Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Marte Prijatelj iz Trebnjega, ki jo zastopa Stanko Prijatelj, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 5. decembra 1996

Določba 13. člena zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic (Uradni list RS, št. 5/94, 38/94 in 69/95) ni v neskladju z ustavo.

1. Pobudnica predlaga oceno ustavnosti 13. člena zakona o ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti ter vrnitvi njihovega premoženja in pravic (v nadaljevanju: ZPVAS). Meni, da diskriminira osebe, ki uveljavljajo vrnitev premoženja po ZPVAS, v primerjavi z osebami, ki uveljavljajo vrnitev premoženja po zakonu o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 56/92, 13/93 – odl. US, 31/93, 24/95 – odl. US in 74/95 – v nadaljevanju: ZDen). ZPVAS naj bi namreč ne omogočal dokončanja že začetega postopka za vrnitev premoženja po ZDen. Diskriminacija naj bi bila podana v dvojem: (1) ZPVAS drugače kot ZDen ureja razmerje med oporočnim in zakonitim dedovanjem (drugi odstavek 8. člena) in (2) pravico do dedovanja v naravi imajo le tisti dediči, ki so člani agrarne skupnosti; tisti, ki niso, lahko zahtevajo le nujni delež v gotovini (drugi odstavek 8. člena).
2. Pobudnica je svoj pravni interes utemeljila z navedbo, da bi ji bil po ZDen kot eni izmed zakonitih dedičev denacionalizacijskega upravičenca Ivana Zajca vrnjen del 1/194 deleža meščanske korporacije v Kamniku. Iz sklepa o dedovanju Okrajnega sodišča na Vrhniki št. O 83/62 z dne 11. 2. 1963 izhaja, da je bilo premoženje denacionalizacijskega upravičenca razdeljeno na podlagi oporoke.
3. Državni zbor se o pobudi ni izjavil. Svoje mnenje je dne 25. 11. 1996 poslal Sekretariat za zakonodajo in pravne zadeve Državnega zbora z opozorilom, da gre za predhodno strokovno pravno mnenje Sekretariata in zato še ne predstavlja vsebinskega stališča Državnega zbora. Sekretariat meni, da izpodbijana določba 13. člena v povezavi z 8. členom ZPVAS ni v nasprotju z načelom enakopravnosti iz drugega odstavka 14. člena ustave. Različna ureditev dedovanja po ZDen in po ZPVAS naj bi bila utemeljena. Razlog, da se po ZDen opravi nov zapuščinski postopek glede premoženja, vrnjenega po ZDen, naj bi bil v tem, da je vrnjeno premoženje po obsegu mnogo večje od tistega, o katerem je bilo odločeno že v prvem zapuščinskem postopku. Ker obseg premoženjskih pravic, vrnjenih po ZPVAS, ni tako velik in ob upoštevanju razmer, ustreznih ponovni vzpostavitvi agrarnih skupnosti, se je zakonodajalec v primeru ZPVAS odločil za splošno ureditev dedovanja. Prednost članov agrarnih skupnosti pri dedovanju pred drugimi dediči pa je bilo potrebno določiti ob upoštevanju načel smotrnega izkoriščanja zemljišč in varstva kmetijskih zemljišč (71. člen ustave).

4. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
5. Po določbi 13. člena ZPVAS se postopki o zahtevah za vračanje premoženjskih pravic iz tretjega odstavka 1. člena tega zakona, uvedeni na podlagi ZDen, nadaljujejo po določbah tega zakona, če o zahtevku še ni bilo odločeno na prvi stopnji. Za premoženje in pravice, katerih vračanje ureja ZPVAS, se štejejo premoženjske pravice, ki so bile agrarnim skupnostim odvzete po zakonu o agrarnih skupnostih (Uradni list LRS, št. 52/47), zakonu o razpolaganju s premoženjem bivših agrarnih skupnosti (Uradni list SRS, št. 7/65 – prečiščeno besedilo) in drugih predpisih po letu 1945, in sicer: lastninska pravica, ki je bila v zemljiški knjigi vpisana na agrarno skupnost in njene člane z navedbo lastninskih deležev članov po imenih, hišnih številkah ipd., kot solastnina članov agrarne skupnosti; lastninska pravica, ki je bila v zemljiški knjigi vpisana na agrarno skupnost brez navedbe lastninskih deležev članov kot skupna lastnina članov agrarne skupnosti, podrobneje pa je urejena v pravilih agrarne skupnosti; pravica do paše, do nabiranja stelje, dračja, sečnje lesa, pravica do napajanja živine in druge tem podobne služnostne pravice na tuji stvari (1. člen ZPVAS).
