Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi A. A. iz Ž., ki jo zastopa B. B., odvetnik v Z., na seji dne 15. aprila 2004

Sodba Vrhovnega sodišča št. VIII Ips 171/2001 z dne 21. 5. 2002 se razveljavi in se zadeva vrne Vrhovnemu sodišču v novo sojenje.

1. Območna enota Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Maribor je pritožnici priznala pravico do dodatka k družinski pokojnini po Zakonu o zagotavljanju socialne varnosti slovenskim državljanom, ki so upravičeni do pokojnin iz republik nekdanje SRFJ (Uradni list RS, št. 45/92 in nasl. – v nadaljevanju ZZSV). Drugostopenjski organ Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju: Zavod) je v reviziji odločbo prvostopenjskega organa spremenil tako, da pritožnica nima navedene pravice. V obrazložitvi je navedel, da je bila pritožnici pravica do družinske pokojnine po pokojnem očetu priznana z odločbo Zavoda za socialno zavarovanje vojaških zavarovancev s sedežem v Beogradu in da torej pravice do družinske pokojnine ni uveljavila v kateri od republik nekdanje SFRJ po njenih predpisih, temveč pri nosilcu zavarovanja, pristojnem za celotno bivšo SFRJ, po vojaških predpisih. Po navedeni obrazložitvi zato ne izpolnjuje pogojev 1. člena ZZSV, po katerem ima državljan Republike Slovenije s stalnim prebivališčem v Sloveniji pravico do dodatka k pokojnini, ki jo je uveljavil v kateri od republik nekdanje SFRJ. Enako stališče so zavzela tudi sodišča v izpodbijanih sodbah.
2. Pritožnica meni, da gre za očitno napačno uporabo ZZVS, ker naj bi bilo stališče, ki so ga zavzela sodišča, v neskladju z namenom tega zakona in s 50. členom Ustave, po katerem se socialna varnost zagotavlja vsem državljanom pod enakimi pogoji. V njenem primeru naj bi to pomenilo, da ji pravica do dodatka k družinski pokojnini pripada ne glede na to, da je pravico do družinske pokojnine uveljavila pri Zavodu za socialno zavarovanje vojaških zavarovancev, saj je slednji imel sedež v Beogradu, torej v eni od republik nekdanje SFRJ.
3. Senat Ustavnega sodišča je ustavno pritožbo dne 28. 10. 2003 sprejel v obravnavo. Ustavna pritožba je bila poslana Vrhovnemu sodišču, ki je sporočilo, da nanjo ne bo odgovorilo.

4. Ustavno sodišče v postopku ustavne pritožbe ne presoja same pravilnosti oziroma zakonitosti izpodbijane odločbe. Svojo presojo omeji na vprašanje, ali je bila z izpodbijano odločbo kršena katera od človekovih pravic.
5. V izpodbijani sodbi, s katero je zavrnilo revizijo, je Vrhovno sodišče ugotovilo, da materialno pravo ni bilo zmotno uporabljeno, ker naj bi ZZSV v 1. členu izrecno določal, da imajo pravico do dodatka k pokojnini le tisti upravičenci, ki so pravico do pokojnine uveljavili v kateri od republik nekdanje SFRJ, pokojni oče revidentke pa je bil zavarovanec posebnega Zavoda za socialno zavarovanje vojaških zavarovancev, ki je revidentki po njegovi smrti v letu 1992 priznalo pravico do družinske pokojnine. Izpodbijana sodba torej temelji na razlagi, da pravica do socialne varnosti (50. člen Ustave), zagotovljena z določbami ZZSV, ne more pripadati osebi, ki je pravico do pokojnine uveljavila pri Zavodu za socialno zavarovanje vojaških zavarovancev.
6. ZZSV je bil sprejet septembra 1992. V zakonodajnem postopku (Poročevalec DZ, št. 14/92) je bilo pojasnjeno, da so se od konca leta 1991 dalje močno povečale razlike med višinami pokojnin, ki jih upravičenci prejemajo iz slovenskega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ter pokojninami, ki jih upravičenci prejemajo ali naj bi jih prejemali iz drugih republik nekdanje SFRJ. S takšnimi pokojninami v Sloveniji ni bilo mogoče pokriti niti najnujnejših življenjskih stroškov. Vprašanje socialne varnosti oseb s stalnim prebivališčem v Sloveniji, ki so pokojnine uveljavile v drugih republikah, pa na dan 1. 11. 1991 niso prejele pokojnin iz drugih republik, je pred tem oziroma novembra 1991 začasno razrešila že Vlada z odlokom, s katerim je začasno prevzela izplačevanje akontacij teh pokojnin (Uradni list RS, št. 26/91). Vlada je bila tedaj z odlokom že prevzela tudi začasno izplačevanje vojaških pokojnin (Uradni list RS, št. 21/91). Čeprav je bil prvotni smoter ZZSV zagotoviti socialno varnost slovenskim državljanom, ki so pridobili pravico do pokojnine do slovenske osamosvojitve, se je krog upravičencev v praksi razširil tudi na tiste, ki so se upokojili kasneje. Ker zakon sprva ni določal načina odmere dodatka za osebe, ki niso pokojnine prejemale že v času, ko je še veljala skupna denarna enota in so bile pokojnine še neposredno primerljive, je bilo v praksi vprašanje razrešeno z upoštevanjem namena zakona: zagotoviti minimalno socialno varnost tistim slovenskim državljanom, ki prejemajo pokojnino iz nekdanjih republik SFRJ v višini, ki ne zadošča za normalno preživljanje v Sloveniji.
7. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-147/94 z dne 9. in 30. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 3/96 in OdlUS IV, 118) med drugim navedlo, da je dodatek, ki gre upravičencem po tem zakonu, pravica posebne vrste. "Ne gre za pravico iz socialnega zavarovanja, ker so le-to dolžni zagotavljati le posamezni nosilci pokojninskega zavarovanja v republikah nekdanje SFRJ. Gre za pravico, ki je po svoji naravi še najbližja denarnim pravicam socialnega varstva (socialne pomoči), čeprav ni pogojena z dohodkovnim cenzusom. Socialnovarstvene pravice pa praviloma zagotavlja država in ne nosilci socialnih zavarovanj. Namen pravice do dodatka iz ZZSV je zagotoviti socialno varnost določeni kategoriji oseb, ki so socialno ogrožene prav zato, ker stalno prebivajo v Sloveniji, pokojnino pa prejemajo iz držav – republik nekdanje SFRJ." V odločbi št. Up-82/94 z dne 17. 4. 1997 (OdlUS VI, 76) je Ustavno sodišče pritožniku, ki ni izpolnjeval pogojev, predpisanih za pridobitev specifične pravice do akontacije vojaške pokojnine, pojasnilo: "Ne Odlok ne na njegovi podlagi sprejete izpodbijane odločbe pritožniku ne jemljejo njegovih pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja, priznanih pri pristojnem nosilcu zavarovanja v drugi državi. V času do ustrezne zakonske ureditve pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja bivših vojaških zavarovancev pa mora biti tudi pritožniku zagotovljeno uživanje enakih pravic do socialne pomoči oziroma drugih oblik zagotavljanja socialne varnosti v smislu 50. člena Ustave kot drugim državljanom, katerih pravni in dejanski položaj je enak ali v bistvenih elementih podoben kot njegov. Ali bi na tej podlagi tudi njemu pripadal dodatek na podlagi ZZSV, je vprašanje, o katerem bodo morali odločiti pristojni organi, če bo vložil tak zahtevek."
8. Pravna ureditev je bila po 17. 4. 1997 (ko je Ustavno sodišče sprejelo že navedeno odločbo št. Up-82/94) z uveljavitvijo Zakona o pravicah iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja bivših vojaških zavarovancev (Uradni list RS, št. 49/98 – v nadaljevanju: ZPIZVZ) pomembno dopolnjena. Z uveljavitvijo navedenega zakona je še močneje prišlo do izraza stališče zakonodajalca, da v posebnem zakonu ločeno uredi pravico do pokojnine nekdanjih vojaških zavarovancev in ločeno od drugih oblik zagotavljanja socialne varnosti osebam, ki potrebujejo zakonsko zaščito zaradi razpada nekdanje SFRJ. Zato okoliščina, da ZPIZVZ ne ureja tudi pomoči nekdanjim vojaškim zavarovancem, ki ne prejemajo pokojnin od nekdanjega nosilca vojaškega socialnega zavarovanja, in ti upravičenci hkrati ne izpolnjujejo pogojev za pravico do pokojnine po ZPIZVZ, sama po sebi ne pomeni, da te osebe nimajo pravice do socialne varnosti. To bi bilo v neskladju s prvim odstavkom 50. člena Ustave. Pomoč jim iz navedenih razlogov zagotavljajo predvsem določbe ZZSV. Državljani in tujci z dovoljenjem za stalno prebivanje (drugi pa pod posebej določenimi pogoji) sicer lahko uveljavljajo tudi pravice iz splošne ureditve socialnega varstva, torej po Zakonu o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZSV), vendar pa je ZZSV po svojem namenu položaju obravnavane skupine nekdanjih vojaških zavarovancev bližji. Pravice po ZSV namreč obsegajo storitve in ukrepe, namenjene preprečevanju in odpravljanju socialnih stisk in težav posameznikov, družin in skupin prebivalstva, ter denarno socialno pomoč, namenjeno tistim posameznikom, ki si sami materialne varnosti ne morejo zagotoviti zaradi okoliščin, na katere ne morejo vplivati (3. člen ZSV). Po prvem odstavku 20. člena tega zakona je vsakdo po svojih sposobnostih dolžan skrbeti za dostojno preživljanje sebe in svojih družinskih članov. Glede na to ima pravico do denarne socialne pomoči, kdor si ne more preživetja zagotoviti sam z delom, s pravicami iz dela ali zavarovanja, z dohodki iz premoženja in iz drugih virov oziroma z nadomestili ali prejemki po drugih predpisih ali s pomočjo tistih, ki so ga dolžni preživljati, ali na drug način (drugi odstavek 20. člena). Nekdanji vojaški zavarovanci s stalnim prebivališčem v Sloveniji bi se preživljali s pokojnino, če bi jim jo pristojna inštitucija nakazovala. Stiska, v kateri so se znašli (če ne prejemajo pokojnine na podlagi ZPIZVZ), izhaja iz dejstva razpada nekdanje SFRJ. Ta okoliščina pa vodi v bistveno podobnost njihovega položaja s položajem državljanov, ki zaradi razpada nekdanje SFRJ in nastanka novih držav na tem območju prejemajo (ali naj bi prejemali) pokojnine iz novih držav, pa te zaradi kasneje nastalih razlik v višinah ne zadoščajo za socialno varnost v Sloveniji. Tudi obravnavanim vojaškim zavarovancem je bila pokojnina namreč priznana v drugi državi (tako v že citirani odločbi št. Up-82/94), le izplačuje se jim ne.
