Številka:	U-I-388/22-11
Datum:	8. 6. 2023

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 8. junija 2023

Zakon o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 176/21 – uradno prečiščeno besedilo) ni v neskladju z Ustavo.

1. Ministrica za pravosodje je na podlagi 530. člena Zakona o kazenskem postopku (v nadaljevanju ZKP) dovolila izročitev tujke, državljanke Ruske federacije, pristojnim organom te države zaradi kazenskega pregona za kaznivo dejanje poneverbe posebej velike vrednosti po četrtem odstavku 160. člena Kazenskega zakonika Ruske federacije. Zoper odločbo je tujka na Upravno sodišče vložila tožbo, v kateri je med drugim trdila, da njena izročitev Ruski federaciji pomeni kršitev prepovedi mučenja iz 3. člena Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Upravno sodišče je v sodbi, s katero je tožbo zavrnilo, pojasnilo, da je postopek izročitve razdeljen na sodni del, v katerem sodišče odloči, ali so izpolnjeni zakonski in ustavni pogoji za izročitev, in upravni del, v katerem minister za pravosodje odloči o izročitvi. Navedlo je, da se v skladu s 14. točko prvega odstavka 522. člena ZKP o vprašanju, ali obstaja verjetnost, da bi bil tujec v državi prosilki mučen ali da bi se z njim nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma da bi se ga na ta način kaznovalo, odloča v sodnem delu postopka, minister pa je na odločitev sodišča vezan, saj gre za pravnomočno razsojeno stvar. Upravno sodišče je menilo, da bi lahko minister in Upravno sodišče, ko v upravnem sporu odloča o tožbi zoper odločitev ministra, presojala tujkine navedbe v zvezi z verjetnostjo mučenja le, če bi tujka navedla nove razloge oziroma nova dejstva, ki jih v sodnem postopku še ni navajala, vendar po mnenju Upravnega sodišča v konkretni zadevi ne gre za tak primer. Tujka je zoper sodbo Upravnega sodišča vložila predlog za dopustitev revizije, ki jo je Vrhovno sodišče (v nadaljevanju predlagatelj) dopustilo, po vložitvi revizije pa je revizijski postopek prekinilo in pri Ustavnem sodišču vložilo zahtevo za oceno ustavnosti ZKP.

2. Predlagatelj meni, da ZKP vsebuje protiustavno pravno praznino, saj ne opredeljuje niti materialnih niti procesnih podlag za odločanje ministra, ki bi zagotavljale, da ne bo prišlo do kršitve človekove pravice iz 3. člena EKČP in 18. člena Ustave (prepoved mučenja). Pojasnjuje, da lahko minister v upravnem delu postopka izročitve na podlagi 530. člena ZKP presoja le taksativno določeni okoliščini iz tretjega odstavka tega člena, tj. ali je tujcu priznana mednarodna zaščita in ali gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje. Predlagatelj torej ne sledi stališču Upravnega sodišča, da lahko minister izjemoma presoja tudi pogoj iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, tj. da ne obstaja verjetnost, da bi bila oseba, katere izročitev se zahteva, v državi prosilki mučena, da bi se z njo nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma da bi se jo na ta način kaznovalo. Po oceni predlagatelja zakon takšne razlage ne omogoča. Ker pa po mnenju predlagatelja Ustava zahteva popolno in ex nunc presojo pogoja iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, bi zakon moral predvideti, da lahko ta pogoj presojajo tudi minister kot zadnji organ, ki odloča o izročitvi, in sodišča, ki v upravnem sporu opravljajo sodni nadzor nad odločitvijo ministra. Predlagatelj meni, da bi morala biti v upravnem delu postopka izročitve upoštevana vsa morebitna novonastala dejstva, ki bi lahko kazala na verjetnost kršitve navedene človekove pravice.

3. Po stališču predlagatelja je sicer prepričljivo stališče Upravnega sodišča, da je minister vezan na pravnomočno odločitev kazenskega sodišča glede izpolnjenosti pogojev za izročitev, tudi pogoja iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP. Vendar naj bi bila pomanjkljivost ZKP tudi v tem, da ne določa mej navedene pravnomočnosti in razmerja do odločanja ministra. Predlagatelj pojasnjuje, da pravnomočnost odločitve kazenskega sodišča po svoji pravni naravi zajema le presojo dejstev in dokazov, ki jih je pri svojem odločanju uporabilo kazensko sodišče, prekluzija navajanja novih dejstev in dokazov v kasnejših fazah postopka pa mora biti (ker gre za poseg v pravico do izvajanja dokazov v lastno korist iz 22. člena Ustave) z zakonom izrecno predpisana in je ni mogoče vzpostaviti zgolj s sodno prakso. Ker prekluzija v ZKP ni izrecno predpisana, naj ZKP ne bi predpisoval niti, da je tujec v upravnem delu postopka prekludiran z navajanjem novih dejstev in dokazov, ki bi jih lahko navedel že v sodnem delu postopku, pa tega brez opravičljivega razloga ni storil. Po stališču predlagatelja so ta procesna pravila izostala prav zato, ker ZKP sploh ne določa materialne podlage za odločanje ministra o pogojih, ki so jih predhodno že presodila sodišča, in torej ni bilo pričakovano dvakratno odločanje o istem vprašanju, ki bi potrebovalo natančno postopkovno ureditev, tudi s ciljem preprečevanja zlorab, ki bi lahko povzročile neučinkovitost postopkov izročitve. Dokler pa materialna podlaga za odločanje ministra in navedena procesna pravila niso ustrezno in ustavnoskladno urejena v ZKP, naj tudi ne bi bilo mogoče presojati, katera dejstva so bila upoštevna za odločitev in ali so bila v konkretnem primeru izkazana ali ne. Po oceni predlagatelja je torej pravilnost (postopka) presoje dejanskih okoliščin s strani ministrice in Upravnega sodišča (glede pravnomočnosti, upoštevnosti ponovnih in novih navedb itd.) odvisna šele od vprašanja pravilne in ustavnoskladne zakonske ureditve postopka izročitve.

4. Predlagatelj meni, da zatrjevane pravne praznine ni mogoče zapolniti z ustavnoskladno razlago. Razlaga, ki izhaja iz sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-779/21 z dne 7. 4. 2022 (tj. da je zakonodajalec v 530. členu ZKP ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga lahko uporabi za varstvo pred morebitnimi protiustavnimi posledicami, ki bi izhajale iz naknadno spremenjenih okoliščin), po oceni predlagatelja pomeni resno tveganje za druge pravne vrednote in že dosežene standarde pravne varnosti (2. člen Ustave) in zakonitosti dela uprave (120. člen Ustave). Predlagatelj pojasnjuje, da je odločanje po prostem preudarku (relativna) izjema od vezanosti uprave na zakon, zato sta teorija in sodna praksa (tako pri nas kot v primerljivih državah Evropske unije) od nekdaj vztrajali, da mora obstoj takega pooblastila jasno izhajati iz zakona oziroma da se mora v primeru dvoma šteti, da organ nima pooblastila za diskrecijsko odločanje. Za sklep, da zakon podeljuje takšno pooblastilo, naj bi se zahtevalo najmanj to, da zakonska norma vsebuje izrecno besedilo, ki kaže na podelitev diskrecije (npr. z besedami »organ sme« ali »organ lahko«), in da je ob tem jasno razvidno, da je zakonodajalec tako pooblastilo želel podeliti. Ob tem naj bi moral biti iz zakona razviden tudi namen pooblastila. Po oceni predlagatelja iz 530. člena ZKP ne izhaja, da zakon ministra pooblašča za odločanje po prostem preudarku, prav tako pa tudi ne namen takšnega pooblastila. V prvem odstavku 530. člena naj bi namreč ZKP določal le vsebino možnih odločitev ministra, v tretjem odstavku pa naj bi taksativno našteval primere, v katerih minister izročitve ne dovoli. Glede na navedeno predlagatelj meni, da gre pri odločanju ministra po 530. členu ZKP za v celoti pravno vezano odločanje. Predlagatelj poleg tega opozarja, da gre pri odločanju o izročitvi na podlagi ZKP za uresničevanje zavez iz meddržavnih pogodb, katerih spoštovanje že po pravni naravi ne more biti prepuščeno odločanju po prostem preudarku. Poudarja tudi, da je diskrecijsko odločanje kot pravno nevezano odločanje popolnoma neustrezna in nesmiselna rešitev za primere, ko je treba zagotavljati varstvo človekovih pravic, saj spoštovanje človekovih pravic ne sme biti odvisno od prostega preudarka. V zvezi s tem trdi, da sodišče pri preizkusu odločitve, sprejete po prostem preudarku, presoja le spoštovanje mej pooblastila (prekoračitev prostega preudarka) in namena, za katerega je bilo pooblastilo dano (zloraba prostega preudarka), ne pa tudi, ali je bil prosti preudarek uporabljen pravilno oziroma vsebinsko najboljše. Predlagatelj meni, da bi preširoka razlaga 530. člena ZKP privedla do slabljenja že doseženih in v celoti ustaljenih ustavnih zahtev načela zakonitosti delovanja uprave. Posledično bi lahko upravni organi šteli, da jim je diskrecijska pravica dana tudi v drugih primerih, ko to iz zakonskega besedila ne bi izrecno izhajalo. Predlagatelj trdi tudi, da je vprašanje, kdaj je podano pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, vprašanje razlage zakonskega prava, ki je v končni pristojnosti predlagatelja kot najvišjega sodišča v državi (127. člen Ustave).

