Uradni list

Številka 59
Uradni list RS, št. 59/1999 z dne 23. 7. 1999
Uradni list

Uradni list RS, št. 59/1999 z dne 23. 7. 1999

Kazalo

2824. Odločba o razveljavitvi tretjega odstavka 51.b člena, 51.c člena ter prvega, drugega in šestega odstavka 100. člena zakona o lokalni samoupravi, stran 7602.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami županov občin Preddvor, Cerklje, Naklo, Šenčur, Vodice, Horjul, Velike Lašče, Dol pri Ljubljani, Destrnik, Gorišnica, Juršinci, Kidričevo, Majšperk, Videm, Zavrč ter županov občin Pivka, Brezovica, Trzin, Ig in Škofljica, ki jih zastopa Benjamin Turk, odvetnik v Ljubljani, na seji dne 10. junija 1999
o d l o č i l o:
1. Tretji odstavek 51.b člena, 51.c člen ter prvi, drugi in šesti odstavek 100. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, št. 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – obvezna razlaga, 9/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 26/97, 70/97 in 74/98) se razveljavijo.
2. Zahteva župana Občine Vodice za oceno ustavnosti 100.a člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93, 6/94 – odl. US, št. 45/94 – odl. US, 57/94, 14/95, 20/95 – odl. US, 63/95 – obvezna razlaga, 9/96 – odl. US, 44/96 – odl. US, 26/97 in 70/97) se zavrže.
3. Dokler občine ne sklenejo sporazumov o delitvi premoženja in o ureditvi drugih medsebojnih premoženjskopravnih razmerij:
– opravljajo posle rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem organi občine, na katere območju je premoženje, ob soglasju vseh občin, ustanovljenih na območju posameznih prejšnjih občin in
– izvršujejo ustanoviteljske pravice do javnih zavodov, javnih podjetij ali skladov organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda, javnega podjetja ali sklada, ob soglasju vseh občin, za območje katerih je bil ustanovljen javni zavod, javno podjetje ali sklad.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Predlagatelji (župani občin Preddvor, Cerklje, Naklo in Šenčur) v zahtevi, vloženi dne 8. 1. 1999, navajajo, da naj bi bile izpodbijane določbe 100. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 74/98 – v nadaljevanju: novela ZLS-98) v nasprotju s 1., 2. in 9. členom ustave. S spremembami in dopolnitvami 100. člena naj bi zakon, kljub ustavno zagotovljeni lokalni samoupravi, posegel v še nedokončana delitvena razmerja skupnega premoženja in določil neživljenjske prekluzivne roke, ki onemogočajo, da bi se delitev skupne lastnine dokončala po dosedaj veljavnih kriterijih. Menijo, da je določba, ki določa rok treh mesecev, ki pa se je glede na uveljavitev novele ZLS-98 iztekel že po 12 dnevih, to je 30. 11. 1998, nestvarna, nelogična in glede na postavljene roke tudi dejansko in pravno neizvršljiva.
2. Predlagatelji izpodbijajo tudi določbo drugega odstavka 100. člena, ki daje pravico upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem le organom občine, na katere območju je premoženje, oziroma v kateri je sedež javnega zavoda, javnega podjetja ali sklada. Državni zbor naj ne bi imel nobene podlage za odvzem pravice upravljanja v prehodnem obdobju. Po mnenju predlagateljev izpodbijane določbe posegajo tudi retroaktivno v že začeta in še nedokončana delitvena razmerja, kar naj bi pomenilo kršitev prvega odstavka 155. člena ustave.
3. Izpodbijana določba 51.c člena je po mnenju vseh predlagateljev v nasprotju z 2., 9., 14., 33., 67., 69. in 138. členom, z drugim odstavkom 146. člena in s 155. členom ustave. Poudarjajo, da imata država in lokalna skupnost po ustavi (9. člen) enakopraven položaj in da država ne bi smela posegati v že zagotovljeno pravico občin, da na podlagi zakonskih kriterijev, ki so bili do uveljavitve novele ZLS-98 nesporni, dokončajo tekoče postopke in si razdelijo skupno premoženje. Prenos premoženja, ki ga določa izpodbijana določba, naj bi pomenil nacionalizacijo premoženja novonastalih občin. Z izpodbijano določbo naj bi se občinam jemala možnost pridobivati prihodke od lastnega premoženja, kar je po 147. členu zakona o financiranju občin (Uradni list RS, št. 80/94, 45/97 – odlUS in 56/98 – v nadaljevanju: ZFO) eden izmed temeljev financiranja lokalnih skupnosti. Predlagatelji (župani občin Horjul, Velike Lašče, Dol pri Ljubljani, Pivka, Brezovica, Trzin, Ig in Škofljica) poudarjajo, da izpodbijane določbe 51.c člena pomenijo enostransko razpolaganje s premoženjem, ki je skupna lastnina vseh občanov posamezne občine. Menijo, da skupnega premoženja ni dopustno kar odvzeti oziroma razlastiti brez odškodnine (69. člen ustave). Poudarjajo, da predvidena delitev v 51.c členu pomeni neupravičeno obogatitev večjih občin in prikrajšanje manjših, predvsem primestnih občin. Novela ZLS-98 je po mnenju predlagateljev ugodila prav tistim občinam, ki niso bile pripravljene za sporazumno delitev premoženja. Na podlagi izpodbijanega 51.c člena, ki uvaja kot glavni kriterij za delitev sedež nepremičnin, bo omogočen večjim občinam (npr. Mestni občini Ljubljana) prevzem vsega premoženja na njenem območju in zato te občine tudi niso zainteresirane za sklenitev sporazuma, saj bodo na podlagi izpodbijane določbe dobile večji del premoženja. Šesti odstavek 51.c člena, ki naj bi občinam zagotavljal pravico do sodelovanja pri upravljanju javnih zavodov, javnih podjetij ter skladov, ki izvajajo javne službe oziroma drugo dejavnost lokalnega pomena na njihovem območju, je po mnenju predlagateljev nepopoln, saj ni določenih nobenih sankcij za nespoštovanje te določbe.
