Uradni list

Številka 11
Uradni list RS, št. 11/2003 z dne 31. 1. 2003
Uradni list

Uradni list RS, št. 11/2003 z dne 31. 1. 2003

Kazalo

465. Odločba o razveljavitvi 47. člena zakona o referendumu in o ljudski iniciativi, stran 1694.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Boštjana Vernika in Klemna Jakliča, obeh iz Ljubljane, ter YHD – Društva za teorijo in kulturo hendikepa, Ljubljana, na seji dne 22. januarja 2003
o d l o č i l o:
1. Člen 47 zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 15/94, 38/96 in 59/01) se razveljavi, kolikor se nanaša na referendum na ravni države.
2. Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi je v neskladju z ustavo, ker ne določa roka, v katerem morajo državljanke in državljani Republike Slovenije, ki so na dan glasovanja na referendumu iz prejšnje točke v tujini, ker tam začasno ali stalno prebivajo, sporočiti Republiški volilni komisiji, da želijo glasovati po pošti v tujini ali na diplomatsko konzularnem predstavništvu Republike Slovenije.
3. Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati naslednji dan po vročitvi te odločbe Državnemu zboru.
4. Ugotovljeno neskladnost iz 2. točke izreka mora Državni zbor odpraviti v roku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
5. Do odprave neskladja iz 2. točke izreka je rok, določen v prvem odstavku 82. člena zakona o volitvah v Državni zbor (Uradni list RS, št. 44/92 in 60/95), petnajst dni pred dnem glasovanja na referendumu.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudniki v pobudi z dne 25. 6. 2002 in njeni dopolnitvi z dne 1. 7. 2002 navajajo, da izpodbijana določba zakona o referendumu in o ljudski iniciativi (v nadaljevanju: ZRLI) izključuje uporabo 82. člena zakona o volitvah v Državni zbor (v nadaljevanju: ZVDZ), kar naj bi pomenilo, da svoje pravice glasovati na referendumu ne morejo uresničiti državljanke in državljani Republike Slovenije (v nadaljevanju: državljani Republike Slovenije), ki se nahajajo na dan glasovanja v tujini oziroma imajo tam stalno ali začasno prebivališče. S tem naj bi bila določeni skupini državljanov Republike Slovenije neupravičeno odvzeta ustavna pravica iz 44. v zvezi z 90. členom ustave. Poudarjajo, da je mobilnost prebivalstva vedno večja in se bo po vključitvi v enoten evropski gospodarski prostor še povečevala. Z uzakonitvijo izpodbijane določbe naj zakonodajalec ne bi zasledoval nikakršnega legitimnega cilja. Glasovanje po pošti v tujini ali na diplomatsko konzularnih predstavništvih naj bi povzročilo le “zanemarljivo obremenitev delovanja državne uprave” glede na tehnične možnosti sodobne informacijske tehnologije. Izvrševanje pravice iz 44. člena ustave bi moralo biti omogočeno na enak način kot izvrševanje volilne pravice oziroma med njima ne bi smelo biti nobene večje razlike. Pobudniki tudi menijo, da bi se določbe ZVDZ morale uporabljati že v postopku zbiranja podpor za razpis predhodnega zakonodajnega referenduma in ne samo glede glasovanja in ugotavljanja izida glasovanja na referendumu, kot to določa 43. člen ZRLI. Določbe ZRLI naj bi Ministrstvo za notranje zadeve razlagalo v škodo funkcionalno oviranim osebam, ki ne morejo priti k upravnemu organu, da bi izrazili svojo podporo zahtevi za razpis referenduma. Prav tako naj bi bila vsem osebam, ki se v času zbiranja podpisov za podporo referendumski zahtevi nahajajo v tujini, odvzeta pravica iz 90. člena ustave. Uveljavljajo kršitev 3., 14., 15., 22., 42., 44. in 90. člena ustave ter predlagajo prednostno obravnavo zadeve.
2. Pobudnika Klemen Jaklič in Boštjan Vernik sta dne 3. 1. 2003 vložila predlog, naj ustavno sodišče zadrži izvrševanje izpodbijane določbe 47. člena ZRLI. Svoj predlog sta utemeljevala z dejstvom, da je Državni zbor razpisal dva predhodna zakonodajna referenduma in določil kot dan glasovanja 19. 1. 2003. Zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe naj bi bilo nujno, saj bi v nasprotnem primeru bilo onemogočeno glasovanje vsem državljanom Republike Slovenije, ki bodo na ta dan v tujini, kot tudi vsem, ki v tujini stalno ali začasno prebivajo. Nemožnost glasovanja na referendumu naj bi povzročila nepopravljivo posledico, ki naj bi jo bilo mogoče preprečiti le s takojšnjo odločitvijo ustavnega sodišča o zadevi ali vsaj z izdajo začasne odredbe.
3. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
4. Vlada v svojem mnenju pojasnjuje, da državljani Republike Slovenije, ki stalno ali začasno prebivajo v tujini, lahko glasujejo na referendumu na voliščih v domovini in da določba 47. člena ZRLI ne izključuje možnosti, da ti državljani uveljavijo svojo pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev.
B)–I
5. Iz navedb pobudnika Klemna Jakliča izhaja, da začasno prebiva v tujini in torej izkazuje pravni interes za vložitev pobude. Zato se ustavno sodišče v vprašanje pravnega interesa drugih pobudnikov ni spuščalo.
6. Pobuda odpira dve ustavnopravni vprašanji. Prvo vprašanje je, ali je določba 47. člena ZRLI, ki izključuje možnost glasovanja na referendumu po pošti v tujini in na diplomatsko konzularnih predstavništvih, v skladu z ustavo. Ali je v skladu z ustavo smiselna uporaba določb ZVDZ le glede glasovanja in ugotavljanja izida glasovanja na referendumu, ne pa že v postopku zbiranja podpisov v podporo zahtevi za razpis referenduma, pa je drugo vprašanje.
7. Ustavno sodišče je sprejelo pobudo v tistem delu, ki se nanaša na vprašanje, tj. ali je določba 47. člena ZRLI, ki izključuje možnost glasovanja na referendumu po pošti v tujini in na diplomatsko konzularnih predstavništvih, v skladu z ustavo. Pri presoji navedenega vprašanja se je v okviru pobude omejilo le na referendumsko odločanje na ravni države. ZRLI v 3. členu namreč določa smiselno uporabo določb o postopku za izvedbo referenduma tudi za referendum v lokalni skupnosti. O drugem vprašanju, ki je predmet ustavnosodne presoje v tej zadevi, bo ustavno sodišče odločalo posebej. Zato je ta del pobude izločilo iz te zadeve.
8. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je ustavno sodišče po sprejemu pobude takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B)–II
9. Na podlagi drugega odstavka 3. člena ustave (načelo ljudske suverenosti in načelo delitve oblasti) državljanke in državljani Republike Slovenije zakonodajne oblasti ne izvršujejo le posredno (z volitvami) po izvoljenih predstavnikih, temveč tudi neposredno. Volitve in referendum sta načina, s katerima ljudstvo izvršuje svojo oblast.1 Pri volitvah gre za izvolitev predstavnikov, ki kot predstavniki vsega ljudstva izvršujejo zakonodajno oblast, pri referendumu pa za neposredno sprejemanje zakonodajnih odločitev. Ustava za obe obliki izvrševanja oblasti določa, katere državljanke in državljani Slovenije predstavljajo “ljudstvo”, ki ima pravico voliti in biti voljeno oziroma pravico glasovati na referendumu. V prvem in drugem odstavku 43. člena določa, da je volilna pravica splošna in enaka ter da ima vsak državljan, ki je dopolnil 18 let, pravico voliti in biti voljen. V tretjem odstavku 90. člena ustave je pravica glasovanja na referendumu dana vsem državljanom, ki imajo volilno pravico. Kot je razvidno, se pravica glasovanja na referendumu in volilna pravica nanašata na enotno volilno telo.2
10. Pravica do glasovanja na referendumu je kot ustavna pravica varovana v okviru splošne ustavne pravice do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena ustave. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-47/94 z dne 19. 1. 1995 (Uradni list RS, št. 1/95 in OdlUS IV, 4) navedlo, da določbe 90. člena ustave omogočajo uresničitev materialnopravne določbe iz 44. člena ustave o pravici državljanov do neposrednega in posrednega odločanja pri upravljanju javnih zadev ter da predstavljajo ustavnopravni okvir, v katerem se lahko giblje oziroma uresničuje ustavna pravica iz 44. člena ustave.