5. Glede na navedeno predlagatelj meni, da zgolj z razlago zakona in drugimi pravnimi instrumenti ni mogoče zapolniti pravne praznine glede učinkovitega varstva človekove pravice iz 3. člena EKČP in 18. člena Ustave. Tako naj ne bi obstajale niti materialnopravna podlaga niti procesne rešitve, ki bi vzpostavljale pristojnost ministra za pravosodje po polni in ex nunc presoji s tem povezanega pogoja, niti zakonske rešitve, ki bi preprečevale morebitne zlorabe (postopkov) navedenega varstva in s tem vzpostavljale potrebno ravnovesje z javnim interesom, ki je tako v spoštovanju meddržavnih pogodb o izročitvi kot tudi v učinkovitem pregonu storilcev kaznivih dejanj. Po presoji predlagatelja lahko razmerje oziroma ravnotežje med pravicami tujca (obdolženca ali obsojenca) kot stranke v postopku izročitve in zagotavljanjem spoštovanja mednarodnih obveznosti uredi le zakonodajalec na podlagi demokratične presoje. Posledično naj bi bil ZKP zaradi protiustavne pravne praznine v neskladju z 2. členom Ustave.

6. Zahteva je bila vročena nasprotnemu udeležencu, Državnemu zboru, ki na zahtevo ni odgovoril, je pa mnenje o zadevi podala Vlada. Vlada meni, da v obravnavani zadevi niso izpolnjene procesne predpostavke za odločanje. Trdi, da mora predlagatelj, če meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moral uporabiti, protiustaven, prekiniti postopek v vseh zadevah, pri katerih mora pri odločanju o pravnih sredstvih uporabiti takšen zakon ali del zakona, in z eno zahtevo začeti postopek za oceno ustavnosti. Vlada pojasnjuje, da je predlagatelj predhodno v zvezi z drugim postopkom že vložil zahtevo za oceno ustavnosti 530. člena ZKP, ob tem pa ni prekinil postopka v zadevi, v zvezi s katero vlaga tokratno zahtevo, čeprav je to zadevo tedaj že obravnaval. Iz tega razloga naj ne bi bil izpolnjen pogoj iz 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Po oceni Vlade predlagatelj tudi ni izkazal, da z uveljavljenimi metodami razlage zakona ni mogoče ustavnoskladno razložiti. Poleg tega po navedbah Vlade v zadevi, v zvezi s katero je predlagatelj vložil zahtevo, tujka v upravnem delu izročitvenega postopka ni uveljavljala spremenjenih okoliščin in predlagala novih, za odločitev relevantnih dokazov, z vsebino katerih kazensko sodišče še ne bi bilo seznanjeno, kar naj bi poudarilo tudi Upravno sodišče. Iz navedenega razloga po presoji Vlade tudi ni podana pravovarstvena potreba za vložitev zahteve za oceno ustavnosti.

7. Vlada poleg tega opozarja, da je Ustavno sodišče na vprašanje, ki ga odpira obravnavana zahteva, odgovorilo že v sklepu št. U-I-779/21, v katerem je pojasnilo, da je zakonodajalec ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, ki ga je treba uporabiti tako, da se zagotovi spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

8. Po navedbah Vlade je že pred sprejetjem Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 91/11 – v nadaljevanju ZKP-K), ko pogoj iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP v zakonu še ni bil izrecno določen, veljalo, da je treba ta pogoj upoštevati tako v sodnem kot v upravnem delu postopka izročitve že na podlagi Ustave in EKČP. Z ZKP-K naj bi bil zaradi jasnosti ta pogoj tudi izrecno vnesen med pogoje, ki jih mora presojati minister. Ker pa naj bi takšna ureditev dopuščala interpretacijo, da je presoja tega pogoja odslej samo v pristojnosti ministra, naj bi bil z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS, št. 22/19 – ZKP-N) ta pogoj prenesen med pogoje, ki jih presoja sodišče. S tem naj bi se zagotovilo tudi spoštovanje pravice iz 23. člena Ustave. Navedeno pa po oceni Vlade ne pomeni, da minister tega pogoja po ZKP sploh ne sme več presojati.

9. Vlada pojasnjuje, da so lahko primeri, ko se tujec v upravnem delu postopka sklicuje na neizpolnjenost pogoja iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, različni. Po njeni oceni tujec v upravnem delu postopka nima pravice navajati dejstev in dokazov, s katerimi je razpolagal že v času sodnega dela postopka, saj bi to pomenilo zlorabo postopka (tujec bi na tak način lahko podaljševal trajanje izročitvenega postopka, kar bi v primeru, ko je odrejen pripor, lahko vodilo tudi do prekoračitve najdaljšega možnega časa trajanja izročitvenega pripora in do izpustitve na prostost). Po oceni Vlade minister v upravnem delu postopka tudi ne sme presojati dejstev in dokazov, ki jih je predhodno že presojalo kazensko sodišče v sodnem delu postopka, saj bi to pomenilo kršitev načela delitve oblasti. Po drugi strani pa lahko po mnenju Vlade tujec tudi po odločitvi kazenskega sodišča zatrjuje nova dejstva in predloži nove dokaze, ki izkazujejo spremenjene okoliščine glede verjetnosti mučenja, lahko pa tudi ponovi okoliščine, ki jih je navajal že v sodnem delu postopka, a se sodišče do njih ni opredelilo. V teh primerih naj bi bilo – zaradi absolutne prepovedi mučenja, ki naj bi bila zagotovljena tudi z neposredno uporabljivimi mednarodnimi instrumenti – dopustno in potrebno, da verjetnost kršitve 18. člena Ustave neposredno na podlagi Ustave oziroma EKČP presoja tudi minister (bodisi po uradni dolžnosti bodisi na ugovor tujca).

10. Vlada opozarja tudi, da lahko minister v primeru pravnomočne in izvršljive odločbe o izročitvi tujca v državo, v kateri so se okoliščine glede zagotavljanja človekovih pravic po pravnomočnosti njegove odločitve spremenile in kažejo na verjetnost kršitve tujčevih človekovih pravic, uporabi institut izredne razveljavitve odločbe iz 278. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP). Ob tem poudarja, da od začetka vojaške invazije Ruske federacije na Ukrajino ter posledične izključitve Ruske federacije iz Sveta Evrope in prenehanja jurisdikcije Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) glede novih pritožb iz Ruske federacije pristojni slovenski organi, upoštevajoč tudi odločitev ministrov za pravosodje držav članic Evropske unije o omejitvi pravosodnega sodelovanja z Rusijo, niso izročili nobenega tujca v Rusko federacijo. Vendar naj minister instituta izredne razveljavitve ne bi mogel uporabiti v primeru, kakršen je obravnavani, ko Vrhovno sodišče izvršitev odločbe zadrži.

