Uradni list

Številka 27
Uradni list RS, št. 27/2002 z dne 28. 3. 2002
Uradni list

Uradni list RS, št. 27/2002 z dne 28. 3. 2002

Kazalo

1171. Odločba o oceni ustavnosti 18., 19., 20., 47., 49. in 51. člena ter prvega odstavka 64. člena zakona o športu in o oceni ustavnosti drugega odstavka 1. člena zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini, stran 2270.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Športne unije Slovenije, Ljubljana, ki jo zastopa Jože Ilc, odvetnik v Ljubljani, Športnega društva Trnovo, Ljubljana, ki ga zastopa Marjan Sušnik, odvetnik v Ljubljani, in družbe T. Knez, k. d., Ljubljana, ki jo zastopata Nataša Vidovič in Vladimir Horvat, odvetnika v Ljubljani, na seji dne 28. februarja 2002
o d l o č i l o :
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 26., 31. in 34. člena zakona o športu (Uradni list RS, št. 22/98) se zavrže.
2. Členi 18, 19, 20, 47, 49 in 51 ter prvi odstavek 64. člena zakona o športu niso v neskladju z ustavo.
3. Drugi odstavek 1. člena zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lastnini (Uradni list RS, št. 50/97 in 59/01) ni v neskladju z ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Prva pobudnica izpodbija 18. in 19. člen zakona o športu (Uradni list RS, št. 22/98 – v nadaljevanju: ZSpo), ker da ne vsebujeta meril, po katerih postane športni objekt objekt v državni lasti. To da je v nasprotju s prvim odstavkom 67. člena (lastnina) in s prvim odstavkom 70. člena (javno dobro in naravna bogastva) ustave. S tema določbama da je v nasprotju tudi delitev na javne in zasebne objekte.
2. Enako neskladje z ustavo očita prva pobudnica 20. členu ZSpo in utemeljuje: “javno dobro“ pomeni, da ga vsak lahko uporablja pod enakimi pogoji, to pa za športni objekt ne more veljati; obstajati morajo merila za način uporabe, vrstni red, pravica lastnika in odnos med njim in uporabniki.
3. Prvi odstavek 31. člena ZSpo, po katerem izdaja strokovnemu delavcu v športu licenco za opravljanje strokovnega dela Olimpijski komite Slovenije (v nadaljevanju: OKS), po mnenju pobudnice nasprotuje določbi prvega odstavka 57. člena ustave (izobrazba in šolanje), da je izobraževanje svobodno, to pa predvsem zaradi statusne narave OKS kot zveze društev, a tudi zaradi strokovne neprimernosti, saj gre, kot izhaja iz 7. člena ZSpo, v športu tudi za dejavnosti, ki ne sodijo v strokovni krog OKS. Z enakim očitkom pobudnica izpodbija 26. člen, ki določa, kdo so strokovni delavci v športu in da morajo imeti ustrezno strokovno izobrazbo oziroma usposobljenost.
4. Določbe prvega odstavka 34. člena ZSpo, ki določa, pod katerimi pogoji lahko posameznik opravlja naloge v športu kot zasebni športni delavec, so po mnenju pobudnice v neskladju z določbo prvega odstavka 42. člena (pravica do zbiranja in združevanja) in drugega odstavka 49. člena ustave (svoboda dela). Športno delovanje je lahko prostovoljno in brez plačila, zato svobode združevanja (zaradi športa) ni mogoče omejevati z licencami in drugimi pogoji, pojasnjuje pobudnica.
5. Členi 47, 49 in 51 ZSpo nasprotujejo ustavnemu načelu, da je Slovenija pravna država (2. člen ustave), meni pobudnica, zaradi svoje nedorečenosti in neusklajenosti z zakonom o javnih shodih in prireditvah; slednjega očitka ne obrazloži.
