Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo društva Mreža za Metelkovo, Ljubljana, ki ga zastopa Hinko Jenull, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 23. 2. 1995

Sodni poslovnik za redna sodišča (Uradni list SRS, št. 26/78, 20/88 in 2/89) in razpored dela sodnikov Temeljnega sodišča v Ljubljani za leto 1993 nista bila v neskladju z ustavo in zakonom.

1. Pobudnica zatrjuje, da določbe izpodbijanih aktov nasprotujejo 23. členu ustave. Navaja, da morajo zakoni, podzakonski predpisi in splošni akti zagotoviti uresničevanje ustavnih pravic v skladu z njihovo naravo in namenom. Namen pravice, da vsakomur lahko sodi le sodnik, ki je izbran po pravilih, vnaprej določenih z zakonom in s sodnim redom, je po mnenju pobudnice onemogočiti vpliv strank na izbiro sodnika. Predpisi, ki urejajo način uresničevanja te pravice, morajo onemogočiti vsakršno ravnanje, s katerim bi lahko bila ustavna pravica kršena. Izpodbijana akta pa naj bi omogočala, da tožnik navedeno pravico krši tako, da v civilnih postopkih vloženo tožbo, potem ko je zadeva že bila dodeljena sodniku, umakne, jo ponovno vloži in doseže, da je dodeljena drugemu sodniku. Tako se lahko določbe izpodbijanih aktov izigrajo z edino sankcijo ponovnega plačila sodne takse za novo vlogo. Zaradi navedenega naj bi bila po trditvah pobudnice izpodbijana akta tudi v nasprotju z določbo 2. člena ustave, po kateri je Slovenija pravna država. Akta pa naj bi bila tudi v nasprotju z določbo 25. člena ustave, saj naj bi veljavni način določanja sodnikov ne omogočal strankam, da se z razporedom seznanijo. S tem je po mnenju pobudnice strankam onemogočena pravica do pritožbe v zvezi z uveljavljanjem pravice “do naravnega sodnika”. Podrejeno pa pobudnica uveljavlja tudi neskladnost izpodbijanih aktov z določbo 49. člena zakona o rednih sodiščih. Zatrjuje, da poslovnik ne povzema zakonske določbe o postopku za določitev razporeda dela, pobudnici pa ni znano, ali je bil razpored dela določen v sodelovanju z vodji enot in zborom sodnikov. Razpored dela pa naj bi bil tudi v nasprotju z določbo 154. člena ustave, saj po navedbah pobudnice ni bil nikjer objavljen.
Pobudnica izkazuje svoj pravni interes z navajanjem, da je bila pred Temeljnim sodiščem v Ljubljani tožena zaradi motenja posesti. Ko je bila zadeva dodeljena sodniku in je ta razpisal prvi narok, je tožeča stranka tožbo umaknila, že naslednji dan pa vložila zoper pobudnico enako tožbo. Ta zadeva je bila dodeljena drugemu sodniku, ki po stališču pobudnice ni “naravni sodnik”.
2. Na pobudo je v delu, ki se nanaša na Sodni poslovnik za redna sodišča, odgovorilo ministrstvo za pravosodje. Odgovor je bil dan pred uveljavitvijo zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94), ko sta še veljala zakon o rednih sodiščih (Uradni list SRS, št. 10/77, 4/82, 37/82, 7/86, 41/87 in 24/88 in Uradni list RS, št. 8/90 in 19/94) in na njegovi podlagi sprejeti Sodni poslovnik za redna sodišča. Ministrstvo navaja, da se ustavna pravica do zakonitega sodnika uveljavlja preko zakonskih določb o pristojnosti in sestavi sodišča ter preko razporeda dela sodnikov. Nadalje navaja, da ustavna določba, ki zahteva dodelitev zadeve v reševanje po vnaprej znanih objektivnih kriterijih, nalaga še podrobnejšo izpeljavo, vendar pa meni, da tudi izpodbijane določbe poslovnika niso v nasprotju z ustavo. Po mnenju ministrstva možnost stranke, da v okviru procesnih predpisov posledično doseže izločitev posameznega sodnika, ne pomeni negiranja pravice do zakonitega sodnika. Tudi druga dodelitev se namreč opravi po razporedu na podlagi objektivnih kriterijev, na katere stranka nima vpliva. Zatrjuje, da bi ureditev, po kateri bi ponovno vložena tožba morala ponovno pripasti sodniku, ki mu je bila dodeljena ob prvi vložitvi, zahtevala ureditev številnih dodatnih vprašanj, kar bi lahko imelo za posledico, da razporeditve na ta način ne bi bilo mogoče vnaprej objektivno predpisati.