11. Predlagatelj se o mnenju Vlade ni izjavil.

12. Ustavno sodišče je o podobni zahtevi predlagatelja že odločilo s sklepom št. U-I-779/21 z dne 7. 4. 2022. V navedeni zadevi je predlagatelj izpodbijal zgolj 530. člen ZKP. Trdil je, da bi zakonodajalec moral urediti pravno sredstvo, s katerim bi lahko tujec po pravnomočni odločitvi sodišča, da so pogoji za izročitev izpolnjeni, ali celo po odločitvi ministra, da dovoli izročitev, zahteval presojo novih oziroma spremenjenih dejanskih okoliščin, ki bi lahko bile upoštevne z vidika varovanja pravice iz 18. člena Ustave. Predlagatelj je menil, da 530. člen ZKP ministru presoje teh okoliščin ne omogoča, saj sta razloga za zavrnitev izročitve iz tretjega odstavka navedenega člena določena taksativno, poleg tega pa ZKP pristojnost presoje pogojev za dovoljenost izročitve daje sodišču in ne izvršilni veji oblasti.

13. Ustavno sodišče je navedeno zahtevo zavrglo. Ocenilo je, da predlagatelj ni izkazal, da spornih zakonskih določb ni mogoče ustavnoskladno razložiti. Pojasnilo je, da je zakonodajalec s prvim odstavkom 530. člena ZKP ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, kar pomeni, da lahko minister kljub odločitvi kazenskega sodišča, da so izpolnjeni pogoji za izročitev, izročitve tujca ne dovoli, če meni, da ni primerna. V primerih, ki sta navedena v tretjem odstavku 530. člena ZKP, pa minister izročitve ne sme dovoliti. Ustavno sodišče je navedlo, da mora minister prosti preudarek uporabiti tako, da zagotovi spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin, predlagatelj pa v zahtevi ni pojasnil, zakaj naj bi bila zakonska ureditev, če se razlaga tako, da minister o izročitvi odloča po prostem preudarku, v neskladju z Ustavo. Glede na navedeno je Ustavno sodišče menilo, da predlagatelj ni izkazal, da z ustaljenimi metodami razlage 530. člena ZKP ne bi mogel razložiti tako, da bi bila zagotovljena presoja novih oziroma spremenjenih okoliščin, ki bi lahko bile upoštevne pri presoji, ali obstaja resna nevarnost, da bo tujec zaradi odstranitve iz države podvržen nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju. Iz sklepa Ustavnega sodišča izhaja tudi, da mora predlagatelj pri razlagi zanj sporne norme upoštevati pravo Evropske unije (zadeva je namreč drugače kot obravnavana zadeva sodila na področje prava Evropske unije, saj je šlo za izročitev državljana Zvezne republike Nemčije Združenim državam Amerike) in da je Sodišče Evropske unije že sprejelo stališče, da mora zaprošena država članica, kadar se v takem položaju zadevni državljan sklicuje na resno nevarnost nečloveškega ali ponižujočega ravnanja v primeru izročitve, pred morebitno izročitvijo preveriti, da ta ne bo posegla v pravice iz drugega odstavka 19. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016).

14. Drugi odstavek 23. člena ZUstS določa, da če Vrhovno sodišče meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek v vseh zadevah, pri katerih mora pri odločanju o pravnih sredstvih uporabiti takšen zakon ali del zakona, in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Če pogoji za vložitev zahteve, ki so vsebovani v navedenem odstavku, niso izpolnjeni, Ustavno sodišče v skladu s prvim odstavkom 25. člena ZUstS zahtevo zavrže.

15. Ustavno sodišče ne pritrjuje stališču Vlade, da je treba obravnavano zahtevo zavreči zato, ker predlagatelj v sprožilni zadevi postopka ni prekinil že ob vložitvi predhodne zahteve, o kateri je Ustavno sodišče odločilo s sklepom št. U-I-779/21. Drugi odstavek 23. člena ZUstS sicer predvideva, da predlagatelj pred vložitvijo zahteve prekine postopek v vseh zadevah, pri katerih mora uporabiti zakon ali del zakona, za katerega ocenjuje, da ni v skladu z Ustavo, vendar pa ZUstS ne predpisuje, da predlagatelj s tem, ko postopka v nekaterih od teh zadev ne prekine, izgubi pooblastilo za kasnejšo vložitev zahteve v zvezi z njimi. Ustavno sodišče zahtevo zaradi neprekinitve postopka zavrže le, če predlagatelj postopka v zadevi, v zvezi s katero vlaga zahtevo, sploh ni prekinil. Za tak primer pa v obravnavani zadevi ne gre, saj je predlagatelj zahtevi priložil sklep o prekinitvi postopka št. X Ips 3/2022 z dne 28. 9. 2022.

16. Ustavno sodišče po svoji ustaljeni presoji na podlagi 25. člena v zvezi s 23. členom ZUstS zahtevo sodišča zavrže tudi, če predlagatelj ne utemelji, da mora v prekinjenem postopku uporabiti (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev na način, ki mu preprečuje ustavnoskladno odločitev. Ustavno sodišče je namreč na podlagi 23. člena ZUstS (in 156. člena Ustave) upravičeno intervenirati le takrat, kadar je ustavnosodna presoja zakona potrebna za zagotovitev ustavnoskladne odločitve v konkretnem sodnem postopku.¹ Sodišče mora torej v zahtevi jasno in določno utemeljiti, (i) da mora svojo odločitev v konkretni zadevi opreti na izpodbijano (domnevno protiustavno) zakonsko ureditev oziroma da se zatrjevana protiustavnost nanaša na konkretni primer, o katerem mora odločiti (gre za t. i. zveznost med izpodbijano zakonsko ureditvijo in odločanjem sodišča v konkretnem primeru),² in (ii) da izpodbijane zakonske ureditve ni mogoče ustavnoskladno razložiti (gre za upoštevnost odločitve Ustavnega sodišča za odločanje v konkretnem primeru).³

17. V primerih, ko predlagatelj trdi, da zakon vsebuje protiustavno pravno praznino, je zveznost med izpodbijano zakonsko ureditvijo in odločanjem sodišča v konkretnem primeru izkazana, če se zatrjevana protiustavna pravna praznina razteza tudi na konkretni primer. Da bi bilo mogoče to presoditi, pa mora predlagatelj najprej jasno opredeliti meje protiustavne pravne praznine.

18. Predlagatelj trdi, da je ZKP v neskladju z 2. členom Ustave, ker ne omogoča, da bi se o pogoju iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP odločalo tudi v upravnem delu postopka izročitve. Vendar iz zahteve ne izhaja, da po mnenju predlagatelja Ustava presojo navedenega pogoja v upravnem delu postopka zahteva brez kakršnih koli omejitev. Predlagatelj navaja, da bi morala biti v upravnem delu postopka upoštevana vsa morebitna novonastala dejstva. Iz zahteve je mogoče poleg tega razbrati, da za predlagatelja ne bi bila ustavno sporna ureditev, ki bi v upravnem delu postopka izročitve prepovedovala presojo tistih dejstev in dokazov, ki bi jih tujec lahko navajal že v sodnem delu postopka, pa tega brez opravičljivega razloga ni storil. Predlagatelj nakaže, da bi bila določitev take prekluzije celo nujna, da bi se preprečile zlorabe postopka. Zahtevo je torej mogoče razumeti na način, da je po oceni predlagatelja protiustavna pravna praznina v ZKP podana največ, kolikor ZKP ne omogoča, da bi tujec v upravnem delu postopka navajal dejstva in dokaze v zvezi s pogojem iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, ki jih iz opravičljivih razlogov v sodnem postopku ni mogel navajati – bodisi zato, ker so objektivno novi in torej v času odločanja kazenskega sodišča še niso obstajali, bodisi zato, ker tujec tedaj zanje ni vedel ali jih ni mogel uporabiti.

