Uradni list

Številka 21
Uradni list RS, št. 21/2006 z dne 27. 2. 2006
Uradni list

Uradni list RS, št. 21/2006 z dne 27. 2. 2006

Kazalo

832. Odločba o razveljavitvi tretjega odstavka 14.a člena Zakona o lokalni samoupravi, o delni razveljavitvi sklepa Državnega zbora po drugem odstavku 14.a člena Zakona o lokalni samoupravi, stran 2217.

Številka: U-I-2/06-22
Datum: 16. 2. 2006
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku, začetem na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94), in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Josipa Bajca, Antona Kokalja, Marjete Uhan in Mojce Kucler Dolinar, vsi so poslanci Državnega zbora, ter Občinskega sveta Občine Mozirje, ki ga zastopa Župan Občine Mozirje Ivan Suhoveršnik, in Jožeta Antoniča, Župana Občine Bled, na seji dne 16. februarja 2006
o d l o č i l o:
1. Tretji odstavek 14.a člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 57/94, 14/95, 63/95, 26/97, 70/97, 10/98, 74/98, 70/2000, 51/02, 72/05 in 100/05 – ur. p.b.) se razveljavi.
2. Razveljavitev začne učinkovati po poteku enega leta od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Pobuda Župana Občine Bled za oceno ustavnosti in zakonitosti točke I/4 Sklepa Državnega zbora o ugotovitvi, da posamezna območja ne izpolnjujejo pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja št. 020-01/90-1/163 z dne 15. 12. 2005 (EPA 629-IV), se zavrže.
4. Točka I/14 sklepa iz prejšnje točke ni v neskladju z Ustavo in z zakonom.
5. Točke I/9, I/10, I/11, I/12 in I/15 sklepa iz 3. točke tega izreka se razveljavijo.
6. Državni zbor je dolžan v roku, ki bo še omogočal izvedbo morebitnih referendumov, ponovno obravnavati v prejšnji točki navedene predloge in oceniti, ali izpolnjujejo z Ustavo in zakonom določene pogoje za ustanovitev občin oziroma za spremembo njihovih območij, ter sprejeti ustrezen akt v skladu s 14.a členom Zakona o lokalni samoupravi.
7. Točki 5 in 6 izreka začneta učinkovati naslednji dan po vročitvi te odločbe Državnemu zboru.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo točke I/4, I/9, I/10, I/11, I/12, I/14 in I/15 Sklepa Državnega zbora o ugotovitvi, da posamezna območja ne izpolnjujejo pogojev za ustanovitev občine oziroma za spremembo njenega območja št. 020-01/90-1/163 z dne 15. 12. 2005 (EPA 629-IV – v nadaljevanju Sklep), s katerimi je Državni zbor ugotovil, da predlogi za ustanovitev občine Gorje z izločitvijo iz občine Bled, za ustanovitev občine Poljane z izločitvijo iz občine Gorenja vas-Poljane, za ustanovitev občine Rakek z izločitvijo iz občine Cerknica, za ustanovitev občine Rečica ob Savinji z izločitvijo iz občine Mozirje, za ustanovitev Spodnja Idrija z izločitvijo iz občine Idrija, za ustanovitev občine Šentjošt z izločitvijo iz občine Dobrova-Polhov Gradec in za ustanovitev občine Šentrupert z izločitvijo iz občine Trebnje, ne izpolnjujejo pogojev za ustanovitev občin, določenih v Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju ZLS). Menijo, da je Sklep v neskladju s členi 1, 2, 9, 14, 15, 22, 25, 44, 138, 139 in 153 Ustave, s 13. in s 14.a členom ZLS in s 3. členom Evropske listine o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 57/96, MP, št. 15/96 – v nadaljevanju MELLS). Navajajo, da je Ustava v 9., 138. in 139. členu opredelila načelo avtonomije lokalne samouprave. ZLS naj bi konkretneje opredelil zakonske pogoje za ustanovitev občine. člen 44 Ustave naj bi določal, da ima vsak državljan pravico, da v skladu z zakonom sodeluje pri upravljanju javnih zadev. Pobudniki se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994 (Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8), iz katere naj bi izhajalo, da je naloga države, da občanom omogoči izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen in predvidljiv način.