3. Na pobudo glede razporeda dela sodnikov je odgovorilo Temeljno sodišče v Ljubljani. Navaja, da pobudnik ni opredelil, kateri razpored dela izpodbija. Domneva, da gre za razpored dela, veljaven v času dodelitve sporne pravdne zadeve, t.j. razpored za leto 1993. Iz previdnosti pa prilaga še razporede za leta 1991, 1992, 1994 in naknadno še 1995. Navaja, da so bili v letu 1993 sodniki pravdnega oddelka na tem sodišču razporejeni na šest vpisnikov. V posamezne vpisnike so se vpisovale pravdne zadeve glede na začetnice priimkov oziroma nazivov toženih strank. Sodnikom, ki so bili dodeljeni k posameznemu vpisniku, so se zadeve dodeljevale v delo po vrstnem redu pripada na sodišče, upoštevaje abecedni red priimkov sodnikov. Isti dan pripadle zadeve so se v okviru posameznega vpisnika označevale z opravilno številko po abecednem redu priimkov oziroma nazivov toženih strank. Temeljno sodišče nadalje navaja, da pravica do zakonitega sodnika ne pomeni pravice stranke do izbire sodnika. Imajo pa stranke v nekaterih postopkih glede na procesne pravice možnost doseči, da jim sodi drug sodnik od prvotno določenega. Nimajo pa možnosti vplivati na vnaprej določene objektivne kriterije, na podlagi katerih se zadeve dodeljujejo, niti nimajo pravice pogledati v vpisnik pred vložitvijo konkretnega akta. Vnaprejšnja določitev sodnika po stališču temeljnega sodišča pomeni, da je treba to določitev opraviti kar najbolj precizno in jasno, pri čemer je treba upoštevati, da se spreminja število pripadlih spisov, število sodnikov, obseg dela in učinkovitost sodnikov. Navaja še, da je treba upoštevati upokojitve, bolezni, dopuste in spremembe v kadrovski zasedbi. Takšna precizna in jasna pravila za dodelitev zadeve pa po stališču temeljnega sodišča ne omogočajo uveljavitve postopka, po katerem bi se v primeru ponovne vložitve začetnega procesnega akta med istimi strankami in glede istega pravnega in dejanskega stanja zadeva dodelila istemu sodniku, ki je zadevo prejel ob prvi vložitvi. Temeljno sodišče še navaja, da se vpisniki ne hranijo trajno; določiti bi bilo treba obdobje, za katero bi veljalo takšno pravilo; takšnega preizkusa ne bi mogel opravljati tisti, ki določa razpored dela, ampak bi moral to določati sodni poslovnik oziroma sodni red. Ta pa tega ne določa, zato po stališču temeljnega sodišča pobudniku tudi z razporedom dela za leto 1993 ni bila kršena pravica do zakonitega sodnika. Temeljno sodišče nadalje zatrjuje, da ni res, da bi veljavni razpored dela sodnikov ne omogočal strankam, da se z njim seznanijo. Razpored dela, ki ga je sprejel predsednik sodišča, je lahko vsaka stranka vselej vpogledala v vseh sodnih pisarnah in pisarnah vodij enot oziroma oddelkov. Temeljno sodišče pojasnjuje, da je imela in ima še vedno vsaka stranka tudi možnost preveriti skladnost konkretne dodelitve posamezne zadeve z načrtom dodeljevanja zadev na ta način, da si pogleda sodni vpisnik. Končno temeljno sodišče še navaja, da ne drži pobudnikova navedba, da je bil razpored sprejet v nasprotju z 49. členom zakona o rednih sodiščih. Kot dokaz o opravljenih postopkih prilaga zapisnik kolegija vodij enot pri Temeljnem sodišču v Ljubljani, ki je sledil oddelčnim kolegijem kot delnim zborom sodnikov pri vseh enotah Temeljnega sodišča v Ljubljani.

1. Glede na navedbe pobudnika in nasprotnih udeležencev je moralo ustavno sodišče odgovoriti zlasti na naslednja vprašanja:
– Kakšna je pravna narava razporeda dela sodnikov? Ali je ustavno sodišče pristojno za presojo ustavnosti oziroma zakonitosti navedenega akta?