19. Predlagatelj v zvezi s konkretno zadevo, v kateri je prekinil postopek, pojasnjuje: (i) da je Upravno sodišče sprejelo stališče, da bi minister v upravnem delu postopka lahko presojal tujkine navedbe v zvezi z verjetnostjo mučenja v državi prosilki, če bi tujka navedla nove razloge oziroma nova dejstva, ki jih v sodnem postopku še ni navajala, vendar po mnenju Upravnega sodišča v obravnavani zadevi ne gre za tak primer; (ii) da predlagatelj ne sledi stališču Upravnega sodišča, da bi minister po trenutno veljavni zakonski ureditvi takšne navedbe smel presojati; (iii) da je predlagatelj dopustil revizijo glede vprašanja, ali je minister, pristojen za pravosodje, pri svoji odločitvi v postopku izročitve vezan na odločitev kazenskih sodišč na podlagi 527. in 528. člena ZKP; (iv) da bo mogoče presojo, katera dejstva so upoštevna za odločitev in ali so bila v konkretnem primeru izkazana (torej presojo, ali je odločitev ministrice in Upravnega sodišča pravilna), opraviti šele na podlagi ustavnoskladne zakonske ureditve. Ob tem doda, da iz izpodbijane odločbe ministra izhaja, da ni izvajal dokazov in presojal novo predloženih povzetkov poročil glede kršitve 3. člena EKČP, ker za to ni pristojen. Iz navedb predlagatelja je torej mogoče razbrati, da je tujka v upravnem delu postopka predložila dokaze, ki jih v sodnem delu postopka ni in ki so bili namenjeni dokazovanju verjetnosti, da bo v državi prosilki izpostavljena mučenju. S tem je zveznost med izpodbijano zakonsko ureditvijo in odločanjem predlagatelja v zadostni meri izkazana.

20. Po presoji Ustavnega sodišča je predlagatelj pojasnil tudi, zakaj meni, da izpodbijane zakonske ureditve ni mogoče ustavnoskladno razložiti.

21. Glede na navedeno so po presoji Ustavnega sodišča procesne predpostavke za vsebinsko odločanje o zahtevi izpolnjene.

22. Ustavno sodišče je presojo omejilo na zatrjevano protiustavnost, kot je opredeljena v 18. točki obrazložitve te odločbe, tj. na vprašanje, ali je ZKP (kot celota) v neskladju z Ustavo, ker naj ne bi omogočal, da tujec v upravnem delu postopka navaja dejstva in dokaze v zvezi s pogojem iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, ki jih iz opravičljivih razlogov v sodnem postopku ni mogel navajati. Ustavno sodišče tako ni presojalo ustavne skladnosti zakonske ureditve glede možnosti navajanja drugih dejstev in dokazov niti glede možnosti navajanja dejstev in dokazov po zaključku upravnega dela postopka izročitve.

23. Predlagatelj zatrjuje, da je ZKP zaradi protiustavne pravne praznine v neskladju z 2. členom Ustave. Pri zatrjevani protiustavni pravni praznini ne gre za pravno praznino v običajnem pomenu te sintagme, torej za položaj, ko za določen pravno relevanten življenjski primer ni mogoče najti zakonsko vnaprej predvidenega pravnega pravila.⁴ Predlagatelj namreč trdi, da je treba ZKP razlagati tako, da v tretjem odstavku 530. člena taksativno določa pogoja, ki ju v upravnem delu postopka presoja minister, kar po argumentu a contrario (tj. na podlagi sklepanja, da za primer, ki ni izrecno urejen, velja nasprotna ureditev kakor za izrecno urejen primer) pomeni, da minister drugih pogojev, vključno s pogojem iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP, ne sme presojati. Po oceni predlagatelja torej protiustavna pravna praznina ni podana zato, ker zakon vprašanja, ali lahko minister presoja navedeni pogoj, ne ureja, temveč zato, ker to vprašanje (implicitno) ureja na način, ki ne zagotavlja spoštovanja prepovedi mučenja iz 18. člena Ustave in 3. člena EKČP. Glede na navedeno je Ustavno sodišče izpodbijano zakonsko ureditev presojalo z vidika 18. člena Ustave in 3. člena EKČP.

24. ZKP postopek odločanja o izročitvi obdolžencev in obsojencev na prošnjo tuje države ureja v XXXI. poglavju (521.–533.a člen). V skladu s 521. členom se navedena ureditev uporablja subsidiarno, tj. če mednarodna pogodba ne določa drugače.⁵ Postopek odločanja o izročitvi je razdeljen na dve fazi. V prvi (sodni) fazi zunajobravnavni senat presodi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za izročitev iz prvega odstavka 522. člena ZKP. Eden od teh pogojev (14. točka prvega odstavka 522. člena ZKP) je,

»da ne obstaja verjetnost, da bi bila oseba, katere izročitev se zahteva, v državi prosilki mučena, da bi se z njo nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma bi se jo na ta način kaznovalo.«

Če senat pristojnega sodišča presodi, da niso izpolnjeni zakonski pogoji za izročitev, izda sklep, da se prošnja za izročitev zavrne (prvi odstavek 527. člena ZKP). Postopek odločanja o izročitvi se v takem primeru zaključi že v sodni fazi. Če po drugi strani senat spozna, da so zakonski pogoji za izročitev izpolnjeni, ugotovi to s sklepom. Zoper sklep ima tujec pravico do pritožbe na sodišče druge stopnje (528. člen ZKP). Po pravnomočnosti tega sklepa zadeva preide v drugo (upravno) fazo postopka, v kateri minister za pravosodje odloči o izročitvi (529. člen ZKP). Odločanje ministra ureja 530. člen ZKP, ki določa:

»(1) Minister, pristojen za pravosodje, izda odločbo, s katero izročitev dovoli ali ne dovoli. Lahko izda tudi odločbo, da se izročitev odloži zaradi tega, ker teče zoper tujca, katerega izročitev se zahteva, pri domačem sodišču kazenski postopek zaradi kakšnega drugega kaznivega dejanja ali ker prestaja tujec kazen v Republiki Sloveniji.

(2) Če bi zaradi odložitve izročitve iz prvega odstavka v državi prosilki kazenski pregon zastaral ali bi bil njegov potek resno oviran, se sme na utemeljeno prošnjo države prosilke dovoliti začasna izročitev zaradi kazenskega postopka. O dovoljenosti začasne izročitve odloča minister za pravosodje, po predhodnem mnenju organa, pred katerim poteka kazenski postopek oziroma v čigar pristojnosti je izvrševanje kazenskih sankcij. Začasna izročitev se sme dovoliti, če se s tem ne ogroža potek kazenskega postopka, ki zoper osebo poteka v Republiki Sloveniji in če je zaprošena država zagotovila, da bo oseba v proseči državi vseskozi v priporu kot tudi, da jo bo v roku, določenem s strani Republike Slovenije, vrnila v Republiko Slovenijo.

(3) Minister, pristojen za pravosodje, ne dovoli izročitve tujca, če mu je priznana mednarodna zaščita ali če gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje.«

Zoper odločbo ministra za pravosodje, s katero je bilo odločeno o izročitvi tujca, je mogoče vložiti tožbo na upravno sodišče (prvi odstavek 530.a člena ZKP).

