Uradni list

Številka 52
Uradni list RS, št. 52/2010 z dne 30. 6. 2010
Uradni list

Uradni list RS, št. 52/2010 z dne 30. 6. 2010

Kazalo

2829. Odločba o razveljavitvi 27. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami, stran 7762.

Številka: U-I-118/09-21
Datum: 10. 6. 2010
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo A. B. C., Č., ki ga po pooblastilu njegove zakonite zastopnice D. E., F., zastopa Boštjan Verstovšek, odvetnik v Celju, na seji 10. junija 2010
o d l o č i l o:
Člen 27 Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 3/07 - uradno prečiščeno besedilo) se razveljavi.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudnik predlaga presojo ustavnosti 27. člena Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (v nadaljevanju ZUOPP), ki določa rok za izdajo odločbe o usmeritvi otroka s posebnimi potrebami v program vzgoje in izobraževanja (v nadaljevanju odločba o usmeritvi). Ker naj bi bil ta rok nerazumno dolg, naj bi bila izpodbijana določba v neskladju z drugim odstavkom 52. člena, prvim odstavkom 54. člena in prvim odstavkom 56. člena Ustave ter mednarodnimi akti, ki se nanašajo na varstvo pravic otrok in invalidov. Določitev šestmesečnega roka za sprejetje pravilne odločitve naj ne bi bila nujna, saj naj bi pri pristojnih organih delovale multidisciplinarne komisije, ki bi lahko nemudoma oziroma v zelo kratkem času oblikovale svoja mnenja. Protiustavnost naj bi bila izrazitejša v primerih, kot je pritožnikov, ko je treba med procesom izobraževanja izdati novo odločbo. Navaja, da je na podružnični osnovni šoli, na kateri je potekal pouk na razredni stopnji, lahko dostopal do učilnic. Za prehod na osnovno šolo, na kateri poteka pouk na predmetni stopnji, pa kot dolgotrajno bolan in težje gibalno oviran otrok potrebuje odločbo o usmeritvi, ta pa ni bila izdana niti po dvanajstih mesecih. Položaj v takšnem primeru naj bi bil povsem drugačen kot v primerih, ko se začne postopek usmerjanja otroka v starosti štiri ali pet let in odloči o tem, kje bo otrok čez leto ali dve obiskoval prvi razred osnovne šole. Meni, da ni ustavno dopustno, da so otroci s posebnimi potrebami v neenakem položaju z osebami, o katerih pravicah se odloča po splošnem predpisu, tj. po Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo in nasl. - v nadaljevanju ZUP), ki za izdajo odločbe določa krajši rok. Po mnenju pobudnika bi prav odločanje o pravicah otrok s posebnimi potrebami moralo biti hitrejše. Dogajalo naj bi se, da traja postopek za izdajo odločbe o usmeritvi tudi leto ali več. Pobudnik je z isto vlogo predlagal še oceno ustavnosti ZUP in vložil ustavno pritožbo zoper sklep Vrhovnega sodišča št. I Up 49/2009 z dne 11. 2. 2009 v zvezi s sklepom Upravnega sodišča št. U 2339/2008 z dne 7. 1. 2009.
2. Državni zbor Republike Slovenije v odgovoru na pobudo meni, da je neutemeljena, in predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da 27. člen ZUOPP ni v neskladju z Ustavo. Navaja, da se strinja z mnenjem, ki ga je o pobudi podala Vlada Republike Slovenije. Meni, da je imel zakonodajalec za odstop od sistemske ureditve v ZUP utemeljen razlog, ki naj bi bil razviden iz zakonodajnega gradiva. Zakonodajalec naj bi upošteval posebnosti upravnega odločanja o usmeritvi otroka s posebnimi potrebami. Pravilno naj bi presodil, da je treba zaradi posebnega varstva, ki ga uživajo ti otroci, še posebej pazljivo in skrbno preučiti vse vidike ter otroka obravnavati celostno. Samo tako naj bi bila odločitev o usmeritvi skrbno pretehtana in podprta z utemeljenimi strokovnimi podlagami. Prehitra in površna obravnava zaradi morebitne časovne stiske pri odločanju naj bi vodila do neustrezne odločitve, kar bi imelo hude in dolgoročne posledice za otroka. Državni zbor dodaja še, da mora biti pristojnim organom prepuščeno določeno polje proste presoje in samostojnosti pri sprejemanju odločitev ter dana odgovornost za sprejete odločitve. Z izpodbijano določbo je določen samo instrukcijski oziroma najdaljši možni rok za izdajo odločbe, zato bo pristojni organ v manj zahtevnih primerih in ob upoštevanju načel upravnega postopka lahko odločil tudi prej.
