Uradni list

Številka 91
Uradni list RS, št. 91/2001 z dne 16. 11. 2001
Uradni list

Uradni list RS, št. 91/2001 z dne 16. 11. 2001

Kazalo

4541. Odločba o ugotovitvi, da zakon o spremembi zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe ni bil v neskladju z ustavo in da drugi odstavek 39. člena zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb ni v neskladju z ustavo, stran 8903.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo pooblaščenih investicijskih družb ARKADA ENA, d.d., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopata Srečo Jadek in Pavle Pensa, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 4. oktobra 2001
o d l o č i l o:
1. Zakon o spremembi zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 12/99) ni bil v neskladju z ustavo.
2. Drugi odstavek 39. člena zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99) ni v neskladju z ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnice so pooblaščene investicijske družbe (v nadaljevanju: PID) in v pobudi z dne 4. 3. 1999 izpodbijajo zakon o spremembi zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (v nadaljevanju: ZZLPPO-A), ker naj bi ta podaljševal rok iz 57. člena zakona o zaključku lastninjenja in privatizaciji pravnih oseb v lasti Slovenske razvojne družbe (Uradni list RS, št. 30/98 in nasl. – v nadaljevanju: ZZLPPO), po katerem so PID pridobile pravico iz 5. člena zakona o zagotavljanju sredstev pooblaščenim investicijskim družbam zaradi zamenjave teh sredstev za zbrane lastniške certifikate (Uradni list RS, št. 59/96 – v nadaljevanju: ZZSPID). Ker je rok iz 57. člena ZZLPPO potekel 1. 2. 1999, naj bi PID svojo pravico, to je terjatve iz 5. člena ZZSPID, že pridobile. ZZSPID namreč v 5. členu določa, da pridobijo PID pravico uveljaviti svoje terjatve za pokritje vrednosti zbranih lastniških certifikatov do države iz njenega premoženja neposredno na podlagi ZZLPPO in na vsem premoženju Republike Slovenije. Zato so zoper Republiko Slovenijo že vložile tožbo na izročitev njenega premoženja (postopek teče pri Okrožnem sodišču v Ljubljani pod opr. št. VIII Pg 30/99). Pobudnice zatrjujejo kršitev 155. člena ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov), ker naj bi ZZLPPO-A naknadno podaljšal rok iz 57. člena ZZLPPO. Navedeni rok naj bi potekel že 1. 2. 1999, ZZLPPO-A pa je stopil v veljavo 27. 2. 1999.
2. Po mnenju pobudnic je izpodbijana ureditev, ki določa, da pridobijo PID pravico iz 5. člena ZZSPID le do višine neponujenega premoženja, v nasprotju z načelom zaupanja v pravo oziroma načelom zaupanja v veljavnost in trajnost zakonov (načelo pravne države iz 2. člena ustave). Taka ureditev naj bi pomenila tudi kršitev enakosti iz 14. člena ustave. Država naj bi namreč glede na izpodbijani zakon imela možnost ponuditi PID premoženje po katerikoli vrednosti. Če PID v tej višini ocenjenega premoženja ne bi sprejele, naj bi se za vrednost ponujenega in neodkupljenega premoženja zmanjšale njihove morebitne terjatve po 5. členu ZZSPID. Takšna ureditev naj bi PID silila vnovčevati lastniške certifikate za premoženje, katerega vrednost naj bi država določala brez omejitev. S tem pa naj bi bili občani, ki so vložili svoje certifikate neposredno v podjetja, v privilegiranem položaju v primerjavi z občani, ki so jih vložili v PID.
3. Državni zbor (v nadaljevanju: DZ) v odgovoru na pobudo navaja, da pridobljene pravice pobudnic z ZZLPPO-A niso bile zmanjšane, temveč je bil le rok za njihovo uveljavitev podaljšan za šest mesecev. Zato po mnenju DZ ni podana kršitev 155. člena ustave. Prav tako naj bi ne bila podana kršitev načela enakosti pred zakonom, saj so vsi državljani kot imetniki certifikatov bili in so tudi po ZZLPPO-A v enakem položaju; izpodbijani predpis namreč ne zmanjšuje vrednosti certifikatov, vloženih v PID. Trditev pobudnic, da bo za odkup ponujeno le premoženje po nerealno visoki vrednosti, pa so zgolj ocene pobudnic. Vrednost podjetij z družbenim kapitalom (sedaj državnim) se tržno spreminja, pri čemer zakon ne more zagotoviti vsem vlagateljem enakih kapitalskih donosov.
4. V zvezi s pobudo je podalo mnenje tudi Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj (v nadaljevanju: MEOR), ki navaja, da prestavitev roka za uveljavljanje pravic (tj. terjatev za pokritje vrednosti zbranih lastniških certifikatov) z dne 1. 2. 1999 na 26. 2. 1999 ne pomeni kršitve prepovedi retroaktivne veljave pravnih aktov. ZZLPPO-A je začel veljati 27. 2. 1999 in učinkuje le od tega datuma ter ne posega v razmerja, ki so nastala pred pričetkom veljavnosti napadene novele. ZZLPPO-A pobudnicam ne jemlje nobenih pravic, ki so jih te pridobile v obdobju do 27. 2. 1999, temveč uveljavljanje pravic zgolj prelaga na kasnejši čas; na obdobje po 31. 7. 1999. Tudi če bi se bilo mogoče postaviti na stališče, da ima ZZLPPO-A retroaktivne učinke, pa MEOR opozarja na drugi odstavek 155. člena ustave, po katerem lahko posamezne določbe zakona učinkujejo tudi za nazaj, če je to potrebno zaradi javne koristi in se s tem ne posega v pridobljene pravice. Ker torej ZZLPPO-A v ničemer ne posega v pridobljene pravice, izpolnjen pa je tudi pogoj – obstoj javne koristi, ki je v tem, da se državi kot zavezanki omogoči dodaten čas za zagotovitev potrebnega premoženja, po mnenju MEOR ne gre za poseg v pridobljene pravice.