11. Pravico do referendumskega odločanja, opredeljeno v 90. členu ustave, in pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev iz 44. člena ustave je mogoče omejiti le v skladu s tretjim odstavkom 15. člena ustave. Ustava namreč glede njunega izvrševanja ne določa t. i. zakonskega pridržka, kar pomeni, da ju je mogoče omejiti le tedaj, kadar je to potrebno zaradi varstva pravic drugih. Enako stališče je ustavno sodišče sprejelo v že navedeni odločbi št. U-I-47/94 in v odločbi št. U-I-276/96 z dne 10. 2. 2000 (Uradni list RS, št. 24/00 in OdlUS IX, 21).
12. Kot izhaja iz prakse ustavnega sodišča, so omejitve ustavnih pravic dopustne le, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Navedeno načelo dovoljuje omejitev ustavnih pravic, če je omejitev potrebna in nujna za dosego ustavno dopustnega cilja, če je primerna za dosego tega cilja ter če je med omejitvijo ustavne pravice in varstvom druge pravice ali javne koristi podano sorazmerje (t. i. sorazmernost v ožjem smislu).
13. Referendum, kot posebna oblika neposrednega odločanja, je urejen v ZRLI, ki se pri urejanju posameznih vprašanj zaradi podobnosti med referendumom in volitvami sklicuje na uporabo posameznih določb ZVDZ. Tako se na podlagi 43. člena ZRLI glede glasovanja in ugotavljanja izida glasovanja na referendumu smiselno uporabljajo določbe ZVDZ, kolikor sam ZRLI ne določa drugače. ZVDZ daje volivcem široke možnosti za izvrševanje volilne pravice in upošteva njihove različne položaje v času volitev. Tako volivci na dan glasovanja ne smejo biti vpoklicani na vojaške vaje, po pošti lahko glasujejo tisti, ki služijo vojaški rok, oskrbovanci domov za starejše in volivci, ki so na zdravljenju v bolnišnicah; volivci, ki zaradi bolezni ne morejo osebno priti na volišče, pa lahko glasujejo tudi na svojem domu (81. in 83. člen ZVDZ). Vsi navedeni načini izvrševanja volilne pravice veljajo tudi pri izvrševanju pravice glasovanja na referendumu.
14. Izpodbijani 47. člen ZRLI je izključil uporabo tistih določb ZVDZ, ki urejajo izvrševanje volilne pravice državljanov Republike Slovenije, ki se na dan glasovanja nahajajo v tujini. ZVDZ namreč v 82. členu omogoča, da volivci, ki se na dan volitev nahajajo v tujini, ker tam začasno ali stalno prebivajo, lahko uresničijo svojo volilno pravico tudi v tujini, tako da glasujejo po pošti ali na diplomatsko konzularnih predstavništvih. S tem, da se navedena določba ZVDZ ne uporablja v referendumskem postopku, je državljanom Republike Slovenije, ki se na dan glasovanja nahajajo v tujini (začasno ali stalno), odvzet eden od možnih načinov glasovanja, določen za izvrševanje volilne pravice. Kljub temu, da navedenim osebam z izpodbijano določbo ni odvzeta pravica do glasovanja, ker jim še vedno ostane možnost, da glasujejo na voliščih v Republiki Sloveniji, pomeni izključitev možnosti glasovanja po pošti v tujini in na diplomatsko konzularnih predstavništvih omejitev izvrševanja te ustavne pravice. Stališče, da mora biti celotna pravna ureditev volitev takšna, da omogoča dejansko uresničevanje volilne pravice in da “postavljanje ovir na poti do uresničevanja sicer formalno priznane volilne pravice lahko pomeni nedopusten poseg v načelo splošnosti volilne pravice” je ustavno sodišče sprejelo z odločbo št. U-I-48/98 z dne 1. 6. 2000 (Uradni list RS, št. 64/00 in OdlUS IX, 144). Način uresničevanja pravice do referenduma, za katero je bilo že ugotovljeno, da uživa povsem enako ustavno varstvo kot volilna pravica, se je za določeno skupino oseb z izključitvijo možnega glasovanja v tujini bistveno omejil, saj ni mogoče pričakovati, da bi se državljani, ki začasno ali stalno prebivajo v tujini, lahko brez večjih težav udeležili glasovanja na referendumu v domovini. To še toliko bolj velja za glasovanje na referendumu, ki časovno ni vnaprej določen. Takšna omejitev ustavne pravice do referendumskega odločanja bi bila ustavno dopustna le, če bi bila v skladu z načelom sorazmernosti, obrazloženim v 12. točki te obrazložitve.