3. Vlada meni, da izpodbijana določba ni v neskladju z Ustavo. Sprejeta naj bi bila, ker naj bi se v praksi izkazalo, da je instrukcijski rok iz ZUP odločno prekratek za pravilno oziroma kvalitetno usmeritev. Komisije naj bi oblikovale strokovna mnenja tudi na podlagi razgovorov in neposrednih pregledov. V večini primerov je bilo treba otroka neposredno pregledati, ker naj bi bila obstoječa dokumentacija pomanjkljiva ali pa je sploh ni bilo. Zelo pogosto naj bi o otrokovi usmeritvi podalo mnenje sedem članov komisije. Ker opravljajo člani komisije svoje delo pogodbeno, komisije zasedajo zunaj rednega delovnega časa njihovih članov in po dogovoru. Oblikovano strokovno mnenje naj bi se vročilo staršem v pripombe. Te naj bi obravnavala komisija, dopolnjeno mnenje pa naj bi se ponovno vročilo staršem. Na podlagi dopolnjenega ali dodatno obrazloženega mnenja naj bi se šele izdala odločba o usmeritvi. Tudi komisija druge stopnje naj bi pogosto opravljala razgovore s starši in otroki ter otroke neposredno pregledala. Vlada meni, da je iz 32. člena Pravilnika o organizaciji in načinu dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami ter o kriterijih za opredelitev vrste in stopnje primanjkljajev, ovir oziroma motenj otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 54/03 in nasl.), ki določa, o čem mora komisija podati svoje mnenje, oziroma iz sestavin strokovnega mnenja razvidno, da komisija otroka obravnava celostno, za kar potrebuje več časa. Nekvalitetna obravnava, ki bi imela za posledico napačno ali neprimerno usmeritev, bi bila v škodo otroka in bi kršila njegove pravice. Vlada navaja, da ZUP tudi za vodenje posebnih ugotovitvenih postopkov dopušča posebno določitev instrukcijskih rokov, če je to potrebno zaradi posebnosti posameznega upravnega področja. Tudi v 259.a členu Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 - uradno prečiščeno besedilo - v nadaljevanju ZPIZ-1) je določen šestmesečni rok za ugotovitev pravic iz invalidskega zavarovanja, če je treba odločiti na podlagi izvedenskega mnenja. Določen rok je po mnenju Vlade izključno v korist invalidov, saj hitrost vodenja upravnega postopka ni merilo za odločanje. To naj bi izhajalo že iz 14. člena ZUP, po katerem je načelo ekonomičnosti podrejeno drugim načelom upravnega postopka. Vlada poudarja, da je upravno odločanje o usmeritvi strokovno zahtevno in odgovorno.
4. Pobudnik zavrača mnenje Vlade in opozarja, da je vključitev otroka s posebnimi potrebami v proces vzgoje in izobraževanja mogoča samo na podlagi dokončne odločbe o usmeritvi. Podaljšanje roka naj bi že samo po sebi pomenilo poseg v človekovo pravico. Do dokončnosti odločbe o usmeritvi namreč otrok ne uživa pravic, ki mu glede na njegovo stanje sicer pripadajo, saj prej dejansko ne more pristopiti k pouku. Praksa prejšnje zakonske ureditve potrjuje, da bi bilo z drugačno organizacijo mogoče odločanje končati v dveh mesecih. Čeprav je bil dokazni postopek po prejšnji zakonski ureditvi kompleksnejši in so imeli upravni organi več možnosti za izvajanje dokazov, naj bi bil rok za izdajo odločbe o usmeritvi spoštovan. Razlogi, ki jih navaja Vlada, naj bi bili zato v nasprotju s prakso prejšnje zakonske ureditve. Posamezniki, kot tudi pobudnik, naj bi zahtevi za izdajo odločbe o usmeritvi priložili vso potrebno dokumentacijo in v 95% naj bi komisija oblikovala svoje mnenje že na tej podlagi. Pobudnik navaja, da ne pozna primera, v katerem bi komisija opravila s starši ali otrokom več kot en razgovor. V več kot 90% v komisijo niso bili vključeni dodatni člani. Iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ, št. 90/95) izhaja, da naj bi bil cilj sprememb in dopolnitev ZUOPP tudi zagotovitev pogostejšega odločanja na podlagi listinskih dokazov iz upravnih spisov. Pobudnik se ne strinja z mnenjem Vlade, da določitev daljšega roka narekuje pogodbena narava dela članov komisij, saj naj bi to kvečjemu povečalo učinkovitost dela komisij. Meni, da bi zakonodajalec lahko zagotovil kvalitetnejše odločanje že z učinkovitejšo organizacijo dela, boljšim nadzorom dela komisij ter uporabo sredstev moderne komunikacije in informatike, tako da bi bili razgovori s starši in otrokom lahko opravljeni nemudoma po prejemu zahteve za uvedbo postopka. Sklicevanje Vlade na ureditev po ZPIZ-1 naj bi bilo neprimerno. Pobudnik navaja še, da podaljšanje roka za izdajo odločbe o pritožbi ni sprejemljivo, ker naj bi pritožbeno odločanje potekalo v okviru uveljavljanih pritožbenih razlogov na podlagi pridobljene dokumentacije. Meni, da je do določitve daljšega roka privedla želja po zniževanju »stroškov« upravnega odločanja o usmeritvi. Sklicuje se na cilje in namen ter poglavitne rešitve, navedene v zakonodajnem gradivu (Poročevalec DZ, št. 90/06). Z izpodbijano določbo naj bi bila kršena tudi pravica do izobraževanja in šolanja iz 57. člena Ustave. Gre za neenakost otrok s posebnimi potrebami z zdravimi posamezniki, katerim naj bi bila zagotovljena možnost pravočasne vključitve v proces izobraževanja (14. člen Ustave), in za neenako obravnavo, ker so upravni organi, ki uporabljajo določbe ZUP, dolžni odločiti nemudoma oziroma najkasneje v dveh mesecih. Pobudnik zatrjuje še kršitev 22. člena Ustave. Poslan mu je bil tudi odgovor Državnega zbora, na katerega pa ni odgovoril.
