Uradni list

Številka 55
Uradni list RS, št. 55/2010 z dne 12. 7. 2010
Uradni list

Uradni list RS, št. 55/2010 z dne 12. 7. 2010

Kazalo

3053. Letno poročilo Fiskalnega sveta 2010, stran 8228.

Na podlagi tretjega odstavka 106.č člena Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99, 124/00, 79/01, 30/02, 56/02 – ZJU, 110/02 – ZDT-B, 127/06 – ZJZP, 14/07 – ZSPDPO, 109/08, 49/09 in 38/10 – ZUKN) objavljam
L E T N O P O R O Č I L O
Fiskalnega sveta 2010
PREDGOVOR
Zakon o javnih financah je v svoji noveli iz junija 2009 določil ustanovitev Fiskalnega sveta. Fiskalni svet naj bi naknadno ocenjeval slovensko javnofinančno politiko in naj bi v tem smislu imel svetovalno vlogo zunanjega neodvisnega strokovnega organa. Vlada Republike Slovenije je s sklepom 3. 11. 2009 na predlog ministra za finance imenovala te člane Fiskalnega sveta:
1. dr. Bogomirja Kovača, rednega profesorja Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani,
2. dr. Jožeta Mencingerja, rednega profesorja Pravne fakultete Univerze v Ljubljani,
3. dr. Rasta Ovina, rednega profesorja Ekonomsko-poslovne fakultete Univerze v Mariboru in predstojnika Inštituta za ekonomsko diagnozo in prognozo,
4. dr. Marjana Senjurja, rednega profesorja Ekonomske fakultete Univerze v Ljubljani,
5. mag. Ivana Simiča, direktorja družbe za davčno svetovanje in računovodstvo Simič&Partnerji, d. o. o., in direktorja Davčno izobraževalnega inštituta,
6. mag. Marka Voljča, glavnega izvršnega direktorja K&H Bank Zrt.,
7. dr. Mariana Wakouniga, regionalnega direktorja za davke in carine v Zveznem ministrstvu za finance Republike Avstrije in izrednega profesorja Pravne fakultete Univerze v Mariboru.
Člani Fiskalnega sveta so se prvič sestali 23. 11. 2009 in na prvi seji izvolili prof. dr. Marjana Senjurja za predsednika Fiskalnega sveta. Na 2. in 3. seji je Fiskalni svet sprejel Kodeks in Poslovnik Fiskalnega sveta. Predsednik Fiskalnega sveta je v soglasju s člani pooblastil prof. dr. Rasta Ovina, da ga nadomešča ob morebitni odsotnosti in tako opravlja funkcijo namestnika predsednika Fiskalnega sveta. Na 3. seji 15. 2. 2010 se je Fiskalni svet dokončno konstituiral in začel priprave za izdelavo letnega poročila, ki naj bi bilo dokončano do konca aprila.
Naloga Fiskalnega sveta je, da pripravi vsakoletno letno poročilo Fiskalnega sveta o oceni javnofinančne politike Republike Slovenije. Ker je bil imenovan šele oktobra 2009 in je potem potreboval še dva meseca, da je začel delovati, je ostalo za pripravo letnega poročila samo štiri mesece. Poleg tega je ustanovljen brez strokovne podpore. Kljub temu se je odločil, da bo že v letu 2010 pripravil letno poročilo. Njegovi člani so sodelovali s prispevki in razpravami o končni različici poročila. Fiskalni svet je naročil tudi dve ekspertizi, katerih izsledki so v letnem poročilu upoštevani. Dr. Janez Malačič je pripravil ekspertizo o ukrepih na področju trga dela med recesijo, dr. Mitja Čok in mag. Nataša Kump pa sta napisala ekspertizo o ukrepih na področju socialnih transferjev med krizo. Ekspertize in druga pomembna znanstveno-strokovna besedila, ki bodo podlaga za ocene Fiskalnega sveta, bodo objavljena na spletni strani Fiskalnega sveta pod »Delovno gradivo«. Urednik letošnjega poročila je bil dr. Marjan Senjur, predsednik Fiskalnega sveta. Na svoji 6. seji 19. 4. 2010 je Fiskalni svet sprejel Letno poročilo Fiskalnega sveta za leto 2010 in mu dal naslov Ocena fiskalne politike Slovenije 2009–2011. V središču pozornosti ni samo tekoče leto, temveč triletno razdobje, to je tekoče, predhodno in naslednje leto. S tem želimo opozoriti, da na javne finance tekočega leta vedno gledamo z vidika vsaj treh let, praviloma pa več let.
Poudarjamo splošne ugotovitve:
(i) S prevzemom evra je Slovenija vstopila v novo makroekonomsko okolje, čemur se javnofinančna politika še ni prilagodila.
(ii) Z javnofinančno politiko je treba Slovenijo usposobiti, da bo odpornejša proti nenadnim padcem bruto domačega proizvoda ter proti negotovostim in asimetričnim šokom, ki prihajajo iz tujega in domačega okolja.
(iii) V dokumentih o javnofinančni politiki, to je Proračunskem memorandumu in Programu stabilnosti, je konsolidacija javnih financ opredeljena v tabelarični in opisni obliki, izvedba v obliki konkretnih ukrepov pa še ni povsem razvidna. Pomladanska napoved gospodarskih gibanj predvideva oteženo uresničevanje finančne konsolidacije.
(iv) Vzdržnih javnih financ ne bo mogoče zagotoviti z ukrepi, ki bodo imeli pred očmi le kratkoročne cilje.
Letno poročilo 2010 je prvo. S časom se bodo letna poročila razvijala vsebinsko in oblikovno. Prepričani smo, da bo doseglo svoj namen, to je seznaniti slovensko javnost z neodvisno strokovno oceno javnofinančne politike Republike Slovenije.
UVOD
1 Fiskalna politika in fiskalni svet
(1) Fiskalna politika je v zadnjih letih postala pomembnejša. Zaradi tega je tudi pozornost politične in strokovne javnosti večja. Večja so tudi prizadevanja za njeno izboljšanje. Nekatere države so vzpostavile strokovne institucije, ki naj bi bile neodvisne od tekoče politike in bi od zunaj ocenjevale vladno fiskalno politiko. V zadnjem času sta tako institucijo, imenovano fiskalni svet, formalno ustanovili Švedska in Madžarska. Razprava o fiskalnih svetih se je razširila v strokovnih krogih. Nekateri menijo, naj bi imeli fiskalni sveti velike pristojnosti, ki bi jih vlada morala upoštevati, drugi menijo, naj bodo fiskalni sveti razmeroma omejene institucije z zgolj nadzorno in svetovalno vlogo.
(2) Slovenija se je odločila za fiskalni svet z omejenimi pristojnostmi. Fiskalni svet (FS) ima delegirano pristojnost, da naknadno ocenjuje vzdržnost in stabilnost javnofinančne politike (JFP). Fiskalni svet ni vključen v sprejemanje javnofinančnih odločitev in ima posredno svetovalno vlogo, ker ocenjuje odločitve, ukrepe in pojave, ki so se že zgodili oziroma so že zapisani v dokumentih o javnofinančni politiki. Fiskalni svet ne oporeka sedanji statutarni vlogi fiskalnega sveta, temveč iz nje izhaja.
(3) Zakon o javnih financah določa, da Fiskalni svet ocenjuje vzdržnost in stabilnost javnofinančne politike ter njeno učinkovitost. Vzdržnost in stabilnost je lažje ocenjevati s pomočjo vnaprejšnjih pravil in meril, ocena učinkovitosti pa je celovitejša in bolj kvalitativna. Fiskalni svet bo ocenjeval fiskalno politiko z vidika vzdržnosti, stabilnosti in učinkovitosti.
(4) V Zakonu o javnih financah (ZJF) so naloge Fiskalnega sveta določene v 106.d členu.(1)
1. Daje naknadno oceno o vzdržnosti in stabilnosti javnofinančne politike, določene v vsakoletnem proračunskem memorandumu in programu stabilnosti.
2. Daje oceno ustreznosti postavljenih javnofinančnih ciljev.
3. Daje letno oceno učinkovitosti porabe javnih sredstev.
4. Daje oceno trendnega gibanja posameznih kategorij prihodkov in odhodkov javnih financ.
5. Daje oceno usklajenosti vladne fiskalne politike z dolgoročno vzdržnostjo javnih financ zaradi staranja prebivalstva.
6. Daje oceno preglednosti javnih financ in kakovosti gospodarskih napovedi.
7. Ocenjuje učinkovitost izvajanja strukturnih politik z vidika zagotavljanja dolgoročne vzdržnosti javnih financ.
8. Ocenjuje politiko zadolževanja sektorja države in politike jamstev z vidika vzdržnosti in stabilnosti javnih financ.
(5) Na podlagi določil 106.d člena ZJF Fiskalni svet pripravi vsakoletno oceno javnofinančne politike. Letno poročilo mora biti pripravljeno do 30. aprila tekočega leta. Zakonodajalec je Fiskalnemu svetu naložil obsežne naloge, ni pa predvidel pogojev za njegovo učinkovito in neodvisno delovanje. Fiskalni svet zato pričakuje, da bodo sprejeti ustrezni ukrepi, ki mu bodo to omogočili.
(6) Fiskalni svet ne more celovito analizirati javnofinančne politike Slovenije, ker za to nima strokovnih zmogljivosti. Prav tako ne more samostojno napovedovati gospodarskih gibanj. Poročanje o javnofinančni politiki je naloga drugih institucij, kot sta Ministrstvo za finance in Urad Republike Slovenije za makroekonomske analize in razvoj (UMAR). Fiskalni svet se bo osredotočil na ocenjevanje predvsem tistih vidikov in ukrepov fiskalne politike, ki jih je mogoče oziroma treba izboljšati ali spremeniti. Lahko opozarja tudi na posebej dobre odločitve. Njegov pristop je predvsem kritičen in analitičen, zato da bi se izboljšala fiskalna politika, in je v tem smislu selektiven. Omejitev na izbrane vidike je nujna, ker Fiskalni svet nima strokovnega aparata, ki bi lahko pripravljal obširnejše predstavitve in analize. Zaradi tega so številni podatki v letnem poročilu zgolj ocene, ki nakazujejo na razsežnost pojavov. Za natančnejše izračune bi bile potrebne strokovne ekspertize in celo znanstvene raziskave. Za zdaj Fiskalni svet takih zmogljivosti nima.
2 Fiskalna načela in pravila za oceno javnofinančne politike
(7) Zakon o javnih financah v 2. členu določa, da mora biti proračun uravnotežen med prejemki in izdatki. S tem je določeno izhodiščno fiskalno načelo, ki pa ni natančneje opredeljeno. Poleg tega naj bi bila javnofinančna politika vzdržna, stabilna in učinkovita ter pregledna in jasna. Cilj fiskalnih pravil je operacionalizacija fiskalnih načel. Fiskalna načela je opredelil Zakon o javnih financah, ki je v 2. členu zapisal temeljno fiskalno načelo, da mora biti proračun uravnotežen med prejemki in izdatki. Če bi to načelo razumeli dobesedno, bi morale biti javne finance vsako leto izravnane. Taka omejevalnost ni potrebna in tudi ne bi bila ekonomsko smiselna. Omenjeno fiskalno načelo je zato treba dodatno opredeliti.
(8) V strokovni literaturi in tudi praksi se je o fiskalnih pravilih razvila obsežna razprava. Vprašanje je, ali naj vlada vodi diskrecijsko fiskalno politiko ali naj vodi fiskalno politiko na podlagi fiskalnih pravil. V prvem primeru se prosto odloča, kakšna bo njena fiskalna politika glede na presojo gospodarskih razmer. V drugem primeru vnaprej določi fiskalna pravila, na katerih potem temelji tekoča fiskalna politika (fiscal-rules-based fiscal policy).
(9) Fiskalni svet lahko javnofinančno politiko (JFP) ocenjuje na podlagi načel in pravil, ki opredeljujejo njeno vzdržnost, stabilnost in učinkovitost. Ker vlada ni natančneje opredelila, kako ocenjevati fiskalno politiko, bo Fiskalni svet za potrebe svojega dela operacionaliziral načela in pravila »vzdržne, stabilne in učinkovite« javnofinančne politike v obliki fiskalnih pravil. Uporabo teh pravil je mogoče zaznati že v tem letnem poročilu. Čeprav vlada pri vodenju JFP ne uporablja jasnih fiskalnih pravil, jih Fiskalni svet mora uporabljati, saj po njih ocenjuje JFP (fiscal-rules-based evaluation of the fiscal policy). Namen določitve fiskalnih pravil je, da določimo referenčne podatke, s katerimi primerjamo dejanske podatke. Iz te primerjave potem sklepamo, ali so gibanja v skladu z normativnimi ali pričakovanimi gibanji. To je podlaga za oceno javnofinančne politike. S tem dajemo fiskalnim pravilom nov vidik. Zavedamo pa se, da s fiskalnimi pravili ni mogoče oceniti vseh vidikov javnofinančne politike. Uporaba fiskalnih pravil mora biti zato prilagodljiva in mora upoštevati izjemne razmere, saj preveč strogo vztrajanje pri formalnih pravilih lahko škodi objektivni oceni javnofinančne politike.