4. Župan Občine Vodice je dne 3. 7. 1997 vložil zahtevo za oceno ustavnosti 100. in 100.a člena ZLS, ki sta veljala v času vložitve zahteve. Zahteva je bila vpisana pod št. U-I-182/97. Predlagatelj je z dopisom z dne 8. 3. 1999 predlagal, naj se njegova zahteva vsebinsko obravnava v smislu sedanje problematike urejanja premoženjskopravnih razmerij, ki je nastala z določbami novele ZLS-98, ki je že predmet obravnavanja v zadevi št. U-I-4/99. Zato je ustavno sodišče s sklepom z dne 13. 5. 1999 zahtevo župana Občine Vodice v delu, v katerem izpodbija 100. in 100.a člen ZLS, združilo z zadevo št. U-I-4/99. Predlagatelj meni, da bi 100. člen ZLS moral vsebovati določbe za primer, če ne pride do soglasja o arbitraži. V zvezi s 100.a členom ZLS, ki je v času vložitve zahteve urejal izvrševanje ustanoviteljskih pravic do javnih zavodov, skladov in javnih podjetij, ustanovljenih za območje več občin, pa navaja, da so občine, nastale na območju nekdanjih ljubljanskih občin, te svoje pravice izvrševale le do sprejetja sklepa Mestnega sveta mestne občine Ljubljana o enostranskem izvajanju upravljanja s premoženjem, ki leži na območju Mestne občine Ljubljana in je predmet delitvene bilance. Izpodbijani 100.a člen ZLS pa naj bi bil tudi pomanjkljiv, ker ni urejal vprašanja upravljanja s tistim premoženjem, ki ni zajeto v 100.a členu ZLS. Zato naj bi Mestna občina Ljubljana s tem premoženjem lahko razpolagala brez soglasja pravnih naslednic.
5. Sekretariat Državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve je na podlagi mnenja komisije za lokalno samoupravo odgovoril na navedene zahteve. Navaja, da več kot polovica občin, ustanovljenih leta 1994, še ni uspela skleniti dogovora o ureditvi premoženjskopravnih vprašanj in razdelitvi premoženja. Vlada je že julija 1995 pripravila pisni pripomoček za urejanje teh vprašanj in februarja 1996 določila tudi listo svojih predstavnikov v arbitražah. Služba Vlade za lokalno samoupravo je pripravila tudi gradivo, ki je vsebovalo napotke za oblikovanje arbitraž. Ker kljub opisanim prizadevanjem ni prišlo do sklenitve sporazumov, nasprotni udeleženec ocenjuje, da se prejšnja zakonska ureditev ni izkazala za uspešno. Ker pa je določitev premoženja občine bistvena za izvrševanje njenih nalog in za zadovoljivo izvrševanje lokalne samouprave, nasprotni udeleženec meni, da je potrebno pospešiti in končati postopke delitve premoženja. Naveden naj bi bilo razlog, da so bile z novelo ZLS-98 sprejete določbe, ki zagotavljajo dokončno razdelitev premoženja prejšnjih občin, in ki tudi v bodoče zagotavljajo pravočasno vzpostavitev materialnih pogojev za delovanje občin. Zato naj bi izpodbijane določbe ne bile v naskladju z ustavo. V odgovoru nasprotni udeleženec še pojasnjuje, da se je namera zakonodajalca, da občinam ponudi še dodatni rok za sporazumen način delitve premoženja, izjalovila, ker je bila zaradi zbiranja podpisov za vložitev zahteve za razpis naknadnega zakonodajnega referenduma zadržana objava novele ZLS-98. Meni, da je pri tem potrebno upoštevati, da so zakonski roki za sporazumno delitev premoženja že zdavnaj potekli in da je v interesu občin, ki še niso uredile medsebojnih premoženjskopravnih razmerij, da se njihovo premoženjsko stanje uredi. Meni, da nastaja tem občinam zaradi neurejenih premoženjskih razmerij precejšnja škoda.
6. V odgovoru na zahtevo župana Občine Vodice z dne 20. 1. 1998 nasprotni udeleženec poudarja, da so novonastale občine pravne naslednice občin, iz katerih so nastale. Zato je premoženje prejšnjih občin postalo skupna lastnina novonastalih občin in občine lahko z nerazdeljenim premoženjem upravljajo in razpolagajo v skladu z lastninskopravnimi načeli, ki veljajo za skupno lastnino. Navaja, da je tako stališče sprejelo tudi ustavno sodišče v odločbi št. U-I-75/96 (Uradni list RS, št. 68/96 in OdlUS V, 154). Ker občinam z izpodbijanimi določbami ni onemogočeno upravljanje in razpolaganje s premoženjem in s tem tudi ne izvrševanje lokalne samouprave, meni, da je zahteva neutemeljena.