5. V zvezi z zatrjevano kršitvijo 2. člena ustave MEOR navaja, da načelo varnosti ne pomeni, da se posamezni predpis ali tudi pravni red v celoti ne more nikoli več spremeniti. Prav tako po mnenju MEOR ni podana kršitev načela enakosti (14. člen ustave). Možnost sodelovanja pri lastninjenju so imeli vsi državljani po vnaprej določenih kriterijih. Odločitev imetnikov lastninskih certifikatov, kdaj in kam bodo certifikate vložili oziroma kako bodo z njimi razpolagali, je bila v celoti njihova in je podrejena tržnim tveganjem, s katerimi se sooča vsak investitor in za katere država ne more jamčiti. Poslovno uspešna vložitev certifikatov ni ustavno zagotovljena človekova pravica in svoboščina. Pobudnice tako po mnenju MEOR prejudicirajo neenakost pred zakonom, ki naj bi jo država ustvarila s tem, da bo PID ponudila premoženje po nerealni vrednosti. MEOR poudarja, da vrednosti ponujenega premoženja ne bo ocenjevala država sama, ampak bodo to počeli za to usposobljeni neodvisni cenilci. Pobudnice pa bodo imele v primerih, ko bi bilo ponujeno premoženje previsoko ocenjeno, na voljo ustrezne mehanizme in postopke za saniranje takšnega položaja.
6. Pobudnice v odgovoru zavračajo navedbe MEOR ter dodatno utemeljujejo kršitev zatrjevanih ustavnih pravic. Med drugim navajajo, da ZZLPPO-A sili PID, da zamenjujejo zbrane lastniške certifikate za premoženje po vsakršni vrednosti, kar je drugačen pravni režim, kot je veljal v času, ko so občani vlagali certifikate v PID. Takšna sprememba pravnih predpisov povzroča neenakopravnost občanov, saj poslovna uspešnost vnovčitve certifikata ni odvisna le od poslovnih odločitev PID, temveč od dejstva, po kakšni vrednosti bodo PID uspeli zamenjati nevnovčene certifikate za družbeni kapital. Občani, ki so vložili certifikate v PID, so namreč utemeljeno računali na podlagi tretje alinee prvega odstavka 22. člena zakona o lastninskem preoblikovanju podjetij (Uradni list RS, št. 55/92 in nasl. – v nadaljevanju: ZLPP), da bo družbeni kapital razdeljen PID pod enakimi pogoji, kot je bil družbeni kapital razdeljen občanom na podlagi neposrednih vlaganj certifikatov. Javne dražbe in dvigovanje cen družbenemu kapitalu, ki naj bi pripadal PID v sedanjem postopku zaključka lastninjenja, s pojmom razdelitve družbenega kapitala po citiranem členu ZLPP nima nobene zveze in gre torej za dva ekonomsko gledano povsem različna procesa, ki v končni fazi občane postavljata v neenakopraven položaj.
7. Pobudnice tudi navajajo, da ne držijo navedbe MEOR, po katerih imajo na voljo mehanizme, s katerimi bi lahko razrešile položaj prevelikih vrednosti ponujenega premoženja na javnih dražbah. Ker javne dražbe pomenijo povsem tržen pristop razdelitve družbenega kapitala pobudnicam, ZZLPPO-A postavlja pobudnice v nemogoč položaj, ko morajo odkupiti ponujeno premoženje po vsakršni vrednosti.
8. Dne 4. 5. 2000 so PID vložile novo pobudo (št. U-I-128/00). Z njo so izpodbijale drugi odstavek 39. člen zakona o prvem pokojninskem skladu Republike Slovenije in preoblikovanju pooblaščenih investicijskih družb (Uradni list RS, št. 50/99 – v nadaljevanju: ZPSPID), ki med drugim določa, da SRD v primeru, če PID na zadnji javni dražbi oziroma postopku zbiranja ponudb ne kupijo vsega oziroma dela ponujenega neprodanega premoženja, prenese neprodano premoženje PID v sorazmerju z neporabljenimi lastniškimi certifikati na njihovih računih. Izpodbijana določba naj bi posegala v njihovo že pridobljeno terjatev, ki so jo pridobile na podlagi 57. člena ZZLPPO v zvezi s 5. členom ZZSPID. Poleg navedenega naj bi bila ta določba tudi nejasna in nedorečena, saj ni razvidno, kako bo SRD prenesla premoženje na pobudnice, če pobudnice ne želijo postati lastnice tega premoženja. Izpodbijana določba naj bi bila zato v nasprotju z 2. členom (pravna država), 74. členom (svobodna gospodarska pobuda) in 155. členom (prepoved povratne veljave pravnih aktov) ustave.
