Uradni list

Številka 27
Uradni list RS, št. 27/2002 z dne 28. 3. 2002
Uradni list

Uradni list RS, št. 27/2002 z dne 28. 3. 2002

Kazalo

1169. Odločba o razveljavitvi III. poglavja zakona o kmetijskih zemljiščih z odloženim rokom enega leta, stran 2262.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Marka Miklavčiča iz Medvod, ki ga zastopa Majda Lušina, odvetnica v Kranju, družbe MERCATOR KŽK Kmetijstvo Kranj, d.o.o., Kranj, in devetnajstih drugih kmetijskih organizacij, ki jih zastopa dr. Miha Potočnik oziroma Janez Perš, odvetnik v Murski Soboti, ter družbe KAPELA Vinogradništvo in vinarstvo, d.d., Gornja Radgona, ki jo zastopa odvetnik Janez Perš, po javni obravnavi dne 28. maja 2001, na seji dne 28. februarja 2002
o d l o č i l o :
1. Poglavje z naslovom “III. Promet s kmetijskimi zemljišči“ (členi 17 do 25) zakona o kmetijskih zemljiščih (Uradni list RS, št. 59/96, 1/99 in 54/00) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Prvi pobudnik, lastnik kmetijskih zemljišč, ki ni kmet, izpodbija celoten tretji odstavek 19. člena zakona o kmetijskih zemljiščih (v nadaljevanju: ZKZ), ki določa, v katerih primerih upravna enota ne izda odobritve pravnega posla o pridobitvi lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih. Še posebej izpodbija četrto alinejo tega odstavka, po kateri ni odobritve, če pridobitelj lastninske pravice “ni usposobljen za kmetijsko proizvodnjo ali je na drug način očitno, da ne bo obdeloval pridobljenih zemljišč v smislu 7. člena tega zakona“, t.j. kot dober gospodar, in enajsto alinejo, ki odobritev odreka, “če bi kmetijsko zemljišče pridobila fizična ali pravna oseba, ki ga ne potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti“. Celotni odstavek izpodbija še posebej tudi zato, ker iz svojih odklonilnih določb ne izvzema pogodb o dosmrtnem preživljanju. Izpodbijanje utemeljuje s tem, da za kmetijsko razvojno politiko ni nobene škode, če kmetijska zemljišča iz lastnine enega nekmeta preidejo v last drugega nekmeta; da je nevzdržno in neživljenjsko onemogočati nekmetu lastnino in obdelovanje vsakršnega kosa zemlje, primernega za to; da so merila za prehod kmetijskega zemljišča z dedovanjem (zakon o dedovanju kmetijskih gospodarstev, Uradni list RS, št. 70/95 – v nadaljevanju: ZDKG) bistveno blažja, saj se z dedovanjem kmetijska zemljišča, ki ne sodijo v sklop zaščitene kmetije, neovirano prenašajo; slednje da še posebej ne vzdrži primerjave z omejitvami sklepanja pogodbe o dosmrtnem preživljanju po ZKZ. Pobudnik zato predlaga razveljavitev izpodbijanih določb kot neskladnih s 33. členom (pravica do zasebne lastnine) in 67. členom (lastnina) ustave.
2. Druga skupina pobudnikov, gospodarskih organizacij s področja kmetijstva, izpodbija določbo osme alinee tretjega odstavka 19. člena ZKZ, po kateri ni soglasja k pogodbi o pridobitvi lastninske pravice na kmetijskem zemljišču, “če se pridobivajo kmetijska zemljišča, gozdovi ali kmetija oziroma njen del in se s tem veča veleposest preko 200 hektarjev primerljive kmetijske površine po ZDKG, vendar ne več kot skupno 600 hektarjev, razen če gre za pridobitev v lastnino Republike Slovenije ali občine“. Izpodbijajo tudi prvi odstavek 27. člena ZKZ, po katerem se omejitve iz 19. člena smiselno uporabljajo tudi za zakup. Pobudniki izkažejo, da ima vsak od njih v lasti ali zakupu več kmetijskih zemljišč, kot je meja iz osme alinee tretjega odstavka 19. člena ZKZ, skupaj pa približno 50 000 hektarjev, zaposlujejo 8 500 delavcev. Ugotavljajo, da jim izpodbijani določbi preprečujeta razvoj, kar je v nasprotju z ekonomsko funkcijo lastnine; takega omejevanja ne dovoljuje niti 71. člen ustave. Opozarjajo na odločbo ustavnega sodišča št. U-I-122/91 (Uradni list RS, št. 46/92 in odl. US I, 56), iz katere da izhaja, da ustava ne dopušča splošnega omejevanja oziroma izključevanja lastnine. O osmi alinei drugega odstavka 19. člena ZKZ torej menijo, da nasprotuje 33. členu, 67. členu, 69. členu (razlastitev), 71. členu (varstvo zemljišč) in 74. členu (podjetništvo) ustave in predlagajo razveljavitev. V zvezi z izpodbijanjem prvega odstavka 27. člena ZKZ navajajo, da imajo po enoletni zakupni pogodbi s Skladom kmetijskih zemljišč in gozdov Republike Slovenije (v nadaljevanju: sklad) veliko kmetijskih zemljišč, ki so jih prej upravljali kot družbeno lastnino, a jih utegnejo po poteku pogodbe izgubiti; določba prvega odstavka 27. člena pa jim bo onemogočala tudi zakup drugih parcel. Zaradi nje se bo torej morda (odvisno od pogodbene volje sklada) obseg zemlje, ki jo obdelujejo, zelo skrčil. Novih, drugih kmetijskih parcel zaradi obeh izpodbijanih določb že zdaj ne morejo pridobivati v zakup. Zato je ogrožen ne le njihov razvoj, temveč tudi sedanji obseg njihovega kmetovanja. Določba iz 27. člena da je torej v neskladju s 67. in 74. členom ustave in naj jo ustavno sodišče razveljavi, do odločitve o stvari pa naj njeno izvrševanje zadrži.