6. Prvi odstavek 64. člena ZSpo, po katerem postanejo športni objekti, ki so družbena lastnina ali last razvojnih skladov in so v upravljanju društev, lastnina teh društev, razen objektov, ki jih pristojni organ lokalne skupnosti v zakonskem roku določi za objekte občinskega pomena, je po mnenju pobudnice neskladen z določbo prvega odstavka 67. člena ustave (lastnina), “ki določa nedotakljivost lastnine, saj se lastninska pravica lahko razlasti po 69. členu ustave samo, če obstaja javna korist in če se nadomesti v naravi ali proti odškodnini.“ Pobudnica meni, da bi lastnina morala pripadati prvenstveno športnim organizacijam, ki so športne objekte dolga leta vzdrževale in vanje investirale. Ker zakon ne določa, po kakšnih merilih bo organ lokalne skupnosti določil športne objekte občinskega pomena, omogoča arbitrarnost, kar nasprotuje 2. členu ustave (Slovenija kot pravna država). Slednjič očita pobudnica zakonodajalcu tudi, da v 64. členu ne predvideva, da bi nekateri športni objekti iz družbene lastnine prešli v državno, kar bi bilo po njenem mnenju smotrno, pa še, da ZSpo ne upošteva zakona o denacionalizaciji (Uradni list RS, št. 27/91 in nasl. – ZDen).
7. Drugi pobudnik izpodbija drugi odstavek 1. člena zakona o lastninjenju nepremičnin v družbeni lasti (v nadaljevanju: ZLNDL), kolikor med drugim izrecno ne velja za nepremičnine športnih društev. Meni, da je to izvzetje v neskladju z ustavnim načelom o enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave) in da zgolj dejstvo, da gre za športna društva oziroma njihove nepremičnine, ne opravičuje posebne pravne ureditve, kakršno je prinesel ZSpo.
8. O tej ureditvi torej drugi pobudnik zatrjuje, da je neskladna z ustavo že zaradi tega, ker je posebna. Kakršna je, pa po njegovem potencialno jemlje športnim društvom objekte, ki so pogoj za njihovo delovanje in obstoj, jih prepušča “na milost in nemilost“ lokalnim skupnostim glede tega, ali bodo te objekte prepustile ali ne, in pomeni neopravičeno nezaupanje civilni sferi.
9. Tretji pobudnik sicer predlaga presojo skladnosti 64. člena ZSpo z ustavo, izpodbija ga pa smiselno ne. Po njegovem mnenju bi bil ta člen v neskladju z ustavo, če bi ga razlagali tako, da ureja tudi prehod športnih objektov iz lastnine pravnih ali fizičnih oseb v lastnino lokalnih skupnosti, česar sicer sam določbam tega člena ne pripisuje.
10. Vsi trije pobudniki so predlagali, naj ustavno sodišče do končne odločitve o stvari zadrži izvrševanje določbe 64. člena ZSpo. Poleg tega so izpodbijali ustavnost in zakonitost sklepa o določitvi športnih objektov občinskega pomena v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 22/98 – v nadaljevanju: sklep).
11. Državni zbor kot nasprotni udeleženec odgovarja, da zajemajo določbe o lastninjenju le športne objekte, ki so v družbeni lastnini. Vsi športni objekti v lasti lokalnih skupnosti (tudi tisti, ki so to postali po 64. členu ZSpo) so javni športni objekti. Oglede športnih objektov, ki jih pristojni občinski organ opredeli kot objekte občinskega pomena, lahko društva in druge osebe v zakonskem roku uveljavljajo svojo lastninsko pravico. Predvsem pa po 64. členu ZSpo društva, ki so na dan uveljavitve opravljala dejavnost v športu in upravljala z objekti, postanejo njihovi lastniki. Očitki, da gre za razlastitev, neenakopravnost ali druge kršitve ustave, so glede tega po mnenju nasprotnega udeleženca odveč. To velja tudi za izpodbijanje 1. člena ZLNDL, ki le napoveduje, da bo neka vprašanja uredil drug zakon. Da so javni športni objekti enako dostopni vsem izvajalcem športnih dejavnosti, tudi ne more biti v neskladju z ustavo, meni Državni zbor. Zakon ureja le pogoje za opravljanje vzgojno-izobraževalnega in strokovno organizacijskega dela v športu in s tem ne krši svobode dela, proste izbire zaposlitve in dostopnosti delovnih mest pod enakimi pogoji, odgovarja dalje. Zakonske določbe o varnosti na športnih prireditvah so po njegovem jasne in izkustveno povsem utemeljene. Predlaga torej zavrnitev pobude.