B. - I.
5. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-118/09 in Up-502/09 z dne 1. 10. 2009 sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 27. člena ZUOPP. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti ZUP je zavrnilo, ustavne pritožbe zoper odločitev sodišča pa ni sprejelo v obravnavo.
B. - II.
6. Sprejetje ZUOPP(1) leta 2000 je narekoval spremenjen odnos do vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami. Iz zakonodajnega gradiva(2) izhaja, da je zakonodajalec sledil pozivu različnih mednarodnih organizacij in strokovnih komisij, naj se otroci s posebnimi potrebami vključijo v redne šole povsod, kjer je le mogoče, hkrati pa naj se zagotovijo ustrezni programi za njihovo šolanje. ZUOPP naj bi temeljil na načelu integracije kot sodobne oblike izobraževanja otrok s posebnimi potrebami. S hkratnim upoštevanjem drugačnosti naj bi sledil tudi načelu enakih možnosti, po katerem naj bi bili v procesu vzgoje in izobraževanja otroci s posebnimi potrebami deležni take pomoči, da bi bile posledice motenj, primanjkljajev ali ovir čim manjše. Upošteval naj bi tudi načelo pravočasne usmeritve, po katerem naj bi bili otroci s posebnimi potrebami čim prej vključeni v ustrezen program vzgoje in izobraževanja. ZUOPP naj bi uredil tista vprašanja vzgoje in izobraževanja otrok s posebnimi potrebami, ki zaradi specifičnosti ne morejo biti ustrezno rešena v področnih zakonih. Iz zakonodajnega gradiva izhaja še, da morajo biti v skladu z Ustavo in mednarodnimi dokumenti vsem otrokom zagotovljene enake pravice in možnosti pri vzgoji in izobraževanju, zato naj bi bil cilj zakona urediti procese tihe šolske integracije otrok s posebnimi potrebami, kar največkrat pomeni za otroka samo določitev druge lokacije.
7. Leta 2006 je bil sprejet Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o usmerjanju otrok s posebnimi potrebami (Uradni list RS, št. 118/06 - v nadaljevanju ZUOPP-A), ki je dogradil(3) postopek usmerjanja otrok s posebnimi potrebami. Uveljavljen je bil izpodbijan 27. člen ZUOPP, ki določa, da mora Zavod Republike Slovenije za šolstvo (v nadaljevanju Zavod) izdati odločbo o usmeritvi najkasneje v šestih mesecih od dneva uvedbe postopka, ministrstvo, pristojno za šolstvo, pa mora izdati odločbo o pritožbi najkasneje v šestih mesecih od dneva, ko prejme popolno pritožbo. Pred uveljavitvijo ZUOPP-A je za izdajo odločbe o usmeritvi na prvi stopnji veljal rok iz 222. člena ZUP,(4) za izdajo odločbe o pritožbi pa rok iz 256. člena ZUP.(5)
8. ZUOPP ureja usmerjanje otrok, mladoletnikov in mlajših polnoletnih oseb s posebnimi vzgojno-izobraževalnimi potrebami ter določa načine in oblike izvajanja vzgoje in izobraževanja (1. člen ZUOPP).(6) Otroci s posebnimi potrebami so otroci z motnjami v duševnem razvoju, slepi in slabovidni otroci, gluhi in naglušni otroci, otroci z govorno-jezikovnimi motnjami, gibalno ovirani otroci, dolgotrajno bolni otroci, otroci s primanjkljaji na posameznih področjih učenja ter otroci s čustvenimi in vedenjskimi motnjami, ki potrebujejo prilagojeno izvajanje programov vzgoje in izobraževanja z dodatno strokovno pomočjo ali prilagojene programe vzgoje in izobraževanja oziroma posebne programe vzgoje in izobraževanja (2. člen ZUOPP).