(10) Slovenska vlada vodi diskrecijsko fiskalno politiko. Kot članica EU in evrskega območja upošteva fiskalna pravila, ki jih določa Pakt stabilnosti in rasti (PSR). Ni pa mogoče ugotoviti, da slovenska vlada vodi javnofinančno politiko na podlagi fiskalnih pravil, čeprav v Proračunskem memorandumu za leti 2010 in 2011 navaja, da uvaja fiskalno pravilo. Fiskalni svet meni, da bi pri koalicijskih vladah opredelitev fiskalnih pravil lahko izboljšala javnofinančno politiko.
UGOTOVITVE IN OCENE
1 Cilji ekonomske in fiskalne politike v dokumentih o javnofinančni politiki
1.1 Uvodna ugotovitev
(11) Presoja gospodarskega razvoja Slovenije z običajnimi kazalniki uspešnosti (gospodarsko rastjo, brezposelnostjo, inflacijo, notranjim in zunanjim ravnotežjem, zadolženostjo) kaže, da so se za Slovenijo po vstopu v EU in še bolj po vstopu v evrsko območje spremenili pogoji razvoja. Do takrat je upravičeno veljala za državo na prehodu, ki ji je uspelo vzdrževati dovolj visoko in enakomerno gospodarsko rast brez neravnotežij ter visoko stopnjo socialne kohezije. Od leta 1993 je slovensko gospodarstvo dobro napredovalo. Ves čas je sicer imelo visoko inflacijo, ki pa se je zmanjševala, plačilna bilanca je bila stabilna, javne finance pa razmeroma uravnotežene. Gospodarstvo je raslo po sorazmerno visoki stopnji okrog 4% na leto. Ta rast je temeljila na visokih investicijah in izvozu. Investicije je financirala z domačim varčevanjem, izvozno konkurenčnost pa je vzdrževala z dohodkovno politiko počasnejše rasti realnih plač od rasti produktivnosti in s politiko uravnavano drsečega menjalnega tečaja. Produktivnost dela in tehnološka raven proizvodnje, še posebej izvoza, sta še naprej ostajali na srednji ravni v primerjavi za razvitim delom Evrope. Socialni mir in kohezija sta temeljila na odlašanju s strukturnimi reformami in na visokih socialnih transferjih. Prevzem evra je opozoril na slabšo konkurenčno sposobnost gospodarstva v okolju razvitih držav, kar pomeni srednjeročno strukturno in kvalitativno slabost slovenskega gospodarstva.
(12) Po vstopu v evrsko območje so nastale nove makroekonomske razmere. Te so bile po eni strani stabilnejše, po drugi strani pa za srednje razvito državo v okolju razvitih držav neravnotežne in celo nestabilne. Slovenija kot hitro rastoče gospodarstvo potrebuje visoke investicije. Obrestna mera v evrskem območju je z vidika Slovenije nizka, kar je ugodno za investicije. Toda nizke obrestne mere ne spodbujajo prihrankov, ki so potrebni za financiranje investicij. Investicije se zato čezmerno financirajo z zadolževanjem v tujini, kar vodi do nestabilnega in negotovega razvoja. Po drugi strani nizke obrestne mere spodbujajo visoko agregatno povpraševanje, kar spodbuja zaposlenost, višjo rast plač in cen. Zaradi tega se lahko začne zmanjševati cenovna konkurenčnost izvoza, kar lahko upočasni gospodarsko rast. Fiskalna politika bi morala s svojimi ukrepi nevtralizirati omenjeni dve mogoči makroekonomski slabosti: to je spodbujati domače varčevanje zaradi stabilnosti in podpirati izvozno konkurenčnost zaradi dinamičnosti gospodarstva. Z odmikom denarne politike je fiskalna politika postala ključna. To je bilo zanjo nekaj novega, saj je bila prej pasivna, denarna politika pa aktivna. Temu novemu položaju, ki zahteva aktivno in pretanjeno delovanje, se slovenska fiskalna politika še ni prilagodila.
1.2 Cilji
(13) Glavne cilje javnofinančne politike smo poskušali razbrati iz Proračunskega memoranduma za leti 2010 in 2011 (1. poglavje) in Programa stabilnosti Dopolnitev 2009 (1. poglavje). Proračunski memorandum za leti 2010 in 2011 (PM1011) postavlja dva ključna cilja: doseganje makroekonomske stabilnosti in podpiranje dolgoročne rasti. Program stabilnosti Dopolnitev 2009 (PS10) navaja, da sta glavna cilja ukrepov ekonomske politike zagotoviti makroekonomsko stabilnost in javnofinančno konsolidacijo skladno z okrevanjem gospodarstva. Ključni izziv v prihodnjih štirih letih je vodenje fiskalne politike, ki predvsem zagotavlja javnofinančno konsolidacijo. Operativni cilj je zmanjšanje primanjkljaja javnih financ pod prag referenčne vrednosti, ki je določen s Paktom stabilnosti in rasti Evropske unije.
(14) Mogoče je ugotoviti, da poglavje o ciljih in nalogah ekonomske in fiskalne politike ne odpira vprašanja investicij in izvoza, to je dveh kategorij, ki sta bili v recesiji najbolj prizadeti. Njuno okrevanje je nujno. Investiranje poteka v slabših pogojih: financiranje je oteženo, stroški financiranja so visoki zaradi višjih obrestnih mer kot v tujini. Izvoz je odvisen tudi od izvozne konkurenčnosti, ki jo določajo predvsem stroški dela na enoto proizvoda. Stroški financiranja in stroški dela na enoto proizvoda se v letu 2010 utegnejo še naprej poslabševati. Vprašanje za ekonomsko politiko je, kako se bo odzvala na taka gibanja.
1.3 Ugotovitev stanja
(15) Proračunski memorandum (PM1011) ugotavlja, da je hitro poslabšanje javnih financ v letu 2009 deloma posledica pešanja gospodarske aktivnosti in s tem povezanega delovanja avtomatičnih stabilizatorjev. Gospodarska aktivnost se je zmanjšala zaradi zmanjšanja zunanjega povpraševanja. Program stabilnosti (PS10) zaznava, da se je gospodarska aktivnost v Sloveniji zmanjšala po stopnji, ki je med največjimi negativnimi stopnjami v evrskem območju. Razlago za tako močan padec gospodarske aktivnosti vidi v visoki odprtosti, strukturi izvoza in prenosu padca zunanjega povpraševanja na domačo proizvodnjo, investicije in osebno potrošnjo.
(16) Slovenska ekonomska politika bi se morala jasno opredeliti, kateri so notranji dejavniki in notranje slabosti, zaradi katerih je slovensko gospodarstvo tako šibko in neodporno. Pri tem je treba upoštevati, da je visoka stopnja odprtosti dejstvo in nujnost ter da zato v tem ne gre iskati rešitve za šibko odpornost gospodarstva. Pomembnejše je vprašanje strukture izvoza in zunanjega povpraševanja, ki dokazuje prenizko tehnološko inovativnost in poslovno konkurenčnost slovenskega gospodarstva. Predvsem pa med vzroki ne najdemo javnofinančnega položaja države. Javnofinančna politika bi namreč morala krepiti konkurenčnost, robustnost in odpornost slovenskega gospodarstva.
(17) Proračunski memorandum navaja, da so tudi sprejeti ukrepi fiskalne politike v preteklih letih pomembno prispevali k slabemu stanju javnih financ. Znižanja javnofinančnih prihodkov zaradi davčne razbremenitve v preteklih letih niso spremljali ukrepi, ki bi omogočili ustrezno znižanje javnofinančnih odhodkov. Program stabilnosti dodaja, da izpad prihodkov zaradi sprememb davčnega sistema močno omejuje možnost proticikličnega delovanja med recesijo 2009 in 2010. Prav tako omejuje možnost uresničevanja reform, ki bi srednjeročno zmanjšale skupno davčno obremenitev. Trditev, da je prejšnja vlada tako znižala prihodke, da jih sedanja ne more več, in da je znižanje davkov med konjunkturo sedanji vladi zvezalo roke med recesijo, drži, vendar ne pomaga. Fiskalni svet se ne ukvarja z ugotavljanjem krivde in odgovornosti ter se ne spušča v politični vidik omenjene trditve. Ugotavlja pa, da je praviloma treba upoštevati pravilo plačilne uravnoteženosti (pay-go), kar pomeni, če se znižajo prihodki, je treba znižati tudi odhodke, razen če je stanje javnih financ tako, da je enostranska sprememba mogoča in celo zaželena. Menimo, da v tem primeru ni bilo tako. Bolj želimo poudariti nauk, da je zametek vseh javnofinančnih težav v konjunkturi, ko je treba misliti na čas po njej. Opozarjamo na vprašanje časovne nekonsistentnosti (time inconsistency), ko je neka odločitev lahko dobra kratkoročno, ne pa tudi srednjeročno. Zaradi tega je za fiskalno vzdržnost izjemno pomembno srednjeročno in dolgoročno delovanje fiskalnih politik. Vlada, ki je trenutno na oblasti, običajno ne razmišlja o času v naslednjih mandatih. To je razlog, da se v vse več državah ustanavljajo fiskalni sveti, ki naj bi obravnavali javne finance še zlasti z vidika srednjeročnega in dolgoročnega razdobja. Sedanja javnofinančna politika bi morala na podlagi preteklih izkušenj vzpostaviti tak javnofinančni okvir, ki bi vključeval vse dele gospodarskega cikla, razcvet in krizo, in bi presegal dobo enega poslovnega cikla in političnega mandata vlade.
(18) Proračunski memorandum je pri ugotavljanju stanja spregledal veliko zadolženost slovenskih bank v tujini, ki jo je povzročila izredna rast kreditov, ki pa je ni spremljala rast depozitov. Zaradi tega je nastal skoraj popoln kreditni zastoj in so se močno povišali stroški financiranja. Po drugi strani pa je morala država z javnim dolgom prevzemati zasebni dolg. To je močno poslabšalo zdravje slovenskih javnih financ. Zaseben finančni problem je postal javnofinančni problem. Zadolževanje velikih slovenskih bank v tujini mora postati eden od pomembnih vidikov presoje stabilnosti slovenskih javnih financ. Proračunski memorandum je pri ugotavljanju stanja spregledal tudi nepremičninski »balon«, temelječ na pretiranem optimizmu (irrational exuberance) in podprt z ugodnim kreditiranjem. Zdaj se kaže v globoki krizi gradbeništva. Na to vprašanje opozarjamo tudi zato, ker obstaja Stanovanjski sklad Republike Slovenije, javni sklad. Iz dokumentov pa ni mogoče razbrati, da ima ta sklad med recesijo kakšno vlogo.
(19) Proračunski memorandum je pri ugotavljanju stanja spregledal tudi slabosti korporativnega upravljanja in učinkovitosti vodenja družb, ki so neposredno ali posredno v lasti države. To se v sedanji globoki recesiji razkriva kot kriza menedžerskega vodenja poslovnega razvoja z visokimi finančnimi vzvodi in kritičnim zadolževanjem, kar še posebej velja za poslovne in finančne holdinge in posamezne panoge. To zelo obremenjuje finančni in bančni sistem, ki je neposredno ali posredno vezan na premoženje države in zato postaja pomemben tudi za presojo stabilnosti slovenskih javnih financ.
1.4 Protikrizni ukrepi oziroma ukrepi za stabilizacijo gospodarstva
(20) Proračunski memorandum navaja te ukrepe za stabilizacijo gospodarstva: (1) zagotavljanje socialnih programov in socialne varnosti, (2) subvencioniranje skrajšanega delovnega časa, (3) podpora bančnemu sektorju, (4) javne investicije med krizo, ki bi jih financirali s pospešenim črpanjem in maksimiranjem razpoložljivih evropskih sredstev.
(21) Program stabilnosti pa navaja, da je vlada v letu 2009 sprejela vrsto ciljno usmerjenih in začasnih ukrepov za leti 2009 in 2010. Navaja te ukrepe: (1) Prej dogovorjene spremembe z vplivom na povečanje mase plač v javnem sektorju so bile omejene in odložene. (2) Racionalizirani so bili izdatki za blago in storitve v javnem sektorju. (3) Sprejeta je bila intervencijska zakonodaja za omejitev rasti transferjev posameznikom v višini polovične rasti inflacije. (4) Rast pokojnin je omejena v višini polovične rasti plač. (5) Na strani prihodkov so bile povečanje trošarine. (6) Uvedene so bile nekatere dodatne davčne olajšave. (7) Skrajšan je rok za vračilo davka na dodano vrednost.
(22) Program stabilnosti navaja tudi ukrepe za zagotavljanje stabilnosti finančnega sektorja in sproščanje kreditnega toka gospodarstva: (1) Polno jamstvo za vloge prebivalstva. (2) Zakladnica je s pospešenim zadolževanjem zagotovila likvidnost finančnemu sistemu. (3) Uvedena so bila državna poroštva finančnim institucijam zaradi povečanja kreditnega toka gospodarstvu. (4) Uvedena je bila državna jamstvena shema za podjetja in posameznike.
(23) Zanimivo je, da med navedenimi ukrepi ni ukrepov za povečanje javnih investicij med krizo. Proračunski memorandum navaja v zvezi s tem pospešeno črpanje in maksimiranje razpoložljivih evropskih sredstev. Čeprav so lahko evropska sredstva količinsko pomembna, je sklicevanje nanje pasivna politika. Manjka napoved aktivne politike javnih investicij. Priložnost za to je verjetno izgubljena, ker je časovni vidik zelo pomemben. Nesrečna časovna okoliščina je, da se je program gradnje avtocest končeval ravno pred začetkom recesije, alternativni program za gradnjo železniške infrastrukture pa ni bil pripravljen. Ravno zato so se v letu 2009 javne investicije zmanjšale. Zaradi tega je bil celoten padec investicij posebej močan. To je dodatno otežilo položaj gradbeništva in recesijo še poglobilo.