2. Vsi pobudniki, razen Župana Občine Bled, izpodbijajo Sklep, ker naj bi iz mnenja Vlade z dne 24. 11. 2005 in iz razprav v Državnem zboru izhajalo, da je ključni razlog za izpodbijano odločitev neobstoj zdravstvenega doma na predlaganem območju. Menijo, da to ne more biti razlog za odločitev, da predlagana območja ne izpolnjujejo pogojev za ustanovitev občine. Sklicujejo se na Zakon o zdravstveni dejavnosti (Uradni list RS, št. 9/92 in nasl. – v nadaljevanju ZZDej), ki naj bi dopuščal uporabo zdravstvenega doma za območje več občin. Tudi iz 12. člena ZZDej, ki določa, da mora občina zagotoviti izvajanje preventivnih in drugih programov, če v občini ali mestu ni zdravstvenega doma, naj bi izhajalo, da lahko obstaja občina brez zdravstvenega doma. Pobudniki se sklicujejo tudi na odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-119/98 z dne 17. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 35/98 in OdlUS VII, 77) in št. U-I-103/02 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02 in OdlUS XI, 64).
3. Pobudnik Josip Bajc dodatno navaja, da iz Predloga za ustanovitev nove občine Spodnja Idrija izhaja, da navedeno območje izpolnjuje vse zakonske pogoje. Z izpodbijano odločitvijo Državnega zbora naj bi bile prebivalcem tega območja kršene pravice do lokalne samouprave. Pobudnik navaja, da je Državni zbor v konkretnem primeru ravnal arbitrarno, saj je v prejšnjih postopkih za ustanovitev občin ustanovil tudi občine brez zdravstvenega doma. Zakonodajalec naj bi pri oblikovanju obstoječe mreže občin v prejšnjih letih upošteval pogoj obstoja zdravstvenega doma relativno, zato bi moral tudi predlog pobudnika obravnavati enako. Po mnenju pobudnika bi moral biti izpodbijani Sklep obrazložen, saj v nasprotnem primeru pobudnik ne more učinkovito uporabiti pravnega sredstva. S tem naj bi bila kršena 2. in 25. člen Ustave. Predlaga, naj Ustavno sodišče ugotovi, da je točka I/12 Sklepa v neskladju z Ustavo, in naj omogoči, da občani območja Spodnje Idrije uresničijo svoje ustavne pravice.
4. Pobudnik Anton Kokalj še navaja, da iz mnenja Vlade z dne 24. 11. 2005 izhaja, da je sedanja Občina Gorenja vas – Poljane sestavljena iz dveh lokalnih skupnosti. Iz Ustave naj bi izhajalo, da je najnižja oblika lokalne skupnosti občina. Iz obrazložitve Vlade naj bi izhajalo, da je že sedanja Občina Gorenja vas – Poljane sestavljena iz dveh občin. Zato naj bi bilo mnenje Vlade, da predlog za ustanovitev nove občine ne izpolnjuje zakonskih pogojev, nelogično.
5. Pobudnici Meta Uhan in Mojca Kucler Dolinar v pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti točke I/10 Sklepa še navajata, da bi moral biti Sklep obrazložen z razlogi za zavrnitev predloga za ustanovitev nove občine.
6. Pobudnik Občinski svet Občine Mozirje še navaja, da je bilo s Sklepom kršeno načelo enakosti iz 14. člena Ustave, saj naj bi v primeru predlagane nove Občine Rečica ob Savinji obstajali enaki razlogi za ustanovitev nove občine, kot pri ustanovitvi drugih občin na območju Zgornje Savinjske doline. Meni, da bi moral Sklep biti obrazložen. V nadaljevanju še navaja, da je Državni zbor pri obravnavi predloga kršil postopek. Predsednik Državnega zbora naj bi prekinil obravnavo o celotnem Odloku ter zahteval razpravo in odločanje o Sklepu in o njegovih amandmajih. Iz ZLS naj bi izhajalo, da mora Državni zbor predhodno ugotoviti, kateri predlogi izpolnjujejo pogoje, in nato razpisati referendum. Šele v nadaljevanju naj bi smel Državni zbor izdati sklep o tistih predlogih, ki ne izpolnjujejo zakonskih pogojev. Ker naj bi v konkretnem primeru postopek tekel obratno, naj bi bila v postopku kršena Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 35/02 in nasl. – PoDZ-1) in veljavna zakonodaja. Posledično pa naj bi bili kršeni tudi načela pravne države, načelo zakonitosti in načelo enakosti.
7. Pobudnica Mojca Kucler Dolinar v pobudi za oceno ustavnosti in zakonitosti točke I/14 Sklepa še navaja, da je Državni zbor pri ustanavljanju občin leta 1994 in 1998 upošteval zakonske kriterije široko in fleksibilno. Zato naj bi Državni zbor, ker ni razpisal referenduma na območju pod točko I/14 Sklepa, ravnal arbitrarno. Z ustanovitvijo večjega števila občin z manjšim številom prebivalcev kot 5000, 3000 ali celo 1000 naj bi zakonodajalec vzpostavil blaga merila za uveljavljenje izjem. Meni, da je edini absolutni pogoj za ustanovitev nove občine le predhodni razpis referenduma, na podlagi katerega se ugotovi večinska volja prebivalstva. Ker Državni zbor ni razpisal referenduma, naj bi posegel v pravico do lokalne samouprave. Sklep naj tudi ne bi vseboval obrazložitve, zakaj predlagano območje ne izpolnjuje zakonskih pogojev.