9. Pobudnice so predlagale, naj ustavno sodišče začasno zadrži izvrševanje tretjega odstavka 36. člena, tretjega odstavka 37. člena in 39. člena ZPSPID.
10. Pobuda je bila poslana Državnemu zboru, vladi in Ministrstvu za finance, ki nanjo niso odgovorili.
11. O pobudi je dalo mnenje MEOR. Navaja, da 36. člen ZPSPID v prvem odstavku določa, da vlada dopolni odlok, izdan na podlagi 52. člena ZZLPPO, in sicer tako, da izrecno določi vse premoženje iz 24. in 26. člena ZLPPO v lasti SRD, ki izpolnjuje pogoje, navedene v prvem odstavku 36. člena ZPSPID. V tretjem odstavku istega člena ZPSPID določa, da SRD tako določeno premoženje ponudi investicijskim družbam na javni dražbi oziroma v postopku zbiranja ponudb. Vlada je tako velik del potrebnega premoženja določila in ga prenesla na SRD z namenom, da ga ta ponudi PID v zameno za lastniške certifikate. Na podlagi javne ponudbe dne 21. 1. 2000 (Uradni list RS, št. 4/00) so PID ponujeno premoženje kupile, čeprav jih k temu določbe zakona, katerih zadržanje predlagajo, niso prisiljevale. Na ta način je bilo za zapolnitev privatizacijske vrzeli PID zagotovljeno premoženje v višini 68,6 milijard SIT, kar predstavlja skoraj polovico premoženja, potrebnega za izpolnitev obveznosti iz naslova lastninskih certifikatov.
12. MEOR nadalje navaja, da določbe zakonov, na katere se sklicujejo pobudnice in ki določajo obveznost države do njenih državljanov, ne določajo, katero premoženje je Republika Slovenija dolžna zagotoviti glede na njegovo donosnost in kvaliteto. Gre za odločitev, ki je v pristojnosti vlade kot upravljalke državnega premoženja. Vlada je v okviru svojih pristojnosti dolžna sprejeti in predlagati DZ predpise, ki urejajo postopek za zapolnitev t.i. privatizacijske vrzeli, obliko premoženja pa določi sama. Določba 39. člena ZPSPID pravno ureja položaj, ko PID na javni dražbi oziroma v postopku zbiranja ponudb ne kupijo vsega premoženja, ki jim je bilo ponujeno v skladu z zakonom. V tem primeru SRD razpiše zadnjo javno dražbo oziroma postopek zbiranja ponudb, v katerem PID ponudi neprodano premoženje. Po mnenju MEOR PID za odklonitev ponujenega premoženja nimajo pravne podlage in zato delujejo v nasprotju z interesi svojih delničarjev, na drugi strani pa je država svojo obveznost izpolnila v skladu z zakonom. Napadena določba nikakor ne posega v že pridobljene pravice pobudnic, ker pobudnice pravice do izbire premoženja niso nikoli pridobile, tudi ne na podlagi 57. člena ZZLPPO, ki določa rok za izpolnitev obveznosti, kakor tudi ne na podlagi 5. člena ZZSPID, po katerem pobudnicam pripada pravica, da uveljavljajo svoje terjatve za pokritje vrednosti zbranih lastniških certifikatov do države iz njenega premoženja, neposredno na podlagi zakona, česar ne gre enačiti s pravico do izbire premoženja.
B)–I
13. Ustavno sodišče je prvo navedeno pobudo s sklepom št. U-I-60/99 z dne 18. 3. 1999 sprejelo in začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanega predpisa, hkrati pa tudi prekinilo vse pravdne postopke, začete na podlagi 57. člena ZZLPPO. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-128/00 z dne 22. 6. 2000 zavrnilo predlog za začasno zadržanje predlaganih določb ZPSPID. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je ustavno sodišče pobudo v zadevi št. U-I-128/00 sprejelo in jo zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-60/99 ter takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
14. ZZLPPO je v 57. členu določal:
“Če v roku devetih mesecev od uveljavitve tega zakona pooblaščenim investicijskim družbam ni ponujeno v prodajo premoženje, ki zadošča za izpolnitev obveznosti Republike Slovenije iz ZZSPID, pridobijo pooblaščene investicijske družbe pravico iz 5. člena ZZSPID.”
Rok iz 57. člena ZZLPPO je potekel 1. 2. 1999. Dne 27. 2. 1999 je začel veljati ZZLPPO-A, s katerim je bil navedeni člen spremenjen, tako da se je glasil:
“Če do 31. 7. 1999 PID-om ni ponujeno premoženje, ki zadošča za izpolnitev obveznosti RS iz ZZSPID, pridobijo pooblaščene investicijske družbe pravico iz 5. člena ZZSPID do višine neponujenega premoženja.”
15. Iz besedila ZZLPPO-A izhaja, da je zakonodajalec rok za pridobitev pravice iz 5. člena ZZSPID, ki je z dnem 1. 2. 1999 potekel, dne 26. 2. 1999 z ZZLPPO-A na novo določil, tako da izteče 31. 7. 1999; šele s tem dnem naj bi PID neposredno na podlagi zakona pridobile pravico uveljaviti svoje terjatve do države. Navedena pravica je po vsebini pravica opraviti izbor državnega premoženja za poplačilo terjatev (v nadaljevanju: pravica do izbire premoženja).