3. Tretji pobudnik predlaga poleg pravkar navedenega še oceno ustavnosti 18. člena ZKZ, kolikor gospodarskim družbam ne omogoča nakupa zemljišč, ki so v sklopu zaščitenih kmetij, ter 21. člena ZKZ, kolikor določa kmetijskim organizacijam zadnje mesto med predkupnimi upravičenci. O obeh določbah meni, da pravne osebe neupravičeno omejujeta pri pridobivanju lastnine na kmetijskih zemljiščih in jih postavljata v slabši položaj od kmetov; to pa da je med drugim navzkriž z ekonomsko funkcijo lastnine na kmetijskih zemljiščih, saj daje gospodarjenje z njimi v okviru gospodarskih družb boljše rezultate. Ker so izpodbijane določbe v neskladju s 14. členom (enakost pred zakonom) in 33. členom ustave, naj jih ustavno sodišče razveljavi.
4. Državni zbor meni, da izpodbijane določbe vzpostavljajo primerno ravnovesje med lastnino kot človekovo pravico (33. člen ustave) in kot premoženjsko pravico, ki jo je mogoče omejevati zaradi zagotavljanja njene ekonomske, socialne in ekološke funkcije (67. člen ustave). Zatrjuje, da so izpodbijane določbe potrebne v javnem interesu oziroma zaradi javne koristi. Z njimi naj bo omejeno drobljenje zaščitenih kmetij, kmetijska zemljišča pa se usmerjajo v last kmetov, da bi se kmetije povečale. Tako želi zakonodajalec ohraniti plodno zemljo in neobnovljive naravne vire ter ohranjati poseljenost podeželja z značilno kmetijsko proizvodnjo, kar prispeva tudi k prehranski varnosti Slovenije. Obravnavane določbe torej po stališču nasprotnega udeleženca uveljavljajo socialno, gospodarsko in ekološko funkcijo lastnine kmetijskih zemljišč (prvi odstavek 67. člena ustave) in pomenijo tudi izpolnjevanje posebnega varstva kmetijskih zemljišč, ki ga naroča ustava v drugem odstavku 71. člena. Po mnenju zakonodajalca ustava dopušča omejitev obsega lastnine kmetijskih zemljišč v primerih, ko drugače ni mogoče (dovolj uspešno) uveljavljati z ustavo določenih funkcij kmetijskih zemljišč in njihovega posebnega varstva. V tem okviru ostajajo omejitvene določbe ZKZ. Sklicuje se tudi na ugotovitve v odločbah Zveznega ustavnega sodišča Zvezne Republike Nemčije, da obsega zemljišč ni mogoče povečevati in zato raba zemljišč ne more biti prepuščena zgolj volji posameznika; pravičen pravni in družbeni red narekuje močnejše varovanje splošnega interesa kot pri drugih dobrinah. Med drugim je v javnem interesu, da se ne bi oblikovale prevelike veleposesti; ZKZ pri tem ne posega v obstoječo posest in ne uvaja splošnega zemljiškega maksimuma. Člen 67 ustave daje zakonodajalcu, kadar gre za kmetijska zemljišča, pooblastilo tudi za omejevanje pridobivanja lastnine, meni Državni zbor in se pri tem sklicuje na odločbo ustavnega sodišča št. U-I-23/93 (Uradni list RS, št. 23/97 in OdlUs VI, 43). Ne strinja se, da bi ZKZ diskriminatorno razlikoval med kmeti in nekmeti; 22. člen ZKZ slednjih ne izključuje od lastnine na kmetijskih zemljiščih, temveč služi pravilnemu razumevanju in uporabi predkupne pravice (21. člen ZKZ), ta pa je utemeljena zaradi javnega interesa za izboljšanje agrarne strukture, pridobivanja kmetijskih zemljišč za ohranitev gospodarsko sposobnih kmetij oziroma omogočanje njihovega nastanka; podobno predkupno pravico imajo uzakonjeno tudi v drugih primerljivih državah. Državi in občini daje zakon predkupno pravico zato, ker lahko tako prispevata k stabiliziranju trga kmetijskih nepremičnin, ustrezni rabi kmetijskih zemljišč, nastajanju novih gospodarstev z ustrezno gospodarsko in socialno funkcijo, dodaja Državni zbor in predlaga zavrnitev pobud.
5. Vlada v svojem mnenju opozarja še, da so kmetje garant za poseljenost in ohranjanje kulturne krajine in za razvoj slovenskega podeželja. Meni, da omejitve iz prvega odstavka 27. člena ZKZ ne veljajo za kmetijska podjetja in da to izhaja iz 114. člena istega zakona. Predkupna pravica, ki jo uzakonja ZKZ, ima za cilj smiselno zaokrožanje in povečevanje kmetij ter smotrno rabo kmetijskih zemljišč. Pri tem privilegiju gre torej za stvarne, jasne in socialne razloge, trdi vlada. Podobno ima prepoved prodajanja delov zaščitenih kmetij zaradi ohranjanja zaokroženih celot obdelovalnih zemljišč za svoj družbeni cilj ohranitev poseljenosti in razvoj podeželja.
B) – I.
6. Ustavno sodišče je s sklepoma z dne 22. 10. 1998 in 1. 6. 2000 pobude sprejelo, ob uporabi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) pa začelo še postopek za oceno ustavnosti 20. in 24. člena ZKZ. Predlog, naj do konca odločitve o stvari zadrži izvrševanje izpodbijanih določb, je zavrnilo.