6. Po določbi drugega odstavka 8. člena ZPVAS se v primeru, da je prejšnji imetnik premoženjske pravice – fizična oseba že mrtev, te premoženjske pravice štejejo za pozneje najdeno premoženje in se zanje dedovanje izvede po zakonu o dedovanju. Po nadaljnji določbi istega odstavka lahko te premoženjske pravice v naravi deduje le tisti dedič, ki je član agrarne skupnosti, drugi dediči pa lahko zahtevajo le nujni delež v gotovini.
Po zakonu o dedovanju (Uradni list SRS, št. 15/76, 23/78 in 40/94 – odl. US – v nadaljevanju: ZD) se glede pozneje – to je po pravnomočnosti sklepa o dedovanju – najdenega premoženja ne opravi nova obravnava, ampak ga sodišče razdeli na podlagi prejšnjega sklepa o dedovanju. Če prej ni bilo zapuščinske obravnave, jo je sodišče dolžno opraviti le tedaj, če obstaja najdeno premoženje iz nepremičnin, sicer pa le na zahtevo prizadetih oseb (221. člen).
7. Po ZPVAS so torej upravičenci do vrnitve odvzetega premoženja (v nadaljevanju: upravičenci) tiste osebe, ki so dedovale ostalo zapustnikovo premoženje po splošnih predpisih o dedovanju. Na prvem mestu dedujejo oporočni dediči; če veljavne oporoke ni, nastopi zakonito dedovanje. Oporoko mora sodišče razlagati po pravem oporočiteljevem namenu (prvi odstavek 84. člena ZD). ZDen pa je upoštevanje zapustnikove oporoke glede odvzetega premoženja omejil na primere, ko je zapustnik v oporoki z odvzetim premoženjem izrecno razpolagal (81. člen). Izključuje torej kakršnokoli razlago oporoke. Po ZPVAS lahko v naravi dedujejo le dediči, ki so člani agrarnih skupnosti; drugi lahko dedujejo le nujni delež v gotovini. ZDen takih omejitev dedovanja ne pozna.
8. Pobuda postavlja vprašanje, ali je zakonodajalec s tem, ko je tudi za že vložene zahteve za vrnitev premoženja agrarnih skupnosti po ZDen določil nadaljevanje postopka po določbah ZPVAS, kršil načelo enakosti pred zakonom (14. člen ustave). Preden je ustavno sodišče lahko odgovorilo na to vprašanje, pa je moralo presoditi, ali ni morda z vidika 14. člena ustave sporno že to, da je zakonodajalec v ZPVAS drugače uredil dedovanje vrnjenega premoženja kot v ZDen.
9. Prvi odstavek 14. člena ustave določa, da so v Sloveniji vsakomur zagotovljene enake človekove pravice in temeljne svoboščine, ne glede na narodnost, raso, spol, jezik, vero, politično ali drugo prepričanje, gmotno stanje, rojstvo, izobrazbo, družbeni položaj ali katerokoli drugo osebno okoliščino. Drugi odstavek 14. člena določa, da so pred zakonom vsi enaki. Ker pobudnica ne zatrjuje morebitnega razlikovanja na podlagi okoliščin iz prvega odstavka 14. člena ustave, je ustavno sodišče presojalo morebiten obstoj kršitve drugega odstavka navedenega člena.
10. Ustavno sodišče je že večkrat poudarilo (med drugim v odločbi št. U-I-23/94 – odl. US III, 111), da načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena normodajalcu ne preprečuje, da v mejah svoje pristojnosti določa kriterije, po katerih bo določena podobna dejanska stanja med seboj razlikoval in na njih vezal različne pravne posledice. Tovrstno razločevanje, s katerim normodajalec zasleduje dopustne cilje, je bistvena sestavina normodajne pristojnosti. V odločbi št. U-I-140/94 z dne 14. 12. 1995 (odl. US IV, 124) je ustavno sodišče zavzelo stališče, da gre zakonodajalcu v primeru, ko gre za enega izmed medsebojno prepletenih tranzicijskih predpisov o vprašanjih lastninjenja in poprave krivic, povzročenih s podržavljenjem, in ko gre hkrati za vprašanja, glede katerih zakonodajalec ne more imeti nobenih izkušenj in rešitev ne more iskati niti v primerljivih zakonodajah, razmeroma široko polje proste presoje. Načelo enakosti pred zakonom v teh primerih terja, da je zakonodajalčeva rešitev razumna, da ni arbitrarna in da obstaja razumna zveza med izbrano rešitvijo in zasledovanim ciljem. Tako glede drugačne ureditve dedovanja v ZPVAS od tiste po ZDen kot tudi glede prehodne določbe 13. člena izpodbijanega zakona, ki razširja uporabo ZPVAS na že vložene zahteve po ZDen, je zakonodajalec upošteval te zahteve ustave.
