Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Bojana Kanteta iz Dutovelj, na seji dne 6. julija 2000

Odlok o določitvi volilne enote za volitve članov občinskega sveta in župana Občine Sežana (Uradni list RS, št. 61/98) ni v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudnik izpodbija odlok o določitvi volilne enote za volitve članov občinskega sveta in župana Občine Sežana (v nadaljevanju: odlok), ki določa za izvedbo volitev Občinskega sveta občine Sežana eno volilno enoto za območje cele Občine Sežana. Zatrjuje, da takšna ureditev povzroča neenakomerno zastopanost krajev v občinskem svetu, kar naj bi predstavljalo grobo kršitev ustavnega načela enakosti volilne pravice in posredno tudi kršitev zakona o lokalnih volitvah (Uradni list RS, št. 72/93 in nasl. – v nadaljevanju: ZLV), zlasti prvega odstavka 20. člena, ki določa, da se volilne enote oblikujejo tako, da se en član občinskega sveta voli na približno enako število prebivalcev. Sklicuje se tudi na odločbi ustavnega sodišča št. U-I-144/94 z dne15. 7. 1994 (Uradni list RS, št. 45/94 in OdlUS III, 95) in št. U-I-256/96 z dne 19. 12. 1996 (Uradni list RS, št. 1/97 in OdlUS V, 178). Predlaga začasno zadržanje odloka, vendar predloga ne utemeljuje.
2. Občinski svet občine Sežana v odgovoru na pobudo navaja, da je po njegovem mnenju odlok skladen z ZLV, ki v 22. členu določa, da se za proporcionalne volitve članov občinskega sveta lahko oblikujejo volilne enote. Če se volilne enote oblikujejo, je treba spoštovati 20. člen ZLV, ki pa ne določa posebnih kriterijev, ki bi posamezno občino obvezovali, v kakšnih primerih je treba (obvezno) oblikovati več volilnih enot. Meni, da ena volilna enota omogoča uresničitev tako aktivne kot pasivne volilne pravice in da delitev občine na več volilnih enot nikakor ne more zagotoviti, da bi imelo vsako naselje ali vsaka krajevna skupnost svojega predstavnika v občinskem svetu.
3. Dalje navaja, da šteje občina po zadnjih podatkih 11.848 prebivalcev, od tega Krajevna skupnost Sežana (mesto Sežana in okoliške vasi) skupaj 5.522, ostale krajevne skupnosti pa skupaj 6.326 prebivalcev. Če bi se občina razdelila na tri volilne enote (Krajevna skupnost Sežana in dve volilni enoti za ostalih enajst krajevnih skupnosti), kot to predlaga pobudnik, bi se, po navedbah občinskega sveta, soočili s problemom spoštovanja načela enake volilne pravice, ker volilne enote ne bi mogle biti oblikovane tako, da bi se na približno enako število prebivalcev volil en član sveta. Odstopanje naj bi bilo večje od 5%. Po navedbah občinskega sveta bi do istega problema prišli, če bi občino razdelili na dve volilni enoti (Krajevna skupnost Sežana, vse ostale krajevne skupnosti). Pri razdelitvi občine na štiri volilne enote pa naj bi se soočili z delitvijo posameznih krajevnih skupnosti, kar naj bi ne bilo smiselno.
4. Občinski svet še navaja, da ga je v prejšnjem mandatu sestavljalo trinajst članov iz Krajevne skupnosti Sežana in sedem članov iz ostalih krajevnih skupnosti. Na volitvah je sodelovalo trinajst list, desetim je uspelo priti v občinski svet.

5. Ustavno sodišče je dne 14. 10. 1998 pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka sprejelo.
6. Po 9. členu ZLV se člani občinskega sveta, ki ima dvanajst ali več članov, volijo po proporcionalnem volilnem sistemu – torej to velja tudi za sežanski občinski svet, ki šteje dvajset članov. ZLV v prvem odstavku 22. člena določa, da se za proporcionalne volitve članov občinskega sveta v občini lahko oblikujejo volilne enote. V drugem odstavku določa, da se volilne enote oblikujejo v skladu z 20. členom tako, da se v vsaki volilni enoti voli najmanj pet članov. Če se občina ne razdeli na volilne enote, se za volilno enoto šteje območje občine (tretji odstavek 20. člena).
