Uradni list

Številka 25
Uradni list RS, št. 25/2016 z dne 6. 4. 2016
Uradni list

Uradni list RS, št. 25/2016 z dne 6. 4. 2016

Kazalo

1005. Odločba o ugotovitvi, da prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena Zakona o davčnem postopku ni v neskladju z Ustavo, stran 3586.

  
Številka:U-I-122/13-13
Datum:10. 3. 2016
O D L O Č B A 
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Informacijskega pooblaščenca, na seji 10. marca 2016
o d l o č i l o: 
Prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 13/11 – uradno prečiščeno besedilo, 32/12, 94/12, 111/13, 90/14 in 91/15) niso v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v 
A. 
1. Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju predlagatelj) zahteva presojo prvega, sedmega in osmega odstavka 20. člena Zakona o davčnem postopku (v nadaljevanju ZDavP-2). Te določbe izpodbija v delu, ki se nanaša na javno objavo podatkov neplačnikov davkov, ki so fizične osebe, ki ne opravljajo dejavnosti. Meni, da izpodbijane določbe nesorazmerno posegajo v pravico do varstva osebnih podatkov, kot jo zagotavlja 38. člen Ustave. Poseg v to pravico naj ne bi bil primeren in tudi ne nujen. Zakonodajalec je sicer navedel cilj, ki ga je želel s tem ukrepom doseči, vendar pa predlagatelj pogreša pojasnilo, da gre prav za tisti ukrep, ki omogoča, da se doseže zastavljeni cilj – tj., da vpliva na davčno kulturo, izboljša plačilno disciplino ter spodbudi k prostovoljnemu plačilu davkov. Da ukrep ni primeren za zviševanje davčne kulture, predlagatelj dokazuje z izjavami medijsko izpostavljenih oseb, katerih podatki so bili objavljeni na seznamu davčnih neplačnikov in ki očitno temu dejstvu ne pripisujejo pomena. Ukrep naj ne bi bil primeren tudi, ker po predlagateljevi oceni večji del davčnega dolga ni posledica nepripravljenosti poravnati davčni dolg, temveč je dolg neizterljiv, ker so največji davčni dolžniki plačilno nesposobni. Predlagatelj opozarja, da je država eden glavnih dolžnikov in da s tem onemogoča upnikom, da bi poplačali svoje davčne obveznosti. Prizna, da je pred prvo objavo seznama davčnih neplačnikov bilo res poravnanega 5 milijonov EUR dolga, vendar meni, da ta korelacija še ne pomeni kavzalne zveze med ukrepom in ciljem. Poleg tega meni, da ukrep ni primeren za dosego cilja, pa tudi ni nujen. Predlagatelj tudi meni, da bi morali biti objavljeni podatki diferencirani tako, da bi bile razvidne še dodatne okoliščine davčnega dolga. Poleg razloga za neplačilo bi moralo biti objavljeno tudi, na kateri podlagi je dolg nastal. Samo tako dopolnjena objava bi lahko spodbudila k zviševanju davčne kulture kot cilju, ki ga zakonodajalec želi doseči.
2. Predlagatelj se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-98/11 z dne 26. 9. 2012 (Uradni list RS, št. 79/12), po kateri objava osebnih podatkov ne more služiti za uskladitev podatkov v javnih evidencah. To je naloga državne uprave, ki pa jo lahko opravi tudi tako, da bi do podatkov dostopali le državni organi, ne pa tudi javnost. Objava na svetovnem spletu je po mnenju predlagatelja tudi prekomerna, ker svetovni splet ne pozna "pozabe", umik neupravičene ali nezakonite objave pa posledično ni več mogoč. Predlagatelj zakonodajalcu očita tudi, da v zakonodajnem gradivu ni pojasnil kriterijev, na podlagi katerih je posameznik uvrščen na javni seznam davčnih dolžnikov. Poleg kršitve 38. člena Ustave očita izpodbijani ureditvi tudi kršitev 22. člena Ustave. To kršitev vidi v tem, da ni predviden postopek, po katerem bi posameznik lahko izpodbijal napačno objavljene podatke in dosegel umik teh podatkov s svetovnega spleta. Posameznik tudi pred objavo njegovih podatkov ni seznanjen z grožnjo objave in tako ne more preprečiti morebitne napačne objave.