– Ali obstaja pravovarstvena potreba za presojo ustavnosti in zakonitosti poslovnika in razporeda dela za leto 1993, ker se v času odločanja poslovnik ne bi smel več uporabljati, velja pa že razpored dela za leto 1995?
– Ali so določbe sodnega poslovnika za redna sodišča in razporeda dela sodnikov Temeljnega sodišča v Ljubljani za leto 1993 v nasprotju z določbama 23. in 2. člena ustave, ker izpodbijana akta ne vsebujeta določbe, da se enkrat vloženi začetni procesni akt, na podlagi katerega je bila zadeva že dodeljena posameznemu sodniku, potem ko je bil umaknjen, pa ponovno vložen, dodeli sodniku, ki mu je bil dodeljen že ob prvi vložitvi?
– Ali je izpodbijani razpored dela sodnikov protiustaven, ker ni bil objavljen?
– Ali izpodbijana akta kršita določbo 25. člena ustave, ki daje vsakomur pravico do pravnega sredstva?
2. Podlaga za izdajo izpodbijanega razporeda dela sodnikov Temeljnega sodišča v Ljubljani je bila določba 49. člena zakona o rednih sodiščih. Razpored dela je po navedeni določbi določil predsednik sodišča v sodelovanju z vodji enot in zborom sodnikov. Vsebino razporeda dela sta določala še 53. člen in drugi odstavek 56. člena sodnega poslovnika. Triinpetdeseti člen poslovnika je določal, da sodnike razporeja na posamezno pravno področje, v posamezne sodne oddelke in v posamezne senate z razporedom dela predsednik sodišča. Po drugem odstavku 56. člena poslovnika pa se je z razporedom dela določil način razdeljevanja zadev, kadar je bilo za reševanje enakovrstnih zadev istega pravnega področja razporejenih več senatov ali sodnikov posameznikov.
Z razporedom dela so se poleg razporeditve posameznih sodnikov na posamezna delovna oziroma pravna področja (posamični akt) na podlagi pooblastila iz zakona tudi na splošen način določili kriteriji, po katerih so se posamezne zadeve dodeljevale posameznim sodnikom oziroma senatom. V tem delu je šlo pri razporedu dela za splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil. Gre za akt, ki je nujen v verigi aktov (ustava – zakon – poslovnik oziroma po novem sodni red – razpored dela), ki naj zagotovijo, da se posamezna sodna zadeva, ki glede na procesne določbe o pristojnosti pripada na določeno sodišče, skladno z vnaprej določenimi objektiviziranimi merili dodeli posameznemu sodniku. Glede na to je po določbi pete alinee 160. člena ustave podana pristojnost ustavnega sodišča za presojo ustavnosti in zakonitosti tega akta.
3. Podlaga za sprejem izpodbijanega sodnega poslovnika za redna sodišča je (bila) določba 49. člena zakona o rednih sodiščih. Dne 28. 4. 1994 je začel veljati zakon o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94). S tem dnem je prenehala veljati večina določb zakona o rednih sodiščih. Vendar se po določbi 130. člena zakona o sodiščih do izdaje sodnega reda (najdlje šest mesecev po uveljavitvi zakona) še vedno uporabljajo določbe poslovnika za redna sodišča, kolikor niso v nasprotju z navedenim zakonom. Sodni red še ni izdan, od uveljavitve zakona o sodiščih pa je že preteklo več kot šest mesecev. Iz povedanega izhaja, da ni več podlage za uporabo izpodbijanega poslovnika. Ne glede na to ustavno sodišče ocenjuje, da pobudnica izkazuje pravovarstveno potrebo za morebitno ugotovitev, da je bil poslovnik v nasprotju z ustavo, saj bi ga bilo skladno z določbo 47. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) kot podzakonski akt mogoče tudi odpraviti, s čimer bi za nazaj prenehala pravna podlaga, na kateri je bila pravdna zadeva, v kateri je pobudnica tožena stranka, dodeljena sodniku, za katerega ta zatrjuje, da ni “naravni sodnik”.
Tudi razpored dela kot podzakonski akt lahko ustavno sodišče odpravi. Zato, vsaj dokler ustavno sodišče ne ugotovi, da kljub morebitni protiustavnosti odprava ne pride v poštev, pobudnici tudi glede razporeda dela za leto 1993 ni mogoče odreči pravovarstvenega interesa, čeprav ta ne velja več. Pri tem je treba še upoštevati, da je po navedbah temeljnega sodišča način dodeljevanja zadev, določen z izpodbijanim razporedom, veljal tudi v razporedu za leto 1994, v času izdaje te odločbe pa je smiselno enak način za dodeljevanje zadev posameznim sodnikom določen tudi v zakonu o sodiščih in v razporedu dela za leto 1995.