9. V četrtem poglavju ZUOPP je urejen postopek usmerjanja v program vzgoje in izobraževanja. Če z ZUOPP ni drugače določeno, se v postopku uporabljajo določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek (prvi odstavek 20. člena ZUOPP). Postopek se lahko začne na podlagi zahteve staršev ali mlajše polnoletne osebe, ki zahteva usmeritev zase (21. člen ZUOPP),(7) ali na podlagi predloga vrtca, šole, zdravstvenega, socialnega ali drugega zavoda (22. člen ZUOPP).(8) Če je otrok s posebnimi potrebami že usmerjen v program vzgoje in izobraževanja, je treba za spremembo ravni izobraževanja vložiti novo zahtevo za usmeritev (21.a člen ZUOPP). Na prvi stopnji izda Zavod odločbo o usmeritvi na podlagi strokovnega mnenja, ki ga pripravi komisija za usmerjanje prve stopnje. Ta izdela strokovno mnenje na podlagi dokumentacije, ki mora biti priložena zahtevi oziroma predlogu, morebitnega razgovora z vlagateljem in po potrebi tudi na podlagi razgovora z otrokom oziroma pregleda otroka (drugi odstavek 23. člena ZUOPP). Z odločbo o usmeritvi prve stopnje se odloči o usmeritvi otroka s posebnimi potrebami v program vzgoje in izobraževanja ali ugotovi, da usmeritev ni potrebna (24. člen ZUOPP). Če se odloči o usmeritvi otroka, se z odločbo določijo program vzgoje in izobraževanja, v katerega se otrok usmeri, vrtec, šola ali zavod, v katerega se otrok vključi, in datum vključitve.(9) Strokovno mnenje komisije druge stopnje ni potrebno, če je pritožba vložena zaradi napačno uporabljenega materialnega predpisa, če tak predpis sploh ni bil uporabljen ali kadar gre za pritožbo zaradi kršitve postopka (tretji odstavek 25. člena ZUOPP). V skladu z dokončno odločbo o usmeritvi so starši dolžni vključiti otroka s posebnimi potrebami v vrtec, šolo ali zavod v roku 15 dni od njene dokončnosti, če z odločbo o usmeritvi ni določeno drugače (prvi odstavek 28.a člena ZUOPP), vrtec, šola ali zavod, v katerega mora biti otrok s posebnimi potrebami v skladu z dokončno odločbo o usmeritvi vključen, pa mora otroka s posebnimi potrebami vključiti najkasneje v roku 15 dni od njene dokončnosti, če z odločbo o usmeritvi ni določeno drugače (drugi odstavek 28.a člena ZUOPP).
10. Ustava določa v drugem odstavku 52. člena, da imajo otroci z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ter druge huje prizadete osebe pravico do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi. Osnovnošolsko izobraževanje je obvezno in se financira iz javnih sredstev, država pa zagotavlja možnosti, da si lahko državljani pridobijo ustrezno izobrazbo (drugi in tretji odstavek 57. člena Ustave).(10) V tretjem odstavku 53. člena Ustave je določeno, da država varuje družino, materinstvo, očetovstvo, otroke in mladino ter ustvarja za to potrebne razmere, v prvem odstavku 56. člena Ustave pa, da otroci uživajo posebno varstvo in skrb. Tudi Konvencija Združenih narodov o otrokovih pravicah (Uradni list SFRJ, št. 15/90, Akt o notifikaciji nasledstva glede konvencij Organizacije združenih narodov in konvencij, sprejetih v Mednarodni agenciji za atomsko energijo, Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92 - v nadaljevanju KOP, 23. člen) zavezuje Republiko Slovenijo, da s posebnimi ukrepi zagotovi učinkovit dostop do izobraževanja in usposabljanja otrok z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju.(11) Zahtevo po posebnem varstvu otrok je treba razlagati v povezavi z »načelom največje koristi otroka«, po katerem je temelj varstva otroka njegova korist, ki zahteva, da so pri vseh dejavnostih v zvezi z otroki, bodisi da jih vodijo državne ali zasebne ustanove za socialno varstvo, sodišča, upravni organi ali zakonodajna telesa, otrokove koristi glavno vodilo (prvi odstavek 3. člena KOP).(12) K posebnemu varstvu invalidnih otrok zavezuje tudi Konvencija Združenih narodov o pravicah invalidov (Uradni list RS, št. 37/08, MP, št. 10 - v nadaljevanju MKPI).(13) Države pogodbenice zavezuje, da sprejmejo vse potrebne ukrepe, s katerimi invalidnim otrokom zagotovijo, da enako kot drugi otroci uživajo vse človekove pravice in temeljne svoboščine (prvi odstavek 7. člena). Po drugem odstavku istega člena mora biti pri vseh dejavnostih v zvezi z invalidnimi otroki poglavitna skrb otrokova korist. V skladu s 24. členom MKPI, ki ureja pravico do izobraževanja, morajo države pogodbenice zagotoviti, da invalidni otroci zaradi invalidnosti niso izključeni iz brezplačnega in obveznega osnovnošolskega ter srednješolskega izobraževanja (a točka drugega odstavka). Po istem členu MKPI morajo države pogodbenice zagotavljati invalidom izvrševanje pravice do izobraževanja brez diskriminacije in na podlagi enakih možnosti.(14)
11. Narava človekove pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave zahteva zakonsko ureditev načina njenega uresničevanja (drugi odstavek 15. člena Ustave).(15) To pa ne pomeni, da je zakonodajalcu dana možnost omejevanja človekove pravice. Zato je Ustavno sodišče moralo presoditi, ali je v konkretnem primeru predpisan način uresničevanja človekove pravice že prerasel v njeno omejevanje ali ne.
