Uradni list

Številka 13
Uradni list RS, št. 13/1998 z dne 20. 2. 1998
Uradni list

Uradni list RS, št. 13/1998 z dne 20. 2. 1998

Kazalo

535. Odločba o ugotovitvi, da zakon o reprezentativnosti sindikatov ni v neskladju z ustavo in ratificiranimi mednarodnimi pogodbami, stran 844.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Neodvisnega sindikata Slovenije iz Ptuja, na seji dne 5. februarja 1998
o d l o č i l o:
Zakon o reprezentativnosti sindikatov (Uradni list RS, št. 13/93) ni v neskladju z ustavo in ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Neodvisni sindikati Slovenije (v nadaljevanju: NSS) izpodbijajo zakon o reprezentativnosti sindikatov (v nadaljevanju: ZRSin), ker naj bi v nasprotju s 76. členom ustave ter konvencijama Mednarodne organizacije dela št. 87 (o sindikalnih svoboščinah in varstvu sindikalnih pravic) in št. 98 (o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja) omogočal državi poseganje v organiziranje sindikatov. NSS šteje za nedopusten poseg izdajanje odločb o hrambi statuta po 2. členu ZRSin. Meni, da bi upravni organ lahko vodil le evidenco na podlagi predložitve statuta sindikata, iz katere bi bilo razvidno, kdaj je bil ustanovljen kakšen sindikat. Nedopusten poseg v sindikalno svobodo naj bi pomenile tudi določbe o kriterijih za določitev reprezentativnosti (6. člen ZRSin) in določanje reprezentativnosti z odločbo upravnega organa oziroma delodajalca (10. člen ZRSin). NSS se ne strinja s teorijo o reprezentativnosti sindikatov, ki naj bi jo bil uvedel izpodbijani ZRSin, saj naj bi bilo na ta način omogočeno izločiti nekatere sindikate iz kolektivnega dogovarjanja, kar je ena temeljnih pravic sindikatov, s katero urejajo izboljševanje ekonomsko-socialnega položaja svojih članov. Številčnost delavskih organizacij in težavnost v kolektivnem dogovarjanju in pogajanjih ne bi smela dajati državi pravice, da prisilno zmanjša število delavskih organizacij, ki imajo pravico biti partner pri kolektivnem dogovarjanju. Sindikat, ki ne bi mogel enakopravno soodločati pri kolektivnem dogovarjanju, naj bi izgubil svoje člane, ki se bodo raje včlanili v tiste sindikate, ki lahko sodelujejo pri sklepanju kolektivnih pogodb, s katerimi se podrobneje urejajo pravice in obveznosti članov sindikata, predvsem plače. Takšna ureditev naj bi pomenila tudi državno prisilo, da se morajo posamezni sindikati včlanjevati v zveze ali konfederacije – kar je njihova pravica, ne pa dolžnost.
2. Razdelitev na reprezentativne in nereprezentativne sindikate naj bi povzročila neenakopraven položaj nereprezentativnih sindikatov, ki lahko sodelujejo pri kolektivnih pogajanjih le zaradi dobre volje pogajalskih partnerjev, pri delovanju ekonomsko socialnega sveta pa so samo pasivni spremljevalci brez možnosti sooblikovanja socialnega pakta in dogovora o politiki plač in drugih prejemkov zaposlenih v gospodarstvu, čeprav ti dokumenti ravno tako posegajo v ekonomsko-socialne pravice članov nereprezentativnih sindikatov. Ločevanje sindikatov ima posledice tudi na nivoju podjetja, na primer pri uveljavljanju pravice do soupravljanja s predlaganjem kandidatov za člane sveta delavcev (27. člen zakona o sodelovanju delavcev pri upravljanju).
3. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve v odgovoru na pobudo navaja, da je izpodbijani zakon namenjen ureditvi načina pridobitve lastnosti pravne osebe in reprezentativnosti. Prvo naj bi bilo potrebno zaradi urejenosti in varnosti pravnega prometa, drugo pa naj bi bilo potrebno zaradi vključevanja sindikatov v obravnavanje zadev, ki so v pristojnosti države oziroma delodajalcev na način, ki omogoča predstavitev večinskega mnenja delojemalcev v zadevah s splošno veljavnostjo. Šlo naj bi za zadeve, ki naj bi bile v interesu vseh delojemalcev in ne le članov posameznih sindikatov. Z odločbo o hrambi statuta naj upravni organ ne bi odločal o ustanovitvi, organiziranosti in delovanju sindikata, tudi ne o vsebini predloženih aktov in tudi ne o tem, ali je sindikat lahko pravna oseba ali ne. V primeru neizdaje odločbe oziroma v primeru spora glede izpolnjevanja pogojev za določitev reprezentativnosti naj bi bila na voljo pravna sredstva, vključno s sodnim varstvom.
B) – I.
4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Ustava v 76. členu (sindikalna svoboda) določa: “Ustanavljanje in delovanje sindikatov ter včlanjevanje vanje je svobodno.” Določba je uvrščena v III. poglavje o gospodarskih in socialnih razmerjih. Evropska konvencija o človekovih pravicah govori o sindikalni svobodi v okviru določbe o svobodi združevanja (11. člen) in pravi: “Vsakdo ima pravico da mirno zboruje in se svobodno združuje, vključno s pravico, da ustanavlja sindikate in se jim pridruži, da bi zavaroval svoje interese”.
6. Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 87 o sindikalnih svoboščinah in varstvu sindikalnih pravic:
– zagotavlja pravico delavcev, da brez predhodne odobritve ustanavljajo svoje organizacije in se vanje včlanijo; edini pogoj je spoštovanje njihovih statutov (2. člen),
– zagotavlja pravico delavskih organizacij, da (same) sprejemajo svoje statute, svobodno izbirajo svoje predstavnike, da se same upravljajo ter oblikujejo svoje akcijske programe (3. člen),
– zagotavlja pravico delavskih organizacij, da ustanavljajo federacije in konfederacije oziroma se vanje vključujejo; federacijam in konfederacijam pa zagotavlja pravico včlanjevanja v mednarodne organizacije delavcev (5. člen). Na drugi strani pa:
– prepoveduje administrativno razpustitev ali preprečitev delovanja delavskih organizacij (4. člen),
– prepoveduje določanje takih pogojev za pridobitev lastnosti pravne osebe, ki bi onemogočili uporabo 2., 3. in 4. člena konvencije, in
– na splošno zapoveduje, da nacionalna zakonodaja ne sme ogrožati niti se ne sme uporabljati tako, da bi bila kakorkoli ogrožena jamstva, ki jih določa konvencija (drugi odstavek 8. člena).
7. Konvencija Mednarodne organizacije dela št. 98 o uporabi načel o pravicah organiziranja in kolektivnega dogovarjanja varuje delavce pred diskriminacijo, povezano s članstvom v sindikatu (zlasti na primer pogojevanje zaposlitve z včlanitvijo v sindikat ali izstop iz sindikata ter odpust zaradi članstva v sindikatu oziroma sodelovanja v sindikalnih dejavnostih – 1. člen). Določa pa tudi, da morajo biti organizacije delavcev zavarovane pred neposrednim ali posrednim vmešavanjem s strani (organizacij) delodajalcev, pri ustanavljanju, delovanju in upravljanju sindikatov. Kot vmešavanje konvencija primeroma našteva ukrepe, s katerimi se ustanavljajo organizacije delavcev, ki so pod vplivom delodajalcev ali organizacije delodajalcev, kakor tudi vzdrževanje delavskih organizacij s finančnimi sredstvi delodajalcev ali drugače z namenom, da te organizacije nadzoruje delodajalec ali organizacija delodajalcev (2. člen). V 4. členu konvencija nalaga spodbujanje ali pospešitev ali pa širšo uporabo postopkov prostovoljnega dogovarjanja s kolektivnimi pogodbami, sklenjenimi med delodajalci in njihovimi organizacijami ter delavci in organizacijami delavcev.
8. Evropska socialna listina, ki jo Republika Slovenija sicer še ni ratificirala (jo je pa že podpisala), nalaga podpisnicam, da njihovi državni zakoni ne smejo biti takšni, da bi omejevali pravico do svobodnega ustanavljanja sindikatov, niti ne smejo biti uporabljeni na način, ki bi to omogočal (5. člen). Zaradi zagotavljanja učinkovitega izvajanja pravice do kolektivnih pogajanj pa med drugim zavezuje države, da podpirajo skupna posvetovanja med delavci in delodajalci ter da bodo pospeševale mehanizme za prostovoljna pogajanja med delodajalci ali njihovimi organizacijami in delavskimi organizacijami, s ciljem urediti pogoje za zaposlitev in delovne razmere s pomočjo kolektivnih pogodb (6. člen).
9. Zakon o reprezentativnosti sindikatov določa način pridobitve lastnosti pravne osebe (členi od 2 do 5) in način pridobitve reprezentativnosti sindikatov (členi od 6 do 11). Kot izhaja iz obrazložitve predloga za izdajo zakona, je bil zakon sprejet v času uveljavljanja sindikalnega pluralizma, to je v času naraščanja števila sindikatov. Posledično se je pojavilo vprašanje možnosti, da delavske koristi zastopajo vsi sindikati, oziroma potreba po določitvi “predstavniških” sindikatov. Zakon je zato na novo uredil vprašanja, ki dotedaj zakonsko niso bila urejena: načela in način pridobitve lastnosti pravne osebnosti sindikata ter pogoje in merila za reprezentativnost sindikatov.
B) – II.
10. Država je upravičena vezati priznanje pravne osebnosti na hrambo (deponiranje) statuta pri pristojnem državnem organu. Pri tem le ne sme predpisovati takih pogojev, ki bi posredno morda lahko posegli v pravico do svobodnega ustanavljanja sindikata. To izhaja tudi iz 7. člena Konvencije MOD št. 87.
11. ZRSin v 2. in 3. členu določa, da postane sindikat pravna oseba z dnem izdaje odločbe o hrambi statuta oziroma drugega temeljnega akta. Pogoji, ki jih zakon za izdajo odločbe predpisuje, so predložitev akta, katerega hramba se zahteva, predložitev dokaza, da je bil sindikat res ustanovljen, in izkazanost, da je zahtevo vložila pooblaščena oseba sindikata. Nobeden od teh pogojev ne posega v pravico kogarkoli, da ustanovi sindikat, da skupaj z drugimi sprejme njegov statut in izbere predstavnike sindikata, in tudi ne preprečuje ustanovitve sindikata. Upravni organ navedena dejstva le evidentira in na tej podlagi z odločbo ugotovi, da je sindikat postal pravna oseba.
12. Določbe 2. in 3. člena ZRSin zato niso v neskladju s 76. členom ustave, niti v neskladju s Konvencijo MOD št. 87.
B) – III.
13. Vsi sindikati so reprezentativni – predstavljajo svoje člane pri uveljavljanju in varstvu njihovih ekonomskih in socialnih interesov. To, kar ZRSin ureja v II. poglavju, je v bistvu položaj “najbolj reprezentativnega sindikata” – sindikata, ki mu zakonodajalec priznava nekatere posebne pravice, zaradi česar nastopa tudi kot predstavnik vseh, tako sindikalno organiziranih kot sindikalno neorganiziranih delavcev.
14. Evropsko sodišče za človekove pravice je že v več svojih odločitvah v zvezi s sindikalno svobodo po 11. členu EKČP (Nacionalni sindikat belgijske policije, 1975; Sindikat švedskih strojevodij, 1976; Schmidt in Dahlström proti Švedski, 1976) sprejelo razlago, da 11. člen Konvencije ne zagotavlja nobenega posebnega obravnavanja sindikatov ali njegovih članov s strani države: kot na primer pravice, da se država z njimi posvetuje, da (kot delodajalec) sklene s sindikati kakršnokoli kolektivno pogodbo ipd. Pri tem je izhajalo iz prostovoljne narave kolektivnega pogajanja in kolektivnih pogodb, ki izhaja posebej iz 6. člena Evropske socialne listine, pa tudi na primer iz 4. člena Konvencije MOD št. 98. Sodišče je štelo, da niti dejstvo, da država zavrne sklenitev kolektivne pogodbe s sindikatom, niti generalna politika države, da zmanjša število sindikatov, s katerimi sklepa kolektivne pogodbe, nista v nasprotju s pravico do sindikalne svobode. Člen 11. EKČP v načelu dopušča državam diskrecijo glede posvetovanja in sklepanja kolektivnih pogodb.
15. Eno od temeljnih načel Konvencije MOD št. 98 je, da je kolektivno dogovarjanje (pogajanje) in sklepanje kolektivnih pogodb svobodno in prostovoljno. Posledično velja kolektivna pogodba samo za stranke, ki so jo sklenile, razen če zakon predpiše njeno splošno veljavnost. To načelno izhodišče pa pomeni, da pravice do sindikalne svobode ni mogoče razlagati tako, da bi zagotavljala tudi pravico do sklenitve kakršnekoli kolektivne pogodbe. Taka pravica sindikata bi namreč nujno predpostavljala obveznost za sklenitev kolektivne pogodbe na delodajalski strani: in to ne svobodno in prostovoljno, ampak na zahtevo druge pogodbene stranke. Zato ustavno sodišče sodi, da 76. člena ustave ne gre razlagati širše, kot se razlaga 11. člen EKČP. Da torej deloma drugačne formulacije – ki govori o tem, da je svobodno tako ustanavljanje kot delovanje sindikatov – ni mogoče razlagati tako, da je s tem sindikatom zagotovljena kot ustavna pravica tudi pravica do učinkovitosti.
16. Na podlagi navedenega po presoji ustavnega sodišča določbe 6. in 10. člena ZRSin niso v neskladju s 76. členom ustave in Konvencijo MOD št. 98, kolikor uvajajo institut reprezentativnega sindikata, ki mu zakon daje nekatere posebne pravice, in kolikor predpisujejo, da o izpolnjevanju zakonskih pogojev za reprezentativnost odloči pristojni upravni organ.
17. Taka ureditev tudi ne vzpostavlja neenakosti oziroma neenakopravnosti med sindikati. Načelo enakosti pred zakonom, ki ga zagotavlja določba drugega odstavka 14. člena ustave, pomeni nearbitrarno uporabo prava v razmerju do pravnih subjektov tako s strani zakonodajalca kot s strani upravne in sodne oblasti. Zavezuje jih, da enaka oziroma podobna razmerja urejajo (obravnavajo) enako, različna pa različno. Ustavno sodišče pri oceni skladnosti zakonodajne rešitve z ustavnim načelom enakosti pred zakonom presoja, ali je zakonodajalčevo razlikovanje oziroma nerazlikovanje pravnih razmerij objektivno utemeljeno. Ugotavlja torej, ali ni zakonodajalčevo ravnanje morda arbitrarno.
18. Ena od posledic sindikalnega pluralizma je tudi večje število sindikatov, ki zastopajo vsak svoje interese (na določenem območju, v posamezni dejavnosti, panogi oziroma poklicu ali v posamezni organizaciji) in ki vsak zase samostojno odločajo o tem, ali se bodo združevali z drugimi sindikati v federacije ali konfederacije oziroma bodo kako drugače usklajevali skupne interese. To tudi pomeni, da je lahko na posamezni “ravni” ustanovljenih več sindikatov. V razmerjih do delodajalcev in države nastopa vsak sindikat samostojno kot predstavnik svojih članov. Tam pa, kjer gre za razmerja do delodajalcev in države v zadevah s splošno veljavnostjo, je utemeljena rešitev, ki omogoča zastopanost tistih sindikatov, ki predstavljajo večino delojemalcev. S tem se je mogoče izogniti pretiranemu številu pogajalskih oziroma pogodbenih partnerjev, obravnavanju tudi zgolj parcialnih interesov ob reševanju splošnoveljavnih vprašanj in se omogoči lažje doseganje konkretnih rezultatov.
19. Obstoji (izkazan je) torej stvarno utemeljen razlog za določitev nekaterih posebnih pravic “najbolj” reprezentativnih sidndikatov, kadar gre za sodelovanje sindikatov z državo in delodajalci pri usklajevanju in urejanju vprašanj s splošno veljavnostjo oziroma pri odločanju o vprašanjih, ki se tičejo ekonomske in socialne varnosti vseh delojemalcev – ne samo tistih, ki so člani sindikata. Nobenemu sindikatu s tem ni odvzeta možnost, da nastopa kot predstavnik svojih članov pri uveljavljanju ali varstvu njihovih ekonomskih in socialnih interesov oziroma pri dogovarjanju ali sklepanju kolektivnih pogodb z delodajalci.
20. Presoja primernosti zakonske ureditve je stvar zakonodajalca, v obravnavanem primeru gre predvsem za vprašanje ustreznosti oziroma primernosti določitve različnih “ravni” reprezentativnosti (na ravni države, dejavnosti oziroma panoge ali poklica, organizacije). Ustavno sodišče bi o teh vprašanjih odločalo le, kolikor bi neustrezna določba zakona ali njeno praktično izvrševanje lahko poseglo v ustavne pravice. Kaj takega pa v tem primeru ni izkazano. Ne glede na to, da pobudnik očitno nima odločbe o reprezentativnosti (izkazana je le odločba o hrambi statuta), je bil na primer podpisnik splošne kolektivne pogodbe za gospodarstvo (Uradni list RS, št. 39/93 in 40/97) in kot podpisnik te pogodbe tudi podpisnik dogovora o politiki plač v gospodarstvu za leto 1994 (Uradni list RS, št. 23/94), s katerim je bil ustanovljen ekonomsko-socialni svet; kot tudi na primer socialnega sporazuma za leto 1995 (Uradni list RS, št. 22/95) in 1996 (Uradni list RS, št. 29/96).
21. Zagotovljeno je tudi sodno varstvo v morebitnih sporih o reprezentativnosti med sindikatom in državo oziroma delodajalcem. ZRSin tako varstvo sicer izrecno zagotavlja le za “raven” organizacije. Kasneje sprejeti zakon o delovnih in socialnih sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94) pa je v 7. točki 6. člena predpisal med pristojnostmi teh sodišč v kolektivnih delovnih sporih tudi odločanje v zvezi z določitvijo reprezentativnosti sindikata. Morebitno kršitev ustavnih pravic v teh postopkih bo sindikat lahko uveljavljal v postopku z ustavno pritožbo.
C)
22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 40. člena ter četrtega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Lovro Šturm ter sodnica in sodniki dr. Miroslava Geč-Korošec, dr. Peter Jambrek, dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-57/95
Ljubljana, dne 5. februarja 1998.
Predsednik
dr. Lovro Šturm l. r.