Uradni list

Številka 90
Uradni list RS, št. 90/2009 z dne 10. 11. 2009
Uradni list

Uradni list RS, št. 90/2009 z dne 10. 11. 2009

Kazalo

3938. Odločba o ugotovitvi, da je bil prvi odstavek 56. člena Stanovanjskega zakona (SZ) v neskladju z Ustavo in da sta prvi odstavek 150. člena in tretja alineja prvega odstavka 196. člena Stanovanjskega zakona (SZ-1) v neskladju z Ustavo ter odločba o zavrnitvi ustavne pritožbe, stran 11984.

Številka: U-I-128/08-23
Up-933/08-18
Datum: 7. 10. 2009
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Dunje Resnik, Ljubljana, in Združenja najemnikov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa predsednica Tanja Šarec, in v postopku odločanja o ustavni pritožbi Dunje Resnik, Ljubljana, ki jo zastopa Bojana Potočan, odvetnica v Ljubljani, na seji 7. oktobra 2009
o d l o č i l o:
1. Prvi odstavek 56. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91-I, 19/91-I – popr., 21/94, 23/96 in 1/2000) je bil v neskladju z Ustavo, prvi odstavek 150. člena istega zakona in tretja alineja prvega odstavka 196. člena Stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 69/03 in 57/08) pa sta v neskladju z Ustavo, če se navedene določbe razlagajo tako, da je lastnik stanovanja po smrti najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice – dolžan skleniti najemno pogodbo za neprofitno najemnino z ožjimi družinskimi člani iz 6. člena Stanovanjskega zakona, razen z osebo, ki je imela ob uveljavitvi tega zakona položaj zakonca oziroma zunajzakonskega partnerja prejšnjega imetnika stanovanjske pravice.
2. Ustavna pritožba zoper sodbo Vrhovnega sodišča št. II Ips 616/2005 z dne 17. 1. 2008 v zvezi s sodbo Višjega sodišča v Ljubljani št. II Cp 2142/2005 z dne 1. 6. 2005 se zavrne.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pritožnica navaja, da je nečakinja prejšnje imetnice stanovanjske pravice, s katero je ob uveljavitvi Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ) kot uporabnica živela v stanovanju, ki je bilo kasneje predmet vrnitve v postopku denacionalizacije. Po smrti prejšnje imetnice stanovanjske pravice je s tožbo zahtevala od lastnika stanovanja sklenitev najemne pogodbe za nedoločen čas in za neprofitno najemnino. Sodišče prve stopnje je zahtevku pobudnice ugodilo, Višje sodišče je na podlagi pritožbe nasprotne stranke v pravdi spremenilo sodbo sodišča prve stopnje in zahtevek zavrnilo. Vrhovno sodišče je revizijo pritožnice zavrnilo. Zoper obe sodbi pritožnica vlaga ustavno pritožbo.
2. Sodbi Višjega in Vrhovnega sodišča temeljita na razlagi 56. in 150. člena SZ, ki jo prva pobudnica izpodbija z ustavno pritožbo. Vrhovno sodišče je pred tem tako razlago sprejelo že v sodbi št. II Ips 98/2004 z dne 21. 4. 2005. Po njej je lastnik denacionaliziranega stanovanja dolžan skleniti najemno pogodbo za nedoločen čas in za neprofitno najemnino le z osebo, ki je bila imetnik stanovanjske pravice. Ko ta umre, naj bi ugasnila tudi iz stanovanjske pravice transformirana pravica do neprofitne najemnine. Ožji družinski člani prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice naj torej praviloma ne bi bili upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja za neprofitno najemnino. To pravico naj bi imeli le izjemoma, pod pogoji iz tretjega odstavka 147. člena SZ.
3. Pritožnica taki odločitvi očita kršitev pravic iz drugega odstavka 14. člena in 22. člena Ustave. Meni, da za razlago, na kateri temelji izpodbijana odločitev, "v zakonu ni zadostne podlage" in da sta sodišči s tem stališčem neenakopravno obravnavali ožje družinske člane najemnikov, ki stanujejo v denacionaliziranih stanovanjih, v primerjavi z ožjimi družinskimi člani najemnikov, stanujočih v stanovanjih, ki niso bila predmet vrnitve v postopku denacionalizacije. Slednji naj bi bili upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja z neprofitno najemnino. Poudarja, da ima glede na prvi odstavek 6. člena SZ položaj ožjega družinskega člana, ker je s svojo teto – prejšnjo imetnico stanovanjske pravice – več kot dve leti živela v ekonomski skupnosti. Kot ožji družinski član naj bi bila po 56. členu SZ upravičena nadaljevati najemno razmerje pod istimi pogoji, kot so že bili določeni v najemni pogodbi med njeno prednico – prejšnjo imetnico stanovanjske pravice – in takratnim lastnikom stanovanja, torej tudi z neprofitno najemnino. Lastništvo teh stanovanj po mnenju pritožnice ne bi smelo vplivati na določila najemne pogodbe, kar pa naj bi sodišče prav s sporno razlago storilo. Meni, da sporno stališče posega v že pridobljene pravice ožjih družinskih članov, hkrati pa jim odreka tudi pravico do stanovanja.
4. Dunja Resnik in Združenje najemnikov Slovenije (katerega članica je) vlagata tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 56. in 150. člena SZ. Pobudnika menita, da sta bila oziroma da sta 56. in 150. člen SZ v neskladju z 2., s 14., 33., 36. in s 53. členom Ustave ter z 8. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP), če se ju razlaga tako, kot ju razlagata Višje in Vrhovno sodišče. Navajata, da 56. člen SZ sicer ni določal, pod kakšnimi pogoji mora biti najemna pogodba sklenjena, vendar naj bi se pred prvo navedeno sodbo Vrhovnega sodišča (do leta 2005) vedno uporabljal tako, da je bil lastnik stanovanja dolžan skleniti najemno pogodbo z ožjim družinskim članom umrlega prejšnjega imetnika stanovanjske pravice pod istimi pogoji, torej tudi za neprofitno najemnino. Menita, da je bil to tudi zakonodajalčev namen, kar naj bi bilo razvidno iz drugih določb SZ in tudi iz določb veljavnega Stanovanjskega zakona (v nadaljevanju SZ-1).
5. Načelo zaupanja v pravo (kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave) naj bi bilo kršeno, ker naj bi se s sporno razlago posegalo v pridobljene pravice ožjih družinskih članov prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih, ki so jih uživali pred uveljavitvijo SZ. Za takšen poseg naj ne bi bili podani ustavnoskladni razlogi. V zvezi s tem se sklicujeta na odločitve Ustavnega sodišča (odločba št. U-I-119/94 z dne 21. 3. 1996, Uradni list RS, št. 24/96 in OdlUS V, 32, sklep št. U-I-172/02 z dne 25. 9. 2003,(1)odločba št. U-I-303/00 z dne 20. 2. 2003, Uradni list RS, št. 23/03 in OdlUS XII, 8 in sklep št. Up-704/03 z dne 14. 10. 2004(2)), iz katerih naj bi izhajalo stališče, po katerem pravica do nadaljevanja najemnega razmerja za neprofitno najemnino ne omejuje pravice do zasebne lastnine novih lastnikov denacionaliziranih stanovanj. Izpodbijani ureditvi očitata tudi "nekonsistentnost" in s tem kršitev načela pravne varnosti (ki ga prav tako zagotavlja 2. člen Ustave). Pobudnika menita, da je izpodbijana vsebina zakonskih določb "nekonsistentna" v primerjavi s splošnimi civilnopravnimi instituti, ki urejajo vpliv smrti na pogodbena razmerja, in v primerjavi z drugimi določbam SZ. Najbolj očitno naj bi izpodbijana ureditev nasprotovala 63.a členu SZ, ki je določal, kaj se sme zaračunati z najemnino prejšnjemu imetniku stanovanjske pravice ali osebi, s katero je vsakokratni lastnik stanovanja dolžan skleniti najemno pogodbo na podlagi 56. člena SZ.
6. Neenakost, in s tem neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave, vidita pobudnika med ožjimi družinskimi člani imetnikov stanovanjske pravice na denacionaliziranih stanovanjih, ki so bila vrnjena lastnikom, in ožjimi družinskimi člani imetnikov stanovanjske pravice na stanovanjih, ki niso bila predmet denacionalizacije in so zato ostala "v javni lasti". Slednji naj bi imeli pravico do nadaljevanja najemnega razmerja za neprofitno najemnino po smrti najemnika. Lastništvo stanovanja po mnenju pobudnikov ne more biti razumen razlog za različno obravnavanje najemnikov, ker sprememba lastništva tudi sicer ne vpliva na najemna razmerja. V zvezi s tem se sklicujeta na sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevi Larkos proti Cipru(3) in v zadevi Sorić proti Hrvaški.(4) Sklicujeta se tudi na stališče Ustavnega sodišča, po katerem je pravni položaj vseh bivših imetnikov stanovanjske pravice glede najemnega razmerja, ki je to pravico nadomestilo, enak (odločba št. U-I-119/94, sklep št. U-I-172/02 in sklep št. U-I-192/03 z dne 13. 5. 2004(5)).