B)–I
7. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-4/99 z dne 4. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 12/99) zadržalo izvrševanje tretjega odstavka 51.b člena, 51.c člena ter drugega odstavka 100. člena ZLS. Ugotovilo je, da bi vsaka delitev premoženja novih občin pred ureditvijo premoženjskopravnih razmerij prvoustanovljenih občin lahko povzročila številne spore na področju že tako neurejenih premoženjskopravnih razmerij med občinami. Ker je zadržalo izvrševanje drugega odstavka 100. člena ZLS, je na podlagi drugega odstavka 40. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) odločilo tudi o načinu rednega upravljanja s še nerazdeljenim skupnim premoženjem in o izvrševaju ustanoviteljskih pravic do javnih zavodov, javnih podjetij ali skladov (2. točka izreka).
8. Župan Občine Vodice je v svoji vlogi z dne 4. 6. 1999 predlagal izločitev sodnika Lojzeta Janka, ker naj bi mnenje, ki ga je dal kot direktor Službe za zakonodajo o vprašanju pravnega nasledstva prejšnjega Mesta Ljubljana, vzbujalo dvom o njegovi nepristranosti. Ustavno sodišče je navedeni predlog za izločitev zavrnilo, ker v obravnavani zadevi ne gre za vprašanje pravnega nasledstva prejšnjih občin, ki je bilo predmet mnenja, na katerega se sklicuje predlagatelj. Poleg tega pa po prvi alinei drugega odstavka 31. člen ZUstS sodelovanje v zakonodajnem postopku oziroma pri sprejemanju izpodbijanih predpisov pred izvolitvijo za ustavnega sodnika ni izločitveni razlog.
B)–II
Ocena ustavnosti 51.c člena ter prvega in šestega odstavka 100. člena ZLS
10. Z ustanovitvijo občin kot samoupravnih lokalnih skupnosti (zakon o ustanovitvi občin ter o določitvi njihovih območij, Uradni list RS, št. 60/94 – v nadaljevanju: ZUODNO-A) je dokončno prenehala obstajati družbena lastnina, s katero so razpolagale prejšnje občine kot družbenopolitične skupnosti. S tem se je začel proces oblikovanja občinske lastnine kot ene izmed oblik javne lastnine. ZLS je dal občinam položaj oseb javnega prava s pravico posedovati, pridobivati in razpolagati z vsemi vrstami premoženja (7. člen). V prvem odstavku 51. člena ZLS je določeno, da premoženje občine sestavljajo nepremične in premične stvari, ki so v lasti občine, kakor tudi denarna sredstva in pravice.(1) Z uvedbo lokalne samouprave so nastale številne teritorialne spremembe, saj je namesto prejšnjih 62 občin nastalo 147 občin in je tako le manjše število prejšnjih občin ostalo teritorialno nespremenjenih. Nova teritorialna razdelitev pa je zahtevala tudi razdelitev premoženja, s katerim so gospodarile in upravljale prejšnje občine, med novonastale občine. Proces delitve premoženja prejšnjih občin je ZLS uredil v prehodnih določbah 100. člena. V njegovem prvem odstavku je določen rok, v katerem morajo občine urediti medsebojna premoženjskopravna razmerja. V osnovnem besedilu zakona je bil ta rok šest mesecev po sprejemu statuta in drugih aktov, ki so bili potrebni za delovanje občin.(2) Ta rok je bil z novelo ZLS iz leta 1995 določen za vse občine enako, to je do 30. 9. 1995. Navedeni rok je bil instrukcijski rok. Določene posledice neurejenih premoženjskopravnih razmerij med občinami je določil ZFO, ki v drugem odstavku 41. člena tem občinam prepoveduje zadolževanje in izdajanje soglasij in poroštev.(3) V drugem odstavku 100. člena – oziroma po noveli ZLS-98 v tretjem odstavku – so primeroma določeni kriteriji za delitev premoženja, ki naj bi jih občine upoštevale. Prvi kriterij naj bi bil število prebivalstva, drugi udeležba posameznih delov občine pri zagotavljanju premoženja občine, tretji lastna udeležba posameznih delov občine pri izgradnji ali oblikovanju premoženja v občini in četrti obstoječa bremena občin ter terjatve, ki bodo dospevale v naslednjih letih. V primeru, da občine ne bi sporazumno razdelile premoženja, je v tretjem odstavku 100. člena – oziroma po noveli ZLS-98 v četrtem odstavku – predvideno, da opravi delitev premoženja arbitraža, v kateri sodeluje predstavnik vlade ter enako število predstavnikov sprtih strani. Če spora ni mogoče rešiti niti z arbitražo, je v četrtem odstavku istega člena – oziroma po noveli ZLS-98 v petem odstavku – določeno, da o sporu meritorno odloči sodišče v upravnem sporu. Novela ZLS-98 je to določbo še dopolnila, tako da je mogoče zahtevati delitev premoženja v upravnem sporu ne samo, če spora ni bilo mogoče rešiti z arbitražo, ampak tudi v primeru, ko arbitraže sploh ni bilo mogoče oblikovati.