7. V sklepu o sprejemu je ustavno sodišče napovedalo, da namerava med drugim pretehtati, ali niso nekateri pojmi v tretjem odstavku 19. člena ZKZ premalo določni ali določljivi, nekatera pooblastila upravnim organom preširoka, nekatere omejitve prometa s kmetijskimi zemljišči brez nujne potrebe preveč obremenjujoče za prizadete; ali je v tem sklopu dopustna zakonita možnost molčeče upravne ne-odobritve; ali ne gre deloma tudi za splošno omejevanje lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih in ali onemogočanje sklepanja pogodbe o dosmrtnem preživljanju brez enakovrednega drugega ukrepanja za reševanje socialnega položaja lastnika zemljišča ni v nasprotju z načeli socialne države (2. člen ustave). Pozvalo je zakonodajalca k natančnejši predstavitvi javne koristi, zaradi katere so posamezne omejitve uzakonjene, in neposrednih učinkov teh omejitev, da bi bila mogoča presoja o sorazmernosti teh omejitev, posebej tudi, ko gre za onemogočanje nakupa z namenom prodaje sploh, in ko gre za poseganje v višino pogodbene cene kmetijskega zemljišča, kadar ni kupcev s prednostno pravico.
8. V odgovoru nasprotni udeleženec predvsem ponovi svoje stališče o javnem interesu, zaradi katerega tudi prometa s kmetijskimi zemljišči ni mogoče prepustiti “popolni svobodi poljubnega posameznika“. Sklicuje se na stališče iz obrazložitve odločbe št. U-I-23/93, da se omejitve zaradi javne koristi lahko nanašajo tudi na pridobivanje lastninske pravice, in št. U-I-184/94 z dne 14. 9. 1995 (Uradni list RS, št. 58/95 in odl. US IV, 73), da bo “seveda še vedno potrebno delno omejevanje prometa in drugih ravnanj v zvezi s kmetijskimi zemljišči...“ O prepovedi preprodaje (deveta alinea tretjega odstavka 19. člena ZKZ) izjavlja, da bi morebitno povsem prosto trgovanje s kmetijskimi zemljišči “odprlo vrata neslutenim profitnim špekulacijam z ustavno varovano naravno dobrino in ogrozilo uresničevanje temeljnih konceptualnih rešitev in ciljev posebnega zakonskega varstva kmetijskega zemljišča in kmetijske zemljiške politike.“ S tem pojasnjuje tudi določbo 24. člena ZKZ o postopku ugotovitve vrednosti ponudenega zemljišča po predpisani metodologiji pri upravni enoti. Na druga posebej zastavljena vprašanja ustavnega sodišča ne odgovarja.
9. Ker teh odgovorov ni bilo, je ustavno sodišče razpisalo javno obravnavo. Pri tem je vnovič pozvalo nasprotnega udeleženca, naj pripravi odgovore; povabilo je tudi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano in ga prav tako pozvalo, naj pripravi pojasnila o sporočenih dilemah in jih na javni obravnavi, pa tudi pisno, posreduje sodišču. Vendar tudi javna obravnava teh odgovorov ni dala. Medtem ko je zastopnica prvega pobudnika poročala o težavah in negotovostih, ki jih tudi delavcem v upravnih organih povzročajo uzakonjene omejitve s svojo ostrino in s svojo nedorečenostjo, je zastopnik tretjega pobudnika opozarjal, da diskriminiranje kmetijskih organizacij v primerjavi s kmeti v nekaterih pogledih deluje ne le mimo, temveč kar zoper cilje kmetijske razvojne politike. Opozorila sta še, da ni bil sprejet še noben od podzakonskih predpisov, napovedanih z zakonom. Predstavnica nasprotnega udeleženca, predvsem pa predstavnik ministrstva, sta ponovila cilje celotne kmetijske razvojne politike; ureditev prometa da je strateško pomemben sestavni del te politike, pri čemer ne gre le za preprečevanje, da bi se kmetije še naprej drobile, temveč tudi za težnjo, da bi se večale in zaokrožale, medtem ko krepitev velikih kmetijskih gospodarstev za industrijsko kmetijsko proizvodnjo ni del te politike. V odgovoru na vnovič zastavljena konkretna vprašanja je predstavnica Državnega zbora pojasnila, da se zakonodajalec z njimi v podrobnostih ni ukvarjal in jih je prepustil stroki ter oblikovanju (u)pravne prakse; ureditev, da lahko upravni organ na zahtevo za odobritev pogodbe odgovori negativno tudi z molkom, po njenem mnenju ni nenavadna in ne nesprejemljiva; s predkupno pravico za sklad zakonodajalec tej instituciji omogoča aktivno poseganje v promet z zemljišči v korist javnega interesa. Med drugim ustavno sodišče ni dobilo odgovora na vprašanje, kako država uporablja pristojnosti iz 7. člena ZKZ in predkupno pravico, ki jo ima državni sklad.
10. Naknadno je Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano na poziv ustavnega sodišča sporočilo, da je od uveljavitve ZKZ 51 (od 62) upravnih enot prejelo okrog 44000 vlog za odobritev pravnega posla o prenosu lastnine na kmetijskem zemljišču. Od tega jih je zavrnilo 1 100, največkrat zato, ker je šlo za zaščitene kmetije.
B) – II.
11. V odločbi št. U-I-122/91, s katero je razveljavilo določbe tedanjega zakona o kmetijskih zemljiščih, ki so omejevale lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, je ustavno sodišče med drugim obrazložilo, da “Ustava ne omejuje lastninske pravice, ampak omogoča le, da zakon določa način pridobivanja in uživanje lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija oziroma omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice le v javno korist pod zakonsko določenimi pogoji“.