4. Pobudnica ne uveljavlja protiustavnosti ali nezakonitosti tistih določb sodnega poslovnika in razporeda dela sodnikov, ki urejajo način dodeljevanja zadev posameznim sodnikom. Način dodeljevanja zadev, kot ga predpisuje razpored dela za leto 1991, in kot je bil povzet v razporede dela za leta 1992, 1993, 1994 in 1995, je v bistvenih potezah enak načinu dodeljevanja, kot ga sedaj predpisuje 15. člen zakona o sodiščih. Pobudnica nasprotuje le temu, da izpodbijana akta ne preprečujeta stranki oziroma udeležencu, ki vloži procesni akt, da z razpolaganji s procesnim aktom doseže, da se zadeva dodeli drugemu sodniku.
Odsotnost določbe, ki bi strankam preprečevala možnost, da dosežejo, da je zadeva potem, ko je bila že dodeljena enemu sodniku, dodeljena drugemu sodniku, ki pa je tudi izbran po pravilih, vnaprej določenih z zakonom in sodnim redom, ni v neskladju z ustavo.
Drugi odstavek 23. člena ustave določa, da o pravicah in dolžnostih vsakogar lahko sodi samo sodnik, ki je izbran po pravilih, vnaprej določenih z zakonom in s sodnim redom. Ta ustavna določba preprečuje naknadno izbiro sodnika oziroma določitev kriterijev za izbiro sodnika, ki bo odločal v posamezni zadevi potem, ko je spor že nastal. Vnaprej določena pravila morajo izključiti diskrecijo kateregakoli organa pri določanju sodnika, ki bo odločal v posameznem primeru. Ta pravila tudi ne smejo puščati nobene nepotrebne negotovosti in nedoločnosti pri določitvi sodnika. Določba naj zagotovi, da se bodo zadeve dodeljevale posameznim sodnikom po vnaprej določenih pravilih, ki dodelitev vežejo na naključne opredelilne znake zadeve. Določbo drugega odstavka 23. člena ustave je treba kot procesno pravilo obravnavati paralelno z načelom zakonitosti kot materialnim pravilom: v obeh primerih gre za načelo vnaprejšnje splošne določenosti, ki naj naslovnike norme ščiti pred samovoljo organov državne oblasti.
Prvenstveni namen določbe drugega odstavka 23. člena ustave je torej onemogočiti diskrecionaren vpliv sodišča in vsakega drugega organa na izbiro sodnika v posamični zadevi.
Navedena določba pa ne zahteva takšne ureditve, ki bi tudi strankam v postopku preprečila vsakršen vpliv na to, kateri sodnik (ne) bo odločal v njihovi zadevi. Ureditev, ki bi v vseh primerih vnaprej onemogočala vsakršen vpliv ene ali obeh strank na določitev sodnika, ki bo odločal v posamični zadevi, že pojmovno ni mogoča. Stranke vedo, kateri sodniki so razporejeni k posameznim sodiščem in na posamezna delovna področja. Že z uporabo pravil o dogovorjeni pristojnosti lahko obe stranki posredno vplivata tudi na to, iz katerega kroga bo določen sodnik, ki bo odločal o posamezni zadevi. Posamezna stranka pa lahko z uporabo pravil o izbirnih pristojnostih vpliva na to, kateri sodniki (ne) bodo odločali v njeni zadevi. Takšne možnosti vpliva stranke na določitev sodnika v posamični zadevi ne ogrožajo ustavnih dobrin, ki jih varujejo določbe 23. člena ustave. S takšnim ravnanjem tudi ni kršena ta pravica nasprotne stranke, saj ji še vedno sodi sodnik, ki je izbran po pravilih, vnaprej določenih z zakonom in s sodnim redom, ne pa sodnik, ki bi ga ex post določilo sodišče ali kakšen drug organ.