25. Pred uveljavitvijo ZKP-K presoja pogoja iz 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP v zakonu ni bila izrecno predvidena niti v sodni niti v upravni fazi postopka. Z ZKP-K je bil ta pogoj dodan v tretjem odstavku 530. člena ZKP. Zakonodajalec je torej s to spremembo izrecno določil, da minister ne sme dovoliti izročitve tujca, če obstaja verjetnost, da bi bil v državi prosilki mučen oziroma bi se z njim nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma ga na ta način kaznovalo. Z ZKP-N je bila nato ta določba v tretjem odstavku 530. člena ZKP črtana in prenesena v 14. točko prvega odstavka 522. člena ZKP. Iz predloga ZKP-N izhaja, da

»so tako sodišča v sodnem delu izročitvenega postopka kot tudi minister za pravosodje v upravnem delu izročitvenega postopka zavezani upoštevati tako EKČP kot tudi sodno prakso ESČP, [zato] je bilo z novelo ZKP-K določeno, da minister za pravosodje pri odločanju o dovolitvi izročitve tujca presoja tudi okoliščino, ali obstoji verjetnost, da bi bila oseba, katere izročitev se zahteva, v državi prosilki mučena oziroma bi se z njo ravnalo nečloveško ali ponižujoče. […] V praksi se sprememba z novelo ZKP-K (tretji odstavek 530. člena ZKP) ni pokazala kot dodana vrednost v postopku odločanja o izročitvi. Obstoječa ureditev je namreč v praksi omogočala interpretacijo, da je odločanje o tej okoliščini zgolj v pristojnosti ministra za pravosodje, kar pa glede na zapisano nedvomno ne drži. Presoja zatrjevanih kršitev človekovih pravic, zagotovljenih z EKČP kot tudi Ustavo, je zagotovo v presoji vsakega sodnega in upravnega organa, ki ga mednarodni pravni akti in Ustava RS zavezujejo. […] Upoštevajoč dejstvo, da Ustava osebam zagotavlja pravico neodvisnega sodnega varstva glede njihovih pravic, in še posebej človekovih pravic, je smiselno, da tudi o morebitnih zatrjevanjih kršitvah človekovih pravic, vključno s prepovedjo mučenja in nečloveškega in poniževalnega ravnanja v prvi vrsti in primarno odloča neodvisno in nepristransko sodišče in ne minister za pravosodje kot upravni organ izvršilne veje oblasti. […] Glede na naravo odločanja se lahko šteje, da je sodni del izročitvenega postopka osredotočen na ugotavljanje pogojev, ki so predpisani z notranjo zakonodajo in večstranskimi in dvostranskimi mednarodnimi sporazumi, ki zavezujejo državo, odločitev ministra za pravosodje kot predstojnika upravnega organa izvršilne veje oblasti v izročitvenem postopku pa je po svoji naravi tudi politična in vsebuje diskrecijsko polje odločanja.«⁶

26. Ustava v 18. členu določa, da nihče ne sme biti podvržen mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju. Pravica iz 18. člena Ustave je absolutna, kar pomeni, da posegi vanjo na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave niso dopustni.⁷ Prav tako ni dopustna njena razveljavitev ali omejitev v vojnem ali izrednem stanju (drugi odstavek 16. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji iz 18. člena Ustave med drugim izhaja prepoved, da bi bila oseba izročena drugi državi ali vanjo izgnana, če obstaja resnična nevarnost, da bo s tem izpostavljena mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju (načelo nevračanja).⁸

27. Obveznost držav, da nobene osebe ne bodo pregnale, izgnale ali izročile drugi državi, če bodo podani resni razlogi za sum, da utegne biti mučena, je izrecno določena tudi v prvem odstavku 3. člena Konvencije proti mučenju in drugim krutim, nečloveškim ali poniževalnim kaznim ali ravnanju (Uradni list RS, št. 24/93, MP, št. 7/93 – MKPM).

28. Po praksi ESČP podobno pravilo izhaja iz 3. člena EKČP. ESČP pojasnjuje,⁹ da imajo države podpisnice EKČP po ustaljenem mednarodnem pravu sicer pravico nadzora nad vstopom tujcev, dovoljenji za njihovo bivanje in izgoni oziroma izročitvami, vendar je suverenost držav omejena s pravilom, da posameznika ne smejo odstraniti, izgnati ali izročiti drugi državi, če so izkazani tehtni razlogi (substantial grounds), ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti (real risk), da bo posameznik s tem izpostavljen mučenju oziroma nečloveškemu ali ponižujočemu ravnanju ali kaznovanju. Ker je prepoved mučenja absolutna, navedeno pravilo velja ne glede na pravno podlago za izročitev, torej tudi v primeru, ko država z izročitvijo izpolnjuje svojo obveznost sodelovanja v mednarodnih kazenskih zadevah. Po praksi ESČP mora biti presoja resnične nevarnosti mučenja oziroma nečloveškega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja osredotočena na predvidljive posledice izročitve, pri čemer je treba upoštevati tako splošno stanje v državi kot tudi posameznikove osebne okoliščine. V izhodišču mora dokaze, ki kažejo na navedeno nevarnost, predložiti pritožnik. Če take dokaze predloži, je na potezi Vlada, da pritožnikovo tezo ovrže onkraj vsakega dvoma.

29. ESČP poudarja, da je za presojo, ali je v konkretnem primeru prišlo do kršitve 3. člena EKČP, odločilno, ali je država posameznika dejansko izpostavila tveganju nedovoljenega ravnanja iz 3. člena EKČP. Iz tega razloga ESČP obstoja resnične nevarnosti ne presoja glede na dejstva, ki so obstajala v času sprejetja odločitve o izročitvi (ex tunc), temveč v času (nameravane) izročitve (ex nunc). Če je bil posameznik že izročen, ESČP upošteva dejstva, ki so bila državi znana oziroma bi ji morala biti znana v trenutku izročitve. Če do izročitve še ni prišlo, ESČP upošteva stanje v času sprejetja svoje odločitve. Ex nunc presoja zagotavlja, da so upoštevani tudi podatki, ki so se pojavili po dokončni odločitvi o izročitvi, kar je pomembno, kadar od sprejetja dokončne odločitve pa do dejanske izročitve preteče več časa.¹⁰ Po stališču ESČP mora država vzpostaviti pravno ureditev, ki omogoča upoštevanje spremenjenih okoliščin.¹¹

30. Za obravnavano zadevo je pomembna tudi odločitev Ustavnega sodišča v zadevi št. U-I-238/06, v kateri je Ustavno sodišče presojalo zakonsko ureditev, ki je omogočala ponovno uvedbo azilnega postopka samo, če je prosilec ponovni prošnji za azil priložil dokaze o spremenjenih okoliščinah, ki so nastale v izvorni državi po izdaji pravnomočne zavrnilne odločbe v predhodnem postopku, ne pa tudi, če je priložil dokaze o okoliščinah, ki so obstajale že pred tem trenutkom. Ustavno sodišče je pojasnilo, da zgolj dejstvo, da so okoliščine nastale pred izdajo predhodne odločbe, ne pomeni, da ne morejo dokazovati tehtnih razlogov, ki utemeljujejo sklep o obstoju resnične nevarnosti, da bi bil lahko prosilec v primeru vrnitve v državo, iz katere je prišel, izpostavljen nečloveškemu ravnanju. Presodilo je, da zakonska ureditev ne omogoča upoštevanja vseh bistveno spremenjenih okoliščin, ki so relevantne z vidika ustavne prepovedi mučenja, zato posega v pravico iz 18. člena Ustave. Ker poseg v pravico iz 18. člena Ustave zaradi absolutne narave te pravice v nobenem primeru ni dopusten, je Ustavno sodišče odločilo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z 18. členom Ustave. Ustavno sodišče je odločilo tudi, da morajo do odprave ugotovljene protiustavnosti pristojni organi pri oceni spremenjenih okoliščin, ki omogočajo ponovno uvedbo azilnega postopka, upoštevati tako odločilna dejstva, ki so nastala po izdaji odločbe v predhodnem postopku, kot tudi dejstva, ki so nastala še pred izdajo predhodne odločbe, vendar jih prosilec za azil ni navedel iz upravičenih razlogov. Pojasnilo je, da je takšna ureditev tudi edina, s katero bo zakonodajalec lahko odpravil ugotovljeno protiustavnost.

31. Iz povzete presoje Ustavnega sodišča in prakse ESČP (ki je relevantna tudi za presojo z vidika 18. člena Ustave)¹² tako izhaja, da mora imeti posameznik na podlagi 18. člena Ustave v postopku izročitve možnost dokazovanja, da obstaja resnična nevarnost, da bo v državi prosilki izpostavljen mučenju, nečloveškemu ali ponižujočemu kaznovanju ali ravnanju. Če je pristojni organ to presojo že opravil in sprejel stališče, da navedena nevarnost ni podana, mora biti posamezniku omogočeno, da vse do dejanske izročitve zahteva ponovno presojo te nevarnosti, pri čemer se lahko sklicuje tako na dejstva in dokaze, ki so nastali po prvotni odločitvi, kot tudi na dejstva in dokaze, ki so nastali že prej, a jih posameznik ni navedel iz upravičenih razlogov (v nadaljevanju spremenjene okoliščine). To jamstvo je kot integralni del 18. člena Ustave absolutno, kar pomeni, da njegove omejitve (v javnem interesu ali zaradi pravic drugih) niso dopustne.