12. V odločbi št. U-I-57/92 z dne 3. 11. 1994 (Uradni list RS, št. 76/94 in odl. US III, 117), s katero je razveljavilo tedanji zakon o dedovanju kmetijskih zemljišč in zasebnih kmetijskih gospodarstev, je ustavno sodišče med drugim zapisalo, da zakonsko omejevanje lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih z namenom, da se omejuje prehod kmetijskega zemljišča v last tistih, ki zemlje ne obdelujejo, presega okvire drugega odstavka 67. člena ustave, saj ureditev določeni kategoriji državljanov povsem jemlje možnost dedovati kmetijska zemljišča ali kmetije; to pa ne prispeva k uresničevanju z ustavo predvidenih funkcij lastnine. Posebno urejanje načina in pogojev dedovanja kmetijskih zemljišč je ocenilo kot skladno z ustavo, “saj se lastninska pravica in oporočno razpolaganje uresničujeta skladno z naravo in namenom stvari ter skladno s splošnim interesom, ki je opredeljen v agrarni politiki države“, opozorilo pa, da “zakonodajalec pri tem nima popolne svobode in lahko uveljavlja razlike samo iz utemeljenih razlogov“. Kriterije, kot so: razvrstitev kmetijskih zemljišč v družbenem planu občine, ogroženost smotrnega izkoriščanja zaradi drobitve kmetije, možnost proizvodnega sodelovanja s podjetji, varstvo krajine, pomembnost za obrambo ali varstvo naravne in kulturne dediščine, je ocenilo kot neskladne z ustavo, saj omogočajo arbitrarno odločanje upravnih organov. Posebej je ocenilo, da niso v skladu z ustavo omejitveni kriteriji, ki se oddaljujejo od namena (zagotavljanja socialne in ekonomske funkcije lastnine) in je njihovo varstvo mogoče dosegati z blažjimi ukrepi, kot je omejevanje lastninske pravice. Opozorilo je, da mora biti “ravnanje države do državljanov merljivo in predvidljivo, zato pogoji za omejevanje ne smejo biti nejasni in nedorečeni“.
13. Z odločbo št. U-I-184/94 je ustavno sodišče razveljavilo prejšnji zakon o kmetijskih zemljiščih. Med temeljnimi razlogi za razveljavitev je navedlo, da zakon “promet s kmetijskimi zemljišči, njihov zakup... zaradi drugačnega pojmovanja lastnine ureja na način, ki je nesorazmerno strožji od ukrepov, ki so potrebni za varovanje kmetijskih zemljišč po drugem odstavku 71. člena ustave in tudi za varovanje socialnega položaja... kmeta“. O razlogih, ki jih je v obrambo izpodbijanih zakonskih določb tudi takrat, kot zdaj, navajal nasprotni udeleženec kot cilje kmetijske politike, pa je ustavno sodišče ugotovilo, da bo zaradi njih seveda še vedno potrebno delno omejevanje prometa in drugih ravnanj v zvezi s kmetijskimi zemljišči, vendar ti ukrepi ne morejo temeljiti zgolj na statusnih lastnostih bodočih lastnikov, ne glede na gospodarski pomen posameznih zemljišč in na druge okoliščine, pomembne za utemeljenost in sorazmernost vsakega ukrepa posebej.
14. Če ne upoštevamo določb o zemljiškem maksimumu – te so bile izrecno ali smiselno razveljavljene z odločbo št. U-I-122/91 – in določb, vsebinsko vezanih na inštitut družbene lastnine, je II. poglavje prejšnjega zakona o kmetijskih zemljiščih pod naslovom “Promet s kmetijskimi zemljišči“ vsebovalo tele ureditve:
a) veljalo je (le) za prenos lastninske pravice s pravnimi posli med živimi;
b) ne-kmetom je onemogočalo pridobivati tista kmetijska zemljišča, ki so kot najboljša in za kmetijsko proizvodnjo najbolj primerna uživala posebno zakonsko varstvo (“temelj proizvodnje hrane v Sloveniji“);
c) uzakonjalo je predkupno pravico, kadar je bil prodajalec civilna oseba, in to v vrstnem redu: zakupnik, mejaši, kmetijska skupnost, bližnja kmetijska organizacija ali kmet;
č) ponudbo je bilo treba prijaviti, bila je javno oglašena;
d) reflektant s predkupno pravico je lahko zahteval ugotovitev tržne vrednosti kmetijskega zemljišča po upravni poti;
e) za overovitev pogodbe je bilo potrebno potrdilo upravnega organa, da je postopek (č in d) spoštovan;
f) darovanje kmetijskega zemljišča ali gozda ne-kmetu (če je daroval kmet) je bilo dovoljeno le znotraj rodbine, v primeru zaščitenih kmetij le za manj pomembno kmetijsko zemljišče;
g) omejitve so smiselno veljale tudi za zakup.