8. Župan Občine Bled navaja, da so pri predlogu za ustanovitev nove Občine Gorje izpolnjeni vsi zakonski pogoji za ustanovitev nove občine. Ker naj bi Državni zbor ugotovil, da predlog ne izpolnjuje pogojev, naj bi ravnal arbitrarno in samovoljno. Izpodbijanemu sklepu očita, da ni obrazložen. Z izpodbijano določbo naj bi zakonodajalec nedovoljeno diskriminiral prebivalce naselja Gorje in jim jemal ustavno pravico, da se na referendumu izrečejo za ali proti izločitvi iz Občine Bled. Meni, da je kršeno načelo enakosti, saj je zakonodajalec brez stvarno utemeljenega razloga razlikoval med obstoječimi in novo predlaganimi občinami. Izpodbijani sklep naj bi tudi kršil načelo jasnosti in določnosti predpisov, ker iz njega ne izhaja razlog za odločitev Državnega zbora. Izpodbijani Sklep naj bi bil tudi v neskladju z 12. in s 13. členom ZLS, ker naj bi bili na predlaganem območju izpolnjeni vsi zakonski pogoji za ustanovitev nove občine. Sklep pa naj bi bil tudi v neskladju s 124. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/99 in nasl. – v nadaljevanju ZUP)(*1). Izpodbijani Sklep, ki naj bi po vsebini pomenil upravno odločbo, naj ne bi vseboval obrazložitve v skladu z 214. členom ZUP. Ker naj Sklep ne bi imel vseh zahtevanih sestavin odločbe, naj ne bi bilo mogoče preizkusiti njegove pravilnosti in zakonitosti.
9. Ustavno sodišče je na seji dne 19. 1. 2006 pobude sprejelo in na podlagi 30. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju ZUstS) začelo postopek za oceno ustavnosti tretjega odstavka 14.a člena ZLS. Sklep o sprejemu in začetku postopka za oceno ustavnosti 14.a člena ZLS je poslalo Državnemu zboru.
10. Državni zbor je v odgovoru na pobude navedel, da v dosedanjem postopku za ustanovitev novih občin na podlagi 14. in 14.a člena ZLS pri odločanju o predlogih pobudnikov ni ravnal arbitrarno. Podpira tudi mnenje Vlade k navedenim pobudam. Državni zbor ni odgovoril na sklep Ustavnega sodišča št. U-I-2/06 z dne 19. 1. 2006, s katerim se je začel postopek za oceno ustavnosti tretjega odstavka 14.a člena ZLS.
11. Vlada v mnenju navaja, da pri vseh pobudah velja skupna ugotovitev, da predlagana območja novih občin ne izpolnjujejo pogojev za ustanovitev občine, ker na predlaganih območjih ni zagotovljeno primarno zdravstveno varstvo občanov. Iz druge alineje drugega odstavka 13. člena ZLS naj bi izhajalo, da je občina sposobna zadovoljevati potrebe svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom, če je na njenem območju zagotovljeno primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja). Vlada meni, da gre pri izvajanju primarnega zdravstvenega varstva za eno centralnih funkcij, ki se mora zagotavljati na območju vsake občine.
12. V mnenju k sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-2/06 je Vlada navedla, da je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-322/98 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 44) ugotovilo, da je Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 – v nadaljevanju ZPUODO) v neskladju z Ustavo, kolikor ne določa sodnega varstva v predhodnem postopku za ustanovitev občin. S tretjim odstavkom 14.a člena ZLS je bila izvršena odločba Ustavnega sodišča. Vsi akti Državnega zbora, ki jih sprejema v postopku sprejemanja zakonov, naj bi bili del zakonodajnega postopka. Zato naj bi se njihova skladnost z Ustavo in zakoni presojala v postopku ustavnosodne presoje. Navaja še, da z zakonom določeni predlagatelji začetka postopka za ustanovitev občine ter določitev njihovih območij nimajo posamičnega pravnega interesa, temveč je njihov interes splošne narave.