32. Navedena zahteva 18. člena Ustave v prvi vrsti zavezuje zakonodajalca, ko ureja postopek izročitve.¹³ Postopek izročitve mora biti zasnovan tako, da je presoja spremenjenih okoliščin mogoča vse do izročitve. Po drugi strani pa je treba upoštevati, da se človekove pravice in temeljne svoboščine uresničujejo neposredno na podlagi Ustave (prvi odstavek 15. člena Ustave). Človekove pravice torej niso le zavezujoči napotki za zakonodajalca, temveč neposredno uporabljiva jamstva za vsakega posameznika. Organi, ki odločajo o pravicah in dolžnostih posameznikov, so dolžni zakonske določbe razlagati tako, da je zagotovljeno spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.¹⁴

33. ZKP presojo verjetnosti, da bi bil tujec, čigar izročitev se zahteva, v državi prosilki mučen, da bi se z njim nečloveško ali ponižujoče ravnalo oziroma bi se ga na ta način kaznovalo, izrecno nalaga sodišču v sodni fazi postopka izročitve (14. točka prvega odstavka 522. člena ZKP), ne pa tudi ministru v nadaljnji, upravni fazi postopka. Zakon ministru ne daje izrecne podlage niti za presojo spremenjenih okoliščin. Po zaključku sodne faze postopka tujec spremenjenih okoliščin tudi ne more uveljavljati s kakšnim drugim pravnim sredstvom.

34. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-779/21 (16.–18. točka obrazložitve) navedlo, da je zakonodajalec v 530. členu ZKP ministru podelil pooblastilo, da o izročitvi odloči po prostem preudarku (diskreciji), razen ko gre za primere iz tretjega odstavka 530. člena ZKP (tj. če je tujcu priznana mednarodna zaščita ali če gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje), ko minister izročitve v nobenem primeru ne sme dovoliti. Minister ima torej pristojnost, da kljub odločitvi sodišča, da so izpolnjeni pogoji za izročitev, izročitve tujca ne dovoli, če meni, da ni primerna. Ustavno sodišče je pri tej razlagi izhajalo iz stališča (ki ga v svojih odločitvah večkrat navaja tudi ESČP), da odločitev o (ne)izročitvi tujega državljana pomeni izvrševanje suverene pravice države, da odloča o tem, kdo sme biti na njenem ozemlju, oprlo pa se je tudi na teorijo mednarodnega kazenskega prava.¹⁵ Ustavno sodišče je štelo, da je razlaga, po kateri ima minister v 530. členu ZKP pooblastilo za odločanje po prostem preudarku, možna, ni pa se spuščalo v vprašanje, ali bi utegnila biti v neskladju z Ustavo, saj predlagatelj ni podal ustavnopravnih argumentov v tej smeri.¹⁶

35. Predlagatelj v tokratni zahtevi navedeni razlagi argumentirano nasprotuje. Meni, da je v neskladju z 2. in 120. členom Ustave. Poleg tega trdi, da prosti preudarek ne zagotavlja ustreznega varstva človekovih pravic (glej 4. točko obrazložitve te odločbe).

36. Predlagatelj pravilno povzema dosedanjo presojo Ustavnega sodišča, ko trdi, da sme organ v skladu z načelom legalitete iz drugega odstavka 120. člena Ustave (ki določa, da upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakona) odločitev po prostem preudarku sprejeti le, če ima zakonodajalčevo izrecno ali posredno pooblastilo za tako odločanje (posredno pooblastilo je praviloma, ne pa vedno, opredeljeno z izrazi, kot so »lahko«, »more« ali »sme«).¹⁷ Poleg tega mora biti namen tega pooblastila praviloma izrecno določen že v zakonu ali vsaj jasno razviden oziroma ugotovljiv iz zakonskega besedila in ne morda le iz obrazložitve zakonskega predloga v zakonodajnem postopku. Če namreč namen pooblastila pri odločanju po prostem preudarku ni določen, norma ni jasno opredeljena. S tem je dana možnost različne uporabe zakona in arbitrarnosti državnih organov.¹⁸ V ospredju presoje, ali je pooblastilo za odločanje po prostem preudarku skladno z drugim odstavkom 120. člena Ustave, je torej merilo predvidljivosti. To merilo sicer ne zahteva, da so vsi podrobni pogoji in postopki, ki urejajo uporabo zakona, določeni v samem besedilu zakona. Vendar pa morata biti obseg diskrecijske pravice in način njenega izvajanja navedena dovolj jasno, ob upoštevanju legitimnega cilja zadevnega ukrepa, da je posamezniku zagotovljeno ustrezno varstvo pred samovoljnimi posegi.¹⁹

37. Prva poved prvega odstavka 530. člena ZKP določa, da minister, pristojen za pravosodje, izda odločbo, s katero izročitev dovoli ali je ne dovoli. V tej določbi zakon ministru res ne daje izrecnega pooblastila za odločanje po prostem preudarku, prav tako pa tudi ne uporablja besed, kot so »lahko«, »sme« ali »more«. Vendar pa to samo po sebi ne pomeni, da iz zakona ni mogoče dovolj jasno razbrati (posredno danega) pooblastila za odločanje po prostem preudarku. Po oceni Ustavnega sodišča je mogoče na to pooblastilo sklepati iz zasnove 530. člena ZKP kot tudi iz zasnove celotnega postopka izročitve. Če bi zakon ministru odklonitev izročitve omogočal le iz razlogov, ki sta navedena v tretjem odstavku 530. člena ZKP, bi bilo smiselno, da bi ta razloga določil že v prvem odstavku, takoj za zgoraj citirano prvo povedjo. Dejstvo, da ju je zakonodajalec določil šele v tretjem odstavku, tj. po določbah, ki urejajo odložitev izročitve in začasno izročitev, dopušča razlago, da gre le za dva razloga, iz katerih minister izročitve ne sme dovoliti, poleg tega pa lahko izročitev v okviru prostega preudarka odkloni tudi iz drugih razlogov. Za navedeno stališče govori tudi dejstvo, da je zakonodajalec za odločanje o izročitvi sploh predvidel dvofazni postopek, pri čemer sodišče najprej ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za izročitev, o izročitvi pa nato odloči izvršilna veja oblasti – minister. Če bi šlo pri upravni fazi postopka zgolj za presojo pogojev za izročitev, ki izhajata iz tretjega odstavka 530. člena ZKP, ni videti razloga za dve ločeni fazi postopka, saj bi tudi ta pogoja lahko presojalo sodišče. Presoja, ali je tujcu priznana mednarodna zaščita in ali gre za politično ali vojaško kaznivo dejanje, ni lastna izvršilni veji oblasti oziroma do te mere z njo povezana, da bi zakonodajalec zgolj zato uvedel dodatno fazo postopka, vključno z novo verigo sodnega varstva.²⁰ To še posebej velja ob upoštevanju dejstva, da se sme v postopku izročitve zoper tujca odrediti pripor in da mora v takem primeru postopek potekati posebno hitro (glej četrti odstavek 524. člena v zvezi z drugim odstavkom 200. člena ZKP). Edina smiselna razlaga za to, da je zakonodajalec postopek izročitve razdelil na sodno in upravno fazo, je, da je sodni in izvršilni veji oblasti v njem podelil različni vlogi. Vloga sodne veje oblasti je izrazito garantna; sodišče presodi, ali so izpolnjeni nujni pogoji za izročitev iz prvega odstavka 522. člena ZKP, pri čemer lahko o izročitvi dokončno odloči le tako, da prošnjo za izročitev zavrne, ne more pa ji ugoditi (če sodišče spozna, da so pogoji za izročitev izpolnjeni, o tem izda zgolj ugotovitveni sklep). Odločitev, da se prošnji za izročitev ugodi, sme sprejeti le izvršilna veja oblasti, ki mora, poleg tega, da upošteva nujna pogoja za izročitev, ki izhajata iz tretjega odstavka 530. člena ZKP, pretehtati tudi primernost izročitve. Izvršilna veja oblasti ima torej širši prostor odločanja kot sodišče, ki o primernosti ne more presojati.