15. Drugo poglavje sedanjega ZKZ prinaša v primerjavi s prejšnjim, ki ga je ustavno sodišče, kot je zapisano, znotraj razveljavitve celotnega zakona izrecno ocenilo kot z ustavo neskladnega, tele pomembnejše vsebinske novosti:
a) njegove omejitve veljajo tudi za pravne posle za primer smrti;
b) pravni posli, ki bi prinašali “delitev“ zaščitene kmetije, so tako v pogledu predmeta pogodbe kot v pogledu pogodbenih strank dovoljeni le zelo omejeno;
c) med predkupnimi upravičenci je prvi solastnik, upravičenca pa tudi sklad ter občina;
č) po objavi ponudbe za prodajo lahko vsak kupec, ne le prednostni upravičenec, zahteva cenitev po predpisani metodologiji pri upravni enoti, lahko pa se za tako cenitev odloči tudi upravni organ sam; tako ugotovljena cena postane edina dopustna;
d) če ni prednostnih upravičencev, zainteresiranih za nakup, lahko ponudnik poizkusi prodati le preostalemu interesentu, ki je njegovo ponudbo pravočasno sprejel; če takega ni, pa lahko le ponovi ponudbo;
e) veljavnost in obstoj posla, ki ga je ponudnik sklenil s tako pridobljenim kupcem, je odvisna od naknadne odobritve ali neodobritve upravnega organa;
f) ta pa odobritve ne sme dati v vrsti primerov, predvidenih v četrti do dvanajsti alinei tretjega odstavka 19. člena. Med drugim organ take odobritve ne da (in je posel torej ničen), če cena zemljišča pomembno odstopa od vrednosti primerljivih zemljišč, pa kupec ni zahteval postopka za ugotovitev primerne cene in se tudi upravni organ ne odloči zanjo. Dalje odobritve ni, če bi z nakupom narasel obseg “veleposesti“ čez mejo, ki jo določa zakon. Tudi namen preprodaje mora povzročiti ne-odobritev in ničnost posla. Trije uzakonjeni razlogi so na strani nameravanega kupca: ni usposobljen za kmetijsko proizvodnjo oziroma očitno ne bo kupljene zemlje obdeloval kot dober gospodar; kupljene zemlje ne potrebuje za opravljanje kmetijske dejavnosti; očitno bi jo uporabljal v nasprotju z namembnostjo. Prav tako je razlog za zavrnitev, če bi bili ogroženi obrambni interesi;
g) upravna enota lahko molče odreče odobritev;
h) vse te omejitve veljajo za vsa kmetijska zemljišča in gozdove (ki niso v sklopu zaščitenih kmetij), ne glede na njihovo velikost, kakovost, lego ipd.;
i) vsa ta omejitvena pravila veljajo smiselno tudi za zakup.
16. Primerjava med vsebinama prejšnjega in zdaj veljavnega poglavja o pravnem prometu jasno pokaže, da nova ureditev ni zmanjšala omejitev za prodajo kmetijskih zemljišč, temveč je v postopku in vsebinah uveljavila nove bistvene omejitve.
17. Kot je že zapisano, nasprotni udeleženec za nobeno od teh novih omejitev ustavnemu sodišču, kljub njegovim pozivom, ni niti pisno niti na javni obravnavi ponudil razlogov, ki bi jih utemeljevali, temveč je vztrajal le pri ponavljanju načelnega stališča, da je zaradi ciljev kmetijske razvojne politike treba med drugim omejevati pravni promet s kmetijskimi zemljišči in da ima zakonodajalec za to pooblastilo v prvem odstavku 67. člena in prvem ter drugem odstavku 71. člena ustave.
18. Kmetijsko razvojno politiko uresničuje država v prvi vrsti in pretežno z dejavnostmi, ukrepi in sredstvi, ki jih financira oziroma zagotavlja sama. Pravnosistemsko ureja to področje zdaj zakon o kmetijstvu (Uradni list RS, št. 54/00 – ZKme).
19. V skladu s pooblastilom in naročilom v prvem in drugem odstavku 71. člena ustave določa zakonodajalec v ZKZ posebne pogoje za uporabo zemljišč (4., 5. in 7. člen ZKZ) ter predpisuje varstvo kmetijskih zemljišč (8. člen ZKZ in naslednji) ter agrarne operacije (V. poglavje ZKZ). S temi ureditvami določa zakonodajalec zaradi posebne gospodarske, socialne in ekološke funkcije (67. člen ustave) kmetijskih zemljišč in v skladu s temi funkcijami uživanje lastnine na njih. Zlasti zaradi primerjave z določbo o omejitvi lastninske pravice na nepremičninah po 69. členu ustave je pomembno, da omenjene pravne ureditve praviloma ne pomenijo lastnikom zgolj bremen in omejitev v javno korist, temveč se skladajo tudi z njihovimi interesi. V tem delu je mogoče pritrditi stališču nasprotnega udeleženca: ne gre za omejevanje človekove pravice do zasebne lastnine, temveč za vsebinsko sestavino lastninske pravice na kmetijskih zemljiščih, za uzakonjenje načina uresničevanja pravice do lastnine (drugi odstavek 15. člena ustave). Zakonodajalec je to storil uravnoteženo, upoštevajoč po eni strani izjemen in svojevrsten narodnogospodarski in razvojni pomen obdelovalnih površin v sleherni državi, ki ga podedovano stanje v kmetijstvu pri nas še podčrtuje, po drugi strani pa poudarjen pomen človekove pravice do zasebne lastnine, ki daje lastniku podlago za njegovo svobodno ravnanje in za svobodno in odgovorno oblikovanje lastne usode, kar vse najpogosteje še prav posebej velja tudi za lastnino na kmetijskem zemljišču. Omenjena pravna ureditev ni predmet izpodbijanja v obravnavanih pobudah. Zaradi občutljivosti vprašanja, kdaj gre za uzakonjeno vsebinsko sestavino lastninske pravice in kdaj za poseg vanjo, pa ustavno sodišče ob tej priložnosti spominja na svojo odločitev v zadevi U-I-51/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99 in odl. US VIII, 65), ko je zavrnilo pobudo za presojo ustavnosti 5. člena zakona o gozdovih (Uradni list RS, št. 30/93 – ZG), ker je ocenilo, da so dopustitve, ki jih izpodbijana določba nalaga lastniku v korist drugim (nabiranje gozdnih sadežev), del vsebine lastninske pravice na gozdu. Ustavno sodišče ocenjuje, da se ti dve odločitvi skladata in hkrati dopolnjujeta.