15. Glede na to, da nasprotni udeleženec ni odgovoril na pobudo, iz zakonodajnega gradiva (Poročevalec DZ, št. 39/93, 3/94 in 6/94) pa tudi ni bilo mogoče ugotoviti, kateri razlog(i) naj bi utemeljeval(i) uzakonitev opisane omejitve, je ta razlog poskušalo ugotoviti ustavno sodišče samo. V času sprejemanja ZRLI se je glede glasovanja v tujini uporabljala določba prvega odstavka 82. člena ZVDZ, na podlagi katere so volivci, ki so začasno ali stalno prebivali v tujini, morali sporočiti Republiški volilni komisiji najkasneje 30 dni pred dnem glasovanja, da želijo glasovati po pošti v tujini ali na diplomatsko konzularnem predstavništvu Slovenije. Na podlagi tega sporočila se je volivcu poslalo volilno gradivo z volilno karto. Taka ureditev je veljala tako za tiste državljane, ki so bili le začasno v tujini, kot za tiste, ki tam stalno prebivajo. Takrat veljavni zakon o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 46/92 – v nadaljevanju: ZEVP) je določal, da se za vsake volitve sestavijo posebni volilni imeniki in to le na posebno zahtevo državljanov, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji in ki so pri Republiški volilni komisiji najkasneje 30 dni pred glasovanjem vložili zahtevek za vpis v posebni volilni imenik. Kot je razvidno, je ureditev glasovanja v tujini iz 82. člena ZVDZ in ZEVP izhajala iz predpostavke, da naj bi bila ta skupina državljanov dolžna sama poskrbeti za vpis v posebni volilni imenik in s tem pridobiti možnost glasovanja v tujini. Ker pri referendumu ni mogoče vnaprej predvideti njegovega razpisa, se je odprlo vprašanje, ali je mogoče opisano ureditev uporabiti tudi v postopku referendumskega odločanja. Zato ustavno sodišče meni, da je bil morebiti razlog izpodbijane ureditve v ugotovitvi, da zaradi nepredvidljivosti razpisa referenduma in sprotnega oblikovanja posebnega volilnega imenika na podlagi zahteve samih volivcev uporaba določb 82. člena ZVDZ v postopku referendumskega odločanja smiselno ni bila mogoča.
16. V zvezi z glasovanjem državljanov Republike Slovenije, ki imajo v tujini stalno prebivališče, je prišlo do bistvene zakonodajne spremembe. V skladu z odločbo ustavnega sodišča št. U-I-48/98 je bila z zakonom o evidenci volilne pravice (Uradni list RS, št. 52/02 – v nadaljevanju: ZEVP-1) uvedena stalna evidenca državljanov Republike Slovenije, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 2. člena in 2. točka prvega odstavka 15. člena ZEVP-1). S tem je bilo navedenim državljanom omogočeno uresničevanje njihove volilne pravice brez obnavljanja vpisa pred vsakimi volitvami, to je na enak način, kot se volilna pravica uresničuje v Republiki Sloveniji. V navedeni odločbi je ustavno sodišče štelo, da je z zakonsko ureditvijo, po kateri morajo volivci v tujini pred vsakimi volitvami sami poskrbeti za vpis v posebni volilni imenik, kršeno načelo enakosti pred zakonom, ker postavlja volivce s stalnim prebivališčem v tujini v neenak položaj v primerjavi z volivci s stalnim prebivališčem v Sloveniji. Z vzpostavitvijo stalne evidence slovenskih državljanov s stalnim prebivališčem v tujini je prenehal obstajati razlog, zaradi katerega naj bi zakonodajalec glede slovenskih državljanov s stalnim prebivališčem v tujini izključil uporabo določb 82. člena ZVDZ za glasovanje na referendumu. Zaradi tega tudi ni bilo treba presojati, ali je bil razlog za sprejem izpodbijane določbe v skladu s pogoji, ki jih zahteva načelo sorazmernosti (12. točka te obrazložitve). Ustavno sodišče glede na veljavno ureditev glasovanja v tujini ne vidi nobenega stvarnega razloga, ki bi utemeljeval, da bi bilo treba slovenskim državljanom s stalnim prebivališčem v tujini onemogočiti glasovanje na referendumu v tujini (po pošti ali na diplomatsko konzularnih predstavništvih). Ker izpodbijana določba 47. člena ZRLI v nasprotju s tretjim odstavkom 15. člena ustave omejuje pravico do glasovanja na referendumu, opredeljeno v 44. in 90. členu ustave, jo je ustavno sodišče razveljavilo (1. točka izreka). Razveljavitev pomeni, da se bo določba 82. člena ZVDZ in ustrezne določbe ZEVP-1 morale uporabljati tudi za glasovanje na referendumu.