16. Iz ZZLPPO-A tudi izhaja, da pridobijo PID pravico do izbire premoženja le do višine oziroma do deleža neponujenega premoženja. To posledično pomeni, da se v primeru ponujenega, a nesprejetega premoženja, pravica do izbire premoženja v tem delu zmanjša(1).
17. Dne 13. 7. 1999 je pričel veljati ZPSPID, ki v 6. poglavju (členi 36 do 39) ureja način in postopek pokrivanja privatizacijskega primanjkljaja(2) . V prvem odstavku 39. člena določa, da bi morala SRD v primeru, ko PID na javni dražbi oziroma v postopku zbiranja ponudb ne bi kupile vsega premoženja, ki jim je bilo ponujeno, razpisati zadnjo javno dražbo oziroma postopek zbiranja ponudb, v katerem bi PID ponovno ponudila neprodano premoženje. V izpodbijanem drugem odstavku 39. člena pa določa, da bi SRD v primeru, ko PID ne bi kupile vsega oziroma dela ponujenega premoženja, prenesla neprodano premoženje PID v sorazmerju z neporabljenimi lastniškimi certifikati na njihovih računih, s čimer bi prenehala pravica PID do zamenjave lastniških certifikatov.
18. Iz navedenih določb izhaja, da je zakonodajalec z ZPSPID drugače oziroma na novo uredil način razreševanja privatizacijskega primanjkljaja. Tako ZPSPID po eni strani PID ne daje več pravice do izbire premoženja, po drugi strani pa na novo določa način prenehanja terjatve PID (tj. prenos neprodanega premoženja na PID in ugasnitev terjatve). ZZLPPO-A je tako zaradi uveljavitve novega zakona prenehala veljati. Vendar pa ustavno sodišče skladno s 47. členom ZUstS odloča o ustavnosti in zakonitosti tudi tistih določb, ki so med postopkom prenehale veljati, če posledice zatrjevane neustavnosti ali nezakonitosti niso bile odpravljene.
19. Glede na to, da je ustavno sodišče s sklepom zadržalo izvrševanje ZZLPPO-A, posledice v smislu zmanjševanja terjatev PID za delež ponujenega, a nesprejetega premoženja, niso mogle nastati. Zato v tem delu za ustavnosodno presojo ni izpolnjen pogoj iz 47. člena ZUstS. Pač pa je moralo ustavno sodišče v luči pobudničinih navedb glede kršitve 155. člena ustave (prepoved retroaktivnosti) presojati, ali je pravica do izbire premoženja na podlagi ZZLPPO res (že) prešla na PID ter jim jo je zakonodajalec z ZZLPPO-A odvzel ter s tem posegel v že pridobljeno pravico, ali pa navedena pravica na PID sploh še ni prešla (prešla pa bi na podlagi ZZLPPO-A z dnem 31. 7. 1999) in je zakonodajalec v tem primeru posegel v pričakovano pravico, tako da jo je z ZPSPID odvzel.
B)–II
Presoja ukrepa odvzema pravice do izbire premoženja po ZZLPPO-A in ZZSPID glede zatrjevane kršitve 2. in 155. člena ustave
20. Nesporno je, da so do 1. 2. 1999 imele PID terjatev iz naslova neizkoriščenih certifikatov do države, pravica do izbire premoženja pa je bila na strani države. S potekom roka (tj. 1. 2. 1999) je ta pravica na podlagi samega zakona prešla na PID. Zato nima prav nasprotni udeleženec, ko trdi, da je izpodbijana novela zgolj podaljšala rok za pridobitev pravice. Nedvomno namreč je, da je z odvzemom pravice ter z njenim prenosom nazaj na državo prišlo do retroaktivnega posega v samo pravico. Ta je tako ponovno pridobila status pričakovane pravice. Z uveljavitvijo ZPSPID dne 13. 7. 1999 pa je bila dokončno odvzeta.
21. Ustava v 155. členu določa, da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Oba pogoja morata biti izpolnjena kumulativno. Razlika je v tem, da je prvi pogoj formuliran pozitivno, drugi pa negativno, v obliki prepovedi.
a) Javna korist
22. Iz zakonodajnega gradiva za ZZSPID (EPA 1608 – hitra obravnava, Poročevalec DZ, št. 36/96) in ZZLPPO (EPA 176 – II - hitri postopek, Poročevalec DZ, št. 25/97) je razvidno, da premoženje podjetij, ki so se lastninila po ZLPP, ni zadoščalo za pokritje vseh certifikatov. Zato se je država zavezala zagotoviti tolikšen obseg družbenega ali državnega premoženja, ki bo zadoščal za pokritje primanjkljaja. Kljub temu, da ga je v določenem roku opredelila, pa ga v tem roku ni uspela ovrednotiti. Poleg ostalih razlogov za zamudo, je zastoj povzročilo tudi dejstvo, da so PID odklonile že ponujeno premoženje. Zato je vlada predlagala podaljšanje roka iz 57. člena ZZLPPO (glej zakonodajno gradivo ZZLPPO-A, EPA 682-II- hitri postopek, Poročevalec DZ, št. 4/99). V predlogu izpodbijane novele je opozorila, da bi v primeru njenega nesprejema PID zahtevale premoženje od države. To bi državo postavilo v položaj dolžnika, PID pa v položaj upnic, ki bi na podlagi samega zakona lahko zahtevale državno premoženje, ki bi ga same izbrale. V primeru zahtevkov PID na izročitev državnega premoženja bi bilo vladi tudi onemogočeno aktivno vodenje politike na področju privatizacije državnega premoženja.