20. Omejevanje možnosti prodaje in nakupa kmetijskih zemljišč pa je poseg v lastninsko pravico oziroma v pravico do zasebne lastnine na kmetijskih zemljiščih, za katerega zakonodajalec v ustavi nima posebnega izrecnega pooblastila. Tega posega ni mogoče upravičevati z določbo prvega odstavka 67. člena ustave, ki govori o določanju načina pridobivanja lastnine: kot je ustavno sodišče že večkrat opozorilo (mdr. v citirani odločbi št. U-I-122/91), tega ustavnega pooblastila ni mogoče razlagati kot pooblastila za omejevanje (pridobivanja) lastninske pravice.
21. V III. poglavju ZKZ uzakonjeno omejevanje možnosti prometa s kmetijskimi zemljišči je zato lahko v skladu z ustavo le, če in kolikor je upravičeno z varstvom pravic drugih (tretji odstavek 15. člena ustave) neposredno ali preko javnega interesa. Poleg tega pa morajo biti za dopustnost vsakega takega ukrepa zakonodajalca izpolnjeni pogoji: biti mora nujen, primeren in sorazmeren. Podrobneje o teh pogojih npr. v odločbi št. U-I-276/96 z dne 10. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 24/00 in odl. US IX, 21).
22. V sklopu zakonske ureditve pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči zakonodajalec posebej varuje celovitost zaščitene kmetije, tako ob priložnosti prehoda lastnine na njej z dedovanjem kot tudi pred nevarnostjo morebitne “drobitve“ s prodajo. Ta del ureditve v načelu ni predmet izpodbijanja v obravnavanih pobudah.
23. ZKZ pa slej ko prej uzakonja tudi predkupno pravico v primeru nameravane prodaje, ki v načelu prav tako ni izpodbijana. Pri tem je po presoji ustavnega sodišča posebej pomembno, da ima predkupno pravico sklad. To mu namreč kot državnemu skladu z veliko zmogljivostjo omogoča zelo suvereno uveljavljanje javnega interesa v slehernem primeru nameravanega spreminjanja lastnine na kmetijskem zemljišču: z uveljavitvijo predkupne pravice lahko (ob uradno ugotovljeni ceni) prepreči katerikoli prehod kmetijskega zemljišča v neprimerne roke, in obratno: ne glede na to, kaj je bila namera prodajalca in morebitnega kupca, lahko parcele, ki jih je kot predkupni upravičenec kupil, uporabi (to je proda, da v zakup ali kako drugače), kakor pač v tistem primeru takrat ali kdaj kasneje najbolj ustreza namenom kmetijske razvojne politike, katere pomemben sooblikovalec in soizvajalec je. Razlogi za to, da je dal zakon solastniku, zakupniku, mejašu in bližnjemu kmetu prednost pred skladom, so stvar zakonodajalčeve presoje: odločil se je pač, da lastnosti in okoliščine solastništva, zakupništva, mejaštva in druge zagotavljajo prednostno in dovolj zanesljivo primernost takih kupcev, tako da je njihova prednostna pravica v vlogi uveljavljanja kmetijske razvojne politike.
24. Kot je ustavno sodišče presodilo in obrazložilo že v odločbi št. U-I-119/94 z dne 21. 3. 1996 (Uradni list RS, št. 24/96 in odl. US V, 32), ko je šlo za drugo tipično nepremično premoženje, namreč za stanovanje, je uzakonjena predkupna pravica poseg v pravico do lastnine (33. člen ustave). Ni dvoma, da široko zastavljena predkupna pravica znatno utesnjuje razpolaganje lastnikov, ki žele svoja kmetijska zemljišča prodati; razpolaganje z lastnino pa je ena od njenih temeljnih vsebin. Instituta prednostne oziroma predkupne pravice samega po sebi, kot je že zapisano, pobudniki ne izpodbijajo. Zato se ustavno sodišče v presojo njegove skladnosti z ustavo ni spuščalo.
25. Ko je tako zagotovil možnost zanesljivega in vsakokratno pravočasnega poseganja v nameravano prodajo kmetijskega zemljišča, pa je treba toliko strože tehtati upravičenost in s tem ustavnost morebitnih še nadaljnjih omejitev na tem področju, toliko bolj, ker ima lastninska pravica na kmetijskih zemljiščih pogosto še poudarjen pomen kot materialni temelj za uresničevanje drugih lastnikovih pravic in svoboščin (mdr. svoboda, socialno varstvo, dostojanstvo). Le tisto, česar ni mogoče ustrezno in dovolj racionalno brez posegov ali z milejšimi posegi zagotoviti s sredstvi, ki so na voljo državi, je namreč mogoče zaradi javnega interesa naprtiti posamezniku, v tem primeru lastniku ali reflektantu za nakup kmetijskega zemljišča.
26. Omejitve in pogojevanja, kot jih prinašajo vsaj četrta, nato pa alinee od šeste do dvanajste v tretjem odstavku 19. člena ZKZ, ter ureditev, ko morata prodajalec in kupec skleniti pravni posel, nato pa v veliki negotovosti pričakovati njegovo morebitno ničnost, pri čemer pa ob vsej nedorečenosti in vsebinski različnosti možnih razlogov za propad posla zadošča s strani upravnega organa že molk (24. člen ZKZ) in velja vse to za nakup sleherne, še tako majhne in nepomembne parcele, velja pa npr. tudi za dopustnost pogodb o dosmrtnem preživljanju, bi bilo mogoče oceniti kot skladne z ustavo le, če bi zakonodajalec lahko za vsako od njih posebej ponudil trdne razloge in dokaze o njihovi nujnosti, primernosti in sorazmernosti. Tem bolj, ker gre pri uzakonjenih omejitvah, gledano v celoti, v glavnem za preprečevanje lastninskih prehodov, ki bi, sklepajoč po splošnih merilih, utegnili biti v neskladju z interesi kmetijske razvojne politike, ali celo za preprečevanje prehodov v upanju in zaradi upanja, da bi se kdaj kasneje našel konkreten interes primernejšega kupca, medtem ko lahko državni sklad (ali, podrejeno, občina) z uporabo svoje predkupne pravice v vsakem konkretnem primeru zagotovi tak prehod lastnine (ali posesti), ki bo kar najbolj v skladu z javno koristjo.