3. Zahteva je bila vročena Državnemu zboru. Ta v odgovoru opozarja, da je bil prvotni predlog Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o davčnem postopku (ZDavP-2F), ki je prinesla izpodbijano ureditev, kasneje v zakonodajnem postopku spremenjen in da so pri tem upoštevali mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora. Opozarja še, da so zavezanci imeli dovolj časa, da se pripravijo na spremembe, ki jih prinaša novela, saj je od uveljavitve do prve objave seznama davčnih neplačnikov bilo predvideno štirimesečno obdobje. V tem času je zavezanec za davek lahko zaprosil za odlog, odpis, delni odpis oziroma obročno plačevanje, če davčnega dolga ni zmogel odplačati. Državni zbor še pojasnjuje, da ima objava seznama davčnih neplačnikov dvoslojni namen. Ni namenjena zgolj vpogledu javnosti v stanje dolga davčnih zavezancev, temveč služi tudi objavi skupnega davčnega dolga. S tem imajo davkoplačevalci tudi vpogled v stanje na področju izterjave davkov oziroma v (ne)uspešnost dela pristojnih organov pri izterjavi dolga. Državni zbor še poudarja, da je izpodbijani ukrep del novega razmisleka, po katerem si država, tudi na podlagi priporočil Evropskega ekonomsko-socialnega odbora o davčnih in finančnih oazah (grožnja za notranji trg EU (2012/C 229/03)), prizadeva za večjo preglednost davčnih podatkov tudi tako, kot to predvideva izpodbijana ureditev.
4. Mnenje je poslala tudi Vlada. V njem navaja, da je kot predlagatelj želela zmanjšati problem neplačevanja javnih dajatev oziroma spodbuditi prostovoljno plačevanje javnih dajatev in zagotoviti varnejše poslovno okolje. Meni, da se učinkovito pobiranje javnih dajatev krepi tako z ukrepi za izboljšanje delovanja davčnih in carinskih organov kot z ukrepi, ki spodbujajo zavezance k prostovoljnemu plačevanju davkov, k zviševanju davčne kulture in s tem tudi plačilne discipline v širšem smislu. Ugotavlja, da mora zaradi nizke davčne kulture zavezancev za davek, ki prostovoljno ne izpolnijo davčnih obveznosti, sprejeti še dodatne ukrepe, ki bodo te zavezance spodbudili k plačevanju. Zato meni, da je javna objava (sicer davčne skrivnosti) namenjena doseganju javne koristi in da je primeren način spodbujanja prostovoljnega, pravilnega in pravočasnega plačevanja davčnih obveznosti, izboljšuje plačilno disciplino, zvišuje davčno kulturo ter zagotavlja tekoče prilive v proračun in varnejše poslovanje. Izpodbijani ukrep povečuje prihodke države in s tem tudi pomaga reševati gospodarsko krizo v državi. Ker ukrep zasleduje javno korist, je poseg ustavno dopusten. Vlada meni, da je ukrep tudi sorazmeren, saj "javna korist odtehta interes zavezanca za davek, da se ne objavi protipravno ravnanje do skupnosti". Opozarja še, da je izpolnitev davčne obveznosti temeljna obveznost zavezanca za davek in da je učinkovito pobiranje davkov ključno za delovanje države in za opravljanje njenih socialnih, ekonomskih, razvojnih in drugih nalog. Davčni sistem mora biti učinkovit in ekonomičen v smislu, da bodo imeli davčni organi pri pobiranju davka čim nižje stroške. Glede učinkovitosti ukrepa Vlada pojasnjuje, da je bilo na prvem seznamu približno 16.000 dolžnikov, s skupnim dolgom več kot 900 milijonov. Po objavi je dolg poravnalo 1096 dolžnikov v višini 5,1 milijona EUR. Vlada na očitek, da so objavljeni tudi tisti davčni dolžniki, ki so vložili pravno sredstvo, odgovarja, da so pravna sredstva v davčnem postopku sicer res nesuspenzivna. Vendar pa lahko davčni organ do odločitve o pritožbi odloži davčno izvršbo, če oceni, da bi bilo pritožbi mogoče ugoditi. V teh primerih, ko je davčna izvršba odložena, davčni zavezanec ne bo uvrščen na seznam. Tudi tisti, ki jim je davčni dolg odpisan, ki jim je dovoljeno obročno plačilo dolga ali odlog plačila, ne bodo obravnavani kot dolžniki in ne bodo uvrščeni na seznam. Glede načina objave Vlada pojasnjuje, da je davčni organ objavo na spletu po nasvetu predlagatelja tehnično opravil tako, da onemogoča iskanje podatkov prek iskalnikov in brez optične prepoznave znakov. Vlada je v mnenju predstavila še nekatere tuje ureditve, ki poznajo ukrep javne objave davčnih neplačnikov.
5. Odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade sta bila posredovana predlagatelju. Predlagatelj je navedel, da je iz mnenja Vlade in odgovora Državnega zbora razviden "resnični cilj" objave neplačnikov, tj. objava kot sankcija, kot sramotilni steber, kar pa ni ustavno dopusten cilj. Podatki o plačilu dolga po prvi objavi seznama kažejo, da ukrep ni učinkovit, ker je bilo plačanega zanemarljivo malo davčnega dolga. Predlagatelj opozarja na tuje ureditve, na katere se sklicuje Vlada in ki jih zakonodajalec navaja v zakonodajnem gradivu in naj ne bi bile primerljive z izpodbijano (izjema je le Hrvaška ureditev). V tujih ureditvah so po mnenju predlagatelja kriteriji za objavo strožji.
B. 
6. Predlagatelj očita izpodbijanim določbam 20. člena ZDavP-2 neskladje z 38. členom Ustave le v obsegu, ki se nanaša na javno objavo podatkov fizičnih oseb, ki ne opravljajo dejavnosti. Ne izpodbija torej ureditve, ki se nanaša na objavo zavezancev, ki ne predlagajo obračunov davčnega odtegljaja, in tudi na objavo neplačnikov davkov, ki so pravne osebe ali fizične osebe, ki opravljajo dejavnost. Ustavno sodišče je zato zahtevo obravnavalo v tem obsegu.
Ustaljena ustavnosodna presoja z vidika 38. člena Ustave
7. Izpodbijana ureditev, ki določa, da se javno objavijo podatki o posameznih davčnih neplačnikih, ki so fizične osebe, ki ne opravljajo dejavnosti (osebno ime, datum rojstva, v določenih primeri tudi prebivališče ter razred višine zapadle neplačane davčne obveznosti), nedvomno pomeni obdelavo osebnih podatkov teh posameznikov1 in s tem po ustaljeni ustavnosodni presoji2 poseg v ustavno pravico do varstva osebnih podatkov (38. člen Ustave).
8. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da se v prvem odstavku 38. člena Ustave kot poseben vidik zasebnosti zagotavlja varstvo osebnih podatkov. Namen varstva osebnih podatkov je zagotoviti spoštovanje posebnega vidika človekove zasebnosti – t. i. informacijsko zasebnost. S tem ko Ustava to pravico posebej ureja, ji daje posebno mesto in pomen v siceršnjem varstvu zasebnosti posameznika. Po ustaljeni ustavnosodni presoji pomeni vsako zbiranje in obdelovanje osebnih podatkov poseg v pravico do varstva zasebnosti oziroma v pravico posameznika, da obdrži informacije o sebi, ker noče, da bi bili z njimi seznanjeni drugi. Temeljna vrednostna podstat te pravice je spoznanje, da ima posameznik pravico zadržati informacije o sebi zase in da je v izhodišču on tisti, ki odloča, koliko informacij o sebi bo razkril in komu.3 Vendar pravica do informacijske zasebnosti ni neomejena, ni absolutna. Zato mora posameznik sprejeti omejitve informacijske zasebnosti oziroma dopustiti posege vanjo v prevladujočem splošnem interesu in ob izpolnjevanju ustavno določenih pogojev. Poseg je dopusten pod pogoji iz tretjega odstavka 15. člena in 2. člena Ustave. V tem okviru mora Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec sledil ustavno dopustnemu cilju, in če je ta podan, mora presoditi še, ali je omejitev skladna z načeli pravne države, in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno, ali ne gre morda za prekomeren poseg, opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. strogega testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega: test primernosti, test nujnosti in test sorazmernosti v ožjem pomenu besede.4
Ustavno dopusten cilj 
9. Prvi pogoj za dopustnost posega v pravico iz prvega odstavka 38. člena Ustave je obstoj ustavno dopustnega cilja. Kot je razvidno iz zakonodajnega gradiva in iz navedb strank v tem postopku, je zakonodajalec z javno objavo davčnih neplačnikov zasledoval cilje na več ravneh, in sicer cilj zviševanja davčne kulture, izboljšanja plačilne discipline ter spodbude k prostovoljnemu, pravilnemu in pravočasnemu plačevanju davčnih obveznosti. Državni zbor je k temu dodal še, da objava davčnih neplačnikov služi ne le vpogledu v stanje dolga davčnih zavezancev, temveč tudi objavi skupnega davčnega dolga in s tem posredno omogoča javnosti vpogled v (ne)uspešnost dela pristojnih organov pri izterjavi dolga. Iz tega je moč razbrati, da je zakonodajalec zasledoval tako cilje na mikroravni – spodbujanje prostovoljnega plačila davčnih obveznosti na ravni posameznika in hkrati pravica javnosti, da ima vpogled, koliko posameznik(i) dolguje(jo) skupnosti oziroma javni blagajni – kot tudi cilj na makroravni – objava skupnega davčnega dolga kot sredstvo za izboljšanje preglednosti na področju izterjevanja davčnih obveznosti.