10. Opisana ureditev še vedno velja. Delitev premoženja med prvoustanovljenimi občinami se torej opravi na način (sporazum, arbitraža, upravni spor) kot ga je določil osnovni ZLS. Novela ZLS-98 v tem oziru ne spreminja sistema delitve premoženja med temi občinami. Predmet ustavnosodne ocene so določbe, ki določajo nove roke za delitev premoženja med prvoustanovljenimi občinami in v primeru nespoštovanja teh rokov predvidevajo delitev premoženja na podlagi zakona. V nasprotju s prejšnjo ureditvijo, je novela ZLS-98 tudi za delitev premoženja v primeru ustanovitve nove občine z razdelitvijo, izločitvijo ali priključitvjo (občine, ustanovljene leta 1998) določila prekluzivne roke ter v bodoče izključila možnost reševanja sporov z arbitražo in v upravnem sporu.(4) Novela ZLS-98 je v prvem odstavku 51.b člena določila, da morajo občinski sveti v treh mesecih po konstituiranju sprejeti odločitev o načinu sporazumne razdelitve premoženja. Če do navedene odločitve ne pride, se premoženje razdeli, tako kot je določeno v 51.c členu.
11. Iz določbe prvega odstavka 100. člena ZLS je razviden zakonodajalčev namen, da se prvim občinskim svetom v letu 1994 ustanovljenih občin ponudi dodatni rok, v katerem naj bi dokončali delitev premoženja in uredili druga premoženjskopravna razmerja še v svojem mandatnem obdobju, in da v takem primeru za te občine ne bodo veljale spremembe in dopolnitve novele ZLS-98 o postopku in načinu delitve premoženja med novonastalimi in prejšnjimi občinami. Kot je bilo že obrazloženo v sklepu o zadržanju izpodbijanih določb št. U-I-4/99 z dne 4. 2. 1999, pa ta dodatni rok treh mesecev ni bil usklajen z začetkom veljavnosti novele ZLS-98 in je tako postal neizvedljiv. Ustavno sodišče je v navedenem sklepu ugotovilo, da rok treh mesecev glede na začetek veljavnosti novele dne 18. 11. 1998 nima več svojega smisla in zato tudi ne morejo nastopiti posledice, predvidene z dopolnitvijo zakona, to je, da se premoženje prvoustanovljenih občin razdeli na način, določen v 51.c členu. Iz istega razloga tudi ni bilo potrebno zadržati izvrševanja določbe prvega odstavka 100. člena, ker njeno izvrševanje objektivno ni bilo mogoče. Da se namen zakonodajalca o določitvi dodatnega roka za sporazumno delitev premoženja ni uresničil, ugotavlja v svojem odgovoru tudi nasprotni udeleženec.
12. Eno izmed načel pravne države je, da morajo biti zakonske določbe jasne, razumljive in nedvoumne (glej odločbo št. U-I-64/97 z dne 7. 5. 1998, Uradni list RS, št. 39/98 in OdlUS VII, 78). Določba prvega odstavka 100. člena določa roke, ki so bili glede na začetek veljavnosti novele ZLS-98 neizvršljivi. Takšna določitev rokov pomeni kršitev navedenega načela pravne države (2. člen ustave). Zato je ustavno sodišče določbo prvega odstavka 100. člena razveljavilo že iz tega razloga.
13. Predlagatelji pa ne izpodbijajo novih določb 100. člena ZLS le zaradi nejasne določitve roka v prvem odstavku, ampak izpodbijajo tudi v šestem odstavku predvideno posledico – delitev na podlagi zakona, če v določenem roku postopek ureditve premoženjskopravnih vprašanj ter delitve premoženja ni zaključen. Tudi če bi bil rok treh mesecev določen jasno in nedvoumno, se postavlja vprašanje, ali je bil zakonodajalčev poseg v tekoči postopek sporazumevanja v skladu z načelom zaupanja v pravo, ki je eno izmed načel pravne države. Občine, pri katerih je postopek razdelitve premoženja v teku, so lahko utemeljeno pričakovale, da se bo postopek zaključil na podlagi veljavne ureditve in da zakonodajalec ne bo posegel v postopek sporazumevanja in v začeta, vendar še nedokončana delitvena razmerja. Načelo zaupanja v pravo namreč zagotavlja kontinuiteto določene pravne ureditve, kar pomeni, da so zakonodajalčevi posegi v samo izvrševanje zakona, s katerimi spreminja temeljne sistemske rešitve in posega v pravne položaje prizadetih subjektov, ki so že nastali na podlagi prejšnje ureditve, ustavno dopustni le, če je zakonodajelec imel tehtne razloge, ki opravičujejo poseg. Nadalje se postavlja vprašanje, ali zakonodajalec z izpodbijanimi spremembami ni posegel v samoupravni položaj prizadetih občin. Lokalno samoupravo in s tem samoupravni položaj lokalnih skupnosti zagotavlja ustava (9. člen in 138. do 143. člen). Zakonska ureditev lokalne samouprave mora v skladu z ustavnimi določbami zagotoviti lokalni skupnosti njen samoupravni položaj in ji dati možnost samostojnega urejanja njenega delovanja. Država s svojimi predpisi ne sme samovoljno in arbitrarno posegati v samoupravni položaj občin. Zato je potrebno pri zakonodajalčevih posegih v položaj lokalnih skupnosti še posebej oceniti, ali ne gre za kršitev lokalne samouprave, ki je eden izmed temeljev državne ureditve. Kot je razvidno, v obravnavani zadevi prihaja do kolizije ustavnovarovanih dobrin. Ustavno sodišče mora v takem primeru s t.i. tehtanjem dobrin presoditi, kateri dobrini je – glede ustavnopravnega varstva – potrebno dati prednost (glej odločbo št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998, Uradni list RS, št. 50/98 in OdlUS VII, 134).