23. Ustavno sodišče sicer ne more ocenjevati ne kvalitete ne vrednosti premoženja, ki so ga v vloženi tožbi zoper državo specificirale PID. Dejstvo pa je, da bi udejanjanje pravice do izbire (kateregakoli) premoženja države, (lahko) pomenilo ogrozitev javnih interesov. Nesporno namreč obstoja premoženje, nad katerim mora država zaradi strateških (gospodarskih, ekonomskih, socialnih itd.) razlogov ohraniti nadzor in upravljanje. Nedvomno bi lahko PID zahtevale tudi tisto državno premoženje, ki naj bi bilo predmet privatizacije. Res je bil iz zakonodajnega postopka umaknjen predlog zakona, ki je določal način privatizacije državnega premoženja. Vendar pa je iz takratnega zakonodajnega gradiva za predlog zakona o privatizaciji državnega premoženja (EPA 918 – II - prva obravnava, Poročevalec DZ, št. 63/99) razvidno, da bo šlo pri privatizaciji državnega premoženja za še en pomemben tranzicijski korak, ki je tudi pogoj za usposobitev gospodarskega sistema ter za njegovo uspešno vključevanje v integracijske procese Evrope. Pomembno je tudi dejstvo, da naj bi taka privatizacija potekala odplačno. Med načeli v predlogu zakona je bilo izrecno navedeno, da je brezplačna odtujitev državnega premoženja prepovedana. Navedena izhodišča kažejo ciljno orientiranost bodoče privatizacije; šlo naj bi za organiziran in ciljno naravnan pristop, z racionalno in razvojno orientirano porabo sredstev, pridobljenih s privatizacijo. PID bi s svojo izbiro lahko segle na tisto premoženje, za katerega bi bilo iz narodnogospodarskih razlogov bolje ali celo nujno, da bi ostalo v državni lasti, in na premoženje, ki bi ga bilo najbolje privatizirati po povsem tržnih načelih. S tem bi PID lahko preprečile vladi aktivno vodenje politike, s čimer bi bili ogroženi širši nacionalno-gospodarski interesi, s tem pa tudi interesi vseh državljanov. Zato je bil po oceni ustavnega sodišča navedeni ukrep sprejet zaradi varstva javnega interesa.
b) Poseg v pridobljene pravice
24. Kot je ustavno sodišče ugotovilo, je torej že izpodbijana novela (in ne šele ZPSPID) posegla v pridobljeno pravico. Vendar pa vsak zakonodajalčev poseg v pridobljene pravice še ne pomeni tudi kršitve načela prepovedi retroaktivnosti. Za kršitev ne gre, kadar je zakonodajalec sicer retroaktivno, vendar dopustno posegel v pridobljene pravice (tako ustavno sodišče tudi v odločbi št. U-I-340/96 z dne 12. 3. 1998, Uradni list RS, št. 31/98 in OdlUS VII, 48 ter v odločbi št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 150). Prepoved retroaktivnega poseganja v pridobljene pravice je v bistvu tisti del vsake od (pridobljenih) pravic, ki ima ustavno naravo. Pridobljene pravice namreč niso nujno le ustavne pravice, temveč so lahko tudi druge pravice, med njimi tudi premoženjskopravne. Prepoved retroaktivnega poseganja v take pravice pa je ustavne narave. V tem smislu tudi pridobljene pravice, ki same po sebi nimajo ustavnega ranga, uživajo varstvo kot človekove pravice in temeljne svoboščine. Vendar tudi te varstva ne uživajo absolutno. Vanje je mogoče posegati v skladu s tretjim odstavkom 15. člena ustave. Po slednjem pa je poseg v ustavno pravico dopusten v primeru, če prestane t.i. test sorazmernosti. V skladu z njim je poseg dopusten, če je nujen – v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči z nobenim blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega; poseg mora biti tudi primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja (npr. varstva pravic drugih ali tudi javnega interesa, kadar je varstvo javnega interesa ustavno dopusten cilj bodisi neposredno, bodisi posredno – da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih) – primeren v takem smislu, da je z njim ta cilj mogoče doseči; mora biti tudi sorazmeren v ožjem smislu, kar pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tudi tehtati pomembnost s posegom prizadete pravice v primerjavi s pravico, ki se s tem posegom želi zavarovati, in odmeriti nujnost posega sorazmerno s težo prizadetih posledic: le v primeru, če gre varovani pravici zaradi njenega pomena absolutna prednost, je lahko dopusten tudi zelo močan poseg v prvo pravico – drugače pa mora biti teža posega v njo v sorazmerju s pomenom varovane druge pravice (tako tudi v odločbi št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in OdlUS III, 62). Tak test je treba opraviti tudi v primeru, kadar zakon posega v pridobljene pravice, ki same po sebi niso ustavnega ranga.