7. Izpodbijani ureditvi očitata pobudnika tudi kršitev pravice do nedotakljivosti doma in družinskega življenja po 36. in 53. členu Ustave ter po 8. členu EKČP. S tem, ko ožjim družinskim članom ni omogočena sklenitev najemnega razmerja z neprofitno najemnino, tako kot je bilo to omogočeno njihovemu predniku, naj bi se jim odrekla možnost in pravno varstvo za bivanje v njihovih dolgoletnih domovih. Poudarjata, da je ureditev položaja uporabnikov stanovanja po smrti najemnikov eden najpomembnejših elementov stanovanjskega razmerja. Šlo naj bi za eksistencialni položaj najemnikove družine kot celote. Zgolj dolžnost skleniti najemno pogodbo z ožjimi družinskimi člani, brez zakonske omejitve višine najemnine, naj družini ne bi zagotavljala, da bo po smrti najemnika še naprej lahko ostala v stanovanju. Zato naj bi jim razlaga, kot jo je zavzelo sodišče, posegla v do nedavnega trajno rešeno stanovanjsko vprašanje. Tudi v zvezi s tem vprašanjem se pobudnika sklicujeta na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-119/94 in sklep št. Up-704/03. Po mnenju pobudnikov naj bi že iz dosedanjih odločb in sklepov Ustavnega sodišča izhajalo, da je izpodbijana vsebina določb SZ v neskladju z Ustavo. Poudarjata, da je treba upoštevati ne le premoženjske interese lastnikov, temveč tudi ustavno in konvencijsko varovan položaj najemnikov stanovanj. V zvezi s tem se sklicujeta na sodbo ESČP v zadevi Velosa Barreto proti Portugalski(6) in odločbo Ustavnega sodišča Zvezne Republike Nemčije št. 1 BvR 208/93. Da določitev neprofitne najemnine sama po sebi ni v neskladju z Ustavo, pa naj bi izhajalo že iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-303/00 in iz sodb ESČP v zadevi Mellacher in drugi proti Avstriji(7) ter v zadevi Hutten-Czapska proti Poljski.(8)
8. Pobudnika predlagata, naj Ustavno sodišče z interpretativno odločbo izloči iz pravnega sistema razlago, ki ožjim družinskim članom prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih, ki so z lastnikom sklenili najemno pogodbo za neprofitno najemnino in za nedoločen čas, odreka, da nadaljujejo najemno razmerje pod istimi pogoji, tj. tudi z neprofitno najemnino.
9. Državni zbor v odgovoru na pobudo navaja, da je bil 56. člen SZ sistemske narave in se je kot tak nanašal na vsa najemna razmerja enako, ne glede na to, ali je šlo za najemno razmerje v denacionaliziranem stanovanju ali ne. Tako sistemsko ureditev naj bi ohranil tudi SZ-1 v 109. členu. Po mnenju Državnega zbora tudi 150. člen SZ velja tako za najemna razmerja v denacionaliziranih stanovanjih kot tudi v stanovanjih, ki so postala last občin in drugih upravičencev do lastninjenja. Poudarja, da se je 150. člen izrecno nanašal na stanovanja, na katerih je bila dodeljena stanovanjska pravica, "in pri tem ni razlikoval ali se najemna pogodba sklepa z imetnikom stanovanjske pravice ali z njegovim ožjim družinskim članom". Razlikovanje ožjih družinskih članov glede na lastnika stanovanja po mnenju Državnega zbora ni dopustno in ni v skladu z namenom zakonodajalca. Zakonodajalec naj bi namreč izhajal iz izhodišča, da prejšnji imetniki stanovanjske pravice v denacionaliziranih stanovanjih ne smejo biti obravnavani drugače kot imetniki stanovanjske pravice v nedenacionaliziranih stanovanjih. Enako obravnavanje je bilo zagotovljeno s tem, da je bila obema kategorijama prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice zagotovljena pravica do zakonsko reguliranega najema s posebnimi zakonskimi varovalkami, med drugim tudi pravica ožjih družinskih članov do nadaljevanja najemnega razmerja pod istimi pogoji. To naj bi izhajalo tudi iz 63.a člena SZ.
10. Vlada se v svojem mnenju sklicuje na stališča Ustavnega sodišča o izenačenem položaju nekdanjih imetnikov stanovanjske pravice in ugotavlja, da "se je ves čas veljavnosti prejšnjega stanovanjskega zakona, izpodbijane člene z vidika izvršilne veje oblasti uporabljalo in tolmačilo v smislu ohranjanja neprofitne najemnine tudi po smrti najemnika, prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, kar je v veljavnem stanovanjskem zakonu sicer opredeljeno v 109. členu".
11. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-933/08 z dne 27. 11. 2008 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo. O tem je Ustavno sodišče na podlagi prvega odstavka 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) obvestilo Vrhovno sodišče Republike Slovenije. V skladu z drugim odstavkom 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana nasprotnemu udeležencu iz pravdnega postopka. Ta v odgovoru na ustavno pritožbo pritrjuje stališču sodišča, po katerem osebe iz 56. člena SZ niso upravičene nadaljevati najemnega razmerja z neprofitno najemnino. Lastninska pravica naj bi bila omejena že z obveznostjo sklenitve najemne pogodbe, zato bi še dodatna omejitev višine najemnine pomenila razlastitev, ki bi jo moral zakon izrecno predvideti. Meni, da sodišče ni poseglo v pridobljene pravice najemnikov in tudi ni kršilo pravice do stanovanja, saj je lastniku naložilo sklenitev najemne pogodbe za nedoločen čas. Očitek o kršitvi pravic iz 14. in 22. člena Ustave naj bi bil nejasen in zato neutemeljen. Predlaga, naj Ustavno sodišče ustavno pritožbo zavrne.
B. – I.
Veljavnost SZ, pravni interes in pravovarstvena potreba
12. Pobudnika sicer navajata, da izpodbijata 56. in 150. člen SZ oziroma njuno sporno razlago, iz vsebine pobude pa je razvidno, da izpodbijata le prvi odstavek 56. člena in prvi odstavek 150. člena SZ. Drugi odstavek 56. člena je določal, da sodišče odloči o tem, kdo bo sklenil najemno pogodbo, če se družinski člani ne sporazumejo, tretji odstavek pa je določal obveznost nadaljevanja najemnega razmerja po smrti najemnika stanovanja iz 114. člena SZ (stanovanj, ki so postala last takratne Skupnosti pokojninskega in invalidskega zavarovanja Slovenije). Drugi odstavek 150. člena pa se je nanašal na stanovanja, ki so bila v zasebni lasti že pred uveljavitvijo SZ. Določal je, da neprofitna najemnina ne velja za stanovanja in stanovanjske hiše v zasebni lasti. Hkrati je določil pravico lastnikov stanovanj, da mu tisti, ki je dodelil pravico uporabe ali stanovanjsko pravico na stanovanju v zasebni lasti, po enem letu od uveljavitve SZ tudi krije razliko od neprofitne do profitne najemnine.(9) Te druge določbe se torej ne nanašajo na vsebino, ki jo pobudnika izpodbijata.
13. SZ je prenehal veljati z uveljavitvijo novega SZ-1, razen poglavja "Lastninjenje in privatizacija stanovanj in stanovanjskih hiš ter stanovanjskih podjetij", ki se uporablja do zaključka privatizacije (prva alineja prvega odstavka 196. člena SZ-1), in prvega odstavka 150. člena, "če določa, da najemniki – prejšnji imetniki stanovanjske pravice, plačujejo najemnino, ki se oblikuje skladno z metodologijo, predpisano za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih" (tretja alineja prvega odstavka 196. člena SZ-1).(10)
14. Prvi odstavek 150. člena SZ se glasi: "Najemnina za stanovanja, na katerih je bila do uveljavitve SZ dodeljena stanovanjska pravica, se oblikuje skladno z metodologijo, predpisano za oblikovanje najemnin v neprofitnih stanovanjih (Uradni list RS, št. 69-3312/2003)." Velja pa v prej navedeni vsebini. Zato je bilo treba pri presoji upoštevati tudi tretjo alinejo 196. člena SZ-1. Prvi odstavek 56. člena SZ ne velja več, vendar ga morajo sodišča uporabiti v sporih, začetih pred uveljavitvijo SZ-1.(11) Prvi odstavek 56. člena SZ se je glasil: "Če najemnik stanovanja umre, mora lastnik stanovanja skleniti najemno pogodbo z zakoncem najemnika ali z osebo, s katero je živel v dalj časa trajajoči življenjski skupnosti, oziroma z enim od ožjih družinskih članov, navedenih v najemni pogodbi."