12. Otroci, za katere se ne vodijo postopki usmerjanja, se vključujejo v proces vzgoje in izobraževanja po vpisnem postopku, ki je precej enostaven. Vključitev v vrtec in v redno šolo je mogoča že na podlagi prijave na poziv, ki se za naslednje šolsko leto objavi že v spomladanskem času. Predpisi, ki urejajo vpisne postopke,(16) zagotavljajo tem otrokom možnost pravočasne vključitve, saj je zgoden začetek vpisnega postopka namenjen organizaciji začetka izvajanja procesa v naslednjem šolskem letu, ki se začne 1. septembra. Otrok s posebnimi potrebami pa se usmeri v program vzgoje in izobraževanja oziroma vključi v vrtec, šolo ali zavod šele z izvršitvijo odločbe o usmeritvi. Z odločbo o usmeritvi se namreč določijo program vzgoje in izobraževanja, v katerega se otrok usmerja, vrtec, šola ali zavod, v katerega se otrok vključi, in datum vključitve v vrtec, šolo ali zavod. Za izdajo takšne odločbe pa ima pristojni organ prve stopnje oziroma v primeru pritožbe organ druge stopnje v skladu z izpodbijano določbo šest mesecev od dneva uvedbe postopka oziroma od dneva prejema popolne pritožbe.(17) Poleg tega ZUOPP nima določb, ki bi zagotavljale otrokom s posebnimi potrebami dovolj zgoden začetek postopka usmerjanja ali kako drugače zagotovile možnost njihove pravočasne vključitve v proces vzgoje in izobraževanja.(18) Tega tudi ne zagotavlja izpodbijana določba. Takšna ureditev zato po oceni Ustavnega sodišča posega v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave.
13. Človekovo pravico je mogoče omejiti le v primerih, ki jih izrecno določa Ustava, in zaradi varstva človekovih pravic drugih (tretji odstavek 15. člena Ustave). Po ustaljeni ustavnosodni presoji je mogoče omejiti človekovo pravico, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed načel pravne države, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti). Oceno skladnosti izpodbijane ureditve s splošnim načelom sorazmernosti opravi Ustavno sodišče na podlagi t. i. testa sorazmernosti, ki obsega presojo treh vidikov posega, tj. primernosti, nujnosti in sorazmernosti v ožjem pomenu, če pred tem ugotovi, da omejitev temelji na ustavno dopustnem cilju.(19)
14. Iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ, št. 90/06) izhaja, da je temeljni cilj izpodbijane določbe zagotoviti čas za izdajo pravilne odločbe o usmeritvi oziroma za bolj kakovostno obravnavo otrok pri odločanju. Predlagatelj zakona in Državni zbor ocenjujeta, da je rok iz ZUP odločno prekratek, ker je odločanje o usmeritvi strokovno zahtevno, odgovorno in zapleteno. Poleg splošnega stanja otroka je namreč treba preveriti tudi druge pogoje, ki zagotavljajo uspešno realizacijo vzgoje in izobraževanja. Državni zbor navaja še, da prav izpodbijana določba zagotavlja posebno varstvo otrok s posebnimi potrebami. Ker je bil zakonodajalčev cilj pri določanju (instrukcijskega) roka za izdajo odločbe o usmeritvi zagotoviti bolj kakovostno usmeritev, izpodbijani določbi ni mogoče odrekati ustavno dopustnega cilja.
15. Glede na to, da poseg v pravico iz drugega odstavka 52. člena Ustave zasleduje ustavno dopusten cilj in da s tega vidika torej ni nedopusten, je treba oceniti še, ali je izpodbijana ureditev v skladu s splošnim načelom sorazmernosti.
16. Ustavno sodišče pri presoji primernosti posega v človekove pravice ocenjuje, ali je poseg sploh primeren za dosego ustavno dopustnega cilja omejitve človekove pravice v tem smislu, ali je ta cilj s presojano ureditvijo sploh mogoče doseči. Pri tem mora ocenjevano določbo presojati v njenem kontekstu in ugotoviti, kako v praksi součinkuje skupaj z drugimi določbami istega predpisa in tudi drugih predpisov. Odločanje o usmeritvi, ki ne zagotavlja (tudi) možnosti pravočasne vključitve otrok s posebnimi potrebami v proces vzgoje in izobraževanja, po oceni Ustavnega sodišča ne izpolnjuje zahtev, ki izhajajo iz zaveze države, da zagotavlja otrokom posebno varstvo in skrb, tj. zaradi njihove starosti ter posebnih potreb v razvoju in pri učenju (tretji odstavek 53. člena, prvi odstavek 56. člena in prvi odstavek 52. člen Ustave).