25. Ustavno sodišče je torej najprej moralo presojati, ali za tak poseg obstajajo nujni (neizogibni) razlogi in ali je odvzem pravice primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja. Iz predhodnih točk te obrazložitve je razvidno, da je zakonodajalec zaradi zaščite javne koristi nedvomno imel nujne razloge za sprejem izpodbijanih predpisov. Odvzem pravice do izbire premoženja pa je po oceni ustavnega sodišča tudi primeren ukrep za dosego zasledovanega cilja. Glede na to, da so s potekom roka po ZZLPPO-A PID že pridobile formalnopravno pravico do izbire in da so celo proti državi vložile tožbe na izročitev premoženja, cilja ni bilo mogoče doseči na drug način oziroma ni bilo mogoče na drug način preprečiti javnemu interesu nasprotujoče izbire državnega premoženja s strani PID. Res je torej, da država v postavljenem roku ni zagotovila zadostnega premoženja in da je posegla posredno tudi v pravice nosilcev certifikatov, ko je PID odvzela pravico do izbire premoženja. Vendar pa s svojim posegom nosilcem certifikatov pričakovanih pravic ni odvzela. Zožila je le možnost PID za vložitev zbranih certifikatov. S tem pa nosilcev certifikatov ni postavila v bistveno manj ugoden položaj kot so ga imeli nosilci drugih certifikatov, ki so svoje certifikate vložili v druge gospodarske subjekte, pri tem pa prevzeli tudi tveganje za njihovo gospodarsko uspešnost. Poseg države v pravice nosilcev v PID-e vloženih certifikatov je bil torej delen in v sorazmerju s pravicami oziroma interesi, ki jih je država želela zavarovati (glej točko 25. obrazložitve). Zato Ustavno sodišče ocenjuje, da je zakonodajalec ravnal v skladu z načelom sorazmernosti, zaradi česar zatrjevana kršitev 155. člena ustave ni podana. Navedeni ukrep pa tudi ne posega v načelo zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen ustave). To načelo namreč posamezniku zagotavlja, da mu država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, torej brez stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu (glej odločbo št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 134). Kot pa je razvidno iz predhodne obrazložitve, je zakonodajalec tak razlog za sprejem izpodbijane ureditve imel.
B)–III
Presoja načina vrednotenja premoženja, namenjenega PID, glede kršitve 2. člena in drugega odstavka 14. člena ustave
26. Po zatrjevanju pobudnic naj bi izpodbijana novela in ZPSPID silila PID vnovčevati lastniške certifikate za premoženje, katerega vrednost naj bi država določala brez omejitve. Koncept tržne prodaje delnic pa naj bi bil tudi v nasprotju s konceptom “razdelitve delnic” po tretji alinei prvega odstavka 22. člena ZLPP. Zato naj bi bila takšna ureditev v nasprotju z načelom pravne države iz 2. člena in načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena ustave.
27. ZZLPPO določa, da se prodajna cena delnic in drugega premoženja, namenjenega PID, določi na način iz 3. člena ZZSPID (27. člen ZZLPPO). V 3. členu ZZSPID tako določa, “da se vrednost delnic oziroma deležev podjetij, ki se lastninsko preoblikujejo oziroma privatizirajo z uporabo vseh ali posameznih od naslednjih načinov prodaje oziroma razdelitve za lastniške certifikate: javna prodaja, interna razdelitev oziroma notranji odkup, določi kot ponderirana aritmetična sredina cen vseh prej navedenih načinov brez upoštevanja popustov; vrednost delnic oziroma poslovnih deležev podjetij se ugotovi v skladu z ZLPP ali drugimi predpisi, ki urejajo lastninsko preoblikovanje teh podjetij; za ugotovitev vrednosti delnic in drugih sredstev je zadolžena vlada.”
28. Šele z uveljavitvijo ZPSPID je bilo določeno, da se premoženje v lasti SRD (družbeno premoženje) kot tudi državno premoženje, namenjeno PID, ovrednotita po prvem odstavku 3. člena ZZSPID oziroma 38. členu ZPSPID(3), s čimer je zakonodajalec kot možnost vrednotenja premoženja predvidel tudi ugotavljanje sedanje, tj. tržne vrednosti premoženja, preračunane na vrednost po stanju na dan 1. 1. 1993 (38. člen ZPSPID). Iz navedenega torej izhaja, da se je premoženje do sprejema ZPSPID ocenjevalo na enak način, kot so bile ocenjene delnice in poslovni deleži podjetij v postopku lastninskega preoblikovanja, zaradi česar je očitek pobudnic v tem delu neutemeljen.
29. Pobudnice sicer izrecno niso izpodbijale 38. člena ZPSPID, vendar po oceni ustavnega sodišča tudi z določitvijo drugačnega načina vrednotenja premoženja po ZPSPID nista kršena 2. člen in drugi odstavek 14. člena ustave.