15. Pobudnica Dunja Resnik izkazuje pravni interes (prvi in drugi odstavek 24. člena ZUstS) in pravovarstveno potrebo (prvi odstavek 47. člena ZUstS) za oceno ustavnosti izpodbijanih določb, ker je zoper odločitev Vrhovnega sodišča, ki temelji na izpodbijani razlagi prvega odstavka 56. člena in prvega odstavka 150. člena SZ, vložila tudi ustavno pritožbo, ki jo je senat Ustavnega sodišča sprejel v obravnavo. Ker pobudnika izpodbijata izpodbijano ureditev z isto vlogo in ker eden izmed njiju izkazuje pravovarstveno potrebo in pravni interes, se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem, ali ima pravni interes oziroma pravovarstveno potrebo za oceno ustavnosti tudi drugi, torej Združenje najemnikov Slovenije.
16. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B. – II.
Dosedanja ustavnosodna presoja 56. in 150. člena SZ
17. Ustavno sodišče je že večkrat presojalo ustavno skladnost 56. in 150. člena SZ. Z odločbo št. U-I-119/94 je presodilo, da 56. člen SZ ni v neskladju z Ustavo. Pobudniki, lastniki denacionaliziranih stanovanj, so to določbo izpodbijali, ker naj bi jim kršila pravico do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. Ustavno sodišče je presodilo, da je taka omejitev v skladu s 67. členom Ustave, ker je podaljšanje najemnega razmerja oziroma njegovo prehajanje na drugega člana družine ob smrti ukrep zagotavljanja socialne funkcije stanovanja. Poudarilo je, da stanovanje ni le bistvena sestavina osebnega, temveč tudi družinskega socialnega položaja, in da je treba stanovanjsko pravico šteti za pridobljeno pravico, če gre za nekdanje imetnike stanovanjske pravice in za tiste, ki so z njimi souporabljali stanovanje. Drugačna ureditev za najemnike v denacionaliziranih stanovanjih v primerjavi z najemniki v nedenacionaliziranih stanovanjih bi pomenila kršitev načela enakosti pred zakonom. Ustavno sodišče je poudarilo, da je zakonodajalec takšno omejitev lastnine uzakonil že pred nastankom lastninske pravice na stanovanjih po Zakonu o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91-I in nasl. – v nadaljevanju ZDen) in da so denacionalizacijski upravičenci zanjo vedeli, ko so se odločali, ali bodo zahtevali denacionalizacijo. Ustavno sodišče je zavzelo stališče, da je pravni položaj obeh kategorij najemnikov – prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice (v t. i. denacionaliziranih in v nedenacionaliziranih stanovanjih) izenačen glede najemnega razmerja in da zakon ni mogel izenačiti le pravnega položaja glede možnosti nakupa (to vprašanje pa je že pred tem bilo predmet odločbe št. U-I-95/91 z dne 14. 5. 1992, Uradni list RS, št. 34/92 in OdlUS I, 35).
18. Na podlagi enakih stališč je Ustavno sodišče z odločbo št. U-I-119/94 presodilo, da tudi 150. člen SZ ni v neskladju z Ustavo. Poseg v oblikovanje najemnine je po presoji Ustavnega sodišča eden od ukrepov zagotavljanja socialne funkcije stanovanjskega premoženja, še posebej nujen v prehajanju s pravne ureditve stanovanjske pravice na najemna razmerja, in ima svojo upravičenost v 67. členu Ustave. To stališče je ponovilo tudi v odločbi št. U-I-303/00, ko je odločilo, da določitev neprofitne najemnine za vse bivše imetnike stanovanjske pravice ne pomeni posega v lastninsko pravico, temveč gre za določitev vsebine lastninske pravice, ki ne presega socialne funkcije iz 67. člena Ustave.
19. Ustavno sodišče je zavzelo tudi stališče,(12) da je stanovanjsko pravico po prejšnji ureditvi treba šteti za pravico, ki jo je sicer treba v skladu z načeli pravne države spoštovati, vendar da se stanovanjska pravica v novem pravnem sistemu srečuje z drugimi pravicami. To pa ima za posledico, da je pri vzpostavitvi novega pravnega sistema treba poiskati nova ravnotežja in da pravice iz nekdanjega družbenopravnega sistema, prav zaradi družbenih sprememb, ne morejo ostati ves čas nespremenjene in nedotaknjene (kar je Ustavno sodišče že sprejelo v odločbi št. U-I-108/91 z dne 13. 7. 1993, Uradni list RS, št. 42/93 in OdlUS II, 67). Pri spremembah stanovanjske pravice v najemno pravico je treba pretehtati, katera upravičenja iz bivše stanovanjske pravice, in v kakšni vsebini, bodo zagotovljena v novem sistemu.
20. Iz dosedanje ustavnosodne presoje SZ je torej razvidno, da je Ustavno sodišče izhajalo s stališča, da je podaljšanje najemnega razmerja oziroma njegovo prehajanje na drugega člana družine ob smrti najemnika ukrep zagotavljanja socialne funkcije stanovanja in s tem socialne varnosti najemnika in njegove družine ter da stanovanje ni le bistvena sestavina osebnega, temveč tudi družinskega socialnega položaja, ki ga je država dolžna varovati (tretji odstavek 53. člena Ustave). Ustavno sodišče je tudi glede višine najemnine sprejelo stališče, da določitev neprofitne najemnine za vse bivše imetnike stanovanjske pravice ne pomeni posega v lastninsko pravico, temveč gre za določitev vsebine lastninske pravice.(13) Odločilen pri tej presoji ni bil zgolj gmotni položaj najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, temveč varovanje njegovega pravnega položaja (kot kategorije), ki izhaja iz prejšnje ureditve.
21. Čeprav je torej Ustavno sodišče sam prehod najemnega razmerja iz 56. člena SZ in samo omejitev višine najemnine iz 150. člena SZ ocenilo kot ustavnoskladno, pa s teh stališč ni mogoče tudi zaključiti, da mora biti prehod najemnega razmerja po 56. členu SZ obremenjen z omejitvami iz 150. člena SZ, torej tudi z neprofitno najemnino. Iz navedene ustavnosodne presoje je razvidno, da se Ustavno sodišče do vprašanja, ali so tudi ožji družinski člani upravičeni nadaljevati najemno razmerje z neprofitno najemnino, še ni izrecno opredelilo. Pobudnici se sicer v zvezi s tem sklicujeta na sklep št. Up-704/03 in na sklep št. U-I-172/02. Sklep št. U-I-172/02 o zavrnitvi pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti več določb SZ temelji na stališčih iz prej navedenih odločb Ustavnega sodišča. Sklep št. Up-704/03 pa res temelji na stališču, po katerem naj bi bili ožji družinski člani prejšnjega imetnika stanovanjske pravice upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja za nedoločen čas in pod enakimi pogoji. Ta sklep je bil sprejet v postopku preizkusa ustavne pritožbe (ustavna pritožba ni bila sprejeta v obravnavo), vendar so v tej odločbi, katere predmet je presoja položajev ožjih družinskih članov prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, navedeni ustavnopravni razlogi za sprejem drugačnega stališča.
B. – III.
Izpodbijana vsebina prvega odstavka 56. člena in prvega odstavka 150. člena SZ
22. Predmet presoje je vsebina izpodbijanih določb, kot jim jo je dala sodna praksa. Po razlagi, ki jo je začrtalo Vrhovno sodišče v sodbi št. II Ips 98/2004 iz leta 2005, so na podlagi izpodbijanih določb do neprofitne najemnine upravičeni le prejšnji imetniki stanovanjske pravice, ne pa tudi ožji družinski člani prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice. Na ožje družinske člane se je ta pravica prenesla le izjemoma, ob pogojih iz tretjega odstavka 147. člena SZ. V vseh drugih primerih naj bi bil ta privilegij neprenosljiv. Ker naj bi pravica do neprofitne najemnine ugasnila s smrtjo prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, naj bi bila lastninska pravica lastnika denacionaliziranega stanovanja omejena le z dolžnostjo, da sklene pogodbo za nedoločen čas, ne pa tudi s tem, da mora biti najemnina neprofitna.