14. Ustavno sodišče ocenjuje, da so bili razlogi, ki so narekovali spremembe in dopolnitve ZLS na področju urejanja premoženjskopravnih razmerij, upravičeni in utemeljeni. Kot je razvidno iz zakonodajalčevega odgovora in iz zakonodajnega gradiva (predlog zakona o spremembah in dopolnitvah ZLS – EPA 345, prva obravnava – Poročevalac DZ, št. 61 z dne 23. 12. 1997), naj bi izpodbijane spremembe in dopolnitve ZLS pospešile postopke za delitev skupnega premoženja prvoustanovljenih občin(5) in s tem omogočile izvrševanje lokalne samouprave v korist potreb prebivalcev, zagotovile materialne pogoje za delovanje občin ter prispevala k večji pravni varnosti vseh, ki z občinami vzpostavljajo premoženjskopravne odnose. Izpodbijane določbe naj bi torej prispevale k uveljavitvi lokalne samouprave, ki jo zagotavlja 9. člen ustave. Zakonodajalčev cilj, ki naj bi bil dosežen z izpodbijanimi določbami, je bil nedvomno legitimen. Zakonodajalčeva pristojnost je, da zagotovi uresničevanje lokalne samouprave in da z zakonom uredi kriterije, v okviru katerih občine samostojno urejajo premoženjskopravna vprašanja.
15. Načela pravne države pa ne zahtevajo samo, da za zakonske posege v ustavnovarovane dobrine obstajajo stvarni in opravičljivi razlogi, ampak morajo biti ti zakonski posegi takšni, da je z njimi tudi dejansko možno uresničiti zakonodajalčev cilj. Če z zakonskimi posegi ni mogoče doseči namena, zaradi katerega so bili uzakonjeni, je zakonodajalec izbral neprimeren (neustrezen) ukrep. Ta razlog sam po sebi zadostuje za odločitev o neskladnosti izpodbijanih zakonskih določb z ustavo (glej odločbo št. U-I-201/93 z dne 7. 3. 1996, Uradni list RS, št. 24/96 in OdlUS V, 27). Takšen primer je podan v obravnavani zadevi.
16. Novela ZLS še vedno prepušča delitev premoženja in ureditev medsebojnih premoženjskopravnih vprašanj sporazumnemu urejanju samih občin. ZLS v 100. členu le primeroma določa kriterije, ki jih (prvoustanovljene) občine lahko upoštevajo pri delitvi premoženja. Prvi odstavek 51.b člena, ki naj bi urejal delitev premoženja vseh nadaljnjih novoustanovljenih občin (v primerih delitve, izločitve in priključitve), ne določa več osnov, ki naj bi bile podlaga za sporazumno delitev premoženja, ampak le določa, da se premoženje razdeli sporazumno.(6) Odločitev o načinu sporazumne ureditve morajo sprejeti občinski sveti v roku treh mesecev po konstituiranju, sam sporazum pa sklenejo župani. Ta sporazum je podlaga za vpis lastninske pravice občine v zemljiško knjigo. Če pa občine ne razdelijo premoženja sporazumno v roku treh mesecev po konstituiranju občinskega sveta nove občine, se premoženje razdeli, tako kot to določajo prva, druga in tretja alinea prvega odstavka 51.c člena. Občinski svet novoustanovljene občine sprejme akt, s katerim na podlagi popisa ugotovi premoženje občine. Ta ugotovitveni akt je podlaga za vpis lastninske pravice v zemljiško knjigo (tretji odstavek 51.c člena). V četrtem odstavku 51.c člena je urejen način delitve drugih premoženjskih pravic, denarnih sredstev, in vrednostnih papirjev ter bremen. Navedeni zakonski način delitve torej vnaprej določa delitev premoženja. To pomeni, da lahko vsaka prizadeta občina že vnaprej ugotovi, katero premoženje in koliko premoženja ji bo pripadlo v primeru delitve skupnega premoženja na podlagi zakona. Če ji po sporazumu to premoženje, ki bi ji šlo na podlagi zakona, ne bi pripadlo, je torej v njenem interesu, da takega sporazuma ne sklene, oziroma da s sporazumom zavlačuje. Na to posebej opozarja župan Občine Preddvor, ki ugotavlja, da občine, ustanovljene na sedežih prejšnjih občin, niso bile več pripravljene skleniti na sporazum, saj so ugotovile, da jim na podlagi zakonske delitve pripade več premoženja kot na podlagi sporazuma.