38. Iz navedenih razlogov je po presoji Ustavnega sodišča mogoče iz 530. člena ZKP dovolj jasno razbrati pooblastilo ministru za odločanje po prostem preudarku. Drugače pa velja glede namena tega pooblastila. Predlagatelj utemeljeno opozarja, da v 530. členu ZKP ni opornih točk, na podlagi katerih bi bilo mogoče sklepati, s kakšnim namenom je zakonodajalec ministru podelil pooblastilo za odločanje po prostem preudarku oziroma katere cilje mora minister pri svoji odločitvi zasledovati. Na namen prostega preudarka tudi ni mogoče sklepati iz siceršnjega zakonskega besedila, ki ureja postopek izročitve. Če se torej 530. člen ZKP razlaga tako, da minister o izročitvi odloča po prostem preudarku, posameznikom ni omogočen uvid v merila, na podlagi katerih bo odločitev sprejeta.

39. Vendar po presoji Ustavnega sodišča za odločitev v obravnavani zadevi niti ni ključno, ali 530. člen ZKP daje ministru pooblastilo za odločanje po prostem preudarku in ali je to pooblastilo opredeljeno na ustavnoskladen način. Kot pravilno opozarja predlagatelj, namreč prosti preudarek sam po sebi ne zagotavlja ustreznega varstva pravice iz 18. člena Ustave. Prosti preudarek lahko sicer ministru omogoča sprejetje odločitve, ki zagotavlja varstvo te pravice, ne vsebuje pa obveznosti sprejetja take odločitve (bistvo prostega preudarka je namreč ravno v tem, da odločevalca ne zavezuje k točno določeni odločitvi, temveč mu prepušča, da izmed pravno enako možnih odločitev izbere tisto, ki jo v konkretnem primeru glede na javni interes šteje za najprimernejšo).²¹ Če ta obveznost izhaja iz neke druge določbe mednarodnega ali nacionalnega pravnega reda, pa je prosti preudarek z njo omejen.²²

40. Za odločitev v obravnavani zadevi je torej ključno, ali v pravnem redu obstaja norma, ki ministra v upravnem delu postopka zavezuje k presoji tujčevih navedb glede spremenjenih okoliščin. Ker takšne norme v zakonu ni mogoče najti, ostaja le še vprašanje, ali ta obveznost ministra izhaja neposredno iz 18. člena Ustave. V 32. točki obrazložitve te odločbe je bilo pojasnjeno, da se človekove pravice in temeljne svoboščine v skladu s prvim odstavkom 15. člena Ustave uresničujejo neposredno na podlagi Ustave. Ko gre za odločanje upravnih organov o človekovih pravicah, je treba upoštevati tudi drugi odstavek 120. člena Ustave, po katerem upravni organi opravljajo svoje delo samostojno v okviru in na podlagi Ustave in zakonov. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča iz te določbe izhajata dve zahtevi: (1) posamični akti izvršilne oblasti so lahko sprejeti le na podlagi zakona, kar pomeni, da morajo temeljiti na dovolj določni vsebinski podlagi v zakonu, in (2) biti morajo v okviru zakona, kar pomeni, da ne smejo preseči njegovega možnega pomena. Drugi odstavek 120. člena Ustave torej prepoveduje, da bi upravni organi spreminjali ali samostojno urejali zakonsko materijo.²³ Če jim zakon neke pristojnosti ne daje, si je sami ne smejo vzeti. Navedeno velja še toliko bolj, ko gre za odločanje o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18, glej predvsem 71.–72. in 97.–98. točko obrazložitve) pojasnilo, da mora izhodiščno presojo o tem, ali, v kolikšnem obsegu in na kakšen način naj se poseže v določeno človekovo pravico zato, da se zavaruje neka druga človekova pravica ali javni interes, opraviti zakonodajalec. Upravni organi torej nimajo pristojnosti, da bi brez ustrezne zakonske podlage tehtali med več človekovimi pravicami ali med človekovo pravico in javnim interesom. Upoštevati pa je treba, da se navedena doktrina nanaša na položaje, ko gre za odločanje o posegih v človekove pravice, in ne na položaje, ko je treba zagotoviti varstvo absolutne človekove pravice, tj. človekove pravice, ki ne dopušča nikakršnih omejitev, torej tehtanja s pravicami drugih ali z javnim interesom. V teh položajih ni bojazni, da bi upravni organi s tem, ko bi ob odsotnosti drugega učinkovitega pravnega varstva takšno človekovo pravico zavarovali neposredno na podlagi Ustave, posegli v pristojnost zakonodajalca. Načelo legalitete jim zato tega ne preprečuje. Nasprotno, ker so upravni organi po drugem odstavku 120. člena Ustave vezani tudi na Ustavo, so v okviru svojih postopkov absolutne človekove pravice, za varstvo katerih ni zagotovljeno drugo učinkovito pravno varstvo, dolžni varovati neposredno, četudi jim zakon te obveznosti ne nalaga.

41. Navedeno je bilo že, da po zaključku sodnega dela postopka izročitve ni zagotovljeno nobeno drugo pravno varstvo pravice iz 18. člena Ustave. Prav tako je bilo že pojasnjeno, da sta pravica iz 18. člena Ustave in iz nje izhajajoče jamstvo posameznika, da vse do dejanske izročitve doseže presojo spremenjenih okoliščin, ki kažejo na resnično nevarnost, da bo z izročitvijo izpostavljen kateremu od prepovedanih ravnanj iz 18. člena Ustave, absolutna, kar pomeni, da ne moreta biti podvržena nikakršnemu tehtanju s pravicami drugih ali z javnim interesom. Ni torej mogoče pritrditi predlagatelju, da je zakonska ureditev tega vprašanja ključna za zagotovitev ustreznega ravnovesja med pravicami tujca in javnim interesom, ki je v spoštovanju meddržavnih pogodb o izročitvi kot tudi v učinkovitem pregonu storilcev kaznivih dejanj. Zakonska ureditev, ki bi v imenu javnega interesa posegla v pravico iz 18. člena Ustave, bi bila v neskladju z Ustavo.

42. Iz navedenega izhaja, da je minister v okviru upravnega dela postopka izročitve neposredno na podlagi 18. člena Ustave dolžan presojati tujčeve navedbe o spremenjenih okoliščinah in v primeru njihove utemeljenosti izročitev zavrniti.²⁴ Zaradi absolutne narave pravice iz 18. člena Ustave zakonska konkretizacija te obveznosti ni potrebna. Zakon torej zgolj zato, ker ministru te presoje ne nalaga, ni v neskladju z Ustavo. O neskladnosti zakona z 18. členom Ustave bi bilo mogoče govoriti šele, če bi ministru navedeno presojo jasno prepovedoval (in ob tem tudi ne bi zagotovil drugega učinkovitega pravnega varstva). Takšen je bil položaj v zadevi št. U-I-238/06 (glej 30. točko obrazložitve te odločbe), v kateri ni bilo nobenega dvoma, da zakon presoje določenih relevantnih okoliščin ni dopuščal, zaradi česar ustavnoskladna razlaga zakona ni bila mogoča.²⁵ V obravnavanem primeru je, nasprotno, zakon mogoče razlagati tako, da okoliščini iz tretjega odstavka 530. člena ZKP, zaradi katerih minister izročitve ne sme dovoliti, nista določeni taksativno. Tudi iz predloga ZKP-N (glej 25. točko obrazložitve te odločbe) izhaja, da sprememba 522. in 530. člena ZKP ni bila namenjena temu, da bi se pristojnost za presojo pogoja iz zdajšnje 14. točke prvega odstavka 522. člena ZKP ministru odvzela, temveč odpravi vsakega dvoma, da je za presojo tega pogoja primarno pristojno sodišče.