23. Izpodbijana vsebina navedenih zakonskih določb temelji na ugotovitvi sodišč, da prisilen najem stanovanja za neprofitno najemnino omejuje lastninsko pravico, zlasti ker SZ za to kategorijo stanovanj ni predvidel kritja razlike do profitne najemnine. Če taka omejitev lastninske pravice ne bi veljala le v korist prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, bi po mnenju sodišč pomenila razlaščujoč poseg v lastninsko pravico. Lastninska pravica naj bi bila v teh primerih tako izvotljena, da bi lastnikom ostal le nudum ius. Takšen razlaščujoč poseg naj ne bi mogel biti upravičen v socialni vezanosti lastnine, ker bi zaščitil osebe (bolj ekonomsko kot socialno), ki ob prehodu z režima stanovanjske pravice na režim najemnih razmerij v razmerju do stanodajalca (lastnika) niso imele nobenih pravic, ki bi jih bilo treba ob prehodu zavarovati. Pravica do neprofitne najemnine naj bi zato pripadala le tistim, katerih pravni položaj, kakršen je bil ob prehodu z ene stanovanjske ureditve na drugo, se s tem varuje. Šlo naj bi za upoštevanje pridobljenih pravic oziroma obstoječega pravnega položaja, ki pa ga uporabniki stanovanja po prvem odstavku 5. člena Zakona o stanovanjskih razmerjih (Uradni list SRS, št. 35/82 in nasl. – v nadaljevanju ZSR) takrat še niso imeli oziroma so ga imeli le v okviru 147. člena SZ.
24. Da so do neprofitne najemnine upravičeni le prejšnji imetniki stanovanjske pravice in da gre zato za začasno ureditev, naj bi izhajalo iz dejstva, da je zakonodajalec določbe o pravici do neprofitne najemnine prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice umestil med prehodne določbe, s čimer naj bi poudaril začasni in prehodni značaj tega "privilegija". SZ naj denacionaliziranih stanovanj tudi sicer ne bi uvrščal v kategorijo neprofitnih stanovanj. Člen 56 SZ pa naj lastnika stanovanja ne bi zavezoval, da mora biti najemna pogodba sklenjena pod enakimi pogoji kot prejšnja, zlasti ni določal, da bi se "privilegij" neprofitne najemnine s smrtjo prejšnjega imetnika stanovanjske pravice prenašal na osebe iz 56. člena SZ. Dolžnost lastnika skleniti najemno pogodbo z osebo iz člena 56 SZ je v skladu z okoliščinami oziroma pogoji, ki obstajajo v trenutku sklenitve pogodbe.
B. – IV.
Pravni položaj uporabnikov stanovanj
25. Pobudnika izpodbijani razlagi očitata kršitev načela pravne varnosti in poseg v pridobljene pravice (2. člen Ustave). Poleg tega zatrjujeta tudi kršitev drugega odstavka 14. člena Ustave. Neenakost vidita v primerjavi med ožjimi družinskimi člani prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice na podržavljenih stanovanjih, ki so bila predmet vrnitve v denacionalizacijskih postopkih, in ožjimi družinskimi člani imetnikov stanovanjske pravice na stanovanjih, ki niso bila predmet denacionalizacije in so zato ostala, kot sta navedla, "v javni lasti". Slednji naj bi imeli po smrti najemnika pravico do nadaljevanja najemnega razmerja za neprofitno najemnino. Lastništvo stanovanja po mnenju pobudnikov ne more biti razumen razlog za različno obravnavanje najemnikov, ker naj sprememba lastništva tudi sicer ne bi vplivala na najemna razmerja.
26. Pobudnika poseg v pridobljene pravice in s tem neskladje izpodbijane ureditve z 2. členom Ustave utemeljujeta s sklicevanjem na odločbe Ustavnega sodišča. Iz prej navedenega pregleda dosedanjih odločitev Ustavnega sodišča je razvidno, da se odločitve Ustavnega sodišča niso nanašale na pravni položaj ožjih družinskih članov.
27. Ob sprejemanju ZDen, ki je omogočil denacionalizacijo stanovanj, je bilo kot eno bistvenih načel Zakona navedeno, da morajo biti varovane fizične osebe, ki so na premoženju, ki je predmet denacionalizacije, pridobile stanovanjsko pravico (Poročevalec Skupščine RS, št. 7/91, str. 5). To pa samo po sebi ne pomeni, da so ožji družinski člani upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja pod pogoji, do katerih je kot najemnik upravičen prejšnji imetnik stanovanjske pravice.
28. Zato je treba najprej odgovoriti na vprašanje, ali je pravni položaj ožjih družinskih članov prejšnjega imetnika stanovanjske pravice enak pravnemu položaju imetnika stanovanjske pravice ali mu je vsaj podoben do take mere, da tudi za ožje družinske člane zahteva enake pravne posledice kot za bivše imetnike stanovanjske pravice. V tem primeru bi se morala stališča in presoje iz navedenih odločb Ustavnega sodišča nanašati tudi nanje. Splošno načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave namreč zahteva, da zakonodajalec bistveno enake položaje ureja enako. Če zakonodajalec takšne položaje ureja različno, pa mora za razlikovanje obstajati razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari (odločba št. U-I-68/04 z dne 6. 4. 2006, Uradni list RS, št. 45/06 in OdlUS XV, 26).
29. Krog ožjih družinskih članov je določil 6. člen SZ. Po tej določbi se tudi zakonec oziroma zunajzakonski partner šteje za ožjega družinskega člana. Vendar je iz besedila 56. člena SZ razvidno, da zakonca v kontekstu instituta nadaljevanja najemnega razmerja Zakon ni štel med ožje družinske člane. Tudi iz ureditve po ZSR in drugih zakonih, ki jih je ta zakon nasledil, ter iz sodne prakse je razvidno, da je položaj zakonca (oziroma partnerja v zunajzakonski skupnosti) na eni strani podoben položaju prejšnjega imetnika stanovanjske pravice in na drugi strani različen glede na druge ožje družinske člane. Področje stanovanjskih razmerij je bilo v prejšnji ureditvi predmet številnih zakonskih ureditev. Čeprav je zadnjo spremembo prinesel ZSR(14) iz leta 1984, pa je bila ves čas razvoja tega področja navzoča kontinuiteta v razvoju pravnega urejanja stanovanjskih razmerij. Novi ZSR je bil v svojem bistvu le sprememba in dopolnitev dotedanje stanovanjske zakonodaje, uveljavljene z Zakonom o stanovanjskih razmerjih iz leta 1974 (Uradni list SRS, št. 18/74 in št. 10/76), in tudi določb prejšnjih zveznih zakonov SFRJ iz leta 1959, 1962 in 1966.(15) Številne določbe so ostale enake. Tak poseben položaj zakoncev (smiselno enako velja tudi za zunajzakonskega partnerja)(16) je Ustavno sodišče upoštevalo pri primerjavi s položajem prejšnjega imetnika stanovanjske pravice.
30. Po prejšnji ureditvi je imel zakonec pravice, primerljive pravicam imetnika stanovanjske pravice, tudi če je bil samo eden izmed njiju formalno naveden kot imetnik.(17) Ob sklenitvi zakonske zveze sta se lahko zakonca dogovorila, da ne bo nosilec stanovanjske pravice le eden izmed njiju.(18) Do leta 1974 je imel zakonec celo položaj souporabnika stanovanjske pravice.(19) Kasneje se je njegov položaj sicer spremenil, vendar je glede na druge družinske člane v primeru smrti imetnika stanovanjske pravice še vedno ohranil "privilegiran" položaj. Če je imetnik stanovanjske pravice umrl (ali trajno nehal uporabljati stanovanje), je njegov zakonec pridobil stanovanjsko pravico na stanovanju, ki ga je souporabljal (16. člen ZSR). Za tako pridobitev stanovanjske pravice ni bil predviden postopek, temveč je zakonec dobil imetništvo stanovanjske pravice po samem zakonu.(20)
31. Da je imel zakonec podoben položaj kot imetnik stanovanjske pravice, je bilo razvidno tudi ob razvezi zakonske zveze. Zakonca sta se o imetništvu stanovanjske pravice lahko sporazumela ne glede na "stanodajalca". Če pa nista dosegla sporazuma, je sodišče za imetnika stanovanjske pravice določilo tistega od zakoncev, kateremu so bili dodeljeni v vzgojo in varstvo mladoletni otroci. Poleg tega se je upoštevala tudi možnost pridobitve drugega stanovanja.(21) Stanovanjske pravice torej ni nujno obdržal tisti, ki jo je prvotno pridobil. Dejstvo, da je bil eden izmed zakoncev podpisnik pogodbe, mu tudi ob razvezi zakonske zveze ni dajalo boljših pravic v primerjavi z drugim zakoncem.(22)
32. Zakonec (oziroma zunajzakonski partner) je torej imel primerljiv položaj s položajem, kot ga je imel imetnik stanovanjske pravice. To pomeni, da je imel tudi zakonec oziroma zunajzakonski partner pravni položaj varovan enako kot imetnik stanovanjske pravice. Okoliščina, da bivši imetnik stanovanjske pravice umre pred zakoncem, ne more biti razumen razlog za razlikovanje pogojev najemnega razmerja, v katerega vstopi zakonec, tj. v najemno razmerje za stanovanje, v katerem je ob uveljavitvi SZ leta 1991 živel skupaj z imetnikom stanovanjske pravice. Zato je treba enako stališče, kot je že bilo sprejeto glede položaja prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, uporabiti tudi za zakonca oziroma zunajzakonskega partnerja (kar pa iz izpodbijane razlage ne izhaja).