12. Vlada v svojem mnenju opozarja, da ZSpo v 18. členu obravnava le tiste športne objekte, ki so državna last (šolski in univerzitetni) ali last lokalne skupnosti; v lastninjenje pa zajema le objekte, ki ob uveljavitvi zakona niso imeli lastnika, temveč so bili v družbeni lastnini. O mreži športnih objektov (19. člen ZSpo) pojasnjuje, da je to dokument, ki omogoča načrtno izgradnjo športnih zmogljivosti, zajema pa le javne športne objekte. Določba 20. člena po njenem mnenju pomeni, da lastnik opredeli režim delovanja športnega objekta glede na njegovo namembnost, objekt pa je pod enakimi pogoji odprt za vse.
B) – I.
13. Ustavno sodišče je s sklepoma št. U-I- 210/98 z dne 3. 6. 1999 ter št. U-I-183/00 z dne 13. 7. 2000 sprejelo vse tri pobude za presojo ustavnosti določb ZSpo in ZLNDL, pobudi za presojo ustavnosti in zakonitosti sklepa zavrglo, predlog za začasno zadržanje izvajanja 64. člena ZSpo pa zavrnilo. Pobude je združilo za skupno obravnavanje.
B) – II.
14. Člen 18 ZSpo ne določa drugega, kot da so športni objekti, ki so državna lastnina ali lastnina lokalnih skupnosti, javni športni objekti, ki tvorijo po 19. členu obstoječi, materializirani del mreže javnih športnih objektov. V teh dveh členih torej ne gre za vprašanje, kako nastane državna ali zasebna ali drugačna lastnina na objektih. Očitek, da v obeh členih manjkajo merila za nastanek te ali one lastnine, je očitno neutemeljen. Njena vsebina ne zadeva ob določbi prvih odstavkov 67. in 70. člena ustave in z njima zato ne more biti v neskladju.
15. Po izpodbijani določbi 20. člena, ki velja za javne športne objekte, se morajo ti uporabljati “v javno dobro“ in za namen, za katerega so zgrajeni in urejeni. Misel drugega odstavka 20. člena pa je, da se javni športni objekti praviloma ne smejo prepuščati drugim namenom, vsekakor pa ne brez enakovrednega nadomestila, tako da se obseg (tega dela) mreže javnih športnih objektov (19. člen ZSpo) ne zmanjša. Ne glede na vprašanje, ali je med formulacijo “v javno dobro“ in “kot javno dobro“ kaj pomenske razlike, se izpodbijane določbe popolnoma skladajo z določbo prvega odstavka 67. člena ustave, da zakon med drugim določa način uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija, ne nasprotujejo pa niti določbi prvega odstavka 70. člena ustave, da se lahko pod pogoji, določenimi z zakonom, pridobi na javnem dobru posebna pravica uporabe. Prva pobudnica ima prav, da vsaj nekaterih športnih objektov, odvisno od njihovega namena in urejenosti ter povpraševanja po njihovi uporabi, ni mogoče uporabljati kar poljubno, brez meril in pravil, ureditve vrstnega reda, prednosti (na kar kažejo tudi določbe 21. člena ZSpo) in podobno. To pa ni v neskladju s pojmom javnega dobra, kar so po definiciji (Leksikon Pravo, Cankarjeva založba, 1987, str. 100-101) stvari, ki služijo rabi vseh ali potrebi ožjih skupnosti in so izvzete iz premoženjskopravnega prometa. Če so pogoji dostopnosti enaki za vse reflektante, tudi ni mogoče govoriti o morebitni kršitvi določbe drugega odstavka 14. člena ustave, da so pred zakonom vsi enaki.