43. Glede na navedeno je Ustavno sodišče presodilo, da ZKP ni v neskladju z Ustavo. Ustavno sodišče ponovno poudarja, da se navedena presoja nanaša zgolj na vprašanje ustavne skladnosti zakonske ureditve upravnega dela postopka izročitve, ne pa tudi na vprašanje, ali zakon na ustavno skladen način ureja možnost presoje spremenjenih okoliščin po zaključku upravnega dela postopka izročitve do dejanske izročitve.

44. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS in druge alineje drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki dr. Rok Čeferin, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar in Marko Šorli. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Glej sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-204/15 z dne 3. 3. 2016, 5. in 8. točka obrazložitve, in št. U-I-217/20 z dne 4. 11. 2021, 8. točka obrazložitve.

² Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-85/09 z dne 21. 9. 2010 (Uradni list RS, št. 79/10), 3. točka obrazložitve, in št. U-I-290/12 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 40/13), 3. točka obrazložitve.

³ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-238/12 z dne 23. 1. 2014 (Uradni list RS, št. 10/14), 7.–9. točka obrazložitve.

⁴ Glej M. Pavčnik, Teorija prava, Prispevek k razumevanju prava, 5., pregledana in dopolnjena izdaja, IUS Software, GV Založba, Ljubljana 2015, str. 309. Za razmerje med protiustavno pravno praznino in pravno praznino glej S. Nerad, Pravna praznina in protiustavna pravna praznina, Pravna praksa, št. 29–30 (2010), str. 6–8.

⁵ Med državami članicami Evropske unije je izročitev nadomestil poseben institut predaje, urejen v II. delu Zakona o sodelovanju v kazenskih zadevah z državami članicami Evropske unije (Uradni list RS, št. 48/13, 37/15, 22/18 in 94/21 – ZSKZDČEU-1).

⁶ Predlog zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o kazenskem postopku (ZKP-N), EVA: 2016-2030-0033, 31. 1. 2019, str. 181–182.

⁷ Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-238/06 z dne 7. 12. 2006 (Uradni list RS, št. 134/06, in OdlUS XV, 83), 14. točka obrazložitve, št. U-I-292/09, Up-1427/09 z dne 20. 10. 2011 (Uradni list RS, št. 98/11, in OdlUS XIX, 27), 13. točka obrazložitve, št. U-I-189/14, Up-663/14 z dne 15. 10. 2015 (Uradni list RS, št. 82/15), 46. točka obrazložitve, in št. U-I-59/17 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 62/19, in OdlUS XXIV, 14), 62. točka obrazložitve.

⁸ Glej odločbe Ustavnega sodišča št. Up-78/00 z dne 29. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 66/2000, in OdlUS IX, 295), 14. točka obrazložitve, št. U-I-238/06, 10. točka obrazložitve, št. Up-763/09 z dne 17. 9. 2009 (Uradni list RS, št. 80/09), 6. točka obrazložitve, št. U-I-292/09, Up-1427/09, 13. točka obrazložitve, št. U-I-155/11 z dne 18. 12. 2013 (Uradni list RS, št. 114/13, in OdlUS XX, 12), 11. točka obrazložitve, št. Up-1472/18 z dne 13. 12. 2018 (Uradni list RS, št. 2/19, in OdlUS XXIII, 31), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-59/17, 26. točka obrazložitve.

⁹ V nadaljevanju povzeto po sodbi velikega senata ESČP v zadevi Khasanov in Rakhmanov proti Rusiji z dne 29. 4. 2022, 93.–109. točka obrazložitve.

¹⁰ Prav tam, 106. točka obrazložitve.

¹¹ Sodba velikega senata ESČP v zadevi Maslov proti Avstriji z dne 23. 6. 2008, 93. točka obrazložitve.

¹² Ustavno sodišče šteje, da je vsebina 3. člena EKČP zajeta v 18. členu Ustave, zato je treba pri presoji z vidika 18. člena Ustave upoštevati tudi sodno prakso ESČP (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-59/17, 27. točka obrazložitve).

¹³ Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-292/09, Up-1427/09, 14. točka obrazložitve, in št. U-I-189/14, Up-663/14, 25. točka obrazložitve.

¹⁴ Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-25/95 z dne 27. 11. 1997 (Uradni list RS, št. 5/98, in OdlUS VI, 158), 30. točka obrazložitve, in št. U-I-227/14, Up-790/14 z dne 4. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 42/15, in OdlUS XXI, 3), 18. točka obrazložitve.

¹⁵ Fišer poudarja, da je izročitev (drugače kot predaja med državami članicami Evropske unije) meddržavni pravni posel, s katerim se tujec ali oseba brez državljanstva na podlagi sodnega postopka izroči tuji državi, da bi mu ta sodila ali da bi zoper njega izvršila kazensko sankcijo. Vse do konca 17. stoletja je veljalo, da je izročitev akt volje vladarja in torej popolnoma politična gesta do druge države oziroma do vladarja druge države. V 18. stoletju so nastale prve meddržavne pogodbe o izročitvi, od druge polovice 19. stoletja pa je to področje vedno bolj popolno pravno urejeno. V postopku izročitve pridobiva pomen sodno odločanje, medtem ko se odločanje izvršilne veje oblasti umika v ozadje. Vendar pa ima izvršilna oblast v postopku izročitve še zmeraj pomembno vlogo. Po stališču avtorja sme minister, ko odloča na podlagi 530. člena ZKP, kljub odločitvi sodišča, da so izpolnjeni pogoji za izročitev, izročitev odkloniti, če oceni, da ni primerna. Teorija kot enega od možnih razlogov za odklonitev izročitve iz tega razloga omenja pomanjkanje recipročnosti pri nepogodbenih izročitvah. Vse povzeto po Z. Fišer v: M. Ambrož et al., Mednarodno kazensko pravo, Uradni list Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 401–404.

¹⁶ Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-779/21, 18. točka obrazložitve.

¹⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-255/13 z dne 18. 2. 2016 (Uradni list RS, št. 18/16, in OdlUS XXI, 21), 11. točka obrazložitve.

¹⁸ Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-69/92 z dne 10. 12. 1992 (Uradni list RS, št. 61/92, in OdlUS I, 102), št. U-I-92/99 z dne 20. 9. 2001 (Uradni list RS, št. 82/01, in OdlUS X, 158), 6. točka obrazložitve, št. U-I-65/08 z dne 25. 9. 2008 (Uradni list RS, št. 96/08, in OdlUS XVII, 49), 29. točka obrazložitve, in št. U-I-255/13, 12. točka obrazložitve.

¹⁹ Odločba Ustavnega sodišča št. Up-558/19 z dne 12. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 17/23), 26. točka obrazložitve.

²⁰ Po praksi Vrhovnega sodišča mora sodišče že po veljavni ureditvi prima facie presojati obstoj pogojev iz tretjega odstavka 530. člena ZKP, ko odloča o izročitvenem priporu (glej sodbo Vrhovnega sodišča št. XI Ips 38913/2019 z dne 18. 10. 2019).

²¹ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-558/19, 26. točka obrazložitve. Glej tudi E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 68.

²² V tem smislu je treba razumeti navedbo Ustavnega sodišča v sklepu št. U-I-779/21 (17. točka obrazložitve), da je upravni organ dolžan prosti preudarek ob upoštevanju javnega interesa uporabiti tako, da zagotovi spoštovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.

²³ Odločba Ustavnega sodišča št. Up-558/19, 24. točka obrazložitve.

²⁴ Podobno tudi sodba Upravnega sodišča št. I U 1351/2020 z dne 21. 10. 2020, 63. točka obrazložitve, in A. Erbežnik, Nevarnost dehumaniziranih postopkov kazenskopravnih izročitev tretjim državam, Pravna praksa, št. 45 (2021), str. IV–VI. Glej tudi Predlog ZKP-N, str. 181–182, povzet v 25. točki obrazložitve te odločbe.

²⁵ Ureditev, ki je bila izpodbijana v zadevi št. U-I-238/06, se je glasila: »Prosilec za azil, ki mu je bila prošnja za azil v Republiki Sloveniji že zavrnjena, lahko vloži novo prošnjo za azil samo, če predloži dokaze, da so se zanj okoliščine po izdaji prejšnje odločbe bistveno spremenile. V nasprotnem primeru pristojni organ ne uvede postopka in prošnjo s sklepom zavrže.«