33. To pomeni, da je bila oziroma da je izpodbijana ureditev v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, če se razlaga tako, da lastnik stanovanja po smrti najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice – z njegovim zakoncem oziroma z njegovim zunajzakonskim partnerjem, s katerim je v stanovanju živel ob uveljavitvi SZ, ni dolžan skleniti najemnega razmerja za nedoločen čas in z neprofitno najemnino.
34. Navedeni razlogi pa po naravi stvari ne omogočajo enakega varstva pravnega položaja zakoncem oziroma zunajzakonskim partnerjem, ki niso živeli s prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice ob transformaciji stanovanjskih v najemna razmerja oziroma ki do smrti najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice – niso ohranili položaja, ki so ga imeli ob uveljavitvi SZ (npr. zaradi razveze zakonske zveze).(23)
35. Prav tako ti razlogi ne morejo biti podlaga za utemeljitev očitka o nedopustnem posegu v pravni položaj drugih ožjih družinskih članov, čeprav so ob uveljavitvi SZ živeli skupaj z imetnikom stanovanjske pravice. Razlikovanje med najemnikom – imetnikom stanovanjske pravice, njegovim zakoncem oziroma zunajzakonskim partnerjem in drugimi ožjimi družinskimi člani je smiselno po naravi stvari. Ni namreč mogoče enačiti skupnosti, ki jo gradi najemnik s svojim partnerjem, in skupnosti, ki jo sestavlja z otroki (posvojenci, rejenci), starši, posvojitelji in drugimi ožjimi družinskimi člani iz 6. člena SZ. Ključna razlika med temi položaji je kvaliteta in namen skupnosti. Če je namen zakonske zveze trajno skupno bivanje, pa tega elementa ni mogoče pripisati tudi drugim sorodstvenim vezem. Želja in namen skupnega trajnega bivanja je praviloma le med zakonci, ne pa tudi med drugimi ožjimi družinskimi člani.
36. Upoštevati je sicer treba, da so imeli tudi ožji družinski člani kot uporabniki stanovanja poleg imetnika stanovanjske pravice po ZSR do neke mere varovan pravni položaj. Vendar je le eden izmed njih lahko pričakoval, da bo ob smrti imetnika stanovanjske pravice lahko prevzel imetništvo stanovanjske pravice. To pričakovanje pa ni imelo take narave, da bi bilo mogoče govoriti o pričakovalni pravici do najemnega razmerja z neprofitno najemnino. Po uveljavitvi SZ stanovanjske pravice ni bilo mogoče več pridobiti. Ožji družinski člani (z izjemo zakonca oziroma zunajzakonskega partnerja) torej ob uveljavitvi SZ niso imeli pravice niti do najemnega razmerja. Z uveljavitvijo SZ in s sklenitvijo najemne pogodbe se je njihov položaj preoblikoval v položaj osebe, ki skupaj z najemnikom uporablja stanovanje. Po prvem odstavku 56. člena SZ jim je bila možnost vstopa v najemno razmerje kot najemniku dana le hipotetično. To pomeni, da ureditev, ki enemu izmed ožjih družinskih članov omogoča vstop v najemno razmerje, še ne zagotavlja pričakovalne pravice, ki bi že sama po sebi zagotovila nespremenljivost pravnega položaja.
37. Varstvo pravnega položaja prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice in njihovim zakoncem oziroma zunajzakonskim partnerjem je hkrati omogočilo obdobje, v katerem so se ožji družinski člani lahko prilagodili na spremenjene razmere. Načelo pravne varnosti (kot eno izmed načel pravne države iz 2. člena Ustave) namreč ne zagotavlja nespremenljivosti pravne ureditve, terja pa ustrezno dolg čas, da se naslovljenci pravnih norm lahko prilagodijo na spremenjene razmere. Od uveljavitve SZ in ZDen leta 1991 je nedvomno preteklo dovolj časa za prilagoditev.
38. Ureditev v izpodbijani vsebini torej ne posega v pravni položaj ožjih družinskih članov najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice, ki bi bil v neskladju z 2. členom Ustave. Za razlikovanje ureditve pravnega položaja zakoncev oziroma zunajzakonskih partnerjev in drugih ožjih družinskih članov iz 6. člena SZ pa obstajajo razumni razlogi. Zato taka vsebina ureditve ne more biti v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.
Denacionalizirana in nedenacionalizirana stanovanja
39. Z vidika načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave je treba izpodbijano ureditev presojati tudi glede na pravni položaj najemnikov v denacionaliziranih in nedenacionaliziranih stanovanjih.
40. Ker so bili vsi imetniki stanovanjske pravice v prejšnji ureditvi v enakem položaju (ne glede na to, ali so bila stanovanja, v katerih so bivali, zgrajena z družbenimi sredstvi ali so bila nacionalizirana), je zakonodajalec tudi v novi ureditvi in v prehodnem obdobju moral tako za imetnike v denacionaliziranih stanovanjih kot tudi v nedenacionaliziranih stanovanjih urediti njihov položaj na enak način. Glede najemnega razmerja, ki je nadomestilo prejšnje stanovanjsko razmerje, sta bili ti dve kategoriji izenačeni.(24) Nujna posledica tega dejstva je, da ta ugotovitev velja tudi za njihove ožje družinske člane, ki so po njihovi smrti upravičeni nadaljevati najemno razmerje po 56. členu SZ. Sklicevanje pobudnikov na odločbo ESČP v zadevi Larkos proti Cipru torej ni utemeljeno, saj je ESČP v tej zadevi presojalo odločitev o prenehanju najemnega razmerja. Po izpodbijani ureditvi pa najemno razmerje prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice in osebam iz 56. člena SZ ni prenehalo.
41. Navedeno pa ne pomeni tudi (nujno), da so ožji družinski člani upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja pod enakimi pogoji, kot jih je užival imetnik stanovanjske pravice. Pobudnika sicer zagovarjata drugačno razlago izpodbijanih določb SZ, po kateri prehod oziroma nadaljevanje najemnega razmerja predpostavlja njegov prenos pod enakimi pogodbenimi pogoji. Poleg pobudnikov taki razlagi pritrjujeta tudi Državni zbor in Vlada. Državni zbor v odgovoru na pobudo poudarja, da je zakonodajalec pri sprejemanju rešitev glede denacionaliziranih stanovanj vselej izhajal iz izhodišča, da prejšnji imetniki stanovanjske pravice ne smejo biti diskriminirani glede na lastništvo stanovanja, ki je predmet najemnega razmerja. In da to pomeni tudi, da je vsem imetnikom stanovanjske pravice zagotovljena zakonsko določena najemnina in tudi pravica ožjih družinskih članov do nadaljevanja najemnega razmerja pod istimi pogoji. Vlada pa v svojem mnenju navaja, da je izvršilna veja oblasti 56. in 150. člen SZ uporabljala tako, da je najemno razmerje tudi po smrti najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice – ostalo pod istimi pogoji, torej tudi za neprofitno najemnino. V zvezi s tem se sklicuje še na 63.a člen SZ in 109. člen SZ-1. Slednji je nadomestil 56. člen SZ.
42. Vrhovno sodišče je tako razlago zavrnilo z utemeljitvijo, da prekomerno in zato ustavno nedopustno posega v lastninsko pravico denacionalizacijskih upravičencev, tj. najemodajalcev stanovanj, ki so bila vrnjena prejšnjim lastnikom. Tako stališče samo po sebi ne pomeni nujno neenakega obravnavanja najemnikov v denacionaliziranih stanovanjih v primerjavi z najemniki stanovanj, ki niso bila predmet denacionalizacije. Glede na to, da izvršna veja oblasti izpodbijani določbi uporablja po razlagi, za katero se zavzemata tudi pobudnika, je moralo Ustavno sodišče vsebino izpodbijane ureditve presojati tudi z vidika očitka o neenakem obravnavanju ožjih družinskih članov glede na to, ali je šlo za prenos oziroma nadaljevanje najemnega razmerja na denacionaliziranem stanovanju ali nedenacionaliziranem stanovanju.
43. Kot je bilo že prej navedeno, načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave ne prepoveduje enakih položajev urejati različno, če za razlikovanje obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari. Zato je treba presoditi, ali je lastninska pravica denacionalizacijskih upravičencev lahko razumen razlog za prej navedeno razlikovanje.
44. Vsebina izpodbijanih določb, kot jim jo je dalo sodišče, temelji na predpostavki, da je bila že vsebina lastninske pravice, ki jo je s pravnomočnostjo odločbe o denacionalizaciji pridobil denacionalizacijski upravičenec na stanovanju, na katerem je obstajalo najemno razmerje z najemnikom – prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice – taka, da ni vsebovala pogoja neprofitne najemnine za ožje družinske člane.