Ureditev, kakršno zahteva pobudnica, bi bila sicer teoretično možna, vendar pa neučinkovita in s stališča drugega odstavka 23. člena ustave še bolj sporna od izpodbijane. Pravilo, da se enkrat umaknjena, pa ponovno vložena pravdna zadeva dodeli sodniku, ki mu je bila dodeljena že ob prvi dodelitvi, bi v vsakem primeru zahtevalo meritorno odločitev, ali gre za isto pravdno zadevo. To bi veljalo tudi v primeru, če bi bilo takšno pravilo vezano na predlog tožene (ali tudi tožeče) stranke. Če bi moralo sodišče pred dodelitvijo zadeve sodniku odločiti, ali je nova tožba identična s predhodno umaknjeno tožbo, bi dodelitev takšne zadeve posameznemu sodniku postala odvisna od odločitve sodišča o vsebini (ne sicer utemeljenosti) zahtevka. Znano je, da je prav vprašanje identičnosti zadeve oziroma zahtevka v pravdi eno najtežjih praktičnih in teoretičnih vprašanj, katerega reševanje bi v dodeljevanje zadev posameznim sodnikom vnašalo nedoločnost kriterijev in s tem negotovost. Poleg tega pa bi tožniku, ki je tožbo umaknil in jo ponovno vložil z namenom, da izloči s prvotno dodelitvijo določenega sodnika, tudi s takšno ureditvijo ne bilo mogoče preprečiti takšnega manevra: ob ponovni vložitvi tožbe lahko tožnik vedno delno spremeni tožbo in s tem identiteto zahtevka, pri tem pa ne tvega drugega kot to, da bo tisti del zahtevka, ki ga je oblikoval zato, da je spremenil identiteto tožbe, zavrnjen.
Že teh nekaj razmislekov kaže na to, da bi takšna rešitev vnašala v dodeljevanje zadev negotovost, da bi vključevala meritorno presojo in odločanje sodišča, s tem pa zmanjševala gotovost, predvidljivost in avtomatizem pri dodeljevanju zadev. Pač pa možnost stranke, da z nekaterimi procesnimi dejanji vpliva na določitev sodnika, ki (ne) bo sodil v njeni zadevi, lahko ogroža načelo, da mora soditi nepristranski sodnik. Če je bil na tak način določen sodnik, ki ni nepristranski, lahko uveljavlja prizadeta stranka pravico do nepristranskega sodišča s pravili o izločitvi skladno s posameznimi postopkovnimi določbami.
5. Razpored dela sodnikov je bil glede določb o načinu dodeljevanja zadev sodnikom splošni akt. Za ta akt ni nikjer predpisano, kako ga je treba objaviti. Ker ne gre za predpis, ni bilo potrebno, da bi bil objavljen na način, določen v 154. členu ustave. Temeljno sodišče navaja in splošno znano dejstvo je, da si lahko razpored dela ogledajo stranke v vseh pisarnah sodišča. Ustavno sodišče ocenjuje, da je bil takšen način objave tega akta ustrezen glede na njegovo naravo. Pač pa bo nove letne razporede dela in pravila za dodeljevanje zadev, določena v zakonu in v sodnem redu, treba objavljati na oglasni deski sodišča (tretji odstavek 17. člena zakona o sodiščih).
6. Izpodbijani poslovnik in razpored dela sodnikov res nista določala, da lahko stranka preveri, ali je bila posamezna zadeva dodeljena v skladu z njunimi določbami. To pa ne predstavlja protiustavne pravne praznine. Temeljno sodišče navaja, da se vsaka stranka lahko, potem ko je zadeva že dodeljena, z vpogledom v sodne vpisnike prepriča, ali so bile ob dodelitvi spoštovane določbe poslovnika in razporeda. Izpodbijana akta te možnosti nista izključevala. Ne glede na to, ali je ta možnost v izpodbijanih aktih izrecno določena ali ne, lahko stranke že neposredno na podlagi določb ustave uveljavljajo to pravico v postopku. Če jim jo sodišče odreka, pa imajo na razpolago pravno varstvo na podlagi določbe drugega odstavka 157. člena ustave.
7. Iz zapisnika kolegija vodij enot pri Temeljnem sodišču v Ljubljani z dne 17. 3. 1993, ki je sledil oddelčnim kolegijem kot delnim zborom sodnikov pri vseh enotah Temeljnega sodišča v Ljubljani, se je ustavno sodišče lahko prepričalo, da ne drži pobudnikova navedba, da je bil razpored sprejet v nasprotju z 49. členom zakona o rednih sodiščih.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi določbe četrtega odstavka 26. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. B. M. Zupančič. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Sodnik Šinkovec je dal pritrdilno ločeno mnenje.