10. Ustavno sodišče je že pojasnilo,5 da je davek za državo ena najpomembnejših oblik fiskalnih dohodkov, tako po namenu kot tudi po višini. Razložilo je, da pri tem davek ni le instrument zbiranja sredstev za pokrivanje potreb državnega aparata, temveč je skupaj z ostalimi fiskalnimi dohodki zlasti instrument ekonomske in socialne politike države. Na podlagi tega imajo davki usmerjajočo in organizatorsko vlogo tako v gospodarstvu kot v družbi. Davki so prisilni instrument države, ki pa se v obliki proračunskih odhodkov vračajo vsem subjektom – davčnim zavezancem, a na različne načine. Tako se z davki na primer zagotavljajo sredstva za financiranje dobrin, ki se ne morejo organizirati na podjetniški ravni (varnost države in prebivalcev, pravosodna funkcija), zagotavlja se dostopnost posameznih dobrin vsem državljanom ne glede na njihovo materialno stanje (šolanje otrok) ali pa se zagotavljajo dobrine po neprofitni ceni (železniški, cestni promet). Svoje naloge država po 146. členu Ustave lahko zagotavlja le, če je davčni sistem učinkovit, kar po naravi stvari vključuje tudi učinkovito pobiranje davkov. Spodbude k prostovoljni izpolnitvi davčnih zavez in zaradi tega dolgoročni višji davčni kulturi so sestavni del učinkovitega davčnega sistema. Učinkovit davčni sistem pa je nedvomno v javnem interesu. Poleg tega je Državni zbor navedel še, da je namen javne objave tudi seznanitev javnosti s stanjem dolga davčnih zavezancev. Gre za interes vseh državljanov, da so seznanjeni s tistimi, ki imajo do skupnosti dovolj velik dolg, da si zaslužijo večjo pozornost javnosti, saj to nujno povratno vpliva na njihov položaj. Zaradi neplačila davka so namreč lahko njihova davčna bremena višja ali pa so storitve, ki jih nudi država, ustrezno slabše. Zakonodajalec je torej za poseg v ustavno varovano pravico do informacijske zasebnosti iz prvega odstavka 38. člena Ustave imel ustavno dopustne cilje.
Primernost ukrepa 
11. Izpodbijani ukrep je primeren za dosego navedenih ciljev, ker jih je s posegom dejansko mogoče doseči. V izhodišču je treba poudariti, da je na področju javnih financ zakonodajalcu treba pustiti široko polje proste presoje, ne le glede predmeta obdavčitve,6 temveč tudi glede ukrepov, ki zagotavljajo učinkovit davčni sistem. Za presojo, kateri ukrep ali skupina ukrepov je učinkovitejša za dosego cilja na področju javnih financ, ni pristojno Ustavno sodišče, temveč je v prvi vrsti poklican zakonodajalec, da oceni, ali je ukrep primeren za dosego učinkovitejšega davčnega sistema. Ustavno sodišče pri presoji (ne)primernosti ukrepa ocenjuje le, ali je zakonodajalec morda izbral tisto sredstvo, ki očitno ne more doseči cilja, hkrati pa posega v človekove pravice.
12. Možnost javne objave osebnih podatkov v zvezi z zapadlo in neplačano davčno obveznostjo je nedvomno ukrep, ki lahko davčne zavezance spodbudi k poravnavi davčnih obveznosti, k zviševanju davčne kulture in h končnemu cilju učinkovitega davčnega sistema. Očitno zgrešen je očitek predlagatelja, da ukrep ni primeren, ker nekateri medijsko izpostavljeni posamezniki javni objavi dejstva, da so davčni dolžniki, ne pripisujejo pomena. Ukrep je neprimeren šele takrat, kadar sredstvo za dosego cilja ni v razumni zvezi s tem ciljem in kadar s sredstvom navedenega cilja v nobenem primeru ni mogoče doseči, ne le zgolj v določenem obsegu.7
13. Zakonodajalec je v zakonodajnem gradivu tudi prikazal tuje ureditve, ki so se za tak ukrep odločile. Predlagatelj v zvezi s tem navaja, da rezultatov ukrepa v teh ureditvah "še ni mogoče preveriti oziroma se je že izkazalo, da ukrep ni učinkovit", vendar ostane ta trditev nekonkretizirana. Deloma nekonkretizirani, deloma pa zgrešeni so tudi očitki, da so neporavnane davčne obveznosti posledica neizterljivosti davčnega dolga in ne nepripravljenosti posameznikov plačati davčni dolg, da so največji neplačniki pravne osebe, ki so v stečaju, in dejstva, da tudi država kot dolžnik sama prispeva k temu, da posamezniki davčne obveznosti ne morejo izpolniti. Zgrešena je utemeljitev, če neprimernost ukrepa (glede na obseg presoje, ki se nanaša le na fizične osebe, ki ne opravljajo dejavnosti) utemeljuje z domnevno nezmožnostjo plačila davka pravnih oseb.