45. Ustava sicer ne razlikuje med "zasebno" in "javno lastnino". Prav tako iz narave stvari, tj. stanovanja, ne izhaja različna vsebina lastninske pravice. Razlog za razlikovanje je torej lahko le v položaju denacionalizacijskih upravičencev. Ustavno sodišče je že v več zadevah, v katerih je presojalo ustavnost posameznih določb ZDen, poudarilo stališče, po katerem pravica do denacionalizacije pomeni upravičenje, ki ima svoj temelj v ustavni pravici do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave. V odločbi št. U-I-121/97 z dne 23. 5. 1997 (Uradni list RS, št. 34/97 in OdlUS VI, 69) je še posebej poudarilo, "da je ZDen, kot tranzicijski zakon glede na svoj namen sistemski zakon, v katerem so bila jasno opredeljena vsa osnovna načela procesa denacionalizacije, ki se v skladu z načeli pravne države lahko spreminjajo le, če so podani pogoji in okoliščine, ki zadostijo kriterijem najstrožje ustavnosodne presoje".
46. Vračanje podržavljenih stanovanj je predvideval že SZ, ki je stopil v veljavo pred uveljavitvijo ZDen. S prvim odstavkom 125. člena je določil, da določila najemne pogodbe ostanejo v veljavi tudi po vrnitvi stanovanja upravičencu do denacionalizacije. Z drugimi določbami istega člena pa je urejal razmerja med denacionalizacijskim upravičencem, ki mu je bilo stanovanje vrnjeno, in najemnikom stanovanja – prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice. Določbe so se nanašale predvsem na urejanje načinov prenehanj teh najemnih razmerij. Prav tako veljavni SZ-1 določa pravice najemnikov v denacionaliziranih stanovanjih, če se odločijo za nadomestni odkup (173. člen SZ-1) ali za najem neprofitnega stanovanja, če ne želijo oziroma ne zmorejo kupiti stanovanja (174. člen SZ-1). Posledica obeh možnosti je, da stanovanjsko najemno razmerje preneha.
47. ZDen je med oblikami vrnitve podržavljenih nepremičnin v naravi poleg "vrnitve v last in posest" predvidel "vrnitev z vzpostavitvijo lastninske pravice", tj. brez neposredne posesti, če so bile podržavljene stvari predmet najemnih, zakupnih ali podobnih razmerij. Tako je tudi za stanovanja, "glede katerih obstoji najemno ali temu podobno razmerje", določil vrnitev z "vzpostavitvijo lastninske pravice" (drugi odstavek 29. člena ZDen), urejanje pravic in obveznosti med upravičenci kot najemodajalci in najemniki pa je prepustil SZ (tretji odstavek 29. člena ZDen).
48. Izpodbijana vsebina lastninske pravice na denacionaliziranih stanovanjih glede trajnosti razmerja odstopa od drugih primerov denacionalizacije nepremičnin, ki jih je bilo mogoče vrniti le z vzpostavitvijo lastninske pravice, ne pa z vrnitvijo v last in neposredno posest. ZDen je namreč za vse primere vračanja podržavljene nepremičnine "z vzpostavitvijo lastninske pravice" omejil trajanje takega omejevanja lastninske pravice. Tako drugi odstavek 22. člena ZDen določa, da lahko zavezanec nepremičnino uporablja le za dobo, ki je nujna za prilagoditev njegovega poslovanja spremenjenim razmeram, a ne več kot za dobo 5 let od pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji oziroma za dobo 7 let od uveljavitve ZDen. Celo za trajne nasade je ZDen določil, da jih lahko zavezanec po vrnitvi upravičencu uporablja le do izteka rodnosti, vendar ne več kot 10 let (28. člen). Tudi najemna razmerja, sklenjena pred vrnitvijo stvari, brez sporazuma med novim lastnikom in najemnikom ne morejo trajati dlje kot 10 let od pravnomočnosti odločbe o denacionalizaciji, tudi če je bilo najemno razmerje dogovorjeno za čas, daljši od 10 let (drugi odstavek 24. člena ZDen).
49. Najemnikom denacionaliziranih stanovanj je torej zagotovljena trajnost najemnega razmerja. Zato se zastavlja vprašanje, ali bi ureditev, ki bi trajno omejevala še višino najemnine, lastnikom onemogočila bistvo lastninskih upravičenj. Tudi stališče ESČP v zadevi Hutten-Czapska proti Poljski, da omejitev višine najemnine pod tržno vrednostjo samo po sebi ni v neskladju z EKČP, je bilo vezano na obdobje sprememb političnega, ekonomskega in pravnega sistema na Poljskem.(25)
50. Člen 33 Ustave varuje lastninsko svobodo. Njen namen je nosilcu temeljnih pravic zavarovati svobodo ravnanja na premoženjskem področju. Varuje konkretni položaj imetnika pravice pred oblastnimi posegi v njegovo lastninsko sfero, izraža razmerje med posameznikom ter skupnostjo in varuje pravni institut lastnine oziroma lastninske pravice. Zajema naslednje elemente: svobodo pridobivanja lastnine, uživanje lastnine, pravico do odtujevanja lastnine in zaupanje v pridobljene pravice. Lastninska pravica je sestavljena iz različnih upravičenj, katerih vsebino je treba zakonsko urediti. Zato ustavni pojem lastnine dobi vsebino šele z zakonsko ureditvijo.(26) Prvi odstavek 37. Stvarnopravnega zakonika (Uradni list RS, št. 87/02 – v nadaljevanju SPZ) določa, da je lastninska pravica pravica imeti stvar v posesti, jo uporabljati in uživati na najobsežnejši način ter z njo razpolagati. Razlaga, po kateri bi bil ožji družinski član najemnika (prejšnjega imetnika stanovanjske pravice) po njegovi smrti upravičen ne le nadaljevati najemno razmerje za nedoločen čas, temveč tudi z neprofitno najemnino, ne da bi to bilo časovno zamejeno, bi pomenila trajno zakonsko omejevanje pomembnega lastninskega upravičenja, tj. prostega pogodbenega prenosa pravice uporabljati in uživati stvar in s tem prostega pogodbenega določanja višine najemnine. Eno izmed temeljnih upravičenj lastninske pravice je tudi uživanje civilnih sadov, ki ga prinaša lastninska pravica, kar je še posebej pomembno v sistemu tržne ekonomije.
51. Če je Ustavno sodišče ocenilo nadaljevanje najemnega razmerja po 56. členu SZ kot ukrep zagotavljanja socialne funkcije stanovanja (torej kot element lastninske pravice, ki izhaja iz 67. člena Ustave), pa enakega sklepa ni mogoče več sprejeti, če je to nadaljevanje določeno tudi z neprofitno najemnino.
52. Člen 56 SZ je bil splošna določba in ni veljal zgolj za najemna razmerja v stanovanjih, na katerih je najemnik prej imel stanovanjsko pravico. Najemno razmerje je po SZ lahko nastalo (praviloma) bodisi prostovoljno in pod pogoji, ki si jih stranki sami določita, bodisi na podlagi zakona in pod pogoji, ki jih je predpisal zakon.(27) To je Ustavno sodišče moralo upoštevati, ko je presojalo položaj ožjega družinskega člana umrlega najemnika (prejšnjega imetnika stanovanjske pravice).
53. Če gre za najemno razmerje, sklenjeno prostovoljno, ureditev, ki omogoča nadaljevanje najemnega razmerja ožjim družinskim članom pod istimi pogoji, sama po sebi ni ustavno sporna. Svojcu umrlega najemnika zagotavlja, da ne bo izgubil pravice bivanja v svojem domu (oziroma da bo najemno razmerje ostalo zanj v predvidljivih okvirjih), ob tem pa se lastnikov položaj z nadaljevanjem najema ne poslabša, saj je on privolil v pogoje najemne pogodbe s prej umrlim najemnikom. Zato ni razlogov, da tudi ožji družinski član ne bi bil upravičen do nadaljevanja najemnega razmerja pod enakimi pogoji.
54. Ni pa enakega sklepa mogoče sprejeti v primeru, v katerem so stranke v pogodben odnos prisiljene z zakonom, ki hkrati določa pogodbene pogoje. Za tak primer gre v obravnavani zadevi, saj je višina neprofitne najemnine omejena s predpisi in je to bila tudi po SZ.(28) Glede denacionaliziranih stanovanj je bil lastnik dolžan z najemnikom – prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice skleniti najemno pogodbo za nedoločen čas in za neprofitno najemnino. Če bi bili tudi ožji družinski člani upravičeni do nadaljevanja najemnega razmerja ad infinitum pod temi pogoji, bi se s tem porušilo tisto ravnotežje, do katerega je lastninska pravica še omejena z njeno socialno funkcijo. Takšna omejitev lastninske pravice bi pomenila poseg vanjo, ki bi bil dopusten le v primerih, ki jih navaja tretji odstavek 15. člena Ustave. Na podlagi tretjega odstavka 15. člena Ustave je mogoče omejiti človekovo pravico in temeljno svoboščino, če je zakonodajalec zasledoval ustavno dopusten cilj in če je omejitev skladna z načeli pravne države (2. člen Ustave), in sicer s tistim izmed teh načel, ki prepoveduje prekomerne posege države (splošno načelo sorazmernosti).(29)
55. Člen 78 Ustave zavezuje državo k ustvarjanju možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Določitev neprofitne najemnine je nedvomno lahko eden izmed ukrepov, s katerim se najemnikom zagotavlja primerne stanovanjske pogoje. Ker je torej ustvarjanje možnosti, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje, ena od nalog države, tudi določitvi neprofitne najemnine ni mogoče odrekati ustavno dopustnega cilja.