B. – I.
13. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/05 – ZLS-M) je bil razveljavljen ZPUODO. Postopek za ustanovitev nove občine ali spremembo njenega območja je sedaj urejen v II. poglavju ZLS. Med drugim je v drugem odstavku 14.a člena ZLS določeno, da v primeru, če Državni zbor ob obravnavi posameznega predloga oceni, da niso izpolnjeni pogoji za ustanovitev občine oziroma spremembe njenega območja, to ugotovi s sklepom, ki ga pošlje predlagatelju.
14. V tretjem odstavku 14.a člena ZLS je določeno: "Predlagatelj lahko poda pobudo Ustavnemu sodišču za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa državnega zbora iz prejšnjega odstavka v roku 15 dni od prejema sklepa."
15. Ustavno sodišče ima v sistemu delitve oblasti vlogo varuha ustavnosti in zakonitosti, in sicer v razmerju do vseh drugih državnih organov, organov lokalne samouprave in nosilcev javnih pooblastil (odločba št. U-I-304/96 z dne 7. 11. 1996, Uradni list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 147). Pristojnosti Ustavnega sodišča so določene v 160. členu Ustave. Temeljna pristojnost Ustavnega sodišča je presoja ustavnosti in zakonitosti predpisov (prvih pet alinej prvega odstavka 160. člena Ustave). Na podlagi šeste alineje 160. člena Ustave odloča tudi o ustavnih pritožbah. V tem postopku ob izpolnjenih procesnih predpostavkah, ki jih določa ZUstS, presoja posamične in konkretne akte z vidika kršitev človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
16. V gradivu, ki je bilo na voljo v postopku sprejemanja ZLS-M,(*2) je navedeno, da je v skladu s prakso Ustavnega sodišča pravno varstvo zoper akt Državnega zbora, s katerim ta ugotovi, da predlog za ustanovitev nove občine ali spremembo njenega območja ne izpolnjuje zakonskih pogojev, zagotovljeno v postopku ustavnosodnega varstva. Tudi Vlada v mnenju navaja, da naj bi se skladnost vseh aktov Državnega zbora, sprejetih v zakonodajnem postopku, presojala v postopku ustavnosodne presoje.
17. Dejstvo, da je bil Sklep sprejet v zakonodajnem postopku, še ne pomeni, da ima avtomatično naravo predpisa in da bi moralo biti pravno varstvo zagotovljeno v postopku ustavnosodnega varstva.(*3) Ustavno sodišče je že večkrat ocenjevalo, ali in pod kakšnimi pogoji je treba določen akt šteti za predpis. V primeru, ko tak akt ni zakon, so za oceno ključni materialni kriteriji. Tako je Ustavno sodišče v več odločbah zapisalo, da je, ne glede na izpolnjevanje formalnih pogojev, treba šteti za predpis akt, v katerem so vsebovane splošne in abstraktne pravne norme, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, ali če bi te norme navzven povzročale pravne učinke (tako v sklepu št. U-I-378/96 z dne 16. 1. 1997, OdlUS VI, 5; v odločbi št. U-I-87/96 z dne 16. 7. 1998, Uradni list RS, št. 56/98 in OdlUS VII, 145; v sklepu št. U-I-110/95 z dne 26. 11. 1998, OdlUS VII, 210 in v sklepu št. U-I-95/01 z dne 21. 6. 2001, OdlUS X, 127). Predpisi morajo biti objavljeni, preden začnejo veljati. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem določeno drugače. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu, predpisi lokalne skupnosti pa v uradnem glasilu, ki ga določijo te same (154. člen Ustave).
18. S Sklepom Državni zbor ugotovi, da v konkretnem primeru ne obstajajo pogoji za ustanovitev občine, ki jih na splošen način predpisuje ZLS. Sklep se ne objavi, ampak se vroči predlagateljem začetka postopka za ustanovitev nove občine. Zato Sklep glede na veljavno ureditev v ZLS ne izpolnjuje niti formalnih niti materialnih kriterijev, da bi ga lahko šteli za predpis. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-2/06 ugotovilo, da je sklep posamičen akt. Posamične akte Ustavno sodišče presoja v postopku ustavne pritožbe, vendar šele potem, ko so izčrpana vsa pravna sredstva. Poleg tega v postopku ustavne pritožbe Ustavno sodišče presoja posamični akt samo z vidika posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine.
19. Drugi odstavek 162. člena Ustave določa, da predlagatelje zahteve za začetek postopka določa zakon, pobudo pa lahko vloži vsakdo, ki izkaže pravni interes. Pobudniki, ki so upravičeni vložiti pobudo iz tretjega odstavka 14.a člena ZLS, so z Ustavo določeni predlagatelji zakona(*4) in občinski svet. Izpodbijani Sklep, s katerim se ugotovi, da predlagano območje ne izpolnjuje zakonskih pogojev za ustanovitev nove občine ali spremembo njenega območja, neposredno ne posega v pravice pobudnikov, temveč posega v pravice prebivalcev posameznega območja do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen Ustave).
20. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec z ureditvijo v tretjem odstavku 14.a člena ZLS uredil posebno obliko pobude, pri kateri naj bi Ustavno sodišče v postopku presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov presojalo posamičen akt. Vlagatelji pravnega sredstva nimajo niti položaja predlagateljev zahteve, niti jim ni treba izkazati pravnega interesa za vložitev pobude. Zakonodajalec je očitno v tretjem odstavku 14.a člena ZLS določil popolnoma novo pristojnost Ustavnega sodišča. V enajsti alineji prvega odstavka 160. člena Ustave je sicer določeno, da Ustavno sodišče odloča tudi o drugih zadevah, ki so mu naložene z Ustavo in z zakoni. Te določbe ni mogoče razlagati tako, da zakonodajalca pooblašča, da lahko nekritično širi obseg pristojnosti Ustavnega sodišča. Zakonodajalec mora pri uporabi ustavnega pooblastila iz enajste alineje prvega odstavka 160. člena Ustave upoštevati načelo pravne države, druge določbe Ustave ter pomen in vlogo Ustavnega sodišča v ustavnem sistemu. Morebitne dodatne pristojnosti Ustavnega sodišča mora določiti tako, da ohranja konsistenten pravni sistem in ne sme posegati v položaj Ustavnega sodišča v celotnem pravnem sistemu v razmerju do zakonodajne, izvršilne in sodne veje oblasti.(*5)
21. Načela pravne države (2. člen Ustave) zahtevajo jasno in nedvoumno določitev pristojnosti in pooblastil nosilcev oblasti ali funkcij (odločba št. U-I-58/95 z dne 6. 7. 1995, Uradni list RS, št. 65/95 in OdlUS IV, 68). Zakonodajalec je v tretjem odstavku 14.a člena ZLS uredil sodno varstvo zoper Sklep, ne da bi upošteval z Ustavo določene pristojnosti Ustavnega sodišča, posebnosti postopka pred Ustavnim sodiščem in vlogo Ustavnega sodišča v ustavnem sistemu. Ker je zakonodajalec razširil pristojnosti Ustavnega sodišča tako, da so pooblastila in naloge Ustavnega sodišča v neskladju z njegovo vlogo v pravnem sistemu, je tretji odstavek 14.a člena ZLS v neskladju z 2. členom v povezavi s 160. in 162. členom Ustave. Zaradi ugotovljene neskladnosti je Ustavno sodišče tretji odstavek 14.a člena ZLS razveljavilo (1. točka izreka).
22. Ker bi s takojšno razveljavitvijo tretjega odstavka 14.a člena ZLS nastala neustavna pravna praznina, je Ustavno sodišče začetek učinkovanja razveljavitve tretjega odstavka 14.a člena ZLS odložilo za čas enega leta od objave odločbe v Uradnem listu. Tako bo zakonodajalec imel dovolj časa za oceno vseh možnih rešitev ter za izbiro najustreznejšega in najučinkovitejšega pravnega varstva (2. točka izreka).
B. – II.
23. Dokler ne začne učinkovati razveljavitev tretjega odstavka 14.a člena ZLS, je edino pravno varstvo zoper Sklep zagotovljeno pred Ustavnim sodiščem. Zato je Ustavno sodišče vse vloge pobudnikov štelo za pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Sklepa. V skladu s svojimi pristojnostmi, določenimi v 160. členu Ustave in v ZUstS, je presodilo skladnost Sklepa s hierarhično višjimi akti. Ustavno sodišče ne more presojati pravilnosti končne ocene Državnega zbora, temveč lahko le oceni, ali iz celotnega procesnega gradiva izhajajo prepričljivi in razumni razlogi za sprejete odločitve, kar od Državnega zbora zahtevajo načela pravne države (2. člen Ustave) in načelo enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave).
24. V skladu s tretjim odstavkom 14.a člena ZLS lahko pobudo vložijo samo predlagatelji začetka postopka za ustanovitev nove občine v roku 15 dni od prejema sklepa Državnega zbora. Predlog za začetek postopka za ustanovitev nove Občine Gorje je vložil Občinski svet Občine Bled. Zato bi lahko pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti točke I/4 Sklepa v skladu s tretjim odstavkom 14.a člena ZLS vložil samo Občinski svet Občine Bled.
25. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti točke I/4 Sklepa je vložil Jože Antonič, Župan Občine Bled. Glede na navedeno je Ustavno sodišče pozvalo pobudnika, naj pobudo dopolni s sklepom ali z zapisnikom Občinskega sveta Bled, iz katerega bi izhajala odločitev občinskega sveta, da vloži navedeno pobudo. Pobudnik je pobudo dopolnil s sklepom Občinskega sveta z dne 17. 1. 2006, da "se strinja, da se vloži pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti točke I/4 Sklepa". Ustavno sodišče ocenjuje, da iz priloženega sklepa ne izhaja, da je pobudo vložil Občinski svet Bled, ampak izhaja, da je pobudo vložil Župan Občine Bled, Občinski svet Občine Bled pa se z njegovo pobudo strinja. Iz navedenega izhaja, da je pobudo vložila neupravičena oseba, zato je Ustavno sodišče njegovo pobudo zavrglo (3. točka izreka).
B. – III.
26. Pobudnica Mojca Kucler Dolinar izpodbija točko I/14 Sklepa, s katero je Državni zbor ugotovil, da predlog za ustanovitev nove Občine Šentjošt z izločitvijo iz Občine Dobrova – Polhov Gradec ne izpolnjuje pogojev za ustanovitev občine. Meni, da je Državni zbor ravnal nezakonito, ker naj bi predlog izpolnjeval vse zakonske pogoje.
27. Ključni merili, ki ju je v 13. in 13.a členu ZLS opredelil zakonodajalec, da bi konkretiziral ustavno zasnovo občine, sta določeno število prebivalcev in obstoj kolektivnih potreb, ki naj se zadovoljujejo v občini. Ustavno sodišče je že poudarilo, da je pri oblikovanju mreže lokalne samouprave in pri ustanovitvi konkretne občine treba upoštevati celoto vseh z zakonom urejenih meril v njihovi vzajemni povezanosti. Pogoji za ustanovitev občine so določeni v 13. in 13.a členu ZLS. V tretjem odstavku 13.a člena ZLS je določeno: "Zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov sme imeti občina izjemoma tudi manj kot 5000 prebivalcev, vendar ne manj kot 2000 prebivalcev." Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec določil absolutni pogoj glede minimalnega števila prebivalcev, ki jih mora izpolnjevati predlagano območje. Iz mnenja Vlade izhaja, da predlagana občina ne bi bila sposobna zadovoljevati vseh potreb svojih prebivalcev, ker ima predlagano območje nove Občine Šentjošt premajhno število prebivalcev. Predlagano območje naj bi imelo samo 688 prebivalcev. Iz navedenega izhaja, da predlagano območje nove Občine Šentjošt ne izpolnjuje absolutnega pogoja za ustanovitev nove občine, določenega v tretjem odstavku 13.a člena ZLS.
28. Pobudnica še navaja, da primerjava z občinami, ustanovljenimi leta 1994 in 1998, pokaže, da je Državni zbor pri ustanavljanju občin upošteval zakonske kriterije široko in fleksibilno. Zato naj bi Državni zbor, ker ni razpisal referenduma na območju pod točko I/14 Sklepa, ravnal arbitrarno. Iz navedenega izhaja, da pobudnica ne očita Državnemu zboru različne uporabe z zakonom določenih pogojev pri oceni izpolnjevanja pogojev pri posameznih predlogih v postopku za ustanovitev občin v letu 2005. Različna uporaba predpisanih pogojev in zato arbitrarnost naj bi obstajala le v razmerju do že ustanovljenih občin. Z ZLS-M so se spremenili pogoji za ustanovitev nove občine. Zato je tekoči postopek za ustanovitev občin treba šteti kot samostojen postopek, ki ni neposredno povezan s prejšnjimi postopki. Tako je treba tudi ravnanje Državnega zbora ocenjevati samo z vidika tega postopka. V nasprotnem primeru bi bil Državni zbor v položaju, v katerem bi mu bilo zaradi načela enakosti pred zakonom onemogočeno, da v tem postopku ravna ustavno in zakonito. Načela pravne države in načelo zakonitosti zahtevata prav nasprotno. Državni zbor je dolžan ravnati v skladu z Ustavo in z Zakonom ne glede na svoje prejšnje ravnanje, kar je v obravnavanem postopku tudi storil (odločba št. U-I-103/02). Ustavno sodišče ocenjuje, da je Državni zbor spremenil dosedanjo prakso zaradi njene uskladitve z Ustavo in Zakonom. Zato ni mogoče šteti, da je v obravnavanem postopku ravnal arbitrarno v primerjavi z že ustanovljenimi občinami ter kršil načelo enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave.
29. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da točka I/14 Sklepa ni v neskladju z Ustavo in z zakonom (4. točka izreka).
B. – IV.
30. Iz navedb pobudnikov izhaja, da se ne strinjajo z odločitvijo Državnega zbora, po kateri predlagana območja novih občin, določena v točkah I/9, I/10, I/11, I/12 in I/15 Sklepa, ne izpolnjujejo zakonskih pogojev za ustanovitev nove občine. Dejstvo, da predlagana območja nimajo zdravstvenega doma, naj ne bi smelo biti razlog za takšno odločitev.
31. Pogoji za ustanovitev občine so določeni v 13. in 13.a členu ZLS. člen 13 ZLS določa, da mora biti občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev ter izpolnjevati druge naloge v skladu z zakonom. Šteje se, da je občina sposobna na svojem območju zadovoljevati potrebe in izpolnjevati naloge iz prejšnjega odstavka, če so zagotovljeni naslednji pogoji: popolna osnovna šola, primarno zdravstveno varstvo občanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja), komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in čiščenje odpadnih voda, oskrba z električno energijo), poštne storitve, knjižnica (splošna ali šolska) in prostori za upravno dejavnost lokalnih skupnosti. člen 13.a ZLS določa, da ima občina najmanj 5000 prebivalcev. Ob ustanovitvi ima lahko občina manj kot 5000 prebivalcev, če gre za ustanovitev nove občine z združitvijo dveh ali več občin. Zaradi geografskih, obmejnih, narodnostnih, zgodovinskih ali gospodarskih razlogov sme imeti občina izjemoma tudi manj kot 5000 prebivalcev, vendar ne manj kot 2000 prebivalcev. Pri ustanavljanju občin se morajo kriteriji iz 13. in 13.a člena upoštevati kot celota.
32. Drugi odstavek 13. člena ZLS taksativno našteva pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da se lahko šteje, da je (bodoča) občina sposobna zadovoljevati potrebe in interese svojih prebivalcev in izpolnjevati druge naloge v skladu z ZLS. Pogoj za ustanovitev občine na nekem območju je predvsem sposobnost zadovoljevanja skupnih potreb. Drugi odstavek 13. člena ZLS pa določa pogoje, katerih obstoj zagotavlja sposobnost zadovoljevanja skupnih potreb. Za pravilno razumevanje ni mogoče navedenih pogojev razlagati izolirano, temveč je treba upoštevati tudi predpise, ki urejajo pogoje in način zagotavljanja oziroma opravljanja posameznih dejavnosti, ki pomenijo tudi zadovoljevanje skupnih potreb in interesov v občini (predvsem gre za predpise, ki urejajo zdravstveno dejavnost, komunalno opremljenost, vzgojo in izobraževanje, knjižničarstvo). Navedeni predpisi določajo praviloma tak kriterij števila prebivalcev, ki zagotavlja racionalno in ekonomično izvajanje posamezne javne službe. Dobesedna in ozka razlaga pogojev iz 13. člena ZLS dejansko prepreči ustanovitev občin, ki ne izpolnjujejo kriterijev iz tega člena, čeprav na njihovo izpolnitev niti nimajo vpliva. Državni zbor bi moral šteti, da so posamezni pogoji iz 13. člena ZLS lahko relativne narave. Kot že navedeno, gre predvsem za pogoje, ki se nanašajo na opravljanje tistih nalog, katerih opravljanje se posebno veže na večje število prebivalcev. Pri tem je treba upoštevati tudi dejstvo, da opravljanje določenih storitev, ki jih našteva 13. člen, sploh ni v pristojnosti občine, da gre tudi za povsem tržne dejavnosti, na opravljanje oziroma zagotavljanje katerih lahko občina vpliva le posredno. Opredelitev navedenih kriterijev kot relativnih pa pomeni, da je treba ugotoviti, ali je občina samostojno ali v sodelovanju z drugimi občinami sposobna zagotavljati uresničevanje skupnih potreb (odločba št. U-I-103/02).
33. Državni zbor ima v tem postopku dolžnost, da oceni (ugotovi), ali posamezni predlogi izpolnjujejo z Ustavo in z ZLS določene pogoje. Državni zbor sprejme oceno s sklepom oziroma z odlokom (14.a člen ZLS). Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-183/94 z dne 9. 11. 1994 (Uradni list RS, št. 73/94 in OdlUS III, 122) poudarilo, da je pri presoji odločitev Državnega zbora vezano na Ustavo in ZLS, pri čemer pa mora z vidika načel enakosti pred zakonom ter pravne države oceniti, ali je Državni zbor pri ustanavljanju občin uporabil kriterije, ki jih je za ustanovitev občin sam predpisal, za vse primere enako oziroma ali je od njih arbitrarno odstopal. V nasprotnem primeru bi bilo ravnanje Državnega zbora v neskladju z načelom enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave) in z načeli pravne države (2. člen Ustave). Ali je ravnal tako, pa je mogoče ugotoviti samo iz obrazložitev sprejetih odločitev, ki izhajajo iz celotnega (procesnega) gradiva o postopku za ustanovitev občin oziroma za spremembo njihovih območij.
