Številka:	U-I-95/25-10
Datum:	15. 1. 2026

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Državnega sveta, na seji 15. januarja 2026

Člen 14 Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 19/10 – uradno prečiščeno besedilo in 56/10) ni v neskladju z Ustavo.

1. Državni svet (v nadaljevanju predlagatelj) vlaga zahtevo za oceno ustavnosti 14. člena Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju ZSKZ). Zatrjuje, da so izpodbijane določbe v neskladju z 2., 14., 33., 67. in 69. členom Ustave ter s 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP).

2. Predlagatelj navaja, da so bila z izpodbijanimi določbami v last Republike Slovenije prenesena vsa kmetijska zemljišča in gozdovi v družbeni lastnini, ne da bi bile pri tem upoštevane posebnosti tistih zemljišč, ki so jih upravljale le lovske družine in zveze. V primerih, ko so bila ta zemljišča pridobljena z odplačnimi pravnimi posli, naj bi šlo za nedopusten, zlasti nesorazmeren poseg v njihovo lastninsko pravico z učinkom razlastitve, brez izdaje posamičnega pravnega akta ter pripadajočih razpoložljivih pravnih sredstev in tudi brez nadomestila. Nobenega razloga naj ne bi bilo, da varstvo po 69. členu Ustave (razlastitev) ne bi pripadalo tudi lovskim družinam in njihovim zvezam. Za obravnavano zadevo naj bi bila posebej pomembna tudi načelo sorazmernosti, načelo zaupanja v pravo ter načelo pravne varnosti iz 2. člena Ustave.

3. Predlagatelj obširno predstavi organiziranost lovskih organizacij v času družbene lastnine in način lastninjenja nepremičnin v družbeni lastnini. Med drugim meni, da naj bi bila v prejšnji ureditvi za lovske organizacije kot pravne oblike združevanja posameznikov značilna dvojnost pravne sposobnosti. Poleg pravnega statusa osebe civilnega prava naj bi te uživale tudi status družbenih organizacij, ki so lahko bile enako kot družbene pravne osebe imetnik pravic na družbenih sredstvih (vključno s pravico uporabe). Zakonodajalec naj pri lastninjenju kmetijskih zemljišč in gozdov, ki so bili družbena lastnina, na primer kmetijskih zadrug in temeljnih organizacij kooperantov, ne bi izhajal iz formalnega položaja družbene lastnine, temveč naj bi upošteval način, na katerega je bila ta lastnina pridobljena (odplačno ali neodplačno). Čeprav naj bi imele lovske organizacije kot družbene organizacije podoben položaj, pa naj zakonodajalec v njihovem primeru tega ne bi upošteval, zaradi česar naj bi šlo za neenako obravnavo. Predlagatelj nadalje opozarja na ustavnosodno presojo, ki naj bi zagotovila enakopravno obravnavo fizičnih in pravnih oseb v postopkih denacionalizacije. Zavzema se za aktivističen pristop, kakršnega naj bi Ustavno sodišče v zvezi z varstvom lastninske pravice ubralo že v preteklosti, v nasprotnem primeru naj bi prišlo do kršitve enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave.

4. Predlagatelj nadalje zatrjuje, da naj bi se varovalni učinek 33. člena Ustave raztezal tudi na druge pravne položaje, ki imajo za posameznika premoženjsko vrednost podobno kot lastninska pravica. Med njimi naj bi bila tudi pravica uporabe, ki naj bi v prejšnji ureditvi učinkovala kot temeljna premoženjska pravica in posamezniku omogočala izključno uporabo stvari ne glede na to, da je šlo (formalno) za družbeno lastnino. Izpodbijane določbe naj bi nedopustno posegale v zasebno lastnino lovskih družin in njihovih zvez vselej, kadar so te pridobivale pravico na kmetijskih zemljiščih in gozdovih iz virov, ki so izhajali iz njihovega delovanja kot pravnih oseb civilnega prava. Institut obvezne sklenitve pogodbe o uporabi zadevnih nepremičnin iz 17. člena ZSKS naj ne bi saniral nesorazmernosti izpodbijanega ukrepa, ker naj bi bila ta uporaba časovno omejena, kar naj ne bi bilo pojmovno združljivo z vsebino lastninske pravice. Poleg tega naj bi bila lastninska pravica z vidika upravičenj širša od same uporabe.