56. Ustavna dopustnost cilja pa sama po sebi še ne utemeljuje tudi nujnosti posega. Pri preizkusu nujnosti posega Ustavno sodišče presoja, ali je ukrep nujen v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez (kateregakoli) posega nasploh oziroma da cilja ni mogoče doseči brez ocenjevanega (konkretnega) posega s kakšnim drugim ukrepom, ki bi bil po svoji naravi blažji.
57. Določitev neprofitne najemnine tudi za najemna razmerja, v katera vstopajo ožji družinski člani, pomeni trajno zakonsko omejevanje pomembnega lastninskega upravičenja, tj. prostega pogodbenega prenosa pravice uporabljati in uživati stvar ter s tem prostega pogodbenega določanja višine najemnine. Nujnost takega ukrepa (tj. določitve neprofitne najemnine) bi se lahko pojavila kvečjemu v prehodnem obdobju. Država je sicer v novi ureditvi SZ-1 določila nekatere ukrepe (nadomestila in posojila najemniku za nakup stanovanja, v katerem prebiva, oziroma za nakup drugega stanovanja ali za gradnjo hiše po 173. členu SZ-1 in možnost najema drugega neprofitnega stanovanja po 174. členu SZ-1). V SZ-1 je zakonodajalec uredil možnost dodeljevanja subvencij tudi najemnikom v t. i. tržnih stanovanjih. To pomeni, da je cilj mogoče doseči tudi z ukrepom, ki bi bil po svoji naravi blažji.
58. Priznanje pravice ožjim družinskim članom, da nadaljujejo najemno razmerje v denacionaliziranih stanovanjih za neprofitno najemnino, bi zato pomenilo nedopusten poseg v lastninsko pravico denacionalizacijskih upravičencev. To torej pomeni, da je lastninska pravica denacionalizacijskih upravičencev glede razmerja med najemniki in najemodajalci razumen razlog za razlikovanje pravnih položajev najemnikov v denacionaliziranih in nedenacionaliziranih stanovanjih. Zato izpodbijana ureditev (tj. vsebina izpodbijanih določb prvega odstavka 56. člena in prvega odstavka 150. člena SZ) v okviru te presoje ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Na drugačno presojo ne more vplivati niti sklicevanje pobudnikov na odločitev ESČP v zadevi Sorić proti Hrvaški, saj je šlo v tem primeru za najemno razmerje na stanovanju, ki je bilo ves čas v zasebni lasti (torej ni šlo za stanovanje, ki bi bilo v družbeni lastnini in bi bilo predmet denacionalizacije). Presoja vprašanja, ali je zakonodajalec z ureditvijo razmerij v denacionaliziranih stanovanjih uravnotežil pravni položaj najemnikov v teh stanovanjih z najemniki v nedenacionaliziranih stanovanjih, pa ni predmet izpodbijane ureditve.
Nasprotja znotraj pravnega reda
59. Pobudnika sicer zatrjujeta, da je bila oziroma da je izpodbijana vsebina prvega odstavka 56. člena in prvega odstavka 150. člena SZ "nekonsistentna" v primerjavi s splošnimi civilnopravnimi instituti, ki urejajo vpliv smrti na pogodbena razmerja, in v primerjavi z drugimi določbami SZ, zlasti s 63.a členom.
60. Ustavno sodišče ne presoja medsebojne skladnosti zakonov (in razumljivo tudi ne določb istega zakona), razen v primeru, ko bi nastala takšna nasprotja znotraj pravnega reda, da bi bila kršena načela pravne države iz 2. člena Ustave. Pobudnika se sklicujeta na odločbo št. U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 93/02 in OdlUS XI, 211), v kateri je Ustavno sodišče poudarilo, da je notranja konsistentnost eden bistvenih elementov pravne varnosti in da specialna zakonska ureditev posameznega splošnega pravnega instituta ne sme presegati meja logike takšnega instituta in se toliko oddaljiti od njega, da izgubi njegov temeljni smisel. V navedeni zadevi je Ustavno sodišče namreč ugotovilo, da je zakonodajalec pri ureditvi spregleda pravne osebnosti z uvedbo neomejene in solidarne odgovornosti vseh družbenikov popolnoma zanemaril subjektivni element ravnanja posameznih družbenikov in tudi obseg posledic takšnega ravnanja in se je zato od splošnega okvira instituta spregleda pravne osebnosti oddaljil tako, da je ureditvi zaradi nekonsistentnosti mogoče očitati tudi neskladje z 2. členom Ustave.
61. V obravnavanem primeru gre sicer za vprašanje, ali je ureditev, ki ožjim družinskim članom najemnika ne omogoča nadaljevanja najema po njegovi smrti pod istimi pogoji, takšen odmik od drugih institutov (ki se nanašajo na vprašanje pogodbenih obveznosti ob smrti pogodbene stranke), da gre za kršitev 2. člena Ustave. Vendar v obravnavani zadevi ne gre za takšno nekonsistentnost, kot jo je Ustavno sodišče ugotovilo z odločbo št. U-I-135/00.
62. Še posebej notranjega neskladja v pravnem redu ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem na 63.a člen SZ. Člen 63a je bil uveljavljen z novelo SZ iz leta 2000, s katero je zakonodajalec prvič sploh določil kriterije za oblikovanje stanovanjskih najemnin. Splošna določba, ki je določala kriterije za oblikovanje neprofitnih najemnin, je bila 63. člen. Člen 63a se je sicer nanašal na najemnike, prejšnje imetnike stanovanjske pravice in na osebe iz 56. člena SZ, vendar le za stanovanja, stara do 60 let. Leta 2000 je ta starost pomenila stanovanja, zgrajena po letu 1940. Na stanovanja, zgrajena pred letom 1940, se ta določba že ob uveljavitvi ni mogla nanašati. Leta 2003, ko je bil sprejet SZ-1, pa se je 63.a člen lahko nanašal le na stanovanja, zgrajena po letu 1943. Ta starost torej večine podržavljenih stanovanj po objektivnem kriteriju starosti stanovanja ni mogla zajeti. Zato se tudi 63.a člen nanje ni mogel nanašati. Tej določbi torej več od tega, da je določala posebne omejitve pri oblikovanju višine neprofitne najemnine za stanovanja, stara do 60 let, ni mogoče pripisati. Zato tudi besedilu te določbe, ki se nanaša na osebe iz prvega odstavka 56. člena SZ, ni mogoče dati pomena, drugačnega od pomena prvega odstavka 56. člena SZ.
63. Glede domnevne nekonsistentnosti z drugimi določbami SZ in SZ-1 pa Ustavno sodišče pojasnjuje, da se ne more (in ne sme) spuščati v presojo, kako bi (hipotetično) sodišča odločila, če bi morala pri odločitvi uporabiti navedene zakonske določbe (npr. 109. člen SZ-1). Poleg tega tudi ni mogoče primerjati ureditve po SZ in SZ-1. SZ kot eden izmed prvih zakonov, sprejetih po osamosvojitvi Slovenije, je izrazito prehodne, tranzicijske narave, vsaj kar zadeva prehod stanovanjskih razmerij v najemna razmerja. SZ-1 nima več te narave.
Pravica do doma
64. Kot je bilo že prej navedeno, je zakonodajalec tako prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice kot njihovim ožjim družinskim članom zagotovil nadaljnje bivanje v denacionaliziranih stanovanjih. Ker je bila s tem zagotovljena tudi pravica zakoncu oziroma ožjim družinskim članom, ki so z najemnikom prebivali v stanovanju in so bili navedeni v najemni pogodbi, da ob smrti najemnika nadaljujejo z najemom, je Ustavno sodišče (na podlagi že večkrat predhodno ponovljenih stališč) že s sklepom št. U-I-172/02 (na katerega se sklicujeta tudi pobudnika), zavrnilo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti nekaterih določb SZ. Očitek najemnikov o kršitvi pravice do doma je zavrnilo prav zato, ker je zakonodajalec prejšnjim imetnikom stanovanjske pravice, njihovim zakoncem in ožjim družinskim članom zagotovil nadaljnje bivanje v denacionaliziranih stanovanjih.