14. V okviru testa primernosti je treba presojati tudi očitek, da javna objava podatkov ne more služiti namenu uskladitve podatkov v javnih evidencah in da je to naloga državne uprave ter da bi to nalogo lahko opravili tudi tako, da bi do podatkov dostopali le državni organi, ne pa tudi javnost. Sicer drži, kar zatrjuje predlagatelj, da iz odločbe št. U-I-98/11 izhaja, da javna objava podatkov ne more služiti namenu uskladitve podatkov v javnih evidencah, vendar pa, kot že navedeno, to ni bil (edini) namen zakonodajalca. Namen zakonodajalca je sicer res tudi pregled nad skupnim davčnim dolgom in s tem tudi kontrola javnosti glede uspešnosti ali neuspešnosti davčnih organov pri izterjavi davčnega dolga skozi čas. Ta cilj bi zakonodajalec lahko dosegel brez javne objave individualiziranih podatkov, torej brez posega v informacijsko zasebnost davčnih zavezancev. Vendar pa ukrep zasleduje še cilje, ki so usmerjeni k posamezniku, da poravna davčni dolg, oziroma pravico javnosti, da je seznanjena z davčnim dolgom ne le na skupni ravni, temveč (kar je tu ključnega pomena) z davčnim dolgom na ravni posameznika. Individualizirana javna objava davčnih neplačnikov pa je namenjena prav izpolnitvi tega cilja.
Nujnost ukrepa 
15. Tudi če je ukrep lahko primeren, mora Ustavno sodišče presoditi še, ali je nujno potreben oziroma ali za uresničitev cilja, ki mu sledi, niso na voljo manj invazivni ukrepi, ki bi manj posegli v človekove pravice posameznikov.8 V okviru preizkusa nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je poseg sploh nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez posega nasploh (kateregakoli) oziroma da cilja ni mogoče doseči s kakšnim drugim posegom, ki bi bil po svoji naravi blažji.9 Pri presoji nujnosti ukrepa pa je treba upoštevati ne le, ali bi neki drug (hipotetičen) ukrep sicer manj posegel v človekovo pravico, temveč tudi, ali bi hkrati enakovredno lahko dosegel namen, ki ga zasleduje zakonodajalec.10
16. V tem okviru je Ustavno sodišče presojalo tudi očitek, da bi objavljeni podatki morali biti še nadalje razdelani (diferencirani) tako, da bi bilo razvidno, zakaj je davčni dolg nastal, in da bi morali biti navedeni razlogi za neplačilo davka. Brez teh dodatnih pojasnil, po mnenju predlagatelja, višje davčne kulture ni mogoče doseči. Vendar takšna ureditev, za katero se predlagatelj zavzema, ne bi pomenila manjšega posega v informacijsko zasebnost posameznika, temveč prav nasprotno. Z razkrivanjem še dodatnih okoliščin o davčnem dolgu bi zakonodajalec močneje posegel v informacijsko zasebnost posameznikov, saj bi s tem brez potrebe (glede na namen obdelave osebnih podatkov) javnosti posredno razkril še dodatne okoliščine iz njihovega zasebnega življenja, ki bi jih sicer želeli zadržati zase. Človekova pravica do varstva osebnih podatkov ni namenjena varstvu ugleda (zaradi česar bi morda več podatkov lahko ustvarilo v javnosti drugačno sliko davčnega dolžnika, kot če ne bi bilo teh podatkov), temveč temu, da lahko posameznik zadrži informacije o sebi zase in da je v izhodišču on tisti, ki odloča, koliko podatkov o sebi bo razkril in komu.11 Zato je eno od temeljnih načel varstva osebnih podatkov načelo sorazmernosti(kakovosti), po katerem se lahko obdelujejo le tisti osebni podatki, ki so (glede na njihovo naravo) primerni za dosego namena in hkrati niso (količinsko) pretirani glede na namene obdelave (data miminization, Datensparsamkeit).12
17. Poleg tega je zakonodajalec s presojanim ukrepom zasledoval tudi druge cilje. Kot je že bilo navedeno, je poleg cilja, ki je usmerjen k posamezniku in spodbudam za plačilo dolga, cilj med drugim tudi transparentnost na mikro- in makroravni glede višine davčnega dolga. Transparentnost oziroma pravica javnosti, da ima vpogled, koliko dolguje(jo) posameznik(i), pa je vrednota sama na sebi in ni sredstvo za dosego drugega cilja.13 Zato ni videti, kako bi ti cilji lahko bili doseženi na drug (manj invaziven) način kot s splošno in javno dostopnim seznamom davčnih neplačnikov.