11. Predmet urejanja ZPVAS se v delu, v katerem ureja vrnitev premoženja in pravic agrarnim skupnostim, delno prekriva s predmetom urejanja ZDen. Tudi po ZDen so lahko upravičene osebe zahtevale vrnitev nepremičnin, ki so jim bile odvzete na podlagi zakona o agrarnih skupnostih (Uradni list LRS, št. 52/47) in zakona o razpolaganju s premoženjem bivših agrarnih skupnosti (Uradni list SRS, št. 7/65 – preč. bes.). Kot razlog za sprejem posebnega zakona glede vrnitve pravic agrarnih skupnosti je predlagatelj zakona navedel, da ZDen ne omogoča vrnitve nepremičnin neposredno tistim subjektom, ki so jim bile odvzete, niti ne omogoča vrnitve drugih premoženjskih pravic agrarnih skupnosti. Z zakonom o agrarnih skupnostih so bile namreč vsaj praviloma odvzete premoženjske pravice agrarnim skupnostim in tako le posredno članom teh skupnosti, po ZDen pa so lahko zahteve za vrnitev premoženja vložili le člani teh skupnosti, saj so bile agrarne skupnosti hkrati z odvzemom premoženja praviloma ukinjene. Po ZDen so člani agrarnih skupnosti lahko zahtevali le vrnitev lastninske pravice, ki je bila v zemljiški knjigi vpisana tudi na člane agrarne skupnosti (po prvi alinei tretjega odstavka 1. člena ZPVAS), ne pa tudi lastninske pravice, ki je bila vpisana na agrarno skupnost (po drugi alinei tretjega odstavka 1. člena ZPVAS), in drugih pravic agrarnih skupnosti (po tretji alinei tretjega odstavka 1. člena ZPVAS).
12. Predlagateljev namen, da bi zakon uredil ponovno vzpostavitev agrarnih skupnosti in da bi omogočil vrnitev premoženja tem skupnostim, je bil z uveljavitvijo ZPVAS dosežen. ZPVAS predvideva ponovno vzpostavitev agrarnih skupnosti za primere, ko vsaj trije upravičenci – nekdanji člani agrarnih skupnosti oziroma njihovi pravni nasledniki – sklenejo sporazum o ustanovitvi agrarne skupnosti in sprejmejo pravila. Šele potem lahko – v obsegu, ki so ga imeli ob podržavljenju – člani agrarne skupnosti zahtevajo vrnitev premoženjskih pravic. V vseh tistih primerih, ko za ponovno vzpostavitev neke agrarne skupnosti ne izrazijo interesa niti trije člani oziroma njihovi pravni nasledniki, pa se za vrnitev lastninske pravice glede nepremičnin še vedno uporabi ZDen.
13. Ureditev dedovanja po ZDen, ki – drugače kot ZD – daje bistveno prednost zakonitemu dedovanju, je bila v pravni literaturi zelo sporna. Literatura se je večinoma zavzemala prav za ureditev, kakršno je privzel zakonodajalec v izpodbijani določbi ZPVAS. Argumente za ureditev po ZDen in proti njej je Ustavno sodišče povzelo v odločbi št. U-I-96/92 z dne 9. 12. 1993 (odl. US II, 118), s katero je odločilo o ustavnosti 81. člena ZDen. Ustavno sodišče je tedaj zavzelo stališče, da gre pri presoji vsebine 81. člena ZDen za vprašanje primernosti zakonske ureditve. Navedlo je, da je ureditev po ZD, ki daje določeno prednost oporočnemu dedovanju pred zakonitim, v skladu z ustavno pravico do zasebne lastnine in dedovanja iz 33. člena ustave. Vendar pa to ne pomeni, da je v skladu z ustavo le taka ureditev. Zakonodajalec tehta razloge, ki govore v prid oporočnemu ali zakonitemu dedovanju v določeni dejanski in pravni situaciji. Z dajanjem prednosti zakonitemu dedovanju v obravnavani dejanski in pravni situaciji, ko je šlo za vrnitev pred desetletji podržavljenega premoženja, zakonodajalec ni kršil ustavne pravice do zasebne lastnine in dedovanja (33. člen ustave).