5. Predlagatelj Ustavno sodišče poziva, naj znova preuči svoje stališče iz odločbe št. U-I-78/93 z dne 18. 10. 1995 (Uradni list RS, št. 68/95, in OdlUS IV, 104), kakor naj bi v preteklosti že ravnalo v kateri drugi zadevi in tudi izrecno odstopilo od dotedanjega stališča. Od navedene odločbe je minilo že 30 let, okoliščine pa naj bi se spremenile, kar naj bi terjalo vnovično presojo. Lovske družine in zveze naj bi namreč po večletni neaktivnosti Sklada kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju Sklad) v zadnjem obdobju dejansko izgubljale zemljišča. Poleg tega naj Ustavno sodišče v navedeni odločbi ne bi upoštevalo tehtnih opozoril treh ustavnih sodnikov, ki so podali odklonilna ločena mnenja. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da so izpodbijane določbe v neskladju z Ustavo, ter jih razveljavi ali z interpretativno odločbo odloči, da so skladne z Ustavo, kolikor se razlagajo tako, da ne veljajo za kmetijska zemljišča in gozdove, ki so jih lovske družine in njihove zveze pridobile na odplačni način kot osebe civilnega prava. Ustavnemu sodišču poleg tega predlaga, naj zakonodajalcu naloži, da v roku enega leta uredi pravno podlago za zemljiškoknjižni prenos zemljišč, ki so bila na podlagi izpodbijanih določb že prenesena v last Republike Slovenije, nazaj na lovske družine in njihove zveze.

6. Državni zbor ni odgovoril na zahtevo predlagatelja. Mnenje o zahtevi je podala Vlada. Po njenem mnenju izpodbijane določbe niso mogle poseči v pravico do zasebne lastnine, saj so bila zadevna zemljišča v družbeni lastnini. Zato naj tudi ne bi šlo za razlastitev in naj 69. člen Ustave ne bi bil upošteven. Na ustavno dopusten način naj bi bilo poseženo le v pravico uporabe, saj se je ta zgolj preoblikovala v obligacijsko pravico, zakon pa je uredil možnost sklenitve zakupa ali koncesije, pri čemer naj bi se pri določitvi zakupnine upoštevala tudi vrednost vlaganj. Zakon naj bi postopek uredil jasno in skladno z načeloma zaupanja v pravo ter enake obravnave.

7. Vlada nadalje predstavi poudarke iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-78/93 ter sodne prakse Vrhovnega sodišča in višjih sodišč. Iz teh naj bi izhajalo, da lovske družine in njihove zveze na zadevnih zemljiščih niso imele lastninske pravice ter da so bila zemljišča podržavljena ne glede na to, s katerimi sredstvi oziroma iz katerih virov so bila kupljena ter na kakšen način so bila pridobljena. Dvojna narava lovskih organizacij naj bi slednjim resda omogočala, da so bile lahko nosilke lastninske pravice na nepremičninah, ki so jih potrebovale za zadovoljevanje interesov svojih članov, nikoli pa ne na kmetijskih zemljiščih in gozdovih, ki so služili za upravljanje lovišč oziroma opravljanje zadev družbenega pomena.

8. Vlada navaja še, da naj bi bile izpodbijane določbe pretežno že izvršene, saj naj bi bila zadevna zemljišča že prenesena na Sklad oziroma na občine. Opozarja tudi na druge področne predpise. Ocenjuje, da bi imel poseg v izpodbijane določbe škodljive učinke na pravno varnost in enako obravnavo nekdanjih uporabnikov nepremičnin v družbeni lastnini.

9. Predlagatelj ni odgovoril na mnenje Vlade.

10. Člen 14 ZSKZ določa državno lastninjenje tistih kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov v družbeni lastnini, ki niso postali last Republike Slovenije oziroma občin po Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 – ZLPP) oziroma po Zakonu o zadrugah (Uradni list RS, št. 13/92 – ZZad), ter kmetijskih zemljišč in gozdov, ki so jih temeljne organizacije kooperantov dobile v upravljanje in razpolaganje z njimi na neodplačen način. Določa tudi merila za opredelitev državne lastnine, ki se prenaša na Sklad, in občinske lastnine, ki se prenaša v premoženje občin. Predlagatelj sicer po vsebini ne izpodbija vseh določb 14. člena ZSKZ, vendar je Ustavno sodišče zaradi njihove medsebojne povezanosti štelo, da navedeni člen izpodbija v celoti.