(7) Določba prvega odstavka 51.b člena daje občinam torej le formalne, ne pa dejanske možnosti sporazumne delitve premoženja. Predvidena zakonska delitev skupnega premoženja občin v postopku sporazumevanje postavlja določene občine v neenak položaj in dejansko pomeni negacijo sporazumevanja. Izpodbijane zakonske določbe ne sledijo zakonodajalčevemu cilju, to je pospešitvi postopka sporazumevanja občin o delitvi skupnega premoženja, ampak ga nasprotno onemogočajo. Hkrati posegajo tudi v pristojnost lokalnih skupnosti, da samostojno uredijo svoja medsebojna premoženjska razmerja. To pristojnost jim je dal prvotni ZLS. Večina občin je to pravico tudi izkoristila. Iz podatkov, ki jih je ustavnemu sodišču posredovala Služba za lokalno samoupravo, in iz podatkov, ki jih je pridobilo ustavno sodišče v pripravljanem postopku, izhaja, da je postopek delitve premoženja zaključen med občinami – pravnimi naslednicami 25 prejšnjih občin, pri 22 prejšnjih občinah pa postopek ni bil potreben, ker je območje nove občine ostalo nespremenjeno. Pri 10 prejšnjih občinah pa je postopek v teku ali pa so sklenile delne sporazume glede delitve določenega premoženja. To so prejšnje občine Celje, Gornja Radgona, Idrija, Kranj, Ljubljana, Mozirje, Novo mesto, Postojna, Ptuj in Sežana, s tem da so občine pravne naslednice občin Novo mesto, Celje in Gornja Radgona sporočile, da je sklenitev sporazumov v zaključni fazi.(8) Iz podatkov je razvidno, da so postopki sporazumevanja pri večini občin v zaključni fazi in da bo morebiti le v nekaj primerih potrebno reševati spore glede delitve premoženja z arbitražo ali z upravnim sporom. Glede na to, da so nekatere občine (Mestna občina Ptuj, Občina Idrija in Gornja Radgona)(9) že sprejele delne sporazume o delitvi premoženja oziroma postopek sporazumevanja poteka v določenih fazah, bi moral zakonodajalec posebej urediti pravni položaj teh občin, kolikor naj bi tudi za njih veljala delitev na podlagi zakona. Zato se postavlja vprašanje izvedljivosti predvidene delitve na podlagi zakona tudi s tega vidika. Ker izpodbijane določbe šestega odstavka 100. člena in določbe 51.c člena pomenijo kršitev načel pravne države (2. člen ustave) in načela zagotovljenosti lokalne samouprave (9. člen ustave), je ustavno sodišče izpodbijani 51.c člen in šesti odstavek 100. člena ZLS razveljavilo.
17. Ustavno sodišče ni presojalo, ali so bile z izpodbijanimi določbami kršene tudi druge določbe ustave, ki jih uveljavljajo predlagatelji, ker je na podlagi že navedenih razlogov ugotovilo kršitve temeljnih načel ustave, zaradi katerih je bilo potrebno izpodbijane določbe razveljaviti.
18. Za dosego zakonodajnega cilja, to je pospešitev postopkov delitve skupnega premoženja in dokončno ureditev premoženjskopravnih razmerij med novoustanovljenimi občinami, bi moral zakonodajalec uzakoniti sredstva, s katerimi bi bilo dejansko mogoče doseči cilj, ki ga je zasledoval. Eno izmed takšnih sredstev je nedvomno uzakonil z dopolnitvijo petega odstavka 100. člena ZLS. Na podlagi te dopolnitve lahko občine sprožijo upravni spor že v primeru, ko arbitraže niti ni bilo mogoče oblikovati. Zakonodajalec je z navedeno dopolnitvijo onemogočil, da bi posamezna občina zavlačevala postopke, s tem da ne bi imenovala svojega predstavnika v arbitražo.(10) Tako kot z opisano dopolnitvijo petega odstavka 100. člena, bi se lahko še z drugimi zakonskimi posegi dosegel zakonodajalčev namen po pospešitvi in čimhitrejši zaključitvi delitvenih postopkov (npr. obvezna ustanovitev arbitraže po preteku določenega roka, določitev roka za trajanje arbitražnega postopka, večje možnosti za sprožitev upravnega spora in dr.), ne da bi se bistveno poseglo v ureditev, na podlagi katere je večina občin sporazumno že razdelila skupno premoženje. Način delitve skupnega premoženja občine, je lahko odločilnega pomena pri odločanju o razdelitvi občine na dvoje ali več občin, o ustanovitvi dela občine kot nove občine in o izločitvi dela občine in priključitvi k drugi občini. Zato mora biti način delitve skupnega premoženja vnaprej znan, tako da se lahko predvidijo materialne posledice bodočih teritorialnih sprememb. Načelo pravne varnosti (2. člen ustave) kot eno izmed načel pravne države zahteva, da morajo biti pravna izhodišča za ravnanje pravnih subjektov vnaprej določena ali vsaj določljiva (glej odločbo št. U-I-13/94 z dne 21. 1. 1994, Uradni list RS, št. 6/94 in OdlUS III, 8). Izpodbijane določbe, ki so uvedle nov način delitve skupnega premoženja, so začele veljati po ustanovitvi novih občin oziroma spremembi območij posameznih občin v letu 1998. Zakon o spremembah in dopolnitvah ZUODNO je začel veljati 8. 8. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98 – v nadaljevanju: ZUODNO-B), novela ZLS-98 pa 17. 11. 1998. Kolikor bo zakonodajalec ugotovil, da je potrebno veljavni način delitve skupnega premoženja v primeru sprememb območij občin spremeniti, bo moral to storiti pravočasno, to je pred začetkom postopka za ustanovitev občin ter za določitev ali spremembo njihovih območij.