1.5 Ukrepi za stabilizacijo oziroma konsolidacijo javnih financ
(24) Proračunski memorandum (PM1011) ocenjuje, da so ukrepi za stabilizacijo gospodarstva že sprejeti in da je zato razdobje 2010–2011 čas za naslednjo fazo: stabilizacijo oziroma konsolidacijo javnih financ. Proračunski memorandum ocenjuje, da so možnosti za povečanje na prihodkovni strani omejene. Morebitno povečanje na strani prihodkov zato ne bi moglo zadostovati za srednjeročno uravnoteženje javnih financ. Program stabilnosti 2010 (PS10) navaja, da je pomemben del fiskalne konsolidacije maksimiranje črpanja sredstev iz proračuna EU za financiranje investicij.
(25) Proračunski memorandum navaja, da bo fiskalna prilagoditev temeljila na postopnem zniževanju proračunskih in celotnih javnofinančnih odhodkov. Kratkoročni ukrepi bodo usmerjeni predvsem na omejitev rasti javnih izdatkov. Omejena bo rast vseh prejemkov posameznikov (plače, pokojnine in drugi socialni transferji), ki se financirajo iz javnih financ. To je ključno stališče, zapisano v uvodnem poglavju fiskalnih dokumentov.
1.6 Ukrepi za podpiranje dolgoročne rasti
(26) Proračunski memorandum navaja, da so pripravo državnih proračunov za leti 2010 in 2011 obstoječo programsko strukturo povezali z razvojnimi politikami in prednostnimi razvojnimi nalogami. Tak način priprave k rezultatom usmerjenega proračuna naj bi spodbujal produktivnost in učinkovitost. Iz dokumentov je mogoče razbrati, da je ta politika še v fazi priprave in začetne izvedbe. Toda tudi dosedanji proračuni so bili ciljno usmerjeni, razlika je zato predvsem v napovedi o jasnejši horizontalni povezanosti in v projektnem pristopu. Program stabilnosti navaja, da bodo znotraj proračunskih omejitev sredstva preusmerjena v izobraževanje in programe usposabljanja, v raziskave in inovacije, v okolju prijazne tehnologije, učinkovitost virov in obnovljivo energijo. Program stabilnosti meni, da je izvajanje strukturnih reform, usmerjenih v povečevanje potencialne rasti, ključno.
(27) V Proračunskem memorandumu ni zaznati nove dileme, s katero se srečuje javnofinančna politika. Ukrepi za konsolidacijo javnih financ bodo pomenili omejevanje rasti javnih izdatkov. To ne bo imelo pozitivnih učinkov na gospodarsko rast, razen v tistem delu, kjer pričakovanja o stabilnih financah pozitivno delujejo na gospodarsko aktivnost. Ugotoviti je tudi treba, da so se zaradi nekaterih ukrepov med recesijo zvišali stroški dela na enoto proizvoda (npr. shema za sofinanciranje krajšega delovnega časa in čakanja na delo, zvišanje minimalne plače zaradi socialnih razlogov) in da so se zaradi povečanja premije za tveganje zvišali stroški financiranja investicij. To na konkurenčnost gospodarstva in gospodarsko rast ne bo vplivalo spodbudno. V Proračunskem memorandumu ni zaznati zavedanja o teh težavah in morebitnih protiukrepih.
2 Preglednost javnih financ in kakovost gospodarskih napovedi
2.1 Preglednost javnih financ
(28) Fiskalni svet ocenjuje javnofinančno politiko samo na podlagi javno dostopnih dokumentov in podatkov. Ni njegov namen, da proučuje ozadja, zaupna in interna gradiva in dokumente ter tako oblikuje svoje stališče. Meni, da je javnofinančna politika javna zadeva in da mora zato vlada tekoče sporočati svojo javnofinančno politiko na javen, pregleden in jasen način. Zaradi tega je pregledal temeljne dokumente o javnofinančni politiki, da bi ocenil, ali sporočajo javnofinančno politiko na pregleden in jasen ter celovit način.
(29) Javnofinančna politika Slovenije v razdobju 2009–2010 je zapisana v teh dokumentih: Proračunski memorandum za leti 2010 in 2011 (september 2009), Program stabilnosti Dopolnitev 2009 (januar 2010), Program stabilnosti Dopolnitev 2008 (april 2009). Februarja 2010 je nastala tudi Slovenska izhodna strategija 2010–2013, ki sicer ni stalni dokument o javnofinančni politiki. V razdobju 2010–2013 po bo imela tudi javnofinančne posledice, zato jo je treba upoštevati.
(30) Proračunski memorandum je dokument, v katerem vlada predstavi 1) temeljne usmeritve ekonomske in javnofinančne politike, 2) ocene prejemkov in izdatkov proračuna ter celotnih bilanc javnega financiranja, 3) predvidene spremembe javnega dolga in premoženja ter 4) politiko načrta razvojnih programov. To je povzetek 14. člena Zakona o javnih financah. Nekatere druge podrobnosti tega člena smo izpustili, ker niso bistvene za naš namen. Proračunski dokument je dejansko, kot je postavljen v zakonodaji, temeljni dokument javnofinančne politike v Sloveniji. Vlada ga predloži državnemu zboru skupaj s predlogom državnega proračuna. S tem dokumentom torej vlada sporoči državnemu zboru, politični, strokovni in širši javnosti, kakšna je njena javnofinančna politika. S tem dokumentom se vlada legitimira pred svojo politično in volilno bazo. Fiskalni svet meni, da bi zato vlada morala nameniti pripravi proračunskega memoranduma največjo pozornost. Proračunskemu memorandumu bi bilo treba nameniti večjo pozornost tako glede vsebine kot načina, kako je tematika predstavljena.
(31) Proračunski memorandum za leti 2010 in 2011 je namenjen domači javnosti in za pripravo proračunov, Program stabilnosti pa je namenjen javnosti EU in je poročilo o izpolnjevanju pogojev Pakta stabilnosti in rasti (PSR). Praksa v letih 2009 in 2010 kaže, da je Program stabilnosti Dopolnitev 2009 celovitejši in sistematičnejši zapis javnofinančne politike, Proračunski memorandum za leti 2010 in 2011 pa je bolj nedodelan dokument. Program stabilnosti naj bi bil izpeljan iz proračunskega memoranduma in naj bi bil zgolj poročilo o izpolnjevanju pogojev PSR. Zaradi tega bi bil lahko bolj specializiran dokument, ki lahko vsebuje tudi teme, ki jih zahtevajo razmere v EU. Ta dokument sprejme vlada in ga ne presojajo na širšem domačem političnem prizorišču. Zaradi tega bi bil lahko bolj strokovno in analitično zastavljen kot proračunski memorandum.
(32) Primerjava kazal prvega in drugega dokumenta kaže, da je zgradba obeh skoraj enaka. Dokumenta se razlikujeta po stopnji dodelanosti, pri čemer je Proračunski memorandum manj dodelan, Program stabilnosti pa bolj dodelan in celovitejši. Program stabilnosti je kot dokument o slovenski javnofinančni politiki nedvoumno boljši od Proračunskega memoranduma. Razlog za to je verjetno ta, da je bil drugi pripravljen nekaj mesecev pozneje kot prvi. Program stabilnosti je zato izboljšana različica Proračunskega memoranduma. To ni pravilno glede na zakonski in politični pomen Proračunskega memoranduma, ki bi moral biti temeljni dokument o slovenski javnofinančni politiki. Bila pa bi sistemska sprevrženost, če bi program stabilnosti vseboval več javnofinančne politike kot proračunski memorandum. To se je zgodilo v letih 2009 in 2010. Fiskalni svet želi opozoriti na to pomanjkljivost. Iz navedenih primerjav lahko ugotovimo, da Proračunski memorandum (iz septembra 2009) ni več temeljni dokument o slovenski javnofinančni politiki. Program stabilnosti (iz januarja 2010) je neprimerno boljši in ustreznejši. Kdor se želi seznaniti s slovensko javnofinančno politiko, mora proučiti Program stabilnosti, ki je sicer namenjen tuji javnosti (Evropski uniji), ne pa Proračunskega memoranduma, ki je namenjen domači javnosti. To ni v skladu z Zakonom o javnih financah. Temeljni dokument o javnofinančni politiki naj bi bil Proračunski memorandum. Javne finance so v pristojnosti slovenske države, legitimnost pa črpajo iz slovenske politične in strokovne javnosti, kar bi Vlada Republike Slovenije in Ministrstvo za finance morala upoštevati.
(33) Slovenska izhodna strategija 2010–2013 ima datum februar 2010, kar je en mesec po pripravi Programa stabilnosti iz januarja 2010. Zaradi tega podpoglavje 3.1 Konsolidacija javnih financ ne prinaša novosti glede na Program stabilnosti. Ukrepi za doseganje fiskalne konsolidacije so bolj poudarjeni. Izhodna strategija je veliko jasnejša glede javnofinančnih posledic prednostnih razvojnih nalog. Tako naj bi se v letu 2010 glede na leto 2008 javni izdatki prestrukturirali za pribl. 2 odstotni točki v prid prednostnim nalogam. Glede na to, da finančna konsolidacija predvideva znižanje deleža javnih izdatkov v bruto domačem proizvodu (BDP) za pribl. 4 odstotne točke, bo prestrukturiranje izdatkov za 2 odstotni točki zahtevalo dodatno selektivno krčenje javnih izdatkov.
(34) Fiskalno politiko pripravlja in vodi Ministrstvo za finance ter z njo tudi seznanja javnost. Javne finance so prisotne pri delovanju vseh ministrstev. Na tem področju je preglednost slaba, nejasnosti pa veliko. Vprašanje je, kako javne finance podpirajo razne projekte vlade in ministrstev ter kako projekti in dejavnosti ministrstev in vlade vplivajo na javne finance. To je verjetno razlog, da Služba Vlade Republike Slovenije za razvoj in evropske zadeve (SVREZ), ki usklajuje prednostne razvojne naloge, v javnosti nastopa s stališči o javnofinančni politiki. Javni vstop SVREZ v javnofinančno politiko vnaša dodatno nepreglednost v vodenje te politike in pristojnosti v njej.
2.2 Kakovost gospodarskih napovedi
(35) Gospodarske napovedi za slovensko javnofinančno politiko pripravlja UMAR. UMAR ni predvidel recesije, vendar njegove napovedi niso bile nič slabše od napovedi najuglednejših svetovnih inštitutov, ki se ukvarjajo z napovedovanjem. Njegove napovedi za leto 2009 so podcenile recesijo tako glede časa kot glede globine. Toda UMAR je svoje napovedi zelo hitro popravljal. V jeseni 2009 je dal končno napoved za leto 2009, ki se je po prvih rezultatih Statističnega urada Republike Slovenije (SURS) v februarju 2010 izkazala za približno pravilno, vendar s pomembno omejitvijo. UMAR je za leto 2009 v Jesenski napovedi (september 2009) približno točno napovedal stopnjo realne stopnje rasti BDP. Napoved je bila –7,3%. SURS pa je marca sporočil dejansko realno stopnjo rasti –7,8%. UMAR je bil manj uspešen pri napovedi nominalnega BDP. Za javnofinančno politiko, ki se načrtuje v nominalnih zneskih, je napoved rasti nominalnega BDP pomembna.
(36) Za leto 2009 je UMAR v Jesenski napovedi 2009 (JN09) napovedal rast nominalnega BDP –3,4%, dejansko pa je bila nominalna rast –6,0%. Razlog za to je v napovedi rasti deflatorja BDP (to je rast cen vseh proizvodov in storitev, ki so zajeti v izračun BDP). UMAR je napovedal povprečno stopnjo inflacije (ki se meri z indeksom cen življenjskih potrebščin) 1%, rast deflatorja pa 4,2%. Dejansko je bila rast deflatorja 1,9%, stopnja inflacije pa 0,9%. To pomeni, da dejanska razlika med deflatorjem in inflacijo ni bila tako veliko, kot je napovedoval UMAR. To je razlaga, zakaj je UMAR toliko zgrešil pri napovedi rasti nominalnega BDP. Napoved za leto 2009 je pomembna zato, ker je mogoče, da pride do podobne napake pri napovedi za leto 2010. Jesenska napoved 2009 je napovedala za leto 2010 nominalno rast BDP 1,4%, pri čemer je napovedana inflacija 1,5%, deflator pa 0,6%. Na teh podatkih je bil pripravljen proračun za leto 2010. V Pomladanski napovedi gospodarskih gibanj 2010 UMAR za leto 2010 spet napoveduje močno razliko med napovedano stopnjo inflacije in stopnjo deflatorja. Tokrat napoveduje močno nižanje rasti deflatorja v primerjavi s stopnjo inflacije. Posledica take napovedi je, da bo v letu 2010 realna rast BDP 0,6%, nominalna rast pa 0,1%. Nominalni BDP naj bi torej v letu 2010 ostal na isti ravni, kot je bil leta 2009. Pomladanska napoved predvideva, da bo v letu 2010 nominalni BDP za 1,5 milijarde evrov nižji, kot je bilo napovedano z Jesensko napovedjo gospodarskih gibanj 2009. UMAR bo moral napovedi nominalnega BDP izboljšati.