30. Po ustaljenem stališču ustavnega sodišča, po katerem ustava z zapovedano enakostjo pred zakonom (drugi odstavek 14. člena) zakonodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti različna dejanska stanja med seboj razlikuje in na njih veže različne pravne posledice, se pokaže, da gre v danem primeru zatrjevane neenakosti za urejanje drugačnega dejanskega stanja, kot je šlo v primeru imetnikov certifikatov, ki so jih neposredno vložili v podjetja, in kot ga navajajo pobudnice. Glede na časovno odmaknjenost več kot osmih let, v marsikaterem primeru cenitev na dan 1. 1. 1993 niti ne bi bila več mogoča (bodisi iz dejanskih bodisi iz pravnih razlogov). Mnogo družb je bilo v tem času že likvidiranih, šlo v stečaj oziroma so se statusno preoblikovale. Ravno v primeru statusnega preoblikovanja ali drugih poslovnih dogodkov (spojitev, pripojitev, razdružitve, dokapitalizacija itd.) je cenitev družbe na dan 1. 1. 1993 nemogoča oziroma vsaj nerealna. Po drugi strani pa tudi vse družbe, ki jih je država namenila PID, niso šle skozi postopek lastninskega preoblikovanja, zato njihovo vrednotenje per 1. 1. 1993 niti ni bilo opravljeno. Iz navedenih razlogov se lahko vrednost nekaterega premoženja ugotovi le po sedanji vrednosti ter se jo preračuna na dan 1. 1. 1993. S tem se izkaže očitek pobudnic glede pravice države o določanju vrednosti premoženja brez omejitev, za neutemeljen. Po oceni ustavnega sodišča zato izpodbijani način vrednotenja premoženja ne pomeni kršitve enakosti pred zakonom.
31. V zvezi z očitkom pobudnic glede spremembe samega koncepta razdelitve delnic ustavno sodišče ugotavlja, da je ZLPP res prvotno določal koncept “razdelitve delnic” PID, vendar pa je bil ta koncept (poleg ostalih obsežnejših sprememb, ki so tudi konceptualno posegle v sam zakon ter spremenile tudi izhodiščne pogoje za lastninjenje) spremenjen že z drugo Novelo ZLPP (Uradni list RS, št. 31/93) in ne šele z izpodbijano ureditvijo. Tako že citirana Novela ZLPP v 35. in 36. členu govori o prodaji oziroma odkupu delnic po dejanski tržni ceni.(4) Glede na že navedene razloge (omejen obseg državnega premoženja, nesprejem ponujenega premoženja PID, itd.) zato tudi prodaja delnic po tržni ceni, tj. prek javnih dražb, po oceni ustavnega sodišča ne pomeni kršitve 2. člena in drugega odstavka 14. člena ustave.
B)–IV
Presoja ukrepa prisilnega prenosa premoženja na PID po drugem odstavku 39. člena ZPSPID glede kršitve 2., 74. in 155. člena ustave
32. Iz zakonodajnega gradiva za ZPSPID (EPA 806 – II – hitri postopek, Poročevalec DZ, št. 30/99) je razvidno, da je predlagatelj sprejem ZPSPID utemeljeval tudi s tem, da je bilo z odločbo ustavnega sodišča (s katero je bilo začasno zadržano izvrševanje ZZLPPO-A) izrecno prepovedano izvajanje javnih dražb za prodajo premoženja PID za certifikate. Z ZPSPID je dal zakonodajalec delničarjem PID možnost izbire; tj. možnost, da izbirajo med delnicami PID (torej varčevanjem v investicijskih skladih, kar naj bi PID postale) in med pokojninskimi boni (torej prostovoljnim dodatnim pokojninskim zavarovanjem in varčevanjem, povezanim s tem).
33. V 6. poglavju “Zagotovitev in vrednotenje premoženja” ZPSPID določa družbeno in državno premoženje, namenjeno PID (36. in 37. člen ZPSPID), in način vrednotenja tega premoženja (38. člen ZPSPID). Poleg navedenega v 39. členu tudi določa, da mora SRD v primeru, ko PID na javni dražbi oziroma postopku zbiranja ponudb ne bi kupile vsega premoženja, ki jim je bilo ponujeno, razpisati zadnjo javno dražbo oziroma postopek zbiranja ponudb, v katerem bi PID ponovno ponudila neprodano premoženje (prvi odstavek 39. člena ZPSPID). Če PID ne bi kupile vsega oziroma dela ponujenega premoženja, jim SRD prenese neprodano premoženje v sorazmerju z neporabljenimi lastniškimi certifikati na njihovih računih (drugi odstavek 39. člena ZPSPID). S prenosom neprodanega premoženja terjatev PID do države preneha.
34. Z navedeno ureditvijo v drugem odstavku 39. člena ZPSPID naj bi bile po zatrjevanju pobudnic podane kršitve 2., 74. in 155. člena ustave.
35. Ustava vsem gospodarskim subjektom pri njihovem gospodarskem poslovanju zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo (prvi odstavek 74. člena). Ustava izrecno določa, da zakon določa pogoje za ustanavljanje gospodarskih organizacij ter da se gospodarska dejavnost ne sme izvajati v nasprotju z javno koristjo (drugi odstavek 74. člena). Ustavno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da ustavno načelo svobodne gospodarske pobude zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, da pa hkrati nalaga državi skrb za spremljanje razmer na trgu in dolžnost zagotavljanja ravnovesja med svobodo in načeli socialne države. Ustava zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko, in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo zagotovil uresničevanje ciljev te politike (odločba št. U-I-398/96 z dne 15. 6. 2000, Uradni list RS, št. 61/00 in OdlUS IX, 159).