Sorazmernost ukrepa v ožjem pomenu 
18. Pri sorazmernosti v ožjem pomenu gre za presojo, ali je teža posledic ocenjevanega posega v prizadeto človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi tega nastale. Pri tehtanju na eni strani posega v informacijsko zasebnost posameznika, zaradi katerega je javnost seznanjena z dejstvom, da je posameznik davčni dolžnik, in z razredom višine davčnega dolga, ter na drugi strani interesa javnosti, da postane takšen podatek javen, in pravice javnosti, da se zagotavlja učinkovito pobiranje davkov, je treba dati prednost slednjima.
19. Učinkovit davčni sistem je, kot je že bilo navedeno v 10. točki, ključnega pomena za opravljanje nalog države. Zato je izpolnitev davčne obveznosti tudi temeljna obveznost davčnega zavezanca. Zakonodajalec je pretehtal, da davčni dolg, manjši od 5.000 EUR in ki ni starejši od 90 dni, ne upravičuje javne objave. Temu kriteriju nerazumnosti oziroma arbitrarnosti, kar sicer zatrjuje predlagatelj, ni mogoče očitati. Ali bi lahko zakonodajalec določil drug kriterij, pa že presega pristojnosti in naloge Ustavnega sodišča. Zakonodajalec oziroma Vlada kot glavni predlagatelj zakonov sta v prvi vrsti poklicana, da imata pregled nad stanjem javnih financ, in sta tudi v boljšem položaju, da ocenita, kateri dolg do skupnosti si zasluži večjo pozornost javnosti. V navedeni točki obrazložitve je tudi že pojasnjen pomen, ki ga ima takšna javna objava za vse državljane. Vsakdo, čigar davčno breme je nujno odvisno tudi od pripravljenosti drugih, da poravnavajo svoje davčne obveznosti – in od tega je odvisna tudi kvaliteta storitev, ki jih iz tega naslova lahko nudi država –, mora imeti možnost na enostaven način preveriti, kdo ne prispeva svojega deleža v skupno blagajno. Pod pogojem, da ne gre za bagatelni dolg ali za kratkoročno zamudo, kar je tudi zakonodajalec predvidel, ko je določil mejo za dopustnost posega.
20. Na drugi strani pa je treba upoštevati, da pomeni javna objava davčnega dolžnika sicer poseg v del (informacijske) zasebnosti, vendar v tisti del, ki ne more uživati močne zaščite. Gre le za podatek, kolikšen del neplačanega davka posameznik dolguje skupnosti. Javna objava ne razkriva neposredno podatkov o dohodku,14 niti ne nujno o premoženjskem stanju posameznika,15 niti ne razkriva drugih podrobnosti zasebnega življenja posameznika. Posameznik ne more utemeljeno pričakovati, da bo ta podatek ostal skrit pred očmi javnosti.16 Tudi v tem okviru je treba presojati očitek, da ukrep ni sorazmeren, ker predvideva objavo podatkov tudi tistih posameznikov, katerih dolg še ni pravnomočno ugotovljen. Davčni zavezanec mora davčni dolg poravnati, čeprav pritožbeni postopek še ni končan (nesuspenzivnost pravnih sredstev v davčnem postopku).17 Zato je treba pravici javnosti, da ima vpogled v davčni dolg posameznikov, dati večjo težo kot pravici posameznika, ki želi, da podatek o neplačilu ostane skrit pred javnostjo. Posameznik lahko grožnjo objave enostavno odvrne od sebe, tako da davčni dolg poravna. Tudi če meni, da davčni dolg ne obstaja oziroma da niso izpolnjeni pogoji za javno objavo tega podatka, mora kljub vloženim pravnim sredstvom davčni dolg v paricijskem roku plačati. V primeru, da davčnega dolga ne zmore plačati, pa obstoječa zakonodaja omogoča, kot poudarja že Vlada, da se njegov dolg (pod določenimi pogoji) odpiše, delno odpiše, odloži oziroma se mu dovoli obročno odplačevanje.18
21. Glede javne objave na svetovnem spletu pa je treba dodati, da to sicer res pomeni, da lahko splošna javnost brez truda dostopa do podatkov in da gre zaradi tega z vidika varstva informacijske zasebnosti za močnejši poseg od ukrepa, ki predvideva dostop do teh podatkov le določenim institucijam oziroma je dostop možen le na podlagi zahteve prosilca ali na drug način, ki vključuje več časa in truda prosilca, in se s tem zmanjša krog oseb, ki se s podatki lahko seznanijo. Vendar pa ta poseg po drugi strani ne pomeni, da je s tem informacijska zasebnost za vedno izgubljena. Podatek o davčnem dolgu je na voljo javnosti le tisti mesec, ko dolg še obstaja (prvi odstavek 20. člena ZDavP-2). Ko je v postopku ugotovljeno, da dolg ne obstaja več, ali pa je na drug način posamezniku dolg odpuščen ali odložen, javnost do tega podatka nima več dostopa.19