16. Določbe 26., 31. in 34. člena ZSpo urejajo pravice posameznika kot strokovnega delavca v športu oziroma zasebnega športnega delavca in torej neposredno ne posegajo v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj društev, ki so člani prve pobudnice, pa tudi ne v pravice, pravne interese oziroma pravni položaj te pobudnice kot zveze društev. Zaradi tega za ta del njene pobude manjka pravni interes, ki je eden od pogojev za dopustnost pobude (24. člen zakona o ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), in je bilo treba pobude v tem delu zavreči.
17. Po 47. členu ZSpo mora organizator športne prireditve, t.j. organiziranega športnega srečanja ali tekmovanja (46. člen), poskrbeti za varnost vseh udeležencev in gledalcev ter zagotoviti nujno medicinsko pomoč. Po 49. členu ne sme dovoliti vstopa na športno prireditev osebam, ki so pod vplivom alkohola, in po 51. členu ne sme dovoliti prinašanja in uporabe nevarnih pirotehničnih in drugih nevarnih sredstev. Vse tri določbe imajo med kazenskimi določbami (62. člen) ustrezne določbe o kaznovanju za prekrške (peta in šesta alinea prvega ter drugi odstavek). Po presoji ustavnega sodišča izpodbijane določbe niso tako nedorečene in nejasne, da bi bile v neskladju z načeli pravne države. O skladnosti enega zakona z drugim pa ustavno sodišče ne presoja, ker to ni ena od pristojnosti, ki mu jih nalagata ustava in zakon, razen če bi šlo za takšno neskladnost, ki bi pomenila kršitev 2. člena ustave. Za tako kršitev v obravnavanem primeru ne gre.
18. Člen 64 ureja lastninjenje športnih objektov, ki ob uveljavitvi zakona niso imeli lastnika, temveč so bili v družbeni lastnini (ali pa so bili njihovi lastniki razvojni skladi). V mejah njihovega pravnega interesa s stališča pobudnikov je odločilno, da gre za lastninjenje športnih objektov, ki so bili ob uveljavitvi zakona v upravljanju društev. Člen 64 določa dve na videz vzporedni, v resnici pa zaporedni lastninjenji. Prvo, prednostno, a časovno omejeno lastninjenje, da omenjeni športni objekti postanejo po sili ZSpo last lokalnih skupnosti: to velja za tiste športne objekte, o katerih bo pristojni organ lokalne skupnosti odločil, da so občinskega pomena. To je moral storiti v letu dni po uveljavitvi ZSpo, torej do 14. 4. 1998. Do poteka tega roka torej drugega olastninjenja ni moglo biti. Po preteku tega roka pa je za vse obravnavane športne objekte, ki niso na omenjeni način postali last občine, obveljalo, da so po sili istega 64. člena ZSpo postali last društev, ki so z njimi upravljala.
19. Drugi odstavek 64. člena v svojem drugem stavku ureja primere, ko bi pristojni občinski organ o nekem športnem objektu določil, da je občinskega pomena, čeprav bi ta objekt ne bil v družbeni lastnini, temveč v lasti društva ali druge pravne ali fizične osebe. V takem primeru lastninjenje ne pride v poštev; zakonska določba daje napotek prizadetemu lastniku, kako in v kakšnem roku naj ga prepreči. Tudi ta določba ni predmet izpodbijanja. Iz besedila pobude razbere ustavno sodišče, da izpodbija vsebino prvega stavka 64. člena ZSpo.