36. Ustavno sodišče je že v večih svojih odločbah obrazložilo, da mora imeti zakonodajalec v okviru postopka lastninjenja in privatizacije dovolj proste roke pri oblikovanju temeljnega sistema in pri izbiri poti zanj. Zakonodajalec je izbral način pokritja privatizacijskega primanjkljaja z javnimi dražbami in s tem povezanim prenosom premoženja na PID. Ali je navedeni način najprimernejši, ustavno sodišče ni pristojno presojati, saj gre za ekonomsko-politično oceno zakonodajalca. Lastninjenje družbenega kapitala vsebinsko ni potekalo po načelih tržnega gospodarstva, temveč je bil uveljavljen drugačen sistem preoblikovanja bivše družbene lastnine v lastnino z znanimi titularji, ki je priznaval upravičenja tudi zaposlenim, bivšim zaposlenim in upokojenim delavcem podjetja, nekaterim skladom in državi. V okviru tega sistema so bile PID ustanovljene zato, da bi zbrale lastninske certifikate ter sodelovale v lastninjenju. Ker torej lastninjenje družbenega kapitala ni potekalo po načelih tržnega gospodarstva, v postopku lastninjenja kršitev svobodne gospodarske pobude sploh ni mogoča.
37. V zvezi z zatrjevano kršitvijo 155. člena ustave, ker naj bi bila pobudnicam odvzeta pravica do izbire premoženja, je ustavno sodišče odgovorilo že v predhodnih točkah obrazložitve.
38. Zmotno je mnenje pobudnic, da je za pridobitev lastninske pravice pri prenosu premoženja vedno potreben tudi pridobitni način. Pridobiti način je pogoj za pridobitev lastninske pravice samo takrat, kadar gre za pridobitev lastninske pravice na podlagi pravnega posla. V danem primeru pa ne gre za pravnoposlovni prenos lastninske pravice, temveč za originaren način pridobitve lastninske pravice na podlagi zakona. Zato določitev posebnega pridobitnega načina ni bila potrebna. Če na zadnji javni dražbi premoženje ne bo prodano, bo lastninska pravica na neprodanem premoženju v skladu z zakonom prešla na PID. Dejanski prehod tega premoženja na pridobitev lastninske pravice ne bo imel nobenega vpliva. Če bo v zvezi s tem potrebno prenos premoženja registrirati v javnih knjigah, se bodo spremembe vpisov opravile po pravilih, ki veljajo za vodenje teh knjig in bodo samo deklaratornega pomena. Ker torej izpodbijana določba ni nejasna, ni v nasprotju z 2. členom ustave.
C)
39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 47. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Dragica Wedam-Lukić in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Fišer in Ribičič. Sodnik Fišer je dal odklonilno ločeno mnenje.
Št. U-I-60/99-33
Ljubljana, dne 4. oktobra 2001.
Predsednik
Franc Testen l. r.
1/ Navedeno pa ne vpliva na samo višino terjatve PID iz naslova lastniških certifikatov, ta se zaradi nesprejema ponujenega premoženja ne zmanjša.
2 / Tako v 36. in 37. členu ureja določitev družbenega in državnega premoženja, namenjenega prodaji PID, ter v 38. členu način vrednotenja tega premoženja.
3 / „(1) Če vrednosti premoženja iz prvega odstavka 36. člena tega zakona oziroma iz prvega odstavka 37. člena tega zakona ni mogoče ugotoviti na podlagi prvega odstavka 3. clena ZZSPID, se ta ugotovi kot sedanja vrednost tega premoženja na način, določen v drugem do četrtem odstavku 38. člena, in preračuna na vrednost po stanju na dan 1. 1. 1993 z uporabo indeksa drobnoprodajnih cen.
(2) Sedanja vrednost delnic, s katerimi se trguje na organiziranem trgu vrednostnih papirjev, se določi z uporabo zadnjega enotnega tečaja teh delnic v letu 1998.
(3) Sedanja vrednost drugih delnic in poslovnih deležev pa se določi bodisi kot
1. knjigovodska vrednost na podlagi revidirane bilance stanja za leto 1998, če je družba po ZGD zavezana k revidiranju, oziroma na podlagi bilance stanja za leto 1998, bodisi kot
2. tržna vrednost, ugotovljena na podlagi cenitve pooblašcenega cenilca.
(4) Sedanja vrednost drugega premoženja se določi kot tržna vrednost ugotovljena na podlagi cenitve pooblaščenega cenilca (38. člen ZPSPID).“
4/ Predpisi o lastninskem preoblikovanju podjetij, z uvodnimi pojasnili dr. Marijana Kocbeka, Bojana Pečenka in dr. Ivana Turka, ČZ Uradni list RS, 1. zvezek, druga dopolnjena izdaja, Ljubljana, 1993, str. 56:
„...Dosedanja zakonska ureditev je temeljila na podmeni, da te delnice (tj. 20% delnic, ki so bile v okviru razdelitvene privatizacije s strani podjetja prenešene na SRD za namen njihove nadaljne razdelitve PID-om) začasno prevzame Sklad Republike Slovenije za razvoj kot „vmesni organ“ in jih kasneje razdeli pooblaščenim investicijskim družbam. Takšen način je bil v strokovni javnosti namreč kritiziran, pa tudi sicer je bila takšna razdelitev nenaravna in vezana najprej na ustanavljanje PID-ov „od zgoraj navzdol“, pri katerih bi šele v nedefinirani prihodnosti državljani vnovčevali tudi lastniške certfikate ...Pooblaščene investicijske družbe bodo tako imele možnost neposrednega odkupa delnic, zbranih pri Skladu Republike Slovenije za razvoj, ki naj ne bi teh delnic razdeljeval, temveč prodajal po njihovi dejanski tržni ceni (36. člena zakona v zvezi s 35. členom zakona).“