22. Nadalje predlagatelj v zvezi z načinom objave zatrjuje, da svetovni splet "ne pozna pozabe", kar naj bi pomenilo v bistvu izgubo informacijske zasebnosti. Vendar pa je treba upoštevati, da objava osebnih podatkov na svetovnem spletu ne pomeni, da je informacijska zasebnost posameznika nepovratno izgubljena. Že obstoječa ureditev omogoča posamezniku, da doseže umik nepravilnega, netočnega oziroma neažurnega osebnega podatka pri upravljavcu osebnih podatkov, ki je podatek izvorno objavil.20 Konkretno to pomeni, da bo davčni zavezanec, čigar podatki o neplačilu davčnega dolga ne bodo več aktualni, lahko zahteval od davčne uprave, ki je izvorno objavila ta podatek, naj ga izbriše. Prav tako bo to lahko dosegel od tretje osebe, ki bi brez zakonske podlage objavila ta podatek. To bo lahko dosegel tudi s pomočjo predlagatelja, ki ima kot varuh informacijske zasebnosti ter kot inšpekcijski in prekrškovni organ ustrezna zakonska pooblastila.21
23. Z vidika varstva informacijske zasebnosti v dobi svetovnega spleta pa je še pomembneje, da bo lahko posameznik tudi pri ponudniku spletnega iskalnika, v skladu s pogoji, ki jih je postavilo Sodišče Evropske unije v sodbi v zadevi Google Spain SL, Google Inc proti Agencia Española de Protección de Datos (AEPD) in Mariu Costeji Gonzálezu, C-131/12, z dne 13. 5. 2014, dosegel, da med rezultati iskanja ne bo več hiperpovezave do spletne strani (ali dela vsebine te strani), ki vsebuje (neažurni) podatek. V dobi svetovnega spleta imajo namreč spletni iskalniki ključno vlogo pri iskanju informacij in s tem lahko tudi pomembno vplivajo na varstvo informacijske zasebnosti. Združevanje različnih podatkov iz različnih virov v rezultatih iskanja namreč omogoča vsakomur, da izdela bolj ali manj podroben profil poljubnega posameznika.22 Zato možnost posameznika, da doseže izbris povezave med svojim imenom in zadevnim podatkom, objavljenim na svetovnem spletu, pomembno zmanjša invazivnost posega v informacijsko zasebnost.
24. Zaradi navedenega Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijani ukrep prestane tudi test sorazmernosti v ožjem pomenu.
25. Ker torej izpodbijana ureditev ni nesorazmerno posegla v pravico do varstva osebnih podatkov fizičnih oseb, ki ne opravljajo dejavnosti, je Ustavno sodišče odločilo, da prvi, sedmi in osmi odstavek 20. člena ZDavP-2 niso v neskladju z 38. členom Ustave.
C. 
26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – ZUstS) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnici Jadek Pensa in Sovdat ter sodnik Mozetič. Odklonilno ločeno mnenje je dala sodnica Jadek Pensa.
mag. Miroslav Mozetič l.r.
Predsednik 
1 Primerjaj npr. s sodbo Sodišča Evropske unije v združenih zadevah Volker und Markus Schecke GbR in Hartmut Eifert proti Land Hessen, C-92/09 in C-93/09, z dne 9. 11. 2010, 60. točka.
2 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-238/99 z dne 9. 11. 2000 (Uradni list RS, št. 113/2000, in OdlUS IX, 257).
3 Glej 12. točko obrazložitve odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-98/11.
4 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
5 Glej 11. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-297/95 z dne 28. 10. 1998 (Uradni list RS, št. 76/98, in OdlUS VII, 198).
6 Glej 43. točko odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-313/13 z dne 21. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 22/14, in OdlUS XX, 22).
7 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-201/93 z dne 7. 3. 1996 (Uradni list RS, št. 24/96, in OdlUS V, 27) in št. U-I-65/13 z dne 3. 7. 2014 (Uradni list RS, št. 54/14, in OdlUS XX, 27).
8 Evropsko sodišče za človekove pravice v okviru presoje sorazmernosti ukrepa (oziroma nujnosti ukrepa v demokratični družbi) poudarja, da pridevnik "nujen" ni sopomenka za "neobhodno potreben", hkrati pa ga tudi ni mogoče razlagati tako prožno kot na primer izraze "dopusten", "reden", "koristen", "razumen" ali "zaželen" (sodba v zadevi Handyside proti Združenemu kraljestvu z dne 7. 12. 1976).