20. Za presojo, ali je ta v neskladju s prvim odstavkom 67. člena ustave, z 69. členom ali morda s 33. členom ustave (pravica do zasebne lastnine), je odločilno prav to, da (z izjemo lastnine razvojnih skladov, za kar pa v obravnavanih pobudah ne gre) izpodbijana določba ne določa odvzemanja, omejevanja ali spreminjanja te obstoječe lastnine, temveč le olastninjenje tistih športnih objektov, na katerih ob uveljavitvi zakona lastnine še sploh ni bilo: društva (ali druge osebe) so jih imela v upravljanju, niso pa bila njihovi lastniki.
21. Zagotoviti premoženju v družbeni lastnini, torej premoženju brez znanega lastnika, primerno olastninjenje je bila ena od temeljnih nalog zakonodajalca pri pravnem urejanju prehoda v nov družbeni red, ki ga oblikuje ustava. Pri tem je imel, ker podrobnejših ustavnih določb ni, zakonodajalec nujno zelo široko polje odločanja o tem, komu in zakaj bo uzakonil lastninsko pravico na premoženju, ki je dotlej bilo v družbeni lastnini. Ustavnosodna presoja o tem, ali je zakonodajalec pri urejanju tega vprašanja ravnal v skladu z ustavo, mora biti zadržana. To je ustavno sodišče že večkrat ugotovilo in obrazložilo. zakonodajalčeve odločitve o tem bi lahko bile v neskladju z ustavo le, če bi jim manjkali razumni razlogi in če bi bile v nasprotju s temeljnim namenom olastninjenja.
22. V zahtevah, da se uresničuje javni interes v športu, kot ga v svojih splošnih določbah opredeljuje ZSpo, je našel zakonodajalec dovolj razumnih razlogov tako za posebno ureditev lastninjenja na tem področju kot za obe kategoriji olastninjenja športnih objektov, ki jih vsebuje izpodbijana določba, pa tudi za to, da je pri tem dal prednost vzpostavljanju lastnine lokalnih skupnosti in s tem materialni in pravni krepitvi mreže javnih športnih objektov (18. in 19. člen ZSpo). Tudi njegova odločitev, da predvsem in najprej lokalni skupnosti prepusti odločitev o tem, kateri športni objekti bodo na način iz izpodbijane določbe postali lastnina lokalnih skupnosti, ni v neskladju z ustavo, prav tako ne odločitev, da v ostalem postanejo lastniki športnih objektov iz družbene lastnine društva, ki jih upravljajo, če tako lastnino sprejmejo.
23. Z razlogi iz prejšnje točke te obrazložitve je hkrati utemeljeno, zakaj drugi odstavek 1. člena ZLNDL v tistem delu, ko napoveduje ureditev lastninjenja nepremičnin športnih društev s posebnim zakonom, ni v neskladju z ustavo.
24. Vprašanja, ali ne bi bilo primerneje, če bi zakonodajalec vsaj nekaterim društvom ali pod določenimi pogoji in pri določenih okoliščinah določil v lastninjenju športnih objektov še ugodnejše mesto, ali bi bilo mogoče in primerno uzakoniti kriterije za to, kateri športni objekti so lahko določeni kot objekti občinskega pomena, in ali naj bi bila uzakonjena tudi možnost, da nekateri športni objekti preidejo iz družbene lastnine v državno, ocenjuje ustavno sodišče kot vprašanja večje ali manjše primernosti in se zato vanja ne spušča.
25. Pravilno razlaganje določb 64. člena ZSpo, kot ugotavlja že tretji pobudnik sam, ne dopušča razumevanja, da gre za kakršenkoli prehod lastnine od lastnika – zasebne pravne ali fizične osebe – na lokalno skupnost. Zato določbam, ki jih iz previdnosti izpodbija, v tem smislu ni mogoče očitati, da so nejasne in da upravičeno vzbujajo negotovost, zaradi česar bi lahko bile v neskladju z načeli pravne države (2. člen ustave).
C)
26. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 25 člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnica in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-210/98-32
Ljubljana, dne 28. februarja 2002.
Predsednica
dr. Dragica Wedam-Lukić l. r.