7. Člani občinskih svetov se volijo na podlagi splošne in enake volilne pravice na svobodnih in neposrednih volitvah s tajnim glasovanjem (2. člen ZLV). Tako ZLV posebej poudarja ustavno načelo, da je volilna pravica splošna in enaka (43. člen ustave) tudi za lokalne volitve. Enakost volilne pravice pomeni enakost glasu vsakega volilca. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-354/96 z dne 9. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 31/00) sprejelo naslednje stališče: “Načelo enakosti volilne pravice, zapisano v 43. členu ustave, zahteva da imajo vsi volilci enako število glasov in da imajo vsi glasovi enako vnaprejšnjo možnost, da se upoštevajo pri ugotavljanju volilnega izida (razdelitvi mandatov). Ni pa potrebno, da bi imeli vsi glasovi tudi enak dejanski učinek na volilni izid oziroma da bi volilni sistem zagotavljal popolno sorazmernost med deležem glasov in deležem pridobljenih mandatov.... Načelo enakosti volilne pravice torej zahteva, da vsak volilec prinese na volišče enako število glasov z enako vrednostjo, četudi se nato pri delitvi mandatov zgodi, da se glasovi nekaterih volilcev ne upoštevajo oziroma da imajo manjšo težo za volilni izid.“ V občini, v kateri se občinski svet voli po proporcionalnem volilnem sistemu in je občina kot celota ena volilna enota, je enakost volilne pravice zagotovljena v kar največji meri. Glas vsakega volilca ima enako težo, kajti vsi volijo isto število članov sveta, vsi volijo vse člane občinskega sveta. Enakost volilne pravice pa ne zagotavlja enakomerne zastopanosti posameznih območij občine (posameznih naselij ali krajevnih skupnosti), temveč le enakovredno obravnavo glasu vsakega volilca (tako ustavno sodišče v odločbi št. U-I-106/95 z dne 25. 1. 1996, Uradni list RS, št. 14/96 in OdlUS V, 12). Zato je navedba pobudnika, da naj bi bila s tem, da občina ni bila razdeljena na več volilnih enot kršeno načelo enake volilne pravice, neutemeljena.
8. Postavlja pa se vprašanje, ali je navedene zakonske določbe dopustno razlagati tako, da je odločitev občinskega sveta, ali bo v občini oblikoval volilne enote ali ne, njegova prosta, pravno povsem nevezana odločitev – ali pa bi pri tem moral upoštevati tudi ustavne določbe o lokalni samoupravi in ustavni koncept občine, po katerem občina lahko obsega eno ali pa tudi več naselij, medsebojno povezanih s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Ker je bistvo lokalne samouprave v samostojnem oziroma “samoupravnem“ urejanju lokalnih (krajevnih) zadev, bi bilo bistvo lokalne samouprave lahko prizadeto, če bi proporcionalni volilni sistem brez volilnih enot pripeljal do tega, da bi bili v ozemeljsko relativno večjih občinah z večjim številom manjših naselij okrog številčno močnega občinskega centra v občinskem svetu zastopani praktično samo prebivalci centra, večina naselij zunaj centra pa bi bila brez zastopstva svojih specifičnih krajevnih (lokalnih) interesov v občinskem svetu. Vprašanje torej je, ali je pri občinah, v katerih se uporablja proporcionalni volilni sistem in ki so sestavljene iz več četrtnih ali krajevnih skupnosti ali iz več naselij, nujno zagotoviti enakopravno krajevno zastopanost v občinskem svetu. Nadaljnje vprašanje je, ali lahko štejemo zahtevo po enakopravni krajevni zastopanosti v občinskem svetu za sestavni in bistveni del ustavnega koncepta lokalne samouprave in mu tako zagotavljamo ustavnopravno varstvo v tem smislu, da je neupoštevanje te zahteve ustavna kršitev, tako da bi bil občinski odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta, ki te zahteve ne bi upošteval v neskladju z ustavo.