17. Pravna ureditev glasovanja v tujini pa se ni spremenila za slovenske državljane, ki se na dan glasovanja le začasno nahajajo v tujini, kot tudi ne za državljane s stalnim prebivališčem v tujini, ki še niso vpisani v stalno evidenco državljanov Republike Slovenije, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji.3 Tej skupini državljanov ni mogoče drugače omogočiti izvrševanja volilne pravice kot tako, da tudi sami poskrbijo za njeno uresničitev. To pomeni, da morajo Republiški volilni komisiji sporočiti, da želijo glasovati v tujini – po pošti ali na diplomatsko konzularnem predstavništvu Slovenije (prvi odstavek 82. člena ZVDZ in 45. člen ZEVP-1). Zato se postavlja vprašanje, ali obstaja kakšen razlog, ki bi tej skupini državljanov upravičeno izključil možnost glasovanja na referendumu v tujini in na takšen način omejil njihovo pravico. Edini razlog, ki bi lahko onemogočil izvrševanje pravice do glasovanja na referendumu v tujini, je rok, v katerem morajo navedeni državljani sporočiti svojo željo, da bi glasovali. Ta rok (najpozneje 30 dni pred dnem glasovanja) je glede na roke, določene v 33. členu ZRLI, očitno predolg. Člen 33 ZRLI določa, da od dneva razpisa do izvedbe referenduma ne sme preteči manj kot trideset dni in ne več kot petinštirideset dni. Vendar določitev zakonskih rokov ne more biti razlog, ki bi lahko tem državljanom omejil izvrševanje njihove ustavne pravice do glasovanja na referendumu. Nobenega utemeljenega razloga ni, da ti državljani ne bi uresničevali svoje pravice do referendumskega odločanja na enak način kot uresničujejo svojo volilno pravico. S tem, ko ZRLI ni določil navedenega roka, je v nasprotju s tretjim odstavkom 15. člena ustave prišlo do omejitve pravice do glasovanja na referendumu. ZRLI bi glede na posebnosti referendumskega postopka moral določiti poseben rok za navedeno sporočilo Republiški volilni komisiji in ga uskladiti z drugimi roki referendumskega odločanja. Predvsem bi moral zagotoviti, da ima navedena skupina državljanov Republike Slovenije na razpolago primeren čas, da sporoči svojo željo glasovati na referendumu v tujini.
18. Iz zgoraj navedenih razlogov je ustavno sodišče ugotovilo, da je ZRLI v neskladju z ustavo, ker ne določa roka, v katerem morajo državljani, ki bodo na dan glasovanja na referendumu v tujini, ker tam začasno ali stalno prebivajo, sporočiti Republiški volilni komisiji, da želijo glasovati na referendumu (2. točka izreka).
19. Da bi slovenski državljani, ki bodo na dan glasovanja začasno prebivali v tujini, in slovenski državljani s stalnim prebivališčem v tujini, ki še niso vpisani v stalno evidenco, lahko glasovali na referendumih v tujini, je ustavno sodišče kot način izvršitve svoje odločitve določilo krajši rok, kot ga določa prvi odstavek 82. člena ZRLI (5. točka izreka). Kot je bilo že obrazloženo v 17. točki obrazložitve, določbe prvega odstavka 82. člena ZVDZ v tistem delu, v katerem določa, da lahko državljani Republiki Slovenije svoje želje za glasovanje v tujini sporočijo najkasneje 30 dni pred dnevom glasovanja, ni mogoče smiselno uporabiti pri glasovanju na referendumu. V primeru, da je določen 30-dnevni razmik med dnevom razpisa in dnevom glasovanja, ti državljani formalno ne bi mogli več doseči vpisa v posebni volilni imenik za glasovanje v tujini, v primeru daljšega razmika (do 45 dni) pa bi 30-dnevni rok povzročil, da se ne bi mogla izvesti pravočasno vsa nadaljnja opravila, ki so potrebna za uresničitev pravice glasovanja na referendumu v tujini. Rok 15 dni, ki ga je določilo ustavno sodišče, velja le v primeru, ko se določba prvega odstavka 82. člena ZVDZ smiselno uporablja za referendumsko odločanje.
C)
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 40. člena ter 43. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-261/02-12
Ljubljana, dne 22. januarja 2003.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.
zanjo Namestnik predsednice
dr. Janez Čebulj l. r.