34. Iz mnenja Vlade in iz zakonodajnega gradiva izhaja, da držijo navedbe pobudnikov, da je bil razlog za zavrnitev predlogov za ustanovitev novih občin neobstoj zdravstvenega doma na predlaganih območjih. Kot že prej navedeno je Ustavno sodišče že večkrat pojasnilo, da samo zaradi neobstoja zdravstvenega doma na predlaganem območju ni mogoče zavrniti predloga za ustanovitev občine. Vendar je predlagatelj začetka postopka za ustanovitev nove občine dolžan utemeljiti razloge, ki utemeljujejo ustanovitev nove občine (tretji odstavek 14. člena ZLS). Iz predloga za ustanovitev nove občine mora izhajati, da je predlagana občina sposobna samostojno ali v sodelovanju z drugimi občinami zagotavljati uresničevanje skupnih potreb. Ne zadostuje samo zatrjevanje (odločba št. U-I-103/02), da bo bodoča občina šele pristopila k potrebnim investicijam (gradnji šole, zdravstvenega doma itd.). Kadar na predlaganem območju ne obstaja ustrezna lokalna inštitucija, mora biti izkazano, da je zagotovljeno izvajanje skupnih potreb prebivalcev. Ker iz zakonodajnega gradiva ni mogoče ugotoviti prepričljivega razloga, da predlogi za ustanovitev občin Poljane, Rakek, Rečica ob Savinji, Spodnja Idrija in Šentrupert ne izpolnjujejo z ZLS predpisanih pogojev, so z odločitvijo Državnega zbora kršena načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave in načela pravne države iz 2. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče točke I/9, I/10, I/11, I/12 in I/15 Sklepa razveljavilo. Ker je Ustavno sodišče navedene točke Sklepa razveljavilo že iz tega razloga, se mu ni bilo treba spuščati v druge navedbe pobudnikov (5. točka izreka).
35. Ustavno sodišče je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS zavezalo Državni zbor, da ponovno preuči predloge za ustanovitev novih občin, ki so navedeni v razveljavljenih točkah Sklepa, ter oceni, ali izpolnjujejo z Ustavo in z ZLS predpisane pogoje. Za svojo odločitev mora navesti prepričljive razloge (6. točka izreka).
36. Ustavno sodišče je odločilo, da začneta 5. in 6. točka izreka učinkovati naslednji dan po vročitvi Državnemu zboru, da bo Državni zbor lahko pravočasno izvršil 6. točko izreka (7. točka izreka).
C.
37. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, 25. člena, drugega odstavka 40. člena, 43. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 93/03 in 98/03-popr.) v sestavi: predsednik dr. Janez Čebulj ter sodnice in sodniki dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, Jože Tratnik in dr. Dragica Wedam Lukić. Prvo, drugo, tretjo in četrto točko izreka je sprejelo soglasno. Peto, šesto in sedmo točko izreka je sprejelo s šestimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnika Fišer in Ribičič.
Predsednik
dr. Janez Čebulj l.r.
(*1) Pravilno 214. člen ZUP, na katerega se pobudnik sklicuje v nadaljevanju pobude.

(*2) Poročevalec DZ, št. 33/05.

(*3) Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-103/02 in tudi v sklepu št. U-I-2/06 izrecno pojasnilo, da je akte Državnega zbora, s katerimi je bilo ugotovljeno, da posamezno predlagano območje ne izpolnjuje zakonskih pogojev za ustanovitev občine, presojalo samo zato, ker zakonodajalec kljub odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-322/98 ni uzakonil ustreznega sodnega varstva.

(*4) V skladu z 88. členom Ustave lahko sprejem zakona predlaga vsak poslanec, Vlada ali pet tisoč volivcev.

(*5) Možnost, da se Ustavnemu sodišču pristojnosti določijo tudi z zakonom, teorija imenuje "dekonstitucionalizacija pristojnosti". Zaradi pomembnosti in občutljivosti v sistemu delitve oblasti je v nekaterih primerjalnih ureditvah za sprejem takšnih zakonov predpisana posebna, kvalificirana večina. (F. Testen v L. Šturm (ur.): Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 1108 in 1136.).