17. Namen, zaradi katerega Ustava v okviru 52. člena otrokom z motnjami v telesnem ali duševnem razvoju ali drugače huje prizadetim osebam zagotavlja posebno varstvo, je v spoznanju, da dejansko težje dostopajo do dobrin, ugodnosti in tudi pravic, ki so sicer formalnopravno enako priznane vsem. Ker so otroci s posebnimi potrebami osebe v manj ugodnem položaju, mora država z aktivnimi ukrepi nevtralizirati ovire, ki jim otežujejo ali celo onemogočajo enakopraven dostop do javnih dobrin in storitev oziroma enakopravno uresničevanje njihovih človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Posebno varstvo otrok s posebnimi potrebami tako pomeni, da mora država pri urejanju vprašanj, ki lahko ogrozijo oziroma prizadenejo njihove pravice, ravnati še posebej skrbno in iskati rešitve, ki naj posebno varstvo v največji mogoči meri zagotovijo. Navedeno v povezavi z načelom največje koristi otroka iz 3. člena KOP,(20) preneseno na vprašanje uresničevanja pravice otrok s posebnimi potrebami do vzgoje in izobraževanja, od zakonodajalca zahteva sprejetje takšne ureditve postopka usmerjanja, ki bo zagotavljala tako vsebinsko kakovostno obravnavo otroka, in s tem vsebinsko uresničevanje navedene pravice, kot tudi učinkovito uresničevanje te pravice. Navedeno pomeni, da mora biti postopek usmeritve urejen oziroma organiziran tako, da bo otrok s posebnimi potrebami pravočasno vključen v vzgojni in izobraževalni proces. Le takšna ureditev postopka usmerjanja otrokom s posebnimi potrebami omogoča polno oziroma celovito uresničevanje pravice iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Izpodbijana ureditev, ki naj bi zagotavljala kakovostno obravnavo otrok s posebnimi potrebami, ne zagotavlja pa pravočasne usmeritve oziroma pravočasne vključitve otrok s posebnimi potrebami v vrtec, šolo ali zavod, je tako zgolj sama sebi v namen. To pa še posebej zato, ker daljši instrukcijski rok za izdajo odločbe o usmeritvi sam po sebi ne zagotavlja kvalitetnejše usmeritve. Takšna ureditev tako ne nasprotuje le navedenim Ustavnim in konvencijskim pravicam ter načelom, temveč že načelom, na katerih temelji ZUOPP (4. člen), oziroma ciljem, ki jih je ZUOPP (prvotno) zasledoval (glej 6. točko obrazložitve te odločbe), in s tem prihaja sama s seboj v nasprotje. Ustavno sodišče zato ponavlja, da mora biti postopek usmeritve otrok s posebnimi potrebami urejen tako, da bo omogočal ne le kvalitetno, temveč tudi učinkovito oziroma pravočasno obravnavo otrok s posebnimi potrebami, ki jim bo omogočila, da bodo pravočasno usmerjeni v ustrezen program vzgoje in izobraževanja oziroma pravočasno vključeni v vrtec, šolo ali zavod.(21) Sprejetje takšne ureditve usmerjanja otrok s posebnimi potrebami je nujen korak do polnega izvrševanja človekove pravice otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Končni cilj vsake ureditve usmerjanja otrok s posebnimi potrebami mora biti otrokom s posebnimi potrebami dati (dejansko) možnost, da so polno, dejavno in enakopravno vključeni v življenje v družbi.(22)
18. Navedeno po oceni Ustavnega sodišča pomeni, da presojana omejitev pravice otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi iz drugega odstavka 52. člena Ustave ni primerna za dosego cilja iz 14. točke te obrazložitve. Izpodbijana ureditev je zato v neskladju s pravico otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja in usposabljanja za dejavno življenje v družbi iz drugega odstavka 52. člena Ustave. Ker izpodbijana ureditev tudi ne upošteva zahteve po posebnem varstvu otrok iz prvega odstavka 52. člena, iz tretjega odstavka 53. člena in iz 56. člena Ustave, je v neskladju tudi s temi ustavnimi določbami.
19. Glede na navedeno je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijano zakonsko določbo. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijane ureditve že zaradi neskladja z navedenimi ustavnimi določbami, očitkov pobudnika o neskladju z drugimi ustavnimi določbami ni presojalo.
C.
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 43. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 - uradno prečiščeno besedilo - ZUstS) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar in mag. Jadranka Sovdat. Odločbo je sprejelo s sedmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Petrič.
Jože Tratnik l.r.
Predsednik
(1) Do uveljavitve ZUOPP sta izobraževanje in usposabljanje otrok in mladostnikov z motnjami v razvoju urejala Zakon o izobraževanju in usposabljanju otrok in mladostnikov z motnjami v telesnem in duševnem razvoju (Uradni list SRS, št. 19/76 - v nadaljevanju ZIUOM) in Pravilnik o razvrščanju in razvidu otrok, mladostnikov in mlajših polnoletnih oseb z motnjami v telesnem in duševnem razvoju (Uradni list SRS, št. 18/77). Precej določb ZIUOM je razveljavil Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraževanja (Uradni list RS, št. 12/91-I - ZOFVI), ki je opredelil omenjeno dejavnost kot javno službo, ki se v obsegu zagotovljenega programa financira iz javnih sredstev.