9. Ustava v drugem odstavku 139. člena določa, da obsega območje občine naselje ali več naselij, ki so povezana s skupnimi potrebami in interesi prebivalcev. Prvi odstavek 3. člena Evropske listine lokalne samouprave (Zakon o ratifikaciji Evropske listine lokalne samouprave, Uradni list RS, št. 57/96 – Mednarodne pogodbe, št. 15/96 – v nadaljevanju: MELLS) določa, da lokalna samouprava označuje pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v okviru svojih nalog in v korist lokalnega prebivalstva. To pravico izvršujejo sveti ali skupščine, ki jih sestavljajo člani, izvoljeni s svobodnim in tajnim glasovanjem na podlagi neposredne, enakopravne in splošne volilne pravice (drugi odstavek 3. člena MELLS). Iz navedenega lahko zaključimo, da je bistveni element občine, ki je sestavljena iz več naselij, da so ta naselja med seboj povezana s skupnimi potrebami in interesi. Gre torej za potrebe in interese, ki so skupne vsem prebivalcem in vsem naseljem občine, ki naj se kot take tudi izražajo v občinskem svetu. Občinski svet torej predstavlja in uresničuje skupne potrebe in interese, ni pa predstavnik posameznih krajevnih skupnosti ali posameznih naselij. Ustavnopravna zahteva je tudi, da so občinski sveti izvoljeni neposredno, svobodno na podlagi splošne in enake volilne pravice. Zahteva po enakopravni krajevni zastopanosti ali zahteva, da bi vsaka četrt ali krajevna ali vaška skupnost ali celo vsako naselje imelo svojega predstavnika v občinskem svetu ne izhaja iz ustavnega koncepta občine niti iz načela enake volilne pravice. Zato tudi ZLV ne zahteva obvezne razdelitve občine na volilne enote, temveč to prepušča oceni in odločitvi posamezne občine.
10. Enakomerna krajevna zastopanost v občinskem svetu lahko pripomore k boljšemu uresničevanju lokalne samouprave in k povečanju zavesti o skupnih interesih in skupni pripadnosti občini. Večja krajevna zastopanost se gotovo doseže tudi z razdelitvijo občine na več volilnih enot. Zato je v prostorsko večjih občinah z večjim številom manjših naselij okrog številčno močnega središča ta okoliščina lahko pomemben argument pri odločanju o razdelitvi občine na večje število volilnih enot. Vendar ZLV upravičeno prepušča občini, da sama, glede na svojo velikost, število naselij, število krajevnih ali vaških skupnosti, skupno število prebivalcev in število prebivalcev po posameznih naseljih, zavest o skupni pripadnosti tako občini kot posameznim naseljem ali krajevnim skupnostim, različnost potreb oziroma različno stopnjo razvitosti posameznih naselij in podobnih kriterijih, oceni potrebo po razdelitvi občine na več volilnih enot oziroma določitvi le ene volilne enote. Zato ni v neskladju z ustavo oziroma ZLV odlok o določitvi volilnih enot za volitve članov občinskega sveta, ki občine ni razdelil na več volilnih enot, čeprav je sestavljena iz več krajevnih skupnosti in iz več naselij.
11. Iz odgovora občinskega sveta izhaja, da je bila obravnavana tudi možnost oblikovanja več volilnih enot v občini. Oblikovanje treh volilnih enot, kot je predlagal pobudnik, ali dveh volilnih enot, bi po mnenju občine postavilo pod vprašaj spoštovanje načela enake volilne pravice in tudi ne bi pripeljalo do bistveno drugačnega rezultata, kot je bil dosežen brez oblikovanja volilnih enot. Oblikovanje štirih volilnih enot pa bi po mnenju občine zahtevalo drobitev posameznih krajevnih skupnosti, kar bi negativno vplivalo na občutek pripadnosti krajanov posamezni krajevni skupnosti. Iz navedb v odgovoru dalje izhaja, da je bilo na zadnjih volitvah izvoljenih v občinski svet trinajst članov iz Krajevne skupnosti Sežana, sedem iz ostalih krajevnih skupnosti. To pomeni, da je bila dosežena krajevna zastopanost v občinskem svetu, čeprav občina ni bila razdeljena na volilne enote. Seveda je to odvisno tudi od predlagateljev list, ki kandidirajo na volitvah in njihove presoje, kako razvrstiti posamezne kandidate iz različnih naselij občine na kandidatni listi.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.