11. Predlagatelj zatrjuje neskladje izpodbijanih določb z 2., 14., 33., 67. in 69. členom Ustave ter s 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi prenos v državno lastnino kmetijskih zemljišč in gozdov, ki so jih lovske družine in zveze pridobile odplačno, pomenil nedopusten in nesorazmeren poseg v njihovo lastninsko pravico ter razlastitev brez nadomestila. Pri tem naj bi bile lovske družine in zveze tudi manj ugodno obravnavane v primerjavi z drugimi subjekti v podobnem položaju.

12. Ustavno sodišče je 14. člen Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 10/93) že v celoti presojalo. V odločbi št. U-I-78/93 je odločilo, da prvi, drugi, četrti in peti odstavek 14. člena niso v neskladju z Ustavo. Te določbe so v veljavi tudi v času odločanja Ustavnega sodišča v obravnavani zadevi. V zvezi s tretjim odstavkom tega člena je Ustavno sodišče odločilo, da ta ni v skladu z Ustavo, kolikor od prostorskih izvedbenih aktov upošteva samo prostorske izvedbene načrte. Zakonodajalec se je odzval s spremembo navedenega odstavka.¹

13. Ustavno sodišče je, kot je obrazloženo v nadaljevanju, izpodbijani 14. člen ZSKZ že presojalo z vidika vseh očitkov, ki jih v zahtevi navaja predlagatelj. Sprememba tretjega odstavka 14. člena ZSKZ za presojo z vidika predlagateljevih očitkov ni upoštevna. Tudi predlagatelj ne zatrjuje, da bi v zahtevi uveljavljal kak očitek zoper določbo, ki v odločbi št. U-I-78/93 ne bi bil obravnavan. Nasprotno, Ustavno sodišče izrecno poziva, naj svoja stališča znova preuči.

14. Ustavno sodišče je upoštevna ustavna izhodišča, na katera se je oprlo v navedeni odločbi št. U-I-78/93, opredelilo že v odločbi št. U-I-77/93 z dne 6. 7. 1995 (Uradni list RS, št. 43/95, in OdlUS IV, 67). Poudarilo je, da družbena lastnina ni bila lastnina, saj so številni predpisi in celotna teorija utemeljevali ravno nasprotno, tj. da je družbena lastnina pomenila negacijo lastnine, zaradi česar iz nje izhajajočih upravičenj ni bilo mogoče enačiti z upravičenji, ki jih imajo v pogledu svojih stvari pravi lastniki.² Nadalje je bilo treba pri presoji vsebine pravic pravnih oseb, ki so uporabljale zemljišča v družbeni lastnini, upoštevati še določene posebnosti in omejitve, ki so veljale glede družbenolastninskih upravičenj na kmetijskih in gozdnih zemljiščih v primerjavi z upravičenji na drugih sredstvih, ki so jih uporabljale družbene pravne osebe. Gre za posebnosti, ki so že v prejšnjem sistemu dajale uporabnikom družbenih sredstev na zemljiščih še manjši obseg upravičenj, kot so jih lahko imeli na drugih sredstvih.³

15. Ustavno sodišče je obrazložilo tudi, da je bilo prehajanje kmetijskih zemljišč v družbeni lastnini v lastnino občanov, društev in drugih civilnopravnih oseb podvrženo soglasju pristojnega javnega pravobranilca. Kmetijsko in stavbno zemljišče, gozd in gozdno zemljišče, ki so bili družbena lastnina, je bilo mogoče prenesti na drugo družbenopravno osebo neodplačno, odplačno pa le do višine vrednosti vlaganj v to zemljišče oziroma v ta gozd (drugi odstavek 206. člena Zakona o združenem delu, Uradni list SFRJ, št. 11/88 – prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZZD). Ta določba ZZD je že v sistemu družbene lastnine bistveno zmanjšala ekonomski pomen pravice razpolaganja z zemljiščem v družbeni lastnini. Le namenska in interesna povezanost kmetijskih zemljišč je namreč lahko utemeljevala možnost neodplačnega prenosa oziroma prenosa na temelju povračila vlaganj. To je mogoče razumeti le v kontekstu samoupravnega združevanja dela in sredstev, v katerem se ni spremenil subjekt pravice, marveč le subjekt upravljanja.⁴