(2) Poročevalec DZ, št. 13/95.
(3) Poročevalec DZ, št. 90/06. Kot navaja predlagatelj sprememb in dopolnitev zakona, naj bi šlo za manj zahtevne spremembe in dopolnitve, ki ne posegajo v konceptualno ureditev usmerjanja otrok s posebnimi potrebami.
(4) Prvi odstavek 222. člena ZUP določa, da kadar se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, pa pred odločitvijo ni potreben poseben ugotovitveni postopek, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki čim prej, najpozneje pa v enem mesecu od dneva, ko je prejel popolno vlogo za začetek postopka, oziroma od dneva, ko je bil začet postopek po uradni dolžnosti. V drugih primerih, ko se začne postopek na zahtevo stranke oziroma po uradni dolžnosti, če je to v interesu stranke, mora pristojni organ izdati odločbo in jo vročiti stranki najpozneje v dveh mesecih.
(5) Prvi odstavek 256. člena ZUP določa, da mora biti odločba o pritožbi izdana in vročena stranki, brž ko je to mogoče, najpozneje pa v dveh mesecih od dneva, ko je organ prejel polno pritožbo. Če je pritožba nepopolna in jo pritožnik po pozivu dopolni, začne teči rok za izdajo odločbe tedaj, ko organ prejme dopolnitev pritožbe.
(6) Po 4. členu ZUOPP vzgoja in izobraževanje otrok s posebnimi potrebami temelji na ciljih in načelih, določenih v zakonih za posamezno področje vzgoje in izobraževanja, ter na naslednjih ciljih in načelih:
- enakih možnostih s hkratnim upoštevanjem različnosti otrok,
- ohranjanja ravnotežja med različnimi vidiki otrokovega telesnega in duševnega razvoja,
- vključevanja staršev v proces vzgoje in izobraževanja,
- zagotovitve ustreznih pogojev, ki omogočajo optimalen razvoj posameznega otroka,
- pravočasne usmeritve v ustrezen program vzgoje in izobraževanja,
- organizacije vzgoje in izobraževanja čim bližje kraju bivanja,
- celovitosti in kompleksnosti vzgoje in izobraževanja,
- individualiziranega pristopa,
- kontinuiranosti programov vzgoje in izobraževanja,
- interdisciplinarnosti.
(7) Po drugem odstavku 21. člena ZUOPP, ki ureja zahtevo za uvedbo postopka, mora zahteva vsebovati strokovno dokumentacijo, ki jo je mogoče pridobiti na podlagi že opravljenih obravnav otroka, ter poročilo vrtca, šole ali zavoda, ki ga otrok obiskuje. Kot strokovna dokumentacija štejejo: pedagoška, defektološka, socialna, psihološka, medicinska in druga poročila. Po tretjem odstavku 21. člena ZUOPP pridobi Zavod strokovno dokumentacijo od ustreznih institucij, predložijo pa jo lahko tudi starši, če jo imajo. Če strokovne dokumentacije, potrebne za odločitev o usmeritvi, ni mogoče pridobiti, jo mora zagotoviti vlagatelj najkasneje v šestih mesecih od dneva, ko mu je bila odločitev o dopolnitvi dokumentacije sporočena, drugače se šteje, da je vlogo umaknil (četrti odstavek 21. člena ZUOPP).
(8) Po drugem odstavku 22. člena ZUOPP, ki ureja predlog za uvedbo postopka, mora biti predlogu priloženo poročilo o otroku, ki vsebuje tudi podatke iz dokumentacije, ki se zbira o otroku v skladu s predpisi s področja vzgoje in izobraževanja, zdravstva ali socialnega varstva.
(9) Po potrebi se z odločbo določijo tudi drugi ukrepi, potrebni za izvedbo usmeritve otroka (glej 24. člen ZUOPP).
(10) L. Šturm v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske, državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 583, navaja, da ta ustavna določba od države zahteva, naj na vseh ravneh izobraževanja zagotovi enoten sistem šolstva (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-34/94 z dne 22. 1. 1998, Uradni list RS, št. 18/98, in OdlUS VII, 14), in da pomeni tudi obveznost zagotavljanja enakih možnosti za pridobitev ustrezne nivoja obvezne osnovnošolske in druge izobrazbe (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-94/96 z dne 22. 10. 1998, Uradni list RS, št. 77/98, in OdlUS VII, 196).
(11) Načelo 5 Deklaracije o otrokovih pravicah, ki jo je soglasno sprejela in razglasila Generalna skupščina Združenih narodov 20. novembra 1959 z resolucijo št. 1386 (XIV), objavljene v Človekove pravice, Zbirka mednarodnih dokumentov, Del 1, Univerzalni dokumenti, Društvo za združene narode za Republiko Slovenijo, Ljubljana 1995, določa, da je treba fizično, mentalno ali socialno prizadetemu otroku zaradi svojskosti njegovega stanja ali položaja nuditi posebno nego, izobraževanje in skrb.
(12) Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-116/03 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 14).
(13) Po 1. členu MKPI so invalidi ljudje z dolgotrajnimi telesnimi, duševnimi, intelektualnimi ali senzoričnimi okvarami, ki jih v povezavi z različnimi ovirami lahko omejujejo, da bi enako kot drugi polno in učinkovito sodelovali v družbi.
(14) M. Krajewski, Ein Menschenrecht auf integrativen Schulunterricht, Juristen Zeitung, št. 3 (2010), str. 125, navaja, da v 24. členu MKPI utemeljena pravica do izobraževanja zagotavlja integrativni izobraževalni sistem (ein integratives Bildungssystem), ki v načelu omogoča skupno šolanje invalidnih in neinvalidnih otrok.
(15) Glej tudi B. Kresal v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske, državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 560.
(16) Glede vpisa v vrtec glej 20. in 20.a do 20.f člen Zakona o vrtcih (Uradni list RS, št. 100/05 - uradno prečiščeno besedilo, 25/08 in 36/10 - ZVrt). Zakon o osnovni šoli (Uradni list RS, št. 81/06 - uradno prečiščeno besedilo in 102/07 - v nadaljevanju ZOsn) pozna postopek vpisa le pri »prvem« vpisu, tj. vpisu v prvi razred osnovne šole (glej 44. do 49. člen). Za napredovanje iz razreda v razred »poseben« vpis ni potreben (glej 69. člen ZOsn).
(17) Rok je instrukcijski. Če upravni organ v navedenem roku ne odloči, lahko stranka uporabi institut molka organa. Gre za posebno varstvo, ki je zgrajeno na fikciji, da je organ zavrnil strankin zahtevek in izdal negativno odločbo. Glede na to, ali je do molka organa prišlo pred upravnim organom prve ali druge stopnje, lahko stranka vloži pritožbo oziroma tožbo v upravnem sporu (več glej na primer V. Androjna in E. Kerševan, Upravno procesno pravo, GV Založba, Ljubljana 2006, str. 427-428). P. Kovač v: T. Jerovšek in G. Trpin (ur.), Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Nebra, Ljubljana 2004, v komentarju k 222. členu ZUP navaja, da se je rok za odločbo uveljavil kot institut ZUP s ciljem omejitve zlorabe oblasti. Navaja še, da je danes odločanje v razumnem roku mednarodni standard, ki je (celo) podlaga za odškodninsko odgovornost države pred Evropskim sodiščem za človekove pravice; str. 617. Več o problematiki (neučinkovitosti) izvrševanja instituta molka organa pa glej B. Erdelič, Molk organa v upravnem postopku, Pravna praksa, št. 36 (2008), str. 6 (priloga Javna uprava).
(18) Na dolgotrajnost postopkov usmerjanja in pogosta razhajanja med predpisi in prakso je Varuh človekovih pravic Republike Slovenije opozoril že v Letnem poročilu Varuha človekovih pravic Republike Slovenije za leto 2005, Ljubljana 2006, str. 103. Opozarja še, da je oblast zavezana, da pomanjkljivosti, izhajajoče iz posebne potrebe, izravna s pozitivnimi ukrepi. Letno poročilo Varuha človekovih pravic Republike Slovenije za leto 2007, Ljubljana 2008, str. 218, ugotavlja, da ni zagotovljena celovita in sistemsko urejena zgodnja obravnava vseh skupin otrok s posebnimi potrebami. Na pomanjkljivo ureditev in organizacijo postopkov usmerjanja Varuh ponovno opozarja v Letnem poročilu Varuha človekovih pravic Republike Slovenije za leto 2008, Ljubljana 2009, str. 262. Predlaga učinkovitejšo organizacijo dela komisij za usmerjanje otrok s posebnimi potrebami, ki bo omogočala pravočasno in kakovostno obravnavo otrok.
(19) Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86).
(20) S sprejetjem tega načela so se namreč države podpisnice zavezale, da bodo otrokom zagotovile takšno varstvo in skrb, kakršna sta potrebna za njihovo blaginjo, in da bodo v ta namen sprejele ustrezne zakonodajne in upravne ukrepe, ki bodo zagotovili enake pravne in dejanske možnosti za njihovo vključevanje v vrtce in šole in ustvarjali pogoje za takšen telesni in duševni razvoj, ki jim bo omogočil samostojno življenje in njihovo dejavno enakopravno vključitev v družbo in delo.
(21) Iz odločbe Nemškega zveznega ustavnega sodišča št. 1 BvR 9/97 z dne 8. 10. 1997 izhaja, da gre za neenakopravno obravnavanje invalidov (v obravnavanem primeru je šlo za napotitev invalidnega otroka v šolo s prilagojenim poukom) tudi v primeru, ko jim je zaradi invalidnosti preprečen dejansko mogoč dostop do javne institucije oziroma dajatve, ki načeloma pripada vsakomur.
(22) Primerjaj M. Krajewski, nav. delo, str. 121. Glej tudi B. Novak, Pravica otrok s posebnimi potrebami do izobraževanja v redni šoli, Zbornik znanstvenih razprav, LXIV. letnik, 2004, str. 371-390.