27. Ravnanje zakonodajalca kot nasprotnega udeleženca v tem postopku, opisano v točkah 4, 8 in 9 te obrazložitve, je po oceni ustavnega sodišča pokazalo, da takih razlogov in utemeljitev ni. Zato je moralo sodišče ugotoviti neskladje take ureditve s 33. in 74. členom, pa tudi z 2. členom ustave.
28. Ureditev v poglavju o pravnem prometu s kmetijskimi zemljišči je med seboj prepletena celota postopkovnih in materialnih določb. Zakonodajalec jo je očitno zgradil na predpostavki, da je ustavno sprejemljivo dopuščati razpolaganje s kmetijskimi zemljišči ali pravni promet z njimi le toliko in le v tistih posameznih primerih, ko bi zoper tak promet ne bilo niti z vidika kmetijske razvojne politike niti z drugih vidikov, ki jih je v zakonu dodal, nobenega pomisleka. Táko razumevanje je po vsem obrazloženem očitno napačno. Ustavnosodno poseganje v posamezne dele tako povezane in prepletene celote ne bi moglo dati pravega sadu: kar bi ostalo, ne bi bilo več tisto, kar je nameraval zakonodajalec, po drugi strani pa bi se lahko ustavno sodišče nehote znašlo v vlogi zakonodajalca, ki mu ne gre. Zato je moralo ustavno sodišče to poglavje v celoti, kot – v okviru razveljavitve celotnega zakona še posebej – že z odločbo št. U-I-184/94, razveljaviti. Učinkovanje te razveljavitve pa je odložilo za čas, ki zakonodajalcu omogoča to zakonsko tvarino na novo pravno urediti; takojšnja razveljavitev poglavja bi povzročila pravno praznino, ki bi iz razlogov, navedenih v tej obrazložitvi, škodovala javnemu interesu na področju kmetijstva. Odločilo se je za najdaljši rok, ki ga dovoljuje 161. člen ustave, saj gre za občutljivo, obsežno in med seboj prepleteno zakonsko tvarino, pri čemer se bo po vsem povedanem moral zakonodajalec njenega urejanja lotiti s precej spremenjenih ustavnopravnih izhodišč. Razveljavitev torej ne pomeni, da so vse določbe razveljavljenega poglavja tudi posamič v neskladju z ustavo. V nadaljevanju te obrazložitve se bo ustavno sodišče opredelilo še do posameznih izpodbijanj v obravnavanih pobudah in do ustavnosti določb, ki jih je samo zajelo v presojo.
B) – III.
29. Določba v 17. členu ZKZ, da ureditev vprašanj pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči velja tudi za prenos lastninske pravice s pravnimi posli za primer smrti, in določba prvega odstavka 19. člena, ki to ponovi, je, kolikor gre za pogodbo o dosmrtnem preživljanju, v neskladju tudi z določbo 2. člena ustave, da je Slovenija socialna država. Za to pogodbo je namreč značilen izrazit socialni poudarek: lastnik odsvoji svoje premoženje ali del premoženja zato, da ga bo tisti, ki to premoženje pridobi (izročeno pa mu bo po lastnikovi smrti), za negotov čas do smrti preživljal. V naravi te pogodbe je torej, da gre za preživljanje ostarelega in jo bo lastnik sklenil tedaj, če bo zaradi spodobnega preživetja zadnjega obdobja življenja to moral storiti. Preprečevati mu tako rešitev lastne socialne stiske zaradi javnega interesa, ne da bi zakonodajalec hkrati predvidel in pripravil zanj drugo enakovredno rešitev, ni v skladu z načeli socialne države. Neskladje pa je – ob sedanji ureditvi v II. poglavju ZKZ – toliko večje, kolikor več omejitev in pogojev za promet s kmetijskimi zemljišči je predpisanih.
30. Očitek tretjega pobudnika, da so zaradi 18. člena ZKZ gospodarske družbe kot možne kupovalke kmetijskih zemljišč v sestavu zaščitenih kmetij popolnoma izključene, ni utemeljen. Določba prve alinee 18. člena je sicer nejasno formulirana, vendar po presoji ustavnega sodišča ob upoštevanju temeljnega namena zakonodajalca ne more biti dvoma, da je z besedama “druge kmetije“ mišljeno “druge zaščitene kmetije“; sicer bi se namreč tako na široko odprla vrata izjemam, da bi ne bilo mogoče več govoriti o primernem zakonskem varovanju zaščitenih kmetij. Tako razumljena formulacija pa med drugimi morebitnimi kupci ne dela razlike, kot jo očita pobuda, to je, ne izključuje in ne zapostavlja pravnih oseb.
31. Določbe četrte, šeste, desete, enajste in dvanajste alinee tretjega odstavka 19. člena ZKZ so v neskladju z ustavo že zato, ker so vsebinsko nedorečene in puščajo oziroma nalagajo upravnemu organu preširoko možnost za arbitrarno odločanje, zainteresirane pa puščajo v preveliki negotovosti glede tega, ali bo že sklenjen posel o prodaji ali o nakupu kmetijskega zemljišča obveljal. To ni v skladu z načeli pravne države (2. člen ustave).
32. Določba sedme alinee tretjega odstavka 19. člena je iz istih razlogov še očitneje v neskladju z ustavo, saj upravnemu organu prepušča odločitev, kaj je “cena, ki pomembno odstopa“ od primerne; kadar ugotovi tako odstopanje, pa je spet povsem njemu prepuščeno, ali bo zaradi tega začel postopek za določitev cene, ali pa bo z ne-odobritvijo povzročil ničnost posla.