16. Upoštevaje navedeno, je Ustavno sodišče nato v zadevi št. U-I-78/93 ocenilo, da je bistvena okoliščina v zvezi s presojo 14. člena ZSKZ ta, da zemljišča, ki so predmet ureditve v tem zakonu, niso bila v zasebni lasti, temveč v družbeni lastnini. Izpodbijane določbe torej niso omejevale ali izključevale lastninske pravice na teh zemljiščih, temveč se je na njihovi podlagi lastnina šele konstituirala.⁵ Družbenim pravnim osebam, ki so imele v uporabi gozdove in zemljišča v družbeni lastnini, ni mogoče priznati upravičenj, ki bi izhajala iz pravice do zasebne lastnine. Ustavno sodišče je zato ocenilo, da 14. člen ZSKZ oziroma z njim predpisani ukrepi niso v neskladju s 33. členom Ustave, niti se predlagatelji oziroma pobudniki pri izpodbijanju tega člena niso mogli uspešno sklicevati na 67. in 69. člen Ustave.⁶ Po načelu pridobljenih pravic bi se kvečjemu lahko pridobila pravica, kakršna je bila pridobljena, torej pravica uporabe in upravljanja zemljišč, ne pa lastninska pravica. Ustavno sodišče je presodilo, da pravice uporabe ZSKZ ne odvzema, saj v 17. členu določa, da prenos kmetijskih zemljišč, kmetij in gozdov ne vpliva na pravice upravljavcev, da nadaljujejo z uporabo in upravljanjem kmetijskih zemljišč in gozdov, če jih obdelujejo kot dober gospodar do podelitve koncesije ali sklenitve zakupne pogodbe v skladu z zakonom. Dejstvo, da ZSKZ v 17. členu določa, da se zakupno razmerje vzpostavi oziroma koncesija podeli najmanj za čas, ki ustreza amortizacijski dobi vlaganj v zemljišča oziroma trajne nasade, pa kaže na to, da je zakonodajalec v celoti zavaroval pridobljene pravice in da se vanje sploh ne posega.⁷

17. Glede zemljišč, ki so bila pridobljena v uporabo odplačno, in statusa lovskih družin je Ustavno sodišče v navedeni odločbi poudarilo, da dejstvo odplačne pridobitve ne spreminja narave družbene lastnine. ZSKZ tudi za te primere ne določa ustavno nedopustnega poseganja, saj, kot je bilo že poudarjeno, zagotavlja kompenzacijo vloženih sredstev z vzpostavitvijo zakupnega razmerja za čas, ki ustreza amortizacijski dobi vlaganj v zemljišča. Poleg tega se ob plačilu zakupnine ali odškodnine za podeljeno koncesijo upošteva kupnina za odplačno pridobljeno zemljišče tako, da se do poravnave te kupnine zakupnina ali odškodnina pobota (17. člen ZSKZ).⁸ Nadalje je Ustavno sodišče opredelilo pravni položaj lovskih družin, v zvezi s katerimi je upoštevno, da je šlo za družbene organizacije, ki so lahko pridobivale sredstva oziroma določene pravice na sredstvih ter ta sredstva kot družbena uporabljale za uresničevanje svojih ciljev in razpolagale z njimi v skladu z zakonom in svojim statutom. Lovske družine so upravljale in uporabljale za potrebe svoje dejavnosti tudi kmetijska zemljišča v družbeni lastnini. Na njih niso imele lastninske pravice. ZSKZ je ta zemljišča podržavil enako kot vsa družbena kmetijska zemljišča (in gozdove) ne glede na to, s katerimi sredstvi so bila kupljena, oziroma ne glede na to, na kakšen način so bila pridobljena. Ker je bil položaj lovskih družin glede upravičenj na družbenem kmetijskem zemljišču enak oziroma podoben položaju kmetijskih organizacij, ki so upravljale in uporabljale družbeno kmetijsko zemljišče, tudi za lovske družine veljajo določbe 17. člena ZSKZ.⁹

18. Glede na navedeno so bila zadevna zemljišča v družbeni lastnini, zato lovske družine in zveze na njih niso mogle imeti lastninske pravice, pravica uporabe pa je bila zagotovljena za čas, ki je ustrezal amortizacijski dobi vlaganj v zemljišča, ob pobotanju morebitne kupnine za pridobitev zemljišča. Tako tudi ni mogoče utemeljiti, da pomenijo ukrepi iz izpodbijanega 14. člena ZSKZ nesorazmeren poseg v lastninsko pravico oziroma razlastitev (33., 67. in 69. člen Ustave). Trditve predlagatelja v zvezi s tem so neutemeljene in ne terjajo drugačne presoje od tiste, ki jo je Ustavno sodišče že opravilo v odločbi št. U-I-78/93.