(37) Glede na to, da fiskalna politika postaja osrednja ekonomska politika države, bi pričakovali, da bodo v prihodnje dokumenti UMAR-ja, ki so podlaga za sprejemanje ekonomske politike (Jesenska napoved in Pomladanska napoved), dali več podatkov za oceno javnofinančne politike.
(38) Fiskalni svet meni, da so gospodarske napovedi UMAR-ja dobre. Njegove napovedi so bile običajno konservativne in niso izražale pretiranega optimizma, kar je z vidika načrtovanja javnih financ dobro. Fiskalni svet nima strokovnih in tehničnih zmogljivosti, da bi dajal alternativne napovedi. Napovedi UMAR-ja zato sprejema kot nekaj, kar je na razpolago in kar je sprejemljivo.
3 Trendna gibanja prihodkov in odhodkov javnih financ
3.1 Normalni ali trendni bruto domači proizvod
(39) Gospodarski podatki na letni ravni močno nihajo, zato je treba fiskalna pravila časovno opredeliti tako, da letna nihanja ne zameglijo rezultatov. Fiskalna pravila postavimo tako, da kažejo povprečna ali trendna gibanja. Fiskalna pravila se običajno uporabljajo srednjeročno, kar bi bilo razdobje od 5 do 10 let; čeprav vsakoletni podatki lahko odstopajo od fiskalnih pravil, pa je fiskalna politika lahko še vedno ocenjena pozitivno. Vlada uporablja v Programu stabilnosti referenčno razdobje 2008–2013. Za analitične potrebe bi lahko razdobje podaljšali do leta 2015. Dolgoročno vzdržnost javnih financ vlada raztegne do leta 2060. Glede na to, da je to praksa Eurostata, je tako dolgo razdobje razumljivo. Fiskalni svet meni, da so mehanične ekstrapolacije podatkov vse do leta 2060 nesmiselne in da ne pripomorejo k preglednosti in jasnosti javnofinančne politike. Razdobja, daljša od 10 let, spadajo v razvojne scenarije in futuristične študije, v katerih se uporabljajo tudi druge metode in ne samo ekstrapolacija sedanjih podatkov.
(40) Za naš namen ustreza kategorija BDP, ki je očiščen cikličnih nihanj in enkratnih dogodkov. Temu ustrezna je stopnja rasti. Približek te kategorije bomo imenovali normalni BDP in normalna stopnja rasti BDP. Ker je izračunana na podlagi (eksponentnega) trenda, so odstopanja dejanskega od trendnega BDP simetrična, kar pomeni, da se pozitivna odstopanja kompenzirajo z negativnimi. Normalni proizvod je opredeljen kot proizvod, katerega začetno stanje je normalno (tj. na trendu) in raste po normalni (trendni) stopnji rasti. Normalni dohodek in normalna gospodarska rast sta trendno določena. Za določitev fiskalnega pravila (ki naj bi bilo čim enostavnejše) je to ustrezneje od kategorije potencialnega proizvoda in potencialne rasti, ki ima sicer večjo analitično in teoretično vrednost. Fiskalni svet ne oporeka uporabi potencialnega proizvoda. Za potrebe fiskalnega pravila se mu zdi ustreznejša uporaba trendnih podatkov.
(41) Vlada uporablja kategorijo potencialnega proizvoda, ki je določen s pomočjo proizvodne funkcije. Izračuni realne potencialne stopnje rasti niso povsem prepričljivi. Program stabilnosti Dopolnitev 2009 (PS10) poroča, da je bila izračunana potencialna rast v Programu stabilnosti v letu 2007 višja od 4 odstotkov, v PS10 (tabela 3.2) pa je izračunana na ravni nekaj nad 2 odstotka. Gre za znižanje za več kot 2 odstotni točki. Res je, da je globoka recesija razvrednotila nekaj zmogljivosti in je zato tako dejanska kot tudi potencialna realna rast nižja.(2) Treba bi bilo bolj pojasniti, zakaj bo v petletnem razdobju, od 2009 do 2013, potencialna rast 2,2 odstotka. Razumljivo je, da bo v tem razdobju dejanska rast nižja od potencialne. Ocenjujemo, da bi bila lahko dejanska rast okrog 2%. Če se tudi potencialna rast postavi tako nizko glede na dejansko, se zamegli temeljno dejstvo. Med globoko krizo proizvodne zmogljivosti niso polno izkoriščene in je zato dejanska rast krepko pod potencialno. Obstaja globoka proizvodna vrzel. Iz te razlike izhajajo posledice za morebitno makroekonomsko politiko. Če sprejmemo tezo, da je dejanska rast blizu potencialne rasti tudi med krizo, potem je koncept potencialnega proizvoda nepotreben. Nepotrebne pa so tudi ekonomske politike, ki so usmerjene v spodbujanje dejanske rasti z ukrepi agregatnega povpraševanja. Iz dokumentov ni razvidno, da so se avtorji zavedali te konceptualne implikacije.
3.2 Javnofinančni odhodki in prihodki
(42) Proračunski memorandum (PM1011) navaja, da se zaradi doseganja »srednjeročno izravnanega strukturnega salda (po denarnem toku in obračunsko) predlaga novo fiskalno pravilo, ki bi bilo vezano na potencialno rast in bi omejevalo rast odhodkov«. S tem prevzema določilo Pakta stabilnosti in rasti (PSR), ki ne dopušča srednjeročnega javnofinančnega primanjkljaja. V nadaljevanju konkretizira fiskalno pravilo v skrčeni obliki in ga opredeli takole: »Cilj fiskalnega pravila je, da proračunski odhodki iz domačih proračunskih virov (brez namenskih odhodkov, ki se financirajo iz sredstev Proračuna EU), vse do leta 2013 ostanejo nominalno na približno enaki ravni leta 2010, ko bodo znašali 9.055 mio EUR.« Kolikšen bo v tem primeru delež proračunskih izdatkov v BDP, je odvisno od rasti BDP, ki je v imenovalcu.
(43) Slovenska izhodna strategija 2010–2013 navaja, da Slovenija namerava vpeljati fiskalno pravilo, ki veže nominalno rast odhodkov države na nominalno rast potencialnega proizvoda, in da povprečna rast potencialnega BDP v naslednjem štiriletnem razdobju (2010–2013) znaša 3,9%, povprečna rast odhodkov države pa 2,2%. Program stabilnosti 2009 določa počasnejšo rast odhodkov države od rasti BDP po letu 2011. Delež odhodkov države naj bi se v treh letih znižal za 4,7 odstotne točke, stanje v letu 2013 naj bi se povrnilo na stanje v letu 2008. Razlaga je, da gre za javnofinančno konsolidacijo, ki naj bi javnofinančni strukturni primanjkljaj vrnila na predrecesijsko raven do leta 2013.
3.3 Javnofinančne blagajne
(44) Iz javnofinančnih dokumentov (PM10 in PS10) ni jasno razvidno, kako se bo upočasnjena rast javnofinančnih izdatkov odvijala po blagajnah. Proračunski memorandum vsebuje neoštevilčeno tabelo Globalni pregled bilanc po posameznih blagajnah javnega financiranja s projekcijami za leti 2010 in 2011. V letu 2010 naj bi se odhodki vseh blagajn povečali absolutno in relativno, razen zdravstvene blagajne (ZZZS), kjer naj bi bil rahel nominalen padec izdatkov. Iz tega je razumeti, da bo vlada v tem letu še vodila aktivno proticiklično politiko z večanjem javnofinančnih izdatkov. Okrepljena omejevalnost naj bi se začela v letu 2011, in to tako, da bi pokojninski in zdravstveni blagajni (ZPIZ in ZZZS) rahlo zmanjšali svoje deleže v BDP, do močnega krčenja pa naj bi prišlo v državnem proračunu in proračunih občin. Nominalno bi se ta dva proračuna celo zmanjšala, relativno glede na BDP pa bi se njun skupni delež v BDP znižal za skoraj dve odstotni točki v enem letu. Žal enako razčlenjene tabele po štirih blagajnah ni v Programu stabilnosti, ki sicer projekcije podaljšuje do leta 2013.
(45) Tako iz samih tabel ni razvidno, ali se bo politika relativnega upadanja izdatkov omejila predvsem na državni in občinske proračune ter bodo izdatki drugih dveh blagajn rasli sorazmerno z nominalnim BDP in tako ohranjali svoj delež v BDP. V tem primeru bi se vse breme finančne konsolidacije prevalilo samo na državni in občinske proračune, kar potrjujejo tudi podatki o nominalni stagnaciji izdatkov državnega proračuna za obdobje 3 let.
(46) Na vzdržnost javnih financ je treba gledati z vidika celote in z vidika strukture javnofinančnih blagajn. Vprašanje je, do kolikšne mere se lahko blagajni ZPIZ in ZZZS relativno krepita na račun zmanjševanja deleža državnega in občinskih proračunov. Tudi proračuni vsebujejo izdatke, ki so koristni in potrebni za delovanje države. Po podatkih Ministrstva za finance (marec 2010) je bila v letu 2009 blagajna ZPIZ izravnana. Blagajna ZZZS je imela primanjkljaj v višini 75,5 milijona evrov, proračuni občin pa 157,1 milijona evrov. Ta dva primanjkljaja sta bila predvidena v Proračunskem memorandumu, vendar brez pomembnih pojasnil. V prihodnjih letnih poročilih bomo posameznim blagajnam namenili več pozornosti.
3.4 Davki
(47) V javnofinančnih dokumentih je po eni strani prevladalo stališče, da so se v preteklosti davki že tako znižali, da jih ni več mogoče znižati, po drugi strani pa, da povečanje davkov tudi ni mogoče, ne da bi prizadeli konkurenčnost države. Proračunski memorandum navaja, da predvideni davčni prihodki v naslednjih dveh letih ne predvidevajo večjih sprememb v davčnem sistemu ali davčnih stopnjah. Program stabilnosti (PS10) pa navaja, da je strategija javnofinančnih prihodkov v programskem razdobju usmerjena v ohranitev ravni davčnih prihodkov in prispevkov za socialno varnosti, izražene v deležu BDP, na enaki ravni v programskem razdobju.
(48) Načelno se je mogoče strinjati, da bi raven davkov lahko ohranili za nekaj časa nespremenjeno, s tem da bi bilo treba razmisliti o prestrukturiranju davkov in prispevkov. Prestrukturiranje davčnih bremen bi moralo iti predvsem na eni strani v smeri povišanja davčnih stopenj pri davkih, ki imajo največji delež v davčnih prihodkih (davek na dodano vrednost) ali široko davčno bazo (nepremičnine), na drugi strani pa bi bilo treba razmisliti o razbremenitvah pri osebnih davkih (dohodnina) in korporativnih davkih (davek od dohodkov pravnih oseb). Vse razbremenitve, če bi do njih prišlo, bi morale biti strukturirane tako, da bodo ustvarile spodbudno davčno okolje za obstoječe davčne zavezance in nove davčne zavezance. V mislih imamo predvsem povečanje števila davčnih zavezancev med pravnimi osebami, kar pomeni, da bi morala biti davčna zakonodaja taka, da bi privabila čim več tujcev. Slovenija ima idealen geostrateški položaj, saj je most med zahodom in jugovzhodom Evrope.
(49) Proračunski memorandum navaja uvedbo novega informacijskega sistema, ki bo pomembno povečal davčne prihodke brez povečanja davčnih stopenj. Tudi Program stabilnosti vsebuje obširnejšo napoved o posodobitvi davčnega informacijskega sistema, ki pa se je šele začela. Z izbiro izvajalca novega davčnega informacijskega sistema je končana prva faza vzpostavitve sodobnega davčnega informacijskega sistema, ki bo trajala naslednja tri do štiri leta. Šele ko bo vzpostavljen nov davčni informacijski sistem, se bodo davčni prihodki povečali, zato je treba v vmesni fazi najti kratkoročno rešitev za njihovo povečanje.
(50) Vlada si bo prizadevala, da se v naslednjih dveh letih povečajo okoljske dajatve (PM1011). Odločila se je povišati trošarine na energente, alkohol in tobak (PM1011). Sprejeti so bili dodatni popravki davčne zakonodaje (PM1011): a) dodatna splošna davčna olajšava pri dohodnini za tiste zavezance z nižjimi dohodki; b) investicijska olajšava za dohodke iz dejavnosti in kmetijska gospodarstva. Razmisliti pa bi bilo treba še, da se: c) odpravi dodatna dohodninska olajšava v znesku 7.000 evrov, ki je bila uvedena za davčne rezidente Republike Slovenije – čezmejne delovne migrante, saj so ti v veliko ugodnejšem davčnem položaju kot davčni rezidenti, zaposleni v Sloveniji; d) ponovno uvede investicijska davčna olajšava za vlaganja v nabavo osnovnih sredstev, ki jih za svoje delo potrebujejo davčni zavezanci – pravne osebe in fizične osebe, ki opravljajo dejavnost. Ta davčna olajšava bi v tem kriznem obdobju lahko pomenila nov zagon gospodarstva, saj bi taka spodbuda pospešila vlaganja in s tem proizvodnjo dobrin.
(51) V davčnem sistemu se predvidevajo te manjše spremembe (PM1011): a) pri davku na dodano vrednosti; b) trošarinah; c) obdavčitvi pravnih oseb; d) spremembe Zakona o davku na tonažo; e) pri obdavčitvi dohodkov fizičnih oseb; f) novela Zakona o davku na motorna vozila; g) v pripravi je Zakon o davku na nepremičnine, ki naj bi nadomestil dve obstoječi dajatvi, nadomestilo za uporabo stavbnih zemljišč in davek od premoženja, in bi povečal davke iz tega vira za najmanj 0,5% BDP(3); h) spremembe zakona o davčnem postopku; i) proučuje se možnost uvedbe davčnih blagajn.