33. Določba osme alinee tretjega odstavka 19. člena ZKZ – vsaj ob sedanji ureditvi pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči – ni v skladu z načelom svobode gospodarske pobude, saj kmetijskim organizacijam, ki z obsegom kmetijskih zemljišč, katerih lastnice so, že dosegajo pojem “veleposesti“ (takih je po lastnih navedbah vseh dvajset pobudnic v drugi skupini), popolnoma zapira možnost povečevanja kmetijskega zemljišča kot tipične oblike njihovih osnovnih sredstev. Določba poleg tega prizadeva različno: tiste kmetijske organizacije, ki jih je ZKZ zatekel kot lastnike manjšega obsega kmetijskih zemljišč, se bodo v tem pogledu lahko razvijale do zakonske meje; tiste, ki so ob uveljavitvi ZKZ dosegale obseg lastnine, kot ga določa izpodbijana določba, ostajajo brez možnosti širjenja; tiste, ki so v tistem trenutku npr. visoko presegale omenjeno mejo, sicer ne bodo mogle več širiti lastnine, a bodo ostale, ko gre za možen obseg lastnine na boljšem od prvih in drugih; pri tem pa se tiste med njimi, ki del zakonskega obsega dosegajo z zakupom, morda ne bodo mogle obraniti zmanjšanja tega obsega, kar za one, ki ves obseg dosegajo z lastnino, ne velja. Zato določba ni v skladu s 33. členom, a tudi ne s prvim in z drugim odstavkom 74. člena ustave (svoboda gospodarske pobude, neomejevanje konkurence).
34. Določba devete alinee tretjega odstavka 19. člena onemogoča dejavnost trgovanja s kmetijskimi zemljišči. Kolikor ni zakonskih ovir za kupoprodajo ne na strani kupca ne prodajalca in tudi ne v lastnostih kmetijskega zemljišča in so spoštovane tudi posebne zakonske procesne določbe, je tako onemogočanje v neskladju z ustavno normo o svobodni gospodarski pobudi (prvi odstavek 74. člena ustave).
35. Kadar so na neko kmetijsko zemljišče vezani pomembni interesi obrambe, je na mestu ukrep, ki ga ustava predvideva v 69. členu (razlastitev) in zato ni primerno niti dopustno, da bi breme takih interesov nalagali lastniku zemljišča s tem, ko bi mu bila onemogočena prodaja ali nakup.
36. Očitek tretjega pobudnika, da vrstni red prednostnih upravičencev po prvem odstavku 21. člena ni v skladu z ustavo, kolikor postavlja bližnje kmetijske organizacije na zadnje mesto, ni utemeljen. Te organizacije so še zmeraj prednostni upravičenci. V splošnem interesu, da bi se krepile in zaokrožale majhne in srednje (družinske) kmetije, je zakonodajalec očitno našel dovolj tehtne razloge, da je določil še pred upravičenjem sklada prednostno upravičenje kmetu mejašu ali bližnjemu kmetu, kmetijski organizaciji pa ne. O skladnosti prednostne pravice nasploh z ustavo govorita 23. in 24. točka te obrazložitve.
37. V utemeljitev uzakonjene možnosti, da tudi neprednostni kupec zahteva uradno cenitev prodajane kmetijske parcele (24. člen ZKZ) in da lahko tako ocenitev opravi po lastnem preudarku upravna enota, je nasprotni udeleženec navedel potrebo, da se prepreči “nesluteno profitno spekuliranje“ z zemljo. Ta določba, ki je gotovo v smiselni povezavi z določbo, obravnavano v 34. točki, pa ob predpostavki, da je pred nesorazmerno visoko ceno dobro zavarovan sleherni predkupni upravičenec, torej v preostanku pravnega prometa, neutemeljeno omejuje lastninsko pravico prodajalca in v posameznih primerih celo tudi kupca in hkrati preprečuje, da bi se oblikovala normalna razmerja ponudbe in povpraševanja na tem lastniško zelo pomembnem delu nepremičninskega trga. Nasprotna stranka torej ni sporočila prepričljivih razlogov za uzakonjenje upravnih pooblastil in omejitev pravnega prometa s kmetijskimi zemljišči v omenjenem ožjem delu, zato je obravnavana določba po presoji ustavnega sodišča v navedenem obsegu v neskladju s 33. in 67. členom ustave.
38. V neskladju z načeli pravne države, a tudi s človekovo pravico do pravnega sredstva (25. člen ustave), je določba drugega stavka četrtega odstavka 20. člena ZKZ, ki predvideva odločanje upravne enote z molkom; o tako različnih in nejasnih razlogih za zavrnitev oziroma odrečenje odobritve pravnega posla, kot jih vsebuje tretji odstavek 19. člena, je mogoče učinkovito pravno sredstvo zoper prvostopno negativno odločitev samo, če so prizadetemu njeni razlogi sporočeni in obrazloženi.
39. Določba prvega odstavka 27. člena ZKZ je vsebinsko popolnoma vezana na 19. do 24. člen, zato ob razveljavitvi teh presoja o njeni ustavnosti ni potrebna. Ustavno sodišče pa vendar opozarja, da je pravna narava zakupa v bistvenem drugačna od lastnine, med drugim že zaradi začasnosti zakupa. zakonske zahteve in omejitve, ki naj prav tako kot za kupoprodajo veljajo tudi za zakup, morajo biti zaradi tega pretehtane z obeh plati in temu primerno bolj zadržane, da bi vzdržale ustavnosodni preizkus sorazmernosti.
C)
40. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnica in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Čebulj. Sodnik Ribičič je dal pritrdilno ločeno mnenje.
Št. U-I-266/98-72
Ljubljana, dne 28. februarja 2002.
Predsednica
dr. Dragica Wedam-Lukić l. r.