19. Predlagatelj zatrjuje še, da bo do kršitve načela enakosti pred zakonom iz 14. člena Ustave prišlo, če Ustavno sodišče ne bo ubralo »aktivističnega pristopa«, kot naj bi to že storilo v preteklosti. Te navedbe se ne nanašajo na izpodbijane določbe, zato tega očitka ni bilo mogoče preizkusiti. Tudi sicer Ustavno sodišče v predmetni zadevi ne odstopa od svoje dosedanje ustavnosodne presoje. Kolikor predlagatelj zatrjuje, da naj bi bile izpodbijane določbe v neskladju s 14. členom Ustave, ker naj zakonodajalec lovskih družin in zvez glede odplačno pridobljenih zemljišč ne bi obravnaval enako kot drugih pravnih oseb v primerljivem položaju, na primer temeljnih organizacij kooperantov,¹⁰ Ustavno sodišče pojasnjuje, da navedeno ne drži in da je tudi to vprašanje celovito obravnavalo v zadevi št. U-I-78/93 ter ugotovilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z ustavnim načelom enakosti pred zakonom,¹¹ saj je ZSKZ vsa zadevna zemljišča v družbeni lastnini podržavil na enak način (glej 17. točko obrazložitve te odločbe).

20. V zvezi z zatrjevanim neskladjem izpodbijanih določb z 2. členom Ustave predlagatelj navaja le, da so za obravnavano zadevo posebej pomembna načelo sorazmernosti ter načeli zaupanja v pravo in pravne varnosti. Medtem ko podrobneje utemeljuje nesorazmeren poseg v lastninsko pravico iz 33. člena Ustave, kar je že bilo obravnavano (glej 16. in 17. točko obrazložitve te odločbe), neskladja z načelom zaupanja v pravo in načelom pravne varnosti podrobneje ne utemelji. Teh očitkov zato ni mogoče preizkusiti.

21. Iz zgoraj navedenega izhaja, da je Ustavno sodišče vse očitke predlagatelja, ki so sposobni presoje, že vsebinsko presojalo v odločbi št. U-I-78/93 in ugotovilo, da zatrjevano neskladje izpodbijanih določb z Ustavo ni podano. Predlagateljevi očitki tudi ne utemeljujejo odstopa od stališč, sprejetih v navedeni odločbi. Drugačne presoje Ustavnega sodišča ne morejo utemeljiti niti potek časa od navedene odločbe, drugačna stališča ustavnih sodnikov, izražena v ločenih mnenjih k tej odločbi, ter zatrjevano (a ne izkazano) dejansko uresničevanje izpodbijanih določb oziroma dejanska izguba spornih zemljišč šele »v zadnjem obdobju« (glej 5. točko obrazložitve te odločbe).

22. Glede na navedeno je Ustavno sodišče odločilo, da 14. člen ZSKZ ni v neskladju z Ustavo.

23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – ZUstS) v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Glej 1. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Skladu kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 1/96 – ZSKZ-A).

² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-77/93, 20. točka obrazložitve.

³ Glej prav tam, 32. točka obrazložitve.

⁴ Glej prav tam, 33. točka obrazložitve.

⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-78/93, 29. točka obrazložitve.

⁶ Glej prav tam, 34. točka obrazložitve.

⁷ Glej prav tam, 46. točka obrazložitve.

⁸ Glej prav tam, 29. in 47. točka obrazložitve.

⁹ Glej prav tam, 48.–50. točka obrazložitve.

¹⁰ Prim. z očitkom pobudnice v zadevi št. U-I-78/93. Glej prav tam, 20. točka obrazložitve.

¹¹ Glej prav tam, 30. in 46.–50. točka obrazložitve.