19. Z razveljavitvijo določb 51.c člena ter prvega in šestega odstavka 100. člena ZLS je vzpostavljena prejšnja ureditev delitve premoženja in urejanja drugih medsebojnih premoženjskopravnih razmerij. V veljavi je ostala dopolnitev petega odstavka 100. člena in nova določba sedmega odstavka o neplačevanju prometnega davka iz naslova ureditve medsebojnih premoženjskopravnih razmerij ter delitve premoženja. Z razveljavitvijo 51.c člena je rok treh mesecev, določen za sporazumno delitev premoženja v prvem odstavku 51.b člena, prenehal biti prekluzivni rok. Če občine, ki so bile na novo ustanovljene v letu 1998 ali se je spremenilo njihove območje, ne sklenejo sporazuma o delitvi premoženjanja v tem roku, ne more nastopiti delitev na podlagi zakona. Ker je navedeni rok postal zgolj instrukcijski rok, ki za občine nima zakonskih posledic (razen že navedene posledice na podlagi ZFO), ni bilo potrebno oceniti, ali je bila tudi določitev trajanja tega roka določena arbitrarno, to je, ali je v roku treh mesecev objektivno sploh mogoče doseči sporazumno delitev premoženja. Tudi novoustanovljene občine in občine, katerih območje se je spremenilo, so lahko utemeljeno pričakovale, da bodo lahko uredile svoja medsebojna premoženjskopravna razmerja na podlagi ureditve, ki je veljala v času njihove ustanovitve oziroma v času začetka zakonodajnega postopka za njihovo ustanovitev ali spremembo območja.(11) Nadalje, rok treh mesecev sploh ni mogel veljati za vse novonastale občine. Rok treh mesecev, v katerem naj bi bil dosežen sporazum o delitvi premoženja, bi lahko veljal le v primeru, če je prejšnja občina, na območju katere je nastala nova občina (razdelitev) ali se je spremenilo njeno območje z izločitvijo ali priključitvjo dela območja, že dokončno uredila medsebojna premoženjskopravna razmerja s prvoustanovljenimi občinami. Kolikor ta predpostavka ni obstajala, je bil tudi ta rok neuresničljiv in ga občine niso mogle spoštovati iz objektivnih razlogov. Navedeni rok bi lahko veljal le za tiste občine, ki so imele pred ustanovitvijo ali spremembo območja urejena premoženjskopravna razmerja. Vendar pa se tudi v teh primerih postavlja vprašanje, ali so te občine dejansko lahko sporazumno razdelile premoženje v treh mesecih po konstituiranju občinskih svetov. Treba je upoštevati, da že sam postopek konstituiranja zahteva določen čas in da občina lahko začne delovati šele po sprejemu temeljnih aktov in po ustanovitvi organov občine. ZPUODNO ureja postopek konstituiranja novoustanovljenih občin in določa tudi roke, v katerih morajo občinski sveti sprejeti statut in druge akte, potrebne za delovanje občine. Tako je v 35. členu tega zakona določen rok treh mesecev po konstituiranju sveta za sprejem statuta, za sprejem akta o ustanovitvi občinske uprave, njeni notranji organizaciji in delovnem področju pa rok enega meseca po sprejemu statuta. Upoštevati je treba, da nove občine še nimajo ustanovljenih svojih organov, ki so potrebni za njihovo delovanje, npr. občinske uprave, in da naloge občinske uprave za novoustanovljene občine opravljajo do ustanovitve občinske uprave novoustanovljenih občin prejšnje občine (tretji odstavek 35. člena ZPUODNO). Navedeni rok tudi ni usklajen z rokom, določenim v 36. členu ZPUODNO. Ta določa, da občinski sveti novoustanovljenih svetov sprejmejo občinske proračune v šestih mesecih po začetku proračunskega leta in da morajo pred sprejemom proračuna urediti premoženjskopravna razmerja. Kolikor bo zakonodajalec hotel pospešiti postopek sporazumevanja, bo moral torej določiti nove roke, v katerih bodo občine sposobne doseči sporazum, in predvideti druga sredstva, s katerimi bo dejansko možno doseči hitrejše reševanje premoženjskopravnih razmerij med občinami, ustanovljenimi v letu1998, ne da bi pri tem posegel v načelo varstva zaupanja v pravo in ustavno zagotovljeno lokalno samoupravo.
Ocena ustavnosti tretjega odstavka 51.b člena in drugega odstavka 100. člena ZLS
20. ZLS v svojem prvotnem besedilu ni urejal upravljanja in gospodarjenja s premoženjem, ki je s prenehanjem prejšnjih občin prešlo na novoustanovljene občine. To prehodno obdobje je delno uredila prva novela ZLS iz leta 1995 (Uradni list RS, št. 14/95), ki je 100. členu dodala še nov 100.a člen. Ta je določal, da v prehodnem obdobju do dokončne razdelitve premoženja izvršujejo ustanoviteljske pravice organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda oziroma javnega podjetja, ob soglasju organov vseh občin na tem območju. Glede rednega upravljanja in razpolaganja s skupnim premoženjem pa je ustavno sodišče z odločbo št. U-I-75/96 z dne 14. 11. 1996 sprejelo stališče, da je do pogodbene ureditve premoženjskopravnih razmerij oziroma do odločitve arbitraže ali odločitve v upravnem sporu vse premoženje nekdanjih občin skupna lastnina novih občin, s katero razpolagajo občine – pravne naslednice prejšnjih občin – sporazumno. Novela ZLS-98 pa je posegla v opisano ureditev, tako da je črtala 100.a člen in z novim drugim odstavkom 100. člena določila, da opravljajo posle rednega upravljanja v prehodnem obdobju organi občine, na katere območju je premoženje oziroma organi občine, v kateri je sedež javnega zavoda, javnega podjetja ali sklada. Vsebinsko enako določbo vsebuje tudi tretji odstavek 51.b člena ZLS. S tem je Novela ZLS-98 odvzela določenim občinam pravico do soodločanja glede upravljanja in razpolaganja s skupnim premoženjem. Odvzela jim je tudi pravico do izvrševanja ustanoviteljskih pravic v javnih zavodih, javnih podjetjih ali skladih.