9 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-77/08 z dne 8. 7. 2010 (Uradni list RS, št. 61/10).
10 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 49. točka.
11 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-98/11.
12 Člen 5 Konvencije o varstvu posameznikov glede na avtomatsko obdelavo osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 11/94, MP, št. 3/94) in člen 6.1(c) Direktive Evropskega parlamenta in Sveta 95/46/ES z dne 24. oktobra 1995 o varstvu posameznikov pri obdelavi osebnih podatkov in o prostem pretoku takih podatkov (UL L 281, 23. 11. 1995 – v nadaljevanju Direktiva 95/46/ES).
13 Primerjaj s sklepnimi predlogi generalne pravobranilke Eleanor Sharpston, predstavljenimi v združenih zadevah C-92/09 in C-93/09, 68. točka. Glej tudi komentar navedene odločitve v: M. Bobek, Joined Cases C-92/09 and C-93/09, Volker und Markus Schecke GbR and Hartmut Eifert, Judgement of the Court of Justice (Grand Chamber) of 9 November 2010 N.Y.R. (November 12, 2011), Common Market Law Review, let. 48, št. 6 (2011).
14 Primerjaj s sodbo Sodišča Evropske unije v združenih zadevah Rechnungshof, Österreichischer Rundfunk in drugi, Christa Neukomm, Joseph Lauermann proti Österreichischer Rundfunk, C-465/00, C-138/01 in C-139/01, z dne 20. 5. 2003.
15 Primerjaj s sodbama Sodišča Evropske unije v združenih zadevah C-92/09 in C-93/09, 58. točka, in v zadevi Tietosuojavaltuutettu proti Satakunnan Markkinapörssi Oy inSatamedia Oy, C-73/07, z dne 16. 12. 2008.
16 Primerjaj s sklepom Evropske komisije za človekove pravice v zadevi Gedin proti Švedski z dne 27. 11. 1996.
17 Ustavno sodišče je vprašanje instituta nesuspenzivnosti pritožbe v davčnem postopku že presojalo (odločba št. U-I-297/95), in sicer z vidika pravice do pravnega sredstva. Ocenilo je, da ne gre za ustavno nedopusten poseg. Ključna okoliščina pri tej oceni je bila, da je poseg sorazmeren zaradi pomena, ki ga ima obveznost plačevanja davkov za zagotavljanje sredstev za financiranje javne porabe, oziroma da zaradi neizpolnitve naložene obveznosti lahko nastanejo hude posledice. Zato je ureditev, v kateri se odločba lahko izvrši še pred njeno dokončnostjo oziroma pravnomočnostjo, ustavno dopustna. Davčni zavezanec mora davčni dolg poravnati, čeprav pritožbeni postopek še ni končan.
18 Člen 101 ZDavP-2.
19 V sklepu v zadevi Gedin proti Švedski je Evropska komisija za človekove pravice ukrep, ki je predvidel triletni rok hrambe podatka o davčnem dolgu, zaradi pomena, ki ga lahko ima za ekonomsko blaginjo države in pravic drugih, ocenila kot sorazmeren.
20 Prvi odstavek 32. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZVOP-1) in 12.(b) člen Direktive 95/46/ES.
21 Predlagatelj oziroma državni nadzornik za varstvo osebnih podatkov je namreč samostojen in neodvisen državni organ, ki je med drugim pristojen za inšpekcijski nadzor nad izvajanjem ZVOP-1 in drugih predpisov, ki urejajo varstvo ali obdelavo osebnih podatkov. ZVOP-1 v 51. členu določa obseg inšpekcijskega nadzora, pristojnosti nadzornikov (53. člen ZVOP-1) ter nabor inšpekcijskih ukrepov (54. člen ZVOP-1) – nadzornik sme tudi zapovedati odpravo nepravilnosti in pomanjkljivosti, prepovedati obdelavo osebnih podatkov in odrediti anonimiziranje, blokiranje, brisanje ali uničenje osebnih podatkov, kadar ugotovi, da se osebni podatki obdelujejo v nasprotju z zakonom. Za inšpekcijski nadzor po ZVOP-1 se na podlagi 50. člena ZVOP-1 subsidiarno uporablja Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/07 – uradno prečiščeno besedilo in 40/14 – ZIN). Predlagatelj oziroma državni nadzornik za varstvo osebnih podatkov ima tudi prekrškovna pooblastila (drugi odstavek 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05) in tretji odstavek 54. člena ZVOP-1).
22 Primerjaj z 80. točko obrazložitve sodbe Sodišča Evropske unije v zadevi C-131/12.

AAA Zlata odličnost