9. Prvostopenjski organ je pritožnico štel za upravičenko po ZZSV, sodišča pa so sprejela drugačno stališče. V zakonodajnem postopku je bil jasno izražen namen, da se z ZZSV zagotovi pomoč prizadetim upokojencem s stalnim prebivališčem v Sloveniji, pri čemer upokojenci na podlagi nekdanjega vojaškega zavarovanja niso bili izrecno izločeni iz tega kroga. Zato že teleološka razlaga (razlaga po namenu) 1. člena ZZSV omogoča širše tolmačenje ureditve v primerjavi z besedno razlago, za katero so se ob tem členu opredelila sodišča. Da določb ZZSV ni mogoče razlagati le besedno, se je pokazalo tudi, ko Zakon pred uveljavitvijo ZZSV-A ni določal meril za odmero dodatka upravičencem, ki jim je bila pravica do pokojnine priznana po 1. 10. 1991. Pri določanju kroga upravičencev po ZZSV je mogoče izhajati tudi iz primerjave med ugotavljanjem pokojninske dobe po petem odstavku 2. člena ZPIZVZ in po tretji alinei prvega odstavka 187. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 106/99 in nasl. – v nadaljevanju: ZPIZ-1), saj se pokojninski dobi, doseženi pri nosilcih pokojninskega in invalidskega zavarovanja v nekdanjih republikah SFRJ in pri nosilcu vojaškega zavarovanja, za državljane upoštevata enako. (Po prvem navedenem zakonu državljan Republike Slovenije, ki je bil nazadnje zavarovan pri Zavodu, pridobi pravico do pokojnine po splošnih predpisih tako, da se mu zavarovalna doba, dopolnjena po vojaških predpisih, upošteva kot zavarovalna doba, prebita pri Zavodu, če ni z meddržavno pogodbo določeno drugače. Po drugem navedenem zakonu pa pokojninska doba obsega čas, dopolnjen do uveljavitve tega zakona, ki se državljanu Slovenije všteva v pokojninsko dobo po predpisih, ki so veljali do uveljavitve tega zakona, razen če ni s tem zakonom ali z mednarodnim sporazumom določeno drugače.) Iz navedenega ne izhajajo okoliščine, ki bi opredeljevale javni interes za različno obravnavanje upokojencev nekdanjega vojaškega pokojninskega in invalidskega zavarovanja v primerjavi z upokojenci drugih nosilcev obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja na območju SFRJ, ki izpolnjujejo pogoje po 1. členu ZZSV. Sicer pa je Ustavno sodišče v svojih odločbah večkrat (tudi v že citirani odločbi št. Up-82/94) opozorilo, da mora biti nekdanjim vojaškim zavarovancem, ki niso izpolnili pogojev, predpisanih za specifično pravico do akontacije vojaške pokojnine, do ustrezne zakonske ureditve zagotovljeno uživanje enakih pravic do socialne pomoči oziroma drugih oblik zagotavljanja socialne varnosti v smislu 50. člena Ustave tako kot drugim državljanom, katerih pravni in dejanski položaj je enak ali v bistvenih elementih podoben njihovemu. Glede na navedeno je stališče Vrhovnega sodišča v neskladju s 50. členom Ustave.
10. Ker je stališče Vrhovnega sodišča v neskladju z Ustavo, je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo v novo sojenje. Vrhovno sodišče bo moralo v ponovljenem postopku upoštevati stališče Ustavnega sodišča iz te odločbe.

11. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 59. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.