21. Ustavno sodišče je izvrševanje tretjega odstavka 51.b člena in drugega odstavka 100. člena ZLS zadržalo in v 2. točki izreka sklepa št. U-I-4/99 z dne 4. 2. 1999 vzpostavilo ureditev, ki je veljala pred novelo ZLS-98. Ker je ustavno sodišče z razveljavitvijo prvega in šestega odstavka 100. člena ter 51.c člena vzpostavilo prejšnjo ureditev delitve skupnega premoženja med občinami, je nujno, da se vzpostavi tudi prejšnja ureditev glede upravljanja s skupnim premoženjem in glede izvrševanja ustanoviteljskih pravic. Ureditev, ki jo določata tretji odstavek 51.b člena in drugi odstavek 100. člena, posega v pravice posameznih občin, ki so jih imele vse od svoje ustanovitve, oziroma jim odvzema pravico do soupravljanja in izvrševanja ustanoviteljskih pravic v zaključni fazi postopka sporazumevanja. Gre za kršitev načel pravne države, predvsem načela varstva zaupanja v pravo. Ustavno sodišče poudarja, da načela pravne države ne dovoljujejo, da bi zakonodajalec spreminjal pravne položaje subjektov v postopkih sporazumevanja, ki so v večini občin v zaključni fazi, ali pa so bili že sklenjeni sporazumi glede določenega dela premoženja, ne da bi imel za take posege utemeljene razloge. Zato je ustavno sodišče razveljavilo tretji odstavek 51.b člena in drugi odstavek 100. člena iz enakih razlogov kot 51.c člen in šesti odstavek 100. člena ZLS. V 3. točki izreka pa je vzpostavilo ureditev, ki je veljala pred uveljavitvijo novele ZLS (100.a člen in odločba ustavnega sodišča št. U-I- 75/96).
22. Ker je določba 100.a člena formalno prenehala veljati (41. člen novele ZLS- 98), je ustavno sodišče zahtevo župana Občine Vodice zavrglo (2. točka izreka). Z vzpostavitvijo ureditve v 3. točki izreka te odločbe je odpravljena neustavnost, ki jo je uveljavljal predlagatelj, in zato niso podani pogoji iz 47. člena ZUstS za oceno ustavnosti 100.a člena ZLS.
C)
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 25. člena, drugega odstavka 40. člena in 43. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Lojze Ude, dr. Mirjam Škrk in dr. Dragica Wedam-Lukić. Prvo in drugo točko izreka je sprejelo soglasno. Prvo alineo tretje točke izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu (proti je glasovala sodnica Modrijan), drugo alineo tretje točke izreka pa s sedmimi glasovi zoper dva (proti sta glasovala sodnik Čebulj in sodnica Modrijan). Sodnik Čebulj je dal odklonilno ločeno mnenje glede dela izreka odločbe, pri kateri je glasoval proti.
Št. U-I-4/99
Ljubljana, dne 10. junija 1999.
Predsednik
Franc Testen l. r.
1 O pravnem nasledstvu novoustanovljenih občin in o spremembi pravne narave premoženja, ki je bilo v uporabi prejšnjih občin, je ustavno sodišče že sprejelo stališče v odločbi št. U-I-75/96 (točka 6 obrazložitve).
2 100. člen se je glasil: “Občinski sveti morajo v šestih mesecih po prevzemu funkcij po prejšnjem odstavku urediti medsebojna premoženjskopravna razmerja.”
3 Drugi odstavek 41. člena ZFO se glasi: “Dokler ne bodo urejena premoženjskopravna razmerja med občinami po 100. členu zakona o lokalni samoupravi, se občine ne smejo zadolževati in izdajati soglasij in poroštev po 18. in 19. členu tega zakona.”
4 Prvi odstavek 51.b člena ZLS določa: “Premoženje občine, ki se razdeli na dvoje ali več novih občin ali se njen del izloči in se ustanovi nova občina oziroma se ta del priključi k sosednji občini, se razdeli sporazumno.”
5 Poročevalec, št. 61, stran 19: “Več kot polovica občin se še ni uspela dogovoriti o ureditvi premoženjskopravnih vprašanj in razdeliti premoženja.”
6 Drugi odstavek 51.b člena le določa, da posamezno občino bremenijo tudi vsa bremena premoženja, ki ji je pripadlo.
7 Kakšen je bil učinek objave predloga novele ZLS-98, navaja župan Občine Majšperk v svojem odgovoru z dne 27. 5. 1999. Navaja, da se je postopek delitve premoženja bivše Občine Ptuj po objavi predloga novele ZLS-98 ustavil, ker je Mestna občina Ptuj prenehala z nadaljnjim usklajevanjem, kljub temu da je bilo doseženo soglasje o delitvi več kot 70% premoženja. Meni, da je 51.c člen, ki kot kriterij delitve določa le lego nepremičnