem primeru ni mogoče govoriti o t.i. pravi retroaktivnosti, ki jo ustava prepoveduje v 155. členu, in torej za neskladnost s to ustavno normo ne gre.
26. Ustava varuje na podlagi zakona pridobljene pravice tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj (155. člen ustave). Ne preprečuje pa, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, zlasti še načelu zaupanja v pravo kot enemu od načel pravne države (2. člen ustave). Pogoji za pridobitev določenih pravic se lahko tudi spremenijo (npr. z določitvijo dodatnih pogojev), seveda le z veljavnostjo za naprej in kolikor to ne bi v ustavno nedopustni meri prizadelo pravice do socialne varnosti ali enakosti prizadetih subjektov pred zakonom. To velja tudi za spremembe pri posameznih pravicah iz delovnega razmerja. Pri tem je treba upoštevati, da se posameznik ne more zanašati na to, da se trenutno veljavni zakon, ki bi mu ob izpolnjevanju predpisanih pogojev omogočal uveljavljanje določene pravice, ne bo spremenil.
27. Tako stališče je ustavno sodišče zavzelo že v odločbah št. U-I-120/91 (OdlUS I, 26) in št. U-I-123/92 (Odl-US II, 109). V slednji je med drugim navedlo naslednje: “ustava torej izrecno varuje pridobljene pravice le zoper zakonske posege z retroaktivnim učinkom. To pa ne pomeni, da varstvo pridobljenih pravic zoper zakonske posege z učinkom za naprej v našem ustavnem sistemu sploh ni možno oziroma ni zagotovljeno. Zagotovljeno je v okviru tistih splošnih načel pravne države, ki v ustavi sicer niso izrecno določena, ki pa jih je treba šteti za zagotovljena že na podlagi ustavne določbe, da je Slovenija pravna država (2. člen ustave). Med taka načela pravne države je po presoji ustavnega sodišča treba šteti v okviru širšega pojma pravne varnosti vsekakor tudi načelo varstva zaupanja v pravo, ki posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo arbitrarno, torej brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu, poslabšala. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od ustavnih pravic, katerim po 15. členu ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in druge posege, to načelo seveda nima absolutne veljave in je v večji meri kot posamezne ustavne pravice dostopno možnim omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med tem in drugimi ustavnimi načeli oziroma dobrinami treba v t. i. tehtanju dobrin presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem spornem primeru treba dati prednost.“
28. Z 49. členom ustave je vsakomur zagotovljena pravica do proste izbire zaposlitve, enaka dostopnost vsakega delovnega mesta pod enakimi pogoji in določena prepoved prisilnega dela. Ne zagotavlja pa ta ustavna norma trajnosti zaposlitve in še manj stalnost zaposlitve na določenem delovnem mestu. Država je po 66. členu ustave zavezana, da ustvarja možnosti za zaposlovanje in za delo ter da zagotavlja njuno zakonsko varstvo. To pomeni, da lahko le zakon določa primere in pogoje za prenehanje delovnega razmerja. V obravnavanem primeru pobudniki kot pridobljeno pravico uveljavljajo sklenjeno delovno razmerje za nedoločen čas; sporen poseg v to pravico pa naj bi bilo njegovo preoblikovanje v delovno razmerje za določen čas. Smiselno torej zatrjujejo neustaven (neutemeljen) poseg v načelo varstva zaupanja v pravo kot eno od načel pravne države. Po kriterijih iz prejšnje točke je tudi ustavno sodišče ocenilo ta poseg kot ustavno nedopusten – in sicer iz razlogov, ki jih podrobneje navaja v naslednjih točkah.
29. V utemeljitvi predloga zakona je med cilji in načeli zakona navedeno, da bi moral način pridobivanja in šolanja pripadnikov stalne sestave ter celotnega starešinskega kadra ustrezati potrebam in možnostim RS s tem, da ni realno izgrajevati klasičen vojaški šolski sistem. Zakonske rešitve bi morale preprečiti, da bi se z leti nesorazmerno, ne glede na dejanske potrebe, poviševalo število častnikov z visokimi čini v stalni sestavi, ter zagotoviti možnost zaposlovanja pripadnikov stalne sestave po odhodu iz vojske. Pri normativni ureditvi statusnih, socialnih in drugih pravic vojaških oseb se je izhajalo iz načelnega stališča, da je treba to področje urejati s predpisi, ki veljajo za delavce v državni upravi, ob upoštevanju specifičnosti vojaškega poklica. Vojaški šolski sistem, kot je urejen z zakonom, ni klasičen – vojaške šole bodo izvajale predvsem funkcionalno usposabljanje za opravljanje vojaške službe, kandidati pa morajo imeti predhodno splošno izobrazbo (poklicno, srednjo, višjo, visoko). Namen take ureditve je bil izogniti se postopnemu kopičenju pripadnikov stalne sestave na dolžnostih, ki jih ne morejo več uspešno opravljati, ter čim lažji prehod med zaposlitvijo v vojski in v civilnem poklicu in narobe. Taka rešitev naj bi bila tudi bistveno cenejša kot pa klasični vojaški šolski sistem. Iz utemeljitev predlagatelja zakona, podanih na zasedanju Državnega zbora, tudi izhaja, da je bil namen odreči se dotedanji praksi, ko so pripadniki oboroženih sil v vojski čakali na upokojitev. Vojaški poklic naj bi bil poklic, ki se opravlja v mladosti, zahteva pa od posameznika tudi dolgoročno usmeritev v druge poklice: opravljal naj bi se določen čas, potem pa naj bi se posameznik preusmeril nazaj v civilno življenje. Navedeni razlogi, motivi, namen in cilji so po oceni ustavnega sodišča ustavno legitimni in stvarno utemeljeni.
30. Navedbe o neskladnosti z 22. členom ustave (nezagotavljanje enakega varstva pravic) in 25. členom ustave (nezagotavljanje pravice do pravnega sredstva) izhajajo iz primerjave s pravicami zaposlenih po 135. členu ZDR. Zaposleni v gospodarstvu so po tej določbi imeli možnost zahtevati sodno presojo skladnosti predloga pogodbe o zaposlitvi z zakonom, kolektivno pogodbo oziroma splošnim aktom, vendar le v okviru zagotovil, ki jih daje ta prehodna določba. Sodišče je preverjalo le, če ne gre za spremembo delovnega razmerja za nedoločen čas v delovno razmerje za določen čas oziroma če ne gre za razporeditev na drugo delovno mesto. V vsem ostalem pa je veljalo enako kot velja tudi za vse nove pogodbe o zaposlitvi: delavec zoper predlog take pogodbe nima sodnega varstva. V primeru nestrinjanja s pogodbeno vsebino je edina možnost odklonitev podpisa. Ostaja pa seveda druga možnost. Tam, kjer so določene pravice delavcu zagotovljene s kogentnim zakonskim predpisom (z zakonom samim ali s kolektivno pogodbo, ki jo je na podlagi zakona delodajalec dolžan upoštevati), ima delavec možnost uveljavljati priznanje take pravice tudi v delovnem sporu. Primerjava med 135. členom ZDR in 109. členom ZObr ni možna, saj 109. člen ZObr predpisuje ravno to, kar 135. člen ZDR prepoveduje: spremembo delovnega razmerja za nedoločen čas v delovno razmerje za določen čas.
31. Zakonsko preoblikovanje delovnih razmerij zaposlenih v stalni sestavi Slovenske vojske, sklenjenih za nedoločen čas, v delovna razmerja, sklenjena za določen čas (določba tretjega odstavka 109. člena), in določitev, da imajo tisti pripadniki, katerih delovno razmerje se je tako spremenilo, pravice in dolžnosti, kot jih ta zakon določa za pogodbe o zaposlitvi (četrti odstavek 109. člena), je po presoji ustavnega sodišča ukrep oziroma poseg “brez razloga, utemeljenega v prevladujočem javnem interesu“. Ustavno sodišče je pri presoji tehtalo sporno spremembo (prehod na pogodbena razmerja za določen čas) z razlogi, ki so bili za tako rešitev navedeni: zagotovitev enakega obravnavanja s tistimi, ki so se zaposlovali oziroma se zaposlujejo po uveljavitvi ZObr. Že zaposleni za nedoločen čas so utemeljeno pričakovali, da jim bo delovno razmerje lahko prenehalo le na način in pod pogoji, ki so bili z zakonom predpisani za prenehanje takega delovnega razmerja – in med temi razlogi potek določenega časa ni bil predviden. To ne pomeni, da niso mogli predvidevati, da bi jim delovno razmerje ne moglo prenehati tudi zato, ker njihovo delo morda ne bo več potrebno. Vendar pa so pravice zaposlenih za nedoločen čas v takem primeru drugačne – in po obsegu predvsem večje – kot pa so tiste, ki jih pobudnikom in drugim prizadetim zagotavlja četrti odstavek 109. člena ZObr. Sporni poseg torej ni bil samo nedopusten poseg v načelo varstva zaupanja v pravo, ampak prav tako nedopusten poseg v načelo (in pravico) do enakosti pred zakonom. Za dopustnost takega posega bi sicer zadoščal že kakršenkoli nearbitraren, torej razumen in stvarno utemeljen razlog (ker se dopustnost posegov v pravico do enakosti pred zakonom presoja le po t.i. testu arbitrarnosti in ne po strožjem testu sorazmernosti, kjer je treba med drugim izkazati tudi nujnost posega zaradi varstva pravic drugih), toda zgoraj že navedenemu razlogu enakega obravnavanja dotlej zaposlenih za nedoločen čas s tistimi, ki se šele bodo (na novo) zaposlovali po pogodbah za določen čas, ni mogoče priznati statusa “razumnega in stvarno utemeljenega razloga“. Dejstvo, da se je zakonodajalec iz razlogov, ki so v polju njegove proste presoje, odločil za prehod na sistem pogodbenega zaposlovanja poklicnih pripadnikov vojske, nikakor ne pomeni “razumnega in stvarno utemeljenega razloga“ za to, da hkrati – in to celo brez vsakega prehodnega obdobja – v trenutku postavi v tak položaj tudi vse tiste, ki pa so v vojsko vstopili pod povsem drugačnimi pogoji. Še manj je ta razlog seveda mogoče šteti za “razlog, utemeljen v prevladujočem javnem interesu“ – torej za razlog dopustnega poseganja v načelo varstva zaupanja v pravo v smislu že citirane odločbe št. U-I-123/92.
32. Potrebno je prehodno obdobje, v katerem se bodo na podlagi zakona in v skladu z ustavo obstoječa pravna (delovna) razmerja prilagodila novemu konceptu in organizaciji vojske. Ne gre prezreti, da ZObr uvaja pogodbeno razmerje, torej prostovoljno dvostransko razmerje med ministrstvom kot delodajalcem in tistim, ki želi poklicno opravljati vojaški poklic. Tega v bodoče ne bo več mogoče opravljati za nedoločen čas: sklenjeno bo za določen čas, podaljševalo pa se bo lahko za določena časovna obdobja do izpolnitve določene starosti – v primeru častnikov lahko tudi do izpolnitve pogojev za upokojitev. Tisti, ki že sedaj opravljajo vojaški poklic, morajo zato imeti možnost, da se prav tako prostovoljno odločijo, ali bodo ta poklic še naprej opravljali pod novimi pogoji. Kolikor se za kaj takega ne bi odločili, bi moral zakon predvideti, kakšne posledice bi taka odločitev zanje imela. V primeru, da bi to pomenilo prenehanje delovnega razmerja, razlog ne bi smel biti odklonitev podpisa pogodbe o zaposlitvi po ZObr in zato tudi posledice zanje ne enake kot v primeru prenehanja pogodbe o zaposlitvi za določen čas. Kolikor jih ne bi bilo mogoče razporediti na druga delovna mesta in bi jim zato delovno razmerje prenehalo kot presežnim delavcem, bi jim lahko šle le enake pravice kot vsem drugim delavcem, zaposlenim v državni upravi (na obrambnem področju) za nedoločen čas.
C)
33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm in sodniki dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-101/95
Ljubljana, dne 8. januarja 1998.
Predsednik
dr. Lovro Šturm l. r.
(1 )“Pogodbeni vojaki“ sicer tudi pri nas niso novost: tako možnost je npr. poznal tudi zadnji veljavni zvezni zakon o službi v oboroženih silah SFRJ (Uradni list SFRJ, št. 7/85 s spremembami). Vendar je šlo takrat za zaposlovanje vojakov po pogodbi poleg sicer redno zaposlenih v vojski.