(52) Program stabilnosti navaja dodatno spremembo, ki naj bi razširila prispevne osnove za obračun prispevkov za zdravstveno zavarovanje tudi na dohodke iz pogodbenega in študentskega dela ter podobne vire dohodka. Fiskalni svet meni, da bi bila lahko ena od rešitev tudi povišanje najnižje zavarovalne osnove za vse direktorje družb in nosilce samostojnih dejavnosti.
(53) Izhodna strategija napoveduje omejitev zgornje meje zavarovalnih osnov za socialne prispevke. Ne ponudi pa verodostojnega nadomestila za izpad dohodkov.
(54) Vlada ne izključuje možnosti povišanja stopnje DDV po gospodarskem preobratu za izpolnitev zadane strategije javnofinančne konsolidacije (PM1011). V Programu stabilnosti nismo opazili, da bi bila ta možnost omenjena. To bi lahko pomenilo, da večja sprememba v prerazdelitvi davčnih in prispevnih stopenj ni predvidena. Fiskalni svet meni, da bi bilo mogoče gledati na konsolidacijo javnih financ, izhodno strategijo in preureditev davkov kot na dopolnjujoče se projekte, ki se dopolnjujejo in medsebojno podpirajo.
(55) Stabilni in ustrezno visoki javnofinančni prihodki so bistvenega pomena za normalno delovanje države in zmanjševanje proračunskega primanjkljaja. Najpogostejše vprašanje, ki se zastavlja, je, ali je mogoče imeti tako davčno zakonodajo, ki bi optimalno obremenila gospodarstvo in prebivalstvo ter hkrati zagotovila optimalne javnofinančne prihodke. Načelno je to mogoče. Med drugim je treba zagotoviti optimalne pogoje za delo nadzornih organov, to je Davčne uprave Republike Slovenije (DURS) in Carinske uprave Republike Slovenije. Prav tako je treba pripraviti spodbudne pogoje za poslovanje gospodarskih subjektov v Sloveniji in obenem povečati število davčnih zavezancev, predvsem tistih, ki so efektivni plačniki davkov.
(56) Za uspešno izvedbo zastavljenih ciljev bi bilo mogoče razmisliti o teh ukrepih: (a) izvesti nadaljnjo davčno reformo, ki naj nadgradi že izvedeni davčni reformi v letih 2005 in 2006; (b) DURS-u omogočiti čimprejšnjo vzpostavitev novega davčno-informacijskega sistema in med vzpostavitvijo tega sistema povečati število zaposlenih, saj bo tako njegova vzpostavitev potekala veliko hitreje in vsi zaostanki bi bili lahko hitreje odpravljeni; (c) davčnim zavezancem omogočiti lažje izpolnjevanje davčnih obveznosti, zaposlenim na DURS-u omogočiti optimalne možnosti za delo in odpraviti administrativne ovire na vseh področjih delovanja državnih organov; (č) pri davkoplačevalcih razviti zavest o plačevanju davkov, kar pa je mogoče le z dobrim vzorom, saj nenehno odkrivanje afer in sumi neracionalne porabe davkoplačevalskega denarja pri davkoplačevalcih vzbujajo odpor do plačevanja davkov.
3.5 Normalni delež javnih izdatkov v BDP
(57) Normativne ali optimalne višine javnofinančnih izdatkov ni mogoče določiti teoretično. Višino javnih odhodkov bi bilo treba vezati na njihovo učinkovitost, ki pa je ni mogoče enostavno meriti. Gotovo je, da se z večanjem javnih izdatkov njihova mejna koristnost zmanjšuje. Vprašanje je tudi, ali je mogoče teoretično določiti optimalno obremenitev gospodarstva in prebivalstva z davki in prispevki. Prevelika davčna obremenitev ne deluje spodbudno. Skratka, za zdaj še ni mogoče določiti optimalnega deleža javnofinančnih prihodkov in odhodkov v BDP. Določiti ga je mogoče zgolj empirično in odvisno od konkretnih razmer. Težava fiskalnih pravil je, da so v temelju empirična in da niso teoretična. Zaradi tega je mogoče vsakemu postavljenemu pravilu oporekati.
(58) Fiskalno pravilo bi lahko opredelili tako, da bi določili ciljni delež javnih izdatkov (JI) v normalnem BDP ter potem določili način, kako ga doseči in ohranjati. V zadnjih 15 letih je Slovenija imela delež javnih odhodkov na ravni okrog 44% BDP. S takim deležem odhodkov ji je uspelo sorazmerno hitro gospodarsko rasti in vzdrževati socialno kohezijo. Ker ni prepričljive teorije o optimalnem deležu javnih izdatkov in da je optimalen delež odvisen od konkretnih razmer konkretne države, bi lahko trdili, da je 44-odstoten delež javnih izdatkov za Slovenijo empirično približno ustrezen.
(59) Na drugi strani, na strani javnih prihodkov, je mogoče ugotoviti, da se je delež javnofinančnih prihodkov po zniževanju davkov v razdobju 2006–2010 ustalil na normalni ravni okrog 42% BDP. Nadaljnje zniževanje deleža prihodkov ne bi bilo smotrno; kot ugotavlja Proračunski memorandum, pa so možnosti za ponovno povečevanje deleža prihodkov omejene.
(60) Slovenija bi torej ob ohranjanju 44-odstotnega deleža javnih izdatkov in 42-odstotnega deleža javnih prihodkov (JP) vzdrževala normalen primanjkljaj na ravni 2% BDP. Tak primanjkljaj presega načrtovani normalni primanjkljaj in je kot tak srednjeročno nevzdržen. Treba je doseči normalni ciljni primanjkljaj, ki je določen na ravni 1% BDP. Za dosego tega cilja bi bilo treba normalni delež javnih izdatkov znižati za eno odstotno točko, da se približa davčni (prihodkovni) vzdržnosti. Slovenija bi lahko znižala ciljni ali normalni delež javnih izdatkov na 43%. Tako znižanje bi bil tudi znak gospodarstvu, da je država odločena, da bo varčna. Ob takem deležu bi Slovenija še vedno ohranila dinamično gospodarstvo in kohezivno socialno politiko. Fiskalni svet bo zato 43-odstotni delež javnih izdatkov v BDP imel za tisti referenčni delež, z vidika katerega bo ocenjeval javnofinančno politiko Slovenije.
(61) Če bi se Slovenija odločila, da bo že srednjeročno poskušala doseči izravnan javnofinančni saldo, kar je implikacija stališča iz Proračunskega memoranduma, bi bilo treba povečati delež javnofinančnih prihodkov za eno odstotno točko normalnega BDP. Fiskalni svet meni, da bi lahko Slovenija v tem srednjeročnem razdobju, to je v do 2013, ohranila normalni primanjkljaj na ravni 1% BDP. Po letu 2015 pa bi lahko težila k trendno izravnanemu proračunu.
(62) Na podlagi takega fiskalnega cilja bi bilo mogoče oblikovati fiskalno pravilo za uresničevanje postavljenega fiskalnega cilja. Fiskalno pravilo bi bilo oblikovano na razmerju med normalno rastjo BDP in normalno rastjo javnofinančnih odhodkov. Dokler ne bi bil dosežen normativni delež javnih izdatkov v normalnem BDP, bi javni izdatki rasli počasneje od BDP. Ko bi bilo normativno razmerje doseženo, bi javni izdatki in BDP rasli po isti stopnji. Na to podlago je treba dodati še časovno komponento.(4) To ni predlog, temveč ponazoritev mogočega fiskalnega pravila, ki ga bo Fiskalni svet uporabljal kot referenco. Določitev takega ali podobnega fiskalnega pravila je v pristojnosti vlade.
(63) Razprava o dolgoročni vzdržnosti javnih financ zaradi staranja prebivalstva se bo prej ali slej kazala v razpravi o normalnem deležu javnofinančnih izdatkov v BDP. Nevarnost je, da bi se brez ustreznih (t. i. strukturnih) ukrepov normalni deleža javnih izdatkov v BDP preveč povečal.
4 Srednjeročna stabilnost in vzdržnost javnofinančne politike
4.1 Ukrepi za javnofinančno konsolidacijo
(64) Proračunski memorandum (PM1011, tč. 4.2) navaja te ukrepe za zajezitev rasti proračunskih izdatkov: (a) ukrepi na področju politike plač v javnem sektorju, (b) ukrepi pri indeksaciji vseh prejemkov, ki se plačujejo iz javnih sredstev, (c) ukrepi za zamaknitev uveljavitve določenih pravic, ki se bodo uveljavile v boljših časih (npr. brezplačni vrtec za vse otroke v starosti 5 let). Program stabilnosti (PS10, tč. 5.2) pa navaja, da bo si bo vlada prizadevala za dosego štirih ciljev: (a) povečanje učinkovitosti javne uprave, (b) racionalizacija opravljenih storitev javne uprave, (c) racionalizacija distribucijske vloge države in (d) preusmeritev odhodkov v razvojno naravnane programe.
(65) Ni potrebno, da bi že zdaj dvomili o tej zavezi vlade. Pomembna bosta izvedba in javnofinančen rezultat. Ključni ukrep za javnofinančno konsolidacijo je upočasnitev rasti plač v javnem sektorju. Pomladanska napoved gospodarskih gibanj 2010 rasti plač na zaposlenega v javnem sektorju vzbuja dvome, da se bo ta ključni ukrep uresničil. V Jesenski napovedi naj bi plače na zaposlenega rasle v letu 2010 po stopnji 1%, v letu 2011 pa po stopnji 3,9%. V obeh teh letih naj bi plače na zaposlenega rasle počasneje od nominalne rasti BDP. Pomladanska napoved pa napoveduje rast plač na zaposlenega v javnem sektorju 2,3% v letu 2010, 5,6% v letu 2011 in 5,7% v letu 2012. V vseh teh treh letih te stopnje rasti plač presegajo stopnje rasti nominalnega BDP. Navedene napovedi vzbujajo dvome o ključnem ukrepu javnofinančne konsolidacije, po katerem naj bi celotna masa plač v javnem sektorju v obdobju 2009–2013 rasla povprečno letno za 1,2% (PS10) in da bi se delež celotne mase plač javnega sektorja v BDP znižal za 1,5 odstotne točke v štirih letih.(5)
(66) Pogrešamo uradno podatkovno podporo za oceno stališč in ukrepov, ki jih navajata Proračunski memorandum in Program stabilnosti. Na primer, v publikaciji UMAR-ja Pomladanska napoved gospodarskih gibanj 2010 nismo zasledili podatka o zaposlenosti v javnem sektorju. V Jesenski napovedi 2009 je UMAR napovedal rast plač na zaposlenega v javnem sektorju za 1%. Nato v Proračunskem memorandumu zasledimo podatek, da se bo zaposlenost v javnem sektorju znižala za 1%, kar bi pomenilo, da bi masa plač ostala na isti ravni. V Pomladanski napovedi gospodarskih gibanj 2010 se napoveduje rast povprečnih plač za 2,3%. V tem primeru znižanje zaposlenosti v javnem sektorju za 1% ne bi več zadržala mase plač na nespremenjeni ravni. Za leto 2011 je napoved rasti plač v javnem sektorju 5,6%, v letu 2012 pa 5,7%. Napoved UMAR-ja o rasti zaposlenosti v javnem sektorju v letih 2010, 2011 in 2012 pa ni opredeljena. To je samo en nazoren primer. Glede na to, da fiskalna politika postaja osrednja ekonomska politika države, bi pričakovali, da bo v prihodnje v dokumentih UMAR-ja, ki so podlaga za sprejemanja ekonomske politike (Jesenska napoved in Pomladanska napoved), več podatkov za oceno javnofinančne politike.
4.2 Javnofinančni primanjkljaj
(67) Temeljno in izhodiščno fiskalno pravilo je, da država porablja toliko, kolikor ima prihodkov. Javne finance naj bi bile praviloma izravnane srednjeročno. Pakt stabilnosti in rasti zagovarja tako pravilo, ki naj velja srednjeročno. Iz praktičnih in teoretičnih razlogov je mogoče zagovarjati začasno odstopanje od temeljnega javnofinančnega pravila in se zato dopušča javnofinančni primanjkljaj. Običajno se utemeljuje, da je javnofinančni primanjkljaj dopusten zaradi potreb gospodarske rasti. Pri tem pa sta dve razlagi. Ena razlaga je, da je mogoče s povečanimi javnimi izdatki pri srednje razviti državi spodbujati gospodarsko rast. To velja v času, ko srednje razvite države dohitevajo (catching-up) razvitost razvitih držav. Ta teza je za Slovenijo sicer pomembna. Njena nevarnost pa je v tem, da se po vstopu v evrsko območje tako ali tako srečuje z napetim agregatnim povpraševanjem, ki ga poganja nizka obrestna mera v evrskem območju. Primanjkljaj iz razvojnih razlogov bi lahko v gospodarstvu povzročal dodatno nestabilnost.
(68) Druga razlaga pa je, da imajo javni izdatki razvojni pomen s financiranjem javnih investicij, ki povečujejo proizvodne zmogljivosti. Zelo pogosto se zato uporablja tako imenovano »zlato pravilo«. V tem primeru ima država lahko primanjkljaj in se zadolžuje v višini, ki je določena glede na obseg javnih investicij. Če so na primer javne investicije 2% BDP, potem je v skladu z zlatim pravilom dovoljen javnofinančni primanjkljaj v višini na primer 2% BDP.(6) Lahko bi tudi opredelili delno zlato pravilo, ki dopušča primanjkljaj glede na določen odstotek javnih investicij: npr. primanjkljaj v višini 50% (ali 30%) javnih investicij.
(69) Proračunski memorandum (PM1011) navaja, da je bil v letu 2005 v Sloveniji določen srednjeročni cilj javnih financ na ravni 1% BDP strukturnega oziroma ciklično prilagojenega primanjkljaja. Proračunski memorandum iz septembra 2009 pa ugotavlja, da fiskalno pravilo, ki se nanaša na višino proračunskega primanjkljaja, ni bilo učinkovito in zato uvaja pravilo, ki se nanaša na javnofinančne odhodke. Po eni strani Proračunski memorandum opušča fiskalno pravilo proračunskega primanjkljaja, po drugi strani pa se mu Slovenija ne more odpovedati, ker ga zahteva Pakt stabilnosti in rasti Evropske unije. Zaradi tega Proračunski memorandum v Dodatku I podaja razpravo o srednjeročnem fiskalnem cilju na podlagi metodologije Evropske komisije, ki upošteva pravila Pakta stabilnosti in rasti glede primanjkljaja in javnega dolga. Predlaga, naj bo fiskalni cilj proračunski primanjkljaj v višini 1% BDP, ki bi bil dosežen v letu 2013. »Tako izbran cilj zadošča kriteriju varnostne meje in hkrati omogoča, da ima fiskalna politika poleg stabilizacijske funkcije tudi razvojno. Izravnan položaj v letu 2013 bi namreč zahteval, da se država odpove nekaterim investicijam«. Slabost tako izračunanega fiskalnega cilja je, da je določen z zunanjimi pravili, ki niso povezana z domačim gospodarstvom. Fiskalna pravila slovenske fiskalne politike bi morala izhajati iz potreb slovenskega gospodarstva in zahtevanih strukturnih sprememb ob omejitvah, ki jih postavljajo fiskalna pravila Pakta stabilnosti in rasti Evropske unije.
(70) Čeprav slovenska javnofinančna politika uradno ne uporablja fiskalnega pravila o primanjkljaju, ga dejansko dosledno izvaja. V razdobju 2010–2013 je fiskalna politika usmerjena v to, da se proračunski primanjkljaj zniža na raven blizu 1% BDP. Program stabilnosti 2010 postavlja primanjkljaj v središče politike javnofinančne konsolidacije. Postavlja si nalogo, da bo zagotovil javnofinančno konsolidacijo do leta 2013, ko bi bil strukturni primanjkljaj na ravni –1% BDP, to je ravni, ki jo je Slovenija želela doseči s programi stabilnosti pred recesijo. Tako konsolidacijo utemeljuje z zahtevami EU, ne pa z razmerami v slovenskem gospodarstvu.
(71) Javnofinančna politika ima torej nejasen odnos do fiskalnega pravila proračunskega primanjkljaja. Dopušča primanjkljaj zaradi zahtev Pakta stabilnosti in rasti ter izračuna raven dopustnega primanjkljaja iz zahteve za vzdržen javni dolg. V tem smislu je proračunski primanjkljaj podrejen cilj, ki je izpeljan iz osnovnega cilja vzdržnega javnega dolga, kar je po eni strani pravilno. Slovenska fiskalna politika ne uporablja primanjkljaja kot sredstvo za spodbujanje hitrejše rasti s pospeševanjem agregatnega povpraševanja zaradi dohitevanja razvitosti razvitih. Včasih utemeljuje primanjkljaj s potrebami javnih investicij, vendar je to občasno in nesistematično. Če bi na primer predpostavljali, da bi Slovenija v naslednjih 10 letih dohitevala razvitost zahodnoevropskih držav tudi s pospeševanjem povpraševanja, bi lahko postavili fiskalno pravilo, da ima v tem času primanjkljaj. Po tem roku pa bi država spet vzpostavila pravilo izravnanih financ. Pri tem pa je treba takoj opozoriti, da je to mogoče samo, če bi to dopuščala raven javnega dolga. Če bi država imela razmeroma visok javni dolg, te možnosti ne bi bilo. Ocena Fiskalnega sveta je, da javnofinančnega primanjkljaja ne bo mogoče vzdrževati vse do leta 2020, ker bi se sicer povečale nevarnosti, ki izvirajo iz visokega javnega dolga.
(72) Fiskalni svet bo uporabljal fiskalno pravilo, kot je določeno v dokumentih o javnofinančni politiki slovenske vlade. To je, da je dopusten javnofinančni primanjkljaj v višini 1% normalnega BDP do približno leta 2015, vendar če ni presežena zgornja dopustna meja javnega dolga. Dopuščanje javnofinančnega primanjkljaja kot fiskalnega pravila zahteva, da mora imeti dodatno pravilo, ki se nanaša na javnofinančno vzdržnost. Običajno se doda fiskalno pravilo v zvezi z javnim dolgom. Na primer: fiskalno pravilo javnofinančnega primanjkljaja ne sme voditi do javnega dolga, ki presega neko vnaprej določeno raven. To omejitveno pravilo postaja za Slovenijo vse pomembnejše.
4.3 Presežek javnih financ in ustvarjanje rezerv
(73) Običajno imajo javnofinančne težave korenine že v konjunkturi, pokažejo pa se v recesiji. Enako je v Sloveniji. Zdaj je mogoče trditi, da je vlada v razdobju 2004–2008 ustvarila zametke sedanjih težav. Znižala je davke, ni pa ustrezno znižala javnih izdatkov, s čimer je nastal potencialni primanjkljaj, ki se je pokazal v recesiji. Res je, da tedanja vlada ni odgovorna za recesijo in za primanjkljaj v letih 2009–2010. Res pa je tudi, da med konjunkturo ni ustvarila presežka, ki bi lahko deloval kot blažilnik med krizo in bi omogočil, da bi sedanja vlada lahko uporabila močnejše protikrizne ukrepe. Sedanja vlada se je v letu 2009 spoprijela z izpadom BDP glede na trendni BDP v velikosti okrog 3 milijarde evrov. To se je seveda izrazilo v visokem javnofinančnem primanjkljaju. Sedanja vlada zato zvišuje davke, predvsem trošarine. Največji pomen pa pripisuje omejevanju javnih izdatkov. V Programu stabilnosti je vlada napovedala, da bo finančno konsolidacijo dosegla tako, da se bodo do leta 2013 vzpostavila relativna razmerja iz leta 2008 glede deleža javnih izdatkov in javnofinančnega primanjkljaja v BDP. Šla je tako daleč, da predvideva znižanje primanjkljaja na raven 1,6% BDP v letu 2013, kar je raven iz leta 2008. Toda to je samo začetek.
(74) Zaradi zadolženosti in servisiranja javnega dolga Slovenija ne more zdržati letnega primanjkljaja na ravni 1,6% BDP tudi po letu 2013. Če bi bil cilj finančne konsolidacije, da se javnofinančni primanjkljaj povrne na stanje iz leta 2008, potem je konsolidacija uresničena. Toda uresničena je samo deloma. Manjka ključno nadaljevanje. Nadaljevanje finančne konsolidacije zahteva, da Slovenija vzpostavi trendno izravnane javne finance. Povsem mogoče bi bilo proces finančne konsolidacije podaljšati do leta 2015 in takrat oblikovati novo strategijo javnih financ. Treba bi bilo namreč narediti še en korak naprej in vzpostaviti način ustvarjanja proračunske rezerve za slabe čase. Zdaj še ni predvideno, da bo vlada med konjunkturo ustvarila javnofinančni presežek, ki bi ji med recesijo omogočil aktivno protirecesijsko politiko. Proračunski presežek bi Sloveniji omogočil večjo odpornost proti šokom iz tujini in domovine. Ne predlagamo, da bi Slovenija vodila politiko proračunskega presežka, temveč predlagamo, da zastavi javnofinančno politiko tako, da bo med konjunkturo lahko dosegala tudi javnofinančni presežek. S tem bi bila javnofinančna politika prožnejša.
(75) Glede na to, da v dokumentih javnofinančne politike še ni govora o možnosti javnofinančnih presežkov, je sedanji progam javnofinančne konsolidacije nepopoln. Slovenske javne finance ne bodo konsolidirane, dokler ne bodo ustvarjene rezerve za spoprijemanje z nepričakovanimi šoki, ki izvirajo iz cikličnih gibanj ali realnih strukturnih in razvojnih šokov iz tujine in domovine.
4.4 Avtomatični stabilizatorji
(76) Slovenske javne finance imajo vgrajene avtomatične socialne stabilizatorje, nimajo pa vgrajenih avtomatičnih stabilizatorjev gospodarskih gibanj in avtomatičnih stabilizatorjev javnih financ.
(77) Delovanje avtomatičnih stabilizatorjev je enostransko. Podatki kažejo, da na strani prihodkov avtomatični stabilizatorji ne delujejo. Javnofinančni prihodki se gibljejo precej vzporedno z gibanjem BDP. Če BDP upade, sorazmerno upadejo prihodki; če BDP poraste, sorazmerno porastejo prihodki. Tako je mogoče pojasniti sorazmerno nespremenjen delež javnofinančnih prihodkov v BDP. Če bi avtomatični stabilizatorji gospodarskih gibanj delovali na strani prihodkov, bi se med konjunkturo delež prihodkov zviševal, med recesijo pa zmanjševal. S tem bi med konjunkturo delovali zavirajoče na konjunkturo in spodbudno med recesijo. Vgradnja komponente avtomatičnega stabilizatorja v javnofinančne prihodke bi zahtevala večjo progresivnost davčnega sistema. Progresivnost je mogoče doseči z večjo progresivnostjo obdavčenja dohodkov fizičnih oseb in višjo obdavčitvijo dohodka pravnih oseb. Z zadnjo davčno reformo je Slovenija zmanjšala progresivnost davčnega sistema in s tem tudi znižala komponento avtomatičnega stabilizatorja na strani prihodkov. Davčni sistem je glede davčnih stopenj postal bolj proporcionalen. V fiskalnih dokumentih ni zaznati, da bi fiskalna politika postavljala vprašanje o tej temi.
(78) Na strani javnofinančnih izdatkov pa je gibanje izdatkov avtonomno glede na prihodke in BDP. Določeni so vnaprej glede na predvideno rast BDP in prihodkov ter se med trajanjem proračuna ne spreminjajo, čeprav se prihodki in BDP spreminjajo. V sistem ni vgrajeno, da bi se javnofinančni izdatki samodejno prilagajali prihodkom. Gibanje deleža izdatkov v BDP je zato predvsem odvisno od gibanja BDP. Med konjunkturo delež izdatkov upada, med recesije narašča. V tem smislu javni izdatki delujejo samodejno stabilizirajoče na gospodarsko aktivnost.
(79) Tekoče, sprotno, medletno usklajevanje izdatkov glede na gibanje BDP in prihodkov se opravlja s tekočim rebalansom proračuna, ki v glavnem pomeni rebalans izdatkov. Poglabljanje finančne in gospodarske krize ter podcenjene napovedi o zmanjševanju gospodarske aktivnosti so vlado v letu 2009 prisilile v dva rebalansa proračuna, in to enega v prvi, drugega pa v drugi polovici leta. Prvi rebalans je uvajal povečanje javnih odhodkov zaradi slabših gospodarskih gibanj od napovedanih ter za financiranje protikriznih ukrepov. Največji del je odpadel na povečanje: subvencij (292 milijonov evrov), izplačil plač v javnem sektorju (204 milijone evrov – predvsem v zdravstvu) in za socialne transferje (188 milijonov evrov). V primerjavi s prvim rebalansom, ki je prinesel spremembe razmerij med postavkami proračunskih odhodkov, je bil drugi tehnični in je bil izraz predvsem nadaljnjega poslabšanja gospodarskih razmer. Vlada bi lahko imela večjo diskrecijsko pravico pri medletnem zniževanju proračunskih izdatkov. Pri morebitnem medletnem višanju izdatkov pa ji te pravice ni treba dodatno dodeljevati. Politika javnih izdatkov bi bila lahko prožnejša in bi se lahko bolj odzivala na tekoča gospodarska gibanja.
(80) V sistem ni vgrajeno samodejno odpravljanje primanjkljaja javnih financ. Nihanje medletnega javnofinančnega primanjkljaja je treba pripisati nihanju BDP in s tem nihanju prihodkov ob sicer fiksno nastavljenih odhodkih. V strokovnih krogih velja prepričanje, da je mogoče govoriti o pristranskosti vlad v prid večjim primanjkljajem. Gre namreč za tako imenovani učinek skupne blagajne (common pool). V skupno blagajno bi vsak prispeval čim manj in iz nje črpal čim več. Skupna blagajna zato potrebuje varuha.
5 Javni dolg in politika jamstev
5.1 Javni dolg
(81) Stanje javnih financ je neposredno povezano s stanjem javnega dolga. Če so javnofinančni odhodki izravnani z javnofinančnimi prihodki in ni primanjkljaja, ni potrebno, da se država zadolžuje. Če se kratkoročno pojavi primanjkljaj, ga država financira z javnim zadolževanjem. Ko se pojavljajo javnofinančni presežki, se država razdolžuje. Vprašanje je, ali obstaja zgornja meja javnega dolga. Zgornja meja zadolžitve je točka, ko bi nadaljnje javno zadolževanje lahko začelo negativno vplivati na kreditno boniteto države. Slabša kreditna boniteta države povečuje stroške zadolževanja države, pa tudi gospodarstva. Drug vidik zgornje meje javnega dolga so stroški odplačevanja javnega dolga. Javni dolg je previsok, ko servisiranje javnega dolga postane preveliko breme.
(82) Proračunski memorandum (PM1011) povzema pravila Pakta stabilnosti in rasti o najvišji ravni javnega dolga na ravni 60% BDP. To pravilo je veljavno zato, ker ga je določila EU, ki ocenjuje naše finance z vidika tega pravila. Vprašanje je, kakšna raven javnega dolga bi bila primerna za Slovenijo. Ocenjujemo, da je 60-odstotni javni dolg za slovenske razmere previsoka raven. Glede na to, da je bil do zdaj slovenski javni dolg sorazmerno nizek, bi bilo boljše, da bi postavili dopustno raven javnega dolga glede na normalni BDP precej nižje, npr. okrog 40% BDP ali okrog 50%. To je stvar ocene, teoretično ni mogoče nedvoumno določiti optimalne ravni javnega dolga. Podatki v javnofinančnih dokumentih kažejo, da bo delež javnega dolga v BDP po letu 2011 že presegel 40% BDP. Čeprav relativno še ni previsok, je mogoče ugotoviti, da se je delež dolga v petih letih povečal za okrog 20 odstotnih točk. To pomeni, da Slovenija lahko zelo hitro pade v območje kritične meje okrog 60%. Tuji finančni krogi bodo hitro ocenili, da je Slovenija tvegana država, kar bi se kazalo v višjih stroških financiranja. Fiskalni svet meni, da je smiselno postaviti najvišji ciljni delež javnega dolga v BDP na raven okrog 40% in bo zato uporabljal to raven kot referenčno fiskalno pravilo. Kot majhna država je Slovenija namreč hitro izpostavljena kreditnim tveganjem in visokim premijam za tveganje.
(83) Dopustna najvišja raven javnega dolga je lahko višja, če gre za javni dolg na podlagi domačih prihrankov. Če pa je javni dolg v veliki meri dolg do tujine, pa to dejstvo močno zniža dopustno najvišjo mero javnega dolga. Za Slovenijo je ta vidik pomemben, zato menimo, da mora Slovenija postaviti dopustno mejo javnega dolga prej nizko kot visoko. Dokumenti ne opozarjajo na vidik tveganja, ki je v zadnjem času postal pereč. Gre za vprašanje, v kolikšnem delu je slovenski javni dolg naslonjen na domače varčevanje in v kolikšnem delu je to dolg do tujine. Tega podatka, ki bi bil podlaga za oceno tveganj, v dokumentih ni, je pa pomemben. Sklepamo, da je velik del javnega dolga zadolženost do tujine. To še dodatno poudarja tveganost javnega dolga za zdravje slovenskih javnih financ. Če pa je država zadolžena pri tujih državnih skladih (sovereign funds), potem vprašanje dolga ni več samo ekonomsko, temveč tudi zunanjepolitično.
(84) Izkušnja zadnjega leta kaže, da je sicer zasebni dolg slovenskih bank v tujini potencialen javni dolg. Tudi financiranje kapitalskih deležev v bankah z javnim zadolževanjem v tujini je tvegano dejanje. Visoka javna in zasebna zadolženost do tujine zmanjšuje kreditno boniteto na kreditnih trgih. Zaradi tega so višji stroški financiranja ne samo javnega, temveč tudi zasebnega dolga.
5.2 Servisiranje javnega dolga
(85) Javni dolg je treba servisirati, to je odplačevati obresti in glavnico. Velikost javnega dolga bi zato lahko omejili tudi z omejitvijo velikosti servisiranja javnega dolga glede na BDP, npr. plačila za obresti na javni dolg znašajo največ 2% BDP. Fiskalni svet bo tudi spremljal stroške servisiranja javnega dolga in opazoval podatek o višini plačanih obresti na javni dolg glede na BDP. Če bi ta podatek presegel referenčno vrednost, na primer 2% BDP, bi to bil znak za zaskrbljenost o višini zadolženosti države. Če primanjkljaj povzroča vse večji dolg, ki se potem kaže v višjih stroških servisiranja javnega dolga do tujine, gre dejansko za visok odliv dohodkov tujino. To lahko v veliki meri izniči morebitne pozitivne učinke rasti, ki je povzročena z dodatnim zadolževanjem. Prihaja namreč do večjega neskladja med bruto domačim proizvodom (BDP) in bruto nacionalnim dohodkom (BND). To je razlika med tem, kar proizvedemo na območju Slovenije, in tistim dohodkom, s katerim dejansko razpolagajo rezidenti Slovenije. V letu 2011 bo ta razlika okrog 1 milijardo evrov v škodo Slovenije. To pomeni, da bi BDP moral rasti vsaj 2% letno, da bi ohranili nespremenjeno raven dohodka.
(86) Fiskalni svet ugotavlja, da se je zadolženost države v kratkem času močno povečala in je dosegla skrb vzbujajočo raven. Tudi breme servisiranja javnega dolga se je močno povečalo. Vlada tej temi v svojih dokumentih o javnofinančni politiki ni namenila ustrezne pozornosti, da bi to razložila in pojasnila. Fiskalna disciplina se tako odraža predvsem v javnofinančnem primanjkljaju kakor tudi v gibanju javnega dolga. Vlada bo morala biti previdnejša in pozornejša tudi na mednarodne ukrepe v okviru evrskega območja, ki povečujejo javno zadolženost Slovenije (na primer pomoč pri reševanju javnofinančnih težav Grčije z najemanjem kreditov v tujini).
(87) Fiskalno pravilo javnega dolga, če ga postavimo na raven 40% BDP, bo v opazovanem razdobju preseženo. Prav tako bo preseženo tudi pravilo servisiranja dolga (če je referenčna vrednost 2% BDP). Zaradi tega postaja tudi fiskalno pravilo javnofinančnega primanjkljaja (na ravni 1% normalnega BDP) vprašljivo. Fiskalni svet svetuje vladi, da pripravi program zmanjševanja javne zadolženosti za razdobje po letu 2015, morda do leta 2020. Strategija razdolževanja bi pripomogla k verodostojnosti, vzdržnosti in preglednosti prihodnje javnofinančne politike. Fiskalni svet se zaveda, da tako razdobje presega mandat sedanje vlade, vendar bo tudi vlada prihodnjega mandata morala upoštevati breme velikega javnega dolga.
5.3 Javno premoženje
(88) Zelo pogosto se razprava o financiranju primanjkljaja zoži na javni dolg države. Toda to je samo en vidik premoženjske bilance. Država se lahko zadolžuje zato, da financira morebitni primanjkljaj v javnih financah, ali zato, da financira nakup javnih realnih ali finančnih naložb. Država ima tudi terjatve – zato pojem neto javni dolg. Fiskalna pravila uporabljajo tako kategorijo neto kot bruto dolga. Neto dolg je načeloma ustreznejša kategorija, bruto dolg pa je lahko bolj upravičen, če unovčljivost (likvidnost) terjatev države ni jasno opredeljena.
(89) Država ima tudi lastniške deleže v podjetjih in finančno premoženje v vrednostnih papirjih. Ima tudi stvarno premoženje. Pri tem upoštevamo samo tisti del, ki ima mogočo tržno vrednost in ga je mogoče prodati.
(90) Država potrebuje jasen pregled svoje premoženjske bilance, saj je tako upravljanje tega premoženja lažje. Tak pregled državnega premoženja bo omogočil tudi vpogled, koliko je to premoženje na razpolago za morebitne posege na področju javnih financ. Sofinanciranje javnih izdatkov s prihodki od javnega premoženja je povsem realna možnost.
(91) Vprašanje finančnega premoženja države bi postalo še posebej aktualno, če bi država ustanovila javnofinančni sklad (oziroma rezervo) za ukrepanje v slabih časih. Tudi to bo verjetno predmet upravljanja in strateškega odločanja v okviru nove agencije za upravljanje državnega premoženja.
6 Dolgoročna vzdržnost javnih financ in strukturne spremembe, gospodarska rast in zaposlenost
(92) Proračunski memorandum v točki 3.3 obravnava »analizo občutljivosti fiskalnih projekcij« zgolj statistično mehanično. Ta tema si zasluži večjo vsebinsko pozornost, posebno še, ker smo bili priča recesiji in ko se je izkazalo, da je slovensko gospodarstvo močno občutljivo za šoke iz tujine. Javnofinančna politika ne obravnava, kako se soočati z negotovostjo, asimetričnimi šoki iz tujine in pretresi v domačem gospodarstvu. Tukaj bi bila priložnost, da Proračunski memorandum resno postavi vprašanje javnofinančnih rezerv za takrat, ko bodo gospodarska gibanja morebiti negativna. Tukaj bi bila priložnost, da postavi okvir, kako oblikovati javnofinančno politiko, da bi bilo naše gospodarstvo robustnejše in odpornejše proti domačim in tujim šokom. Dejstvo je, da je Slovenija kljub poglavju o občutljivosti javnih financ v javnofinančnih dokumentih zašla v recesijo brez rezerv in da iz dokumentov ni videti, kaj se pripravlja za spoprijemanje z morebitnimi prihodnjimi recesijami. Recesije se namreč v gospodarstvu dogajajo. Res je edino to, da niso vedno tako silovite, kot je bila ta v letih 2008–2010.
(93) Dolgoročne projekcije v Proračunskem memorandumu (tabela 6.2) imajo pomembno implikacijo. Napovedujejo, da bo Slovenija do leta 2020 dohitevala razviti del EU in se mu približala, vendar ga ne bo nikoli dohitela. Slovenija naj bi namreč od leta 2020 do leta 2060 rastla po stopnjah, ki so nižje od 1 odstotka. Zakaj naj bi Slovenija rastla po tako nizkih stopnjah? Ali je to v skladu s slovenskimi strategijami razvoja? Če so take projekcije v Proračunskem memorandumu, ki je predložen državnemu zboru, bi bilo treba pojasniti, kako se to sklada s slovenskimi strategijami razvoja.
(94) Proračunski memorandum obravnava prednostne naloge po razvojnih politikah. Ta tema je obdelana zelo ekstenzivno. Gre za program dela vlade. Vprašanje je, v kakšni obliki naj se to vključi v Proračunski memorandum. Tako kot je zdaj, je tujek v njem, saj vanj ni vsebinsko vgrajeno. Pričakovali bi, da bi Proračunski memorandum obravnaval prednostne razvojne naloge z vidika, kako vplivajo na javne finance: katere prednostne naloge bo javnofinančna politika podprla in kako izvajanje posameznih prednostnih nalog vpliva na javne finance. Nadaljevanje te teme je v Slovenski izhodni strategiji 2010–2013, ki navaja natančnejše podatke o prestrukturiranju javnofinančnih izdatkov v letih 2010–2013, kar bi bilo lahko v Proračunskem memorandumu.
(95) Fiskalni svet v letošnjem letnem poročilu ne ocenjuje področij, kot so: spodbujanje podjetništva in konkurenčnosti, visoko šolstvo, znanost, tehnologija in informacijska družba, prometna politika, energetska politika, okoljska in prostorska politika, socialna varnost in zdravstveno varstvo, upravljanje sistemov javne uprave. Ta področja bi zahtevala posebno tematsko oceno. V prihodnjih poročilih Fiskalnega sveta jih bomo posamično ocenili z vidika javnih financ.
(96) Čeprav se ob upoštevanju mednarodnih primerjav spodbujanju podjetništva in konkurenčnosti pripisuje osrednji pomen pri zaposlovanju in gospodarski rasti, se na tem področju v Sloveniji tudi v letu 2009 še ne kaže učinkovita politika. Tudi za leto 2010 so za ta cilj predvidena precejšnja sredstva in ukrepi. Vprašanje pa je, koliko bodo učinkoviti, če ne bodo hkrati sprejeti potrebni ukrepi na področjih, kot so davčna obremenitev dela, povezava med znanostjo in gospodarstvom in delovanje pravne države. Daleč najpomembnejše pa je konkurenčno okolje, ki ga mora zagotoviti zakonodaja.
(97) Delovanje institucij pravne države je pomemben primanjkljaj Slovenije, ki nam ga ni uspelo zmanjšati vse od osamosvojitve in se pojavlja kot problem tudi za vzdržnost javnih financ. Velika večina področij, ki jih spodbujamo z drugimi ukrepi, zahteva stabilno pravno okolje – vladavino prava, jasne lastninske odnose, delovanje pogodbene zakonodaje, delovanje tožilstev in sodišč, sicer gospodarski subjekti, ki naj inovirajo, vlagajo, zaposlujejo in proizvajajo ter izvažajo, ne poslujejo v tako stabilnem okolju, kot to velja za večino konkurenčnih držav.
(98) Umik fiskalnih spodbud do konca leta 2010 ob tem, da še ni videti kazalnikov stabilnega izboljšanja, nekatere sektorje (gradbeništvo in z njim povezane dejavnosti) pa spoprijemanje s krizo čaka šele letos, na prvi pogled ne deluje logično. Toda če bo vladi uspelo pri tem politično vztrajati, bodo trajajoče razmere pripeljale do nujno potrebnih prestrukturiranj. Vztrajanje pri fiskalnih spodbudah, da bi reševali zastarelo tehnologijo, bo samo večalo prihodnjo davčno obremenitev za tisti del gospodarstva, ki se je na krizo odzval pravilno in je lahko edini nosilec gospodarske rasti v prihodnje. Tukaj pa so še inflacijska tveganja, za katera je slovensko gospodarstvo še posebej občutljivo, ter nevarnost, da se protikrizne spodbude spremenijo v pravice.
(99) Ukrepi, ki jih je vlada sprejela za spodbujanje zaposlovanja in ohranitev delovnih mest med gospodarsko krizo, so po svoji naravi podobni ukrepom, ki so jih sprejemale druge države članice EU na svojih trgih dela. Slovenska vlada je upoštevala tudi vrsto smernic, ki so bile v ta namen sprejete na ravni celotne EU. Nekateri ukrepi, npr. dvig minimalne plače in deloma politika zaposlovanja tujcev v Sloveniji, pa so bili pri nas nekoliko drugačni. Zakona za ohranjanje zaposlenosti leta 2009, tj. Zakon o delnem subvencioniranju delovnega časa in Zakon o delnem povračilu nadomestila plače, sta nakazala smer, kako bi bilo mogoče povečati prožnost na trgu dela in sočasno ohranjati socialno varnost delavcev. Zakon o delnem subvencioniranju delovnega časa je omogočil prožnejši delovni čas. Zakon o delnem povračilu nadomestila plače je omogočil, da delavci začasno prenehajo delati in čakajo na delo. Pogosto je taka oblika primernejša za podjetje in delavce kot pa popolna prekinitev delovnega razmerja. Obe obliki prožnosti so v tem primeru sofinancirala podjetja in država. Ideje obeh zakonov bi lahko uporabili kot zametek trajnejših sistemskih sprememb na trgu dela, kar lahko povzroči trajnejše javnofinančne posledice. Treba pa je dodati, da bi moralo gospodarstvo samo financirati stroške tako povečane prožnosti. Ena možnost je, da se ustanovi ustrezen sklad tveganja brezposelnosti, v katerega bi podjetja obvezno prispevala in ki bi ga upravljale agencije (zavodi) za zaposlovanje.
(100) Slovenija je sprejela Zakon o minimalni plači iz socialnih razlogov. Posledice pa so tudi ekonomske. V tržnem gospodarstvu je plača cena dela. Cena dela je odvisna (v končni fazi) od produktivnosti dela. Nizka plača je izraz nizke produktivnosti dela. Plačo je mogoče zvišati z zviševanjem produktivnosti dela. To je ekonomsko najbolj smiseln način. Seveda je minimalno plačo mogoče zvišati tudi s prerazdeljevanjem dohodka. Ta prerazdelitev je v končni fazi v breme davkoplačevalcev. Minimalno plačo v neto izrazu je mogoče dvigniti z znižanjem davkov ali subvencioniranjem nizkih plač, lahko pa tudi z administrativnim prisilnim prerazdeljevanjem mase plač v podjetju samem. V tem primeru bodo podjetja prilagodila svoje ekonomske računice in se prilagodila. Zaradi tega bo kar nekaj delavcev izgubilo delo, ker bodo postali predragi glede na svojo produktivnosti in ceno dela pri konkurentih v tujini. Visoke minimalne plače imajo za posledico tudi povečane socialne transferje brezposelnim, do katerih pride zaradi višjih plač od produktivnosti. Ta ukrep bo imel tudi strukturne posledice. Želimo pa opozoriti, da bi bilo treba izrecno upoštevati tudi stroške, zasebne in javne, tako povzročenih strukturnih sprememb. Slovenska vlada ni naredila preglednega izračuna javnofinančnih posledic ukrepa zvišanja minimalnih plač.
7 Dolgoročna vzdržnost javnih financ glede na staranje prebivalstva
(101) Pri dolgoročnih ukrepih vlada pripravlja spremembe pokojninskega in zdravstvenega sistema, sistema dolgotrajne oskrbe ter reformo socialnih transferjev. Program stabilnosti je na tej točki nekoliko konkretnejši. Spremembe pokojninskega sistema (formula za indeksacijo pokojnin) in zdravstvenega sistema (racionalizacija izdatkov in širjenje davčne osnove za obračun prispevkov za socialno varnost) naj bi pripomogle k kratkoročni fiskalni konsolidaciji in dolgoročni vzdržnosti javnih financ.
(102) Simulacije v proračunskem gradivu kažejo, da je nujno treba spremeniti javni pokojninski sistem in sistem zdravstvenega varstva. V tem pogledu gredo predlogi za obdobje po 2011 v pravi smeri. Ker pa se v Sloveniji že dalj časa srečujemo z neugodnimi demografskimi trendi, je jasno, da z manjšimi popravki na področju pokojninskih sistemov javne finance že srednjeročno niso vzdržne. Večanju povprečne starosti prebivalstva morajo zato slediti tudi spremembe pri ureditvi prerazporejanja proizvoda med posameznimi starostnimi skupinami.
(103) Pokojninska reforma, ki bi povečala delovno aktivnost starejšega prebivalstva (starostna skupina od 55 do 65 let), ima seveda javnofinančne posledice. Ima pa tudi pomembne razvojne posledice in te je treba bolj poudariti. Sedanja nizka aktivnost starejšega prebivalstva namreč pomeni nizko izkoriščanje razpoložljivih človeških virov in je zaradi tega stopnja gospodarske rasti nižja, prav tako pa tudi življenjski standard. V primerjavi z drugimi razvitimi državami pa to zmanjšuje našo primerjalno konkurenčnost, kar poslabšuje možnosti, da bi slovensko gospodarstvo lahko razvojno dohitelo najrazvitejši del Evrope.
(104) Vsaka družba mora vedno na novo ustvarjati nova delovna mesta, ki so običajno na razpolago mlajšim delavcem. Večanje delovne aktivnosti starejših prebivalcev ne bi zmanjševalo možnosti za zaposlitev za mlajše prebivalstvo. Mogoče je trditi ravno obratno. Večja delovna aktivnosti starejših bo omogočila večje zaposlovanje mlajših delavcev. Po eni strani zato, ker so si generacije komplementarne, kar pomeni, da se dopolnjujejo, in ni nujno, da si konkurirajo. Po drugi strani pa bi večja delovna aktivnosti starejših sprostila stroške dela mlajših zaradi nižjih socialnih prispevkov in s tem omogočila več delovnih mest.
(105) Revalorizacija pokojnin po švicarski formuli (polovica inflacije in polovica rasti plač) pomeni, da bi se samo polovica rasti produktivnosti izrazila v rasti pokojnin (dolgoročno namreč realna rast plač raste približno po stopnji rasti produktivnosti). Taka revalorizacija pomeni postopno zniževanje razmerja med povprečno pokojnino in povprečno plačo (prejemkovno razmerje) z 61,9% v letu 2008 na 53,5% v letu 2050 (PS10). To ni strokovno, temveč družbenopolitično vprašanje. Mislimo, da bi bilo treba vnaprej določiti ciljno mejo prejemkovnega razmerja, na primer na raven 60% ali 55% ali kako drugo raven. Ko se ta meja doseže, se pokojnine spet revalorizirajo skladno s plačami. Napovedovanje revalorizacije brez napovedi, do kod se želi znižati relativna raven pokojnin, ni pregledna politika in poraja dvome o dobrih namenih predlagateljev. Verodostojnost javnofinančne politike je ključna sestavina dobre fiskalne politike.
8 Učinkovitost porabe javnih sredstev in učinkovita javnofinančna politika
(106) Na podlagi Proračunskega memoranduma (4. poglavje) in Programa stabilnosti (5. poglavje) nismo mogli oceniti učinkovitosti porabe javnih sredstev. Vlada bo morala pripraviti podlage za tako oceno in o učinkovitosti poročati tudi v svojih programskih dokumentih. Javne finance pomenijo veliko prerazdelitev dohodka, pri čemer je treba poleg ciljev, ki jih dosegamo z odhodki, upoštevati tudi verodostojnost in vzdržnost za davkoplačevalce. Gre tudi za to, kako ustvariti mehanizme spodbud in pritiskov za čim višjo kakovost in učinkovitost javnih storitev za prebivalstvo in gospodarstvo.
(107) Program stabilnosti vsebuje poglavje Institucionalni okvir javnih financ, Proračunski memorandum pa ne. Spremembe institucionalnega okvira javnih financ gotovo spadajo v dokumente o fiskalni politiki. Fiskalni svet, agencija za upravljanje kapitalskih naložb Republike Slovenije, agencija za javno naročanje in redefiniranje nalog Kapitalske družbe, d. d. in Slovenske odškodninske družbe, d. d. lahko pripomorejo k izboljšanju javnofinančne politike. Toda ni dovolj, da se institucija zgolj ustanovi, ampak jo je treba tudi usposobiti in ji omogočiti, da lahko uspešno deluje.
(108) Pri tem spet lahko opazimo, da so se razmišljanja o javnofinančni politiki od septembra 2009 do januarja 2010 razvijala. Pol leta je za javnofinančno politiko v Sloveniji dolgo razdobje. Zelo hitro prihaja do sprememb v videnjih, ki jih še ni v Proračunskem memorandumu, so pa vključena v Program stabilnosti. To kaže, da fiskalna politika še ni stabilna in se lahko tudi zelo hitro spremeni. Za učinkovitost javnih financ pa so potrebne stabilne javne finance in stabilna javnofinančna politika.
(109) V novih razmerah moramo izrecno upoštevati javnofinančno konkurenčnost naše države, kar je na skupnem evropskem trgu s prostim pretokom blaga in kapitala ter ustanavljanjem podjetij še posebej pomembna tema. Proračunske primanjkljaje in javne dolgove imajo tudi v večini razvitih držav. Dobrih rešitev še ni. Pričakovati pa je, da bo prišlo do novih konceptualnih rešitev. Slovenija bi morala biti v glavnem toku novosti, ki se bodo dogajale na področju javnih financ. Napačno bi bilo dopustiti stanje, ko bi Slovenija za drugimi zaostajala in bi imela slabše javnofinančne pogoje tako na strani izdatkov kot na strani prihodkov. Dobra fiskalna politika bo ključ naše razvojne konkurenčnosti v Evropi.
(110) Pomladanska napoved gospodarskih gibanj 2010 napoveduje oteženo izpolnjevanje zavez iz Proračunskega memoranduma za leti 2010 in 2011 in Programa stabilnosti Dopolnitev 2009. Pomladanska napoved nominalnega BDP za leta 2010–2012 je precej nižja od napovedi iz jeseni 2009, ki je bila podlaga za proračun 2010 in 2011. Zaradi tega bodo tudi prihodki nižji. Pomladanska napoved o rasti plač na zaposlenega v javnem sektorju je višja, kot je bilo napovedano v jeseni 2009. To pomeni, da nove napovedi predvidevajo v letih 2010–2012 nižje prihodke in da bo teže ohraniti nominalno raven proračunskih izdatkov na nespremenjeni ravni. Iz tega izhaja, da bo teže doseči napovedano znižanje proračunskega primanjkljaja.
(111) Nove makroekonomske razmere, v katerih je Slovenija po vključitvi v Evropsko unijo in evrsko območje, zahtevajo novo fiskalno politiko. Nova fiskalna politika bo dejavnejša, bolj prilagodljiva, bolj ciljno usmerjena in bo uporabljala razvejane instrumente. Sočasno pa mora biti stabilna, vzdržna in pregledna. Mora biti učinkovita, kar pomeni, da bo cilje javnofinančne politike dosegala z omejenim obsegom javnofinančnih izdatkov glede na BDP. Treba bo oblikovati osnovni koncept javnih financ, na katerem bo temeljil nov zakon o javnih financah. Sedanji Zakon o javnih financah bi bilo treba temeljito spremeniti oziroma ga napisati na novo.
Št. 42900-3/2010/2
Ljubljana, dne 29. junija 2010
EVA 2010-1511-0005
Marjan Senjur l.r.
(1) Besedilo zakonskih določil smo povzeli in s tem nekoliko skrajšali, da bi posebej poudarili javnofinančni vidik nalog.
(2) Dvignila naj bi se tudi naravna (ravnotežna) stopnja brezposelnosti. To omenjamo pod črto, ker uradni fiskalni dokumenti ne uporabljajo tega analitičnega koncepta.
(3) Program stabilnosti pa navaja, da se za zdaj načrtuje, naj bi bila sprememba sistema finančno nevtralna; če bi se prihodki povečali, bi se povečali le zaradi celovitejšega zajema nepremičnin v obdavčitev.
(4) Na primer, vzemimo, da je normalna (trendna) nominalna stopnja rasti BDP do leta 2015 okrog 5-odstotna (3-odstotna realna rast, 2-odstotna rast cen) na leto. Na to določimo stezo gibanja javnih izdatkov. Če bi leta 2015 javni izdatki dosegli delež 43 % normalnega BDP, bi od leta 2015 rasti po realni stopnji 3 % na leto. Ob tem bi se normalni primanjkljaj ohranjal na ravni 1 % normalnega BDP. V letu 2015 bi vlada ocenila delovanje fiskalnega pravila in ga na novo določila glede na takratne potrebe javnofinančne politike. V središču pozornosti bi bil takrat javni dolg države.
(5) V Pomladanski napovedi 2010 je mogoče najti podatek, da se je delež plač in drugih izdatkov zaposlenim v javnem sektorju z 8,2% BDP v letu 2008 povečal na 9,6% BDP v letu 2009.
(6) Najbolj znana uporabnica zlatega pravila je bila Velika Britanija za časa laburistične vlade v razdobju 1997–2008.