65. Pobudnika trdita, da je izpodbijana ureditev v neskladju tudi s 33., 36. in s 53. členom Ustave. Člen 36 Ustave varuje nedotakljivost stanovanja kot širšega kroga zasebnosti. Na obveznost države, da varuje družino, se nanaša tretji odstavek 53. člena Ustave, 33. člen pa zagotavlja varstvo zasebne lastnine. Nobena izmed teh določb torej neposredno ne zagotavlja trajnega najemnega razmerja z neprofitno najemnino. Višina najemnine pa zgolj zato, ker ni bila določena kot neprofitna, sama po sebi še ne pomeni kršitve pravic iz navedenih členov Ustave ter 8. člena EKČP. Po navedenem so očitki pobudnic o neskladju izpodbijane ureditve z navedenimi določbami Ustave in EKČP očitno neutemeljeni.
B. – V.
Presoja utemeljenosti ustavne pritožbe
66. Pritožnica izpodbija sodni odločbi, ki temeljita na razlagi prvega odstavka 56. člena in prvega odstavka 150. člena SZ. Ustavno pritožbo po vsebini utemeljuje z enakimi argumenti, kot jih navaja v pobudi, ki jo je vložila skupaj z Združenjem najemnikov Slovenije. Iz ustavnosodne presoje zakonskih določb pa izhaja, da vsebina izpodbijanih določb, kot jim jo je dalo sodišče, ni v neskladju z Ustavo glede tistih ožjih družinskih članov, med katere sodi tudi pritožnica. Ustavno sodišče je namreč presodilo, da bi bilo v neskladju z 2. členom in z drugim odstavkom 14. člena Ustave, če zakonci oziroma zunajzakonski partnerji prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice ne bi bili izenačeni z imetniki stanovanjske pravice, če so ob uveljavitvi SZ z imetnikom stanovanjske pravice prebivali v stanovanju. Zato bi bila v neskladju z Ustavo ureditev, ki bi zakoncu oziroma zunajzakonskemu partnerju najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice – odrekla nadaljevanje najemnega razmerja za neprofitno najemnino. Hkrati je Ustavno sodišče presodilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo, če drugim družinskim članom najemnika – prejšnjega imetnika stanovanjske pravice – ne omogoča nadaljevanja najemnega razmerja za neprofitno najemnino. Zavrnilo je tudi očitke o kršitvi pravice do doma.
67. Pritožnica sicer v ustavni pritožbi zatrjuje tudi kršitev pravice do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, vendar v ustavni pritožbi ne navaja razlogov, ki bi utemeljevali kršitev ustavnoprocesnih jamstev, ki jih ta določba Ustave zagotavlja. Glede na presojo izpodbijane zakonske ureditve izpodbijani odločitvi sodišč tudi ni mogoče očitati očitne napačnosti.
68. Po navedenem z izpodbijano odločitvijo pritožnici niso bile kršene človekove pravice, kot jih je uveljavljala v ustavni pritožbi. Ker ustavna pritožba ni utemeljena, jo je Ustavno sodišče zavrnilo (2. člen izreka).
C.
69. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, prvega odstavka 47. člena in prvega odstavka 59. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti štirim. Proti so glasovali sodnici Krisper Kramberger in Pogačar ter sodnika Petrič in Ribičič. Sodnica Krisper Kramberger in sodnik Ribičič sta dala odklonilni ločeni mnenji.
Jože Tratnik l.r.
Predsednik
(1) Objavljen na spletni strani Ustavnega sodišča .
(2) Objavljen na spletni strani Ustavnega sodišča .
(3) Sodba z dne 18. 2. 1999.
(4) Sodba z dne 16. 3. 2000.
(5) Objavljen na spletni strani Ustavnega sodišča .
(6) Sodba z dne 21. 11. 1995.
(7) Sodba z dne 19. 12. 1989.
(8) Sodba z dne 19. 6. 2006.
(9) Imetnik pravice uporabe na stanovanju v zasebni lasti je imel pravico do dodelitve drugega primernega stanovanja, ki ga je bil v enem letu od uveljavitve SZ dolžan zagotoviti tisti, ki mu je pravico do uporabe stanovanja dal (155. člen SZ). Enako obveznost je SZ nalagal občini, na območju katere je bilo stanovanje ali stanovanjska hiša v zasebni lasti, če je bila dodeljena stanovanjska pravica (drugi odstavek 156. člena SZ).
(10) Iz zakonodajnega gradiva (vloženih amandmajev) je razvidno, da je bil namen predlagatelja in zakonodajalca poudariti pravico prejšnjih imetnikov stanovanjske pravice do neprofitne najemnine, obenem pa preprečiti razlago, po kateri naj bi se višina neprofitne najemnine tudi po uveljavitvi SZ-1 oblikovala po določbah SZ, objavljenih v Uradnem listu št. 69/03.
(11) Člen 193 SZ-1 določa, da se spori, sproženi pred uveljavitvijo SZ-1, nadaljujejo po dotedanjih predpisih.
(12) Sklep št. U-I-156/95, U-I-128/96 z dne 20. 6. 1996 (OdlUS V, 101).
(13) Podobno je tudi ESČP v zadevi Mellacher proti Avstriji in Hutten-Czapska proti Poljski sprejelo stališče, da določitev neprofitne najemnine sama po sebi še ne pomeni nedopustne omejitve lastninske pravice.
(14) Številne spremembe, ki sta jih prinesla ZSR iz leta 1982 in novela iz leta 1984, niso posledica sprejema Ustave leta 1974, temveč posledica sprejema Zakona o stanovanjskem gospodarstvu iz leta 1981 (Uradni list SRS, št. 3/81), ki je celovito uredil problematiko samoupravnih razmerij v stanovanjskem gospodarstvu. Tako L. Ude, Zakon o stanovanjskih razmerjih, ČGP Delo, Ljubljana 1984, str. 6.
(15) Več o tem L. Ude, nav. delo, str. 5 in S. Cigoj, Stanovanjska razmerja, Uradni list SR Slovenije, Ljubljana 1989, str. 13.
(16) Tudi po ZSR je imela zunajzakonska skupnost enake pravne posledice kot zakonska zveza.
(17) Po ureditvi pred ZSR (v zveznem zakonu) je postal zakonec že po samem zakonu imetnik stanovanjske pravice. Sodna praksa je priznavala položaj imetnika tudi zunajzakonskemu partnerju. S. Cigoj, nav. delo, str. 49.
(18) S. Cigoj, nav. delo, str. 28.
(19) Soimetništvo stanovanjske pravice je bilo v slovenskem pravnem redu kasneje ukinjeno, vendar ne zaradi spremembe stališč glede položaja zakonca, temveč zaradi preprečitve zlorab, ki so se v praksi dogajale zaradi fiktivnih razvez, na podlagi katerih sta zakonca obdržala obe stanovanji (S. Cigoj, nav. delo, str. 49).
(20) L. Ude, nav. delo, str. 72.
(21) Več o tem S. Cigoj, nav. delo, str. 28 – 31.
(22) S. Cigoj, nav. delo, str. 28.
(23) Ta pogoj je tudi sodna praksa dosledno uporabljala, ker upravičenj iz 56. člena SZ ni priznala tistim zakoncem oziroma zunajzakonskim partnerjem, ki jim je ta položaj prenehal pred smrtjo najemnika.
(24) Točka 11. č) obrazložitve odločbe št. U-I-119/94.
(25) V sodbi v zadevi Hutten-Czapska proti Poljski z dne 28. 4. 2008 (s katero je ESČP presojalo, ali določbe prijateljske poravnave strank zadostijo varstvu človekovih pravic, kot jih zagotavlja EKČP) je ESČP štelo za sprejemljivo stališče, po katerem mora višina najemnine za stanovanja, lastnikom zagotavljati dostojen dobiček (decent profit), s katerim se ustvarjajo pogoji za tržno najemnino.
(26) Odločba št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06 in OdlUS XV, 78).
(27) Višina neprofitne najemnine je namreč omejena s predpisi.
(28) Po 63. členu SZ je neprofitna najemnina pokrivala stroške tekočega in investicijskega vzdrževanja, upravljanja in zavarovanja stanovanja oziroma stanovanjske hiše, stroške amortizacije v dobi 60 let ter stroške kapitala. Po prvem odstavku 118. člena SZ-1 neprofitna najemnina pokriva stroške za vzdrževanje stanovanja in skupnih delov, stroške za opravljanje upravniških storitev, amortizacijo v življenjski dobi 60 let, stroške financiranja sredstev, vloženih v stanovanje in pripadajoče skupne dele ter zemljišče stanovanjske stavbe (prvi odstavek 118. člena SZ-1).
(29) Odločba št. U-I-18/02 z dne 24. 10. 2003 (Uradni list RS, št. 108/03 in OdlUS XII, 86).