14. Z razdelitvijo premoženja, vrnjenega po ZPVAS, med prvotne dediče je zakonodajalec zagotovil uresničitev namena agrarnih skupnosti. Člani agrarnih skupnosti pridobijo po ZPVAS namreč premoženjske pravice, ki so praviloma vezane na obstoj nekega drugega premoženja, predvsem kmetijskih in gozdnih zemljišč, in brez tega premoženja nimajo posebnega pomena. To in pa dejstvo, da je v ZPVAS zakonodajalec privzel že uveljavljeno rešitev iz splošnega zakona o dedovanju, izjemnost ureditve dedovanja po ZDen, sporna primernost te ureditve ter tehtni razlogi, ki so že pred uveljavitvijo ZPVAS govorili v prid kasneje uveljavljeni ureditvi v tem zakonu, so taki razumni in stvarni razlogi, ki opravičujejo drugačno ureditev razmerja med oporočnim in zakonitim dedovanjem po ZPVAS od tiste po ZDen.
15. Z določbo 13. člena je zakonodajalec uporabo določb ZPVAS o dedovanju določil tudi za tiste zahteve za vrnitev premoženja, odvzetega agrarnim skupnostim, ki so bile že vložene po ZDen, pa o njih še ni bila izdana prvostopna odločba. S tem je zakonodajalec posegel v načelo varstva zaupanja v pravo kot eno izmed načel pravne države (2. člen ustave). Dediči upravičencev po ZDen so namreč z vložitvijo zahteve za vrnitev premoženja po ZDen utemeljeno pričakovali, da bodo na podlagi ZDen dobili določeno premoženje. Vendar je zakonodajalec s tako rešitvijo dosegel razumen cilj in za dosego zastavljenega cilja uporabil sredstvo, ki je v razumni zvezi z zasledovanim ciljem. Zakonodajalec je s to določbo zagotovil zelo enotno ureditev vračanja premoženja agrarnim skupnostim. Po podatkih, navedenih v zakonodajnem postopku, je bilo namreč do uveljavitve ZPVAS odločeno le o devetnajstih od skupno tristopetindvajset že vloženih zahtev oziroma od skupno pričakovanih devetstopetdeset primerov odvzema premoženja agrarnim skupnostim. Hkrati je s tem, ko je kot mejo določil že izdajo prvostopne – in ne šele dokončne oziroma pravnomočne – odločbe, v največji možni meri upošteval tudi pričakovanja oseb, ki so zahteve za vrnitev premoženja vložile že po ZDen.
16. Po navedenem ni videti razlogov, zaradi katerih bi bila določba 13. člena ZPVAS, kolikor se nanaša na tisti del 8. člena, ki za dedovanje premoženjskih pravic, vrnjenih po ZPVAS, določa uporabo določb ZD, v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (14. člen ustave).
17. Po taki ugotovitvi niso več izpolnjene procesne predpostavke za presojo drugega pobudničinega očitka, češ da je v nasprotju z ustavo tudi 13. člen v povezavi s tistim delom 8. člena ZPVAS, ki dedovanje premoženjskih pravic agrarnih skupnosti v naravi omejuje na člane agrarnih skupnosti. Po 24. členu ZUstS mora pobudnik izkazati pravni interes za svojo pobudo. Ta je podan, če izpodbijani predpis neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma pravni položaj. Pobudnica bi morala torej izkazati, da bi razveljavitev ali ugotovitev neustavnosti izpodbijane zakonske določbe privedla do spremembe v njenem pravnem položaju.
18. Kot izhaja iz zahtevka za denacionalizacijo, priloženega pobudi, naj bi bil upravičenec za vrnitev premoženja po ZPVAS pobudničin ded Ivan Zajc. Iz sklepa o dedovanju, na katerega vlagatelji opirajo navedeni zahtevek, izhaja, da je bilo premoženje pobudničinega pravnega prednika razdeljeno na podlagi oporoke. Premoženje, katerega vrnitev so zahtevali pravni nasledniki upravičenca, bo torej glede na določbo drugega odstavka 8. člena v povezavi s 13. členom ZPVAS vrnjeno oporočnemu dediču oziroma njegovim pravnim naslednikom. Pobudnica je izkazala le, da je pravna naslednica zakonitega dediča upravičenca za vrnitev premoženja po ZDen, ne pa tudi, da je pravna naslednica oporočne dedinje. Po ugotovitvi, da določbe ZPVAS, na podlagi katerih bo sporno premoženje vrnjeno oporočni dedinji oziroma njenim pravnim naslednikom, niso v neskladju z ustavo, pobudnica torej ne izkazuje pravnega interesa za izpodbijanje določbe 13. člena ZPVAS, kolikor se nanaša na omejitve dedovanja, določene v drugem odstavku 8. člena zakona. Ustavno sodišče zato utemeljenosti tega očitka ni presojalo.

19. Ustavno sodišče je to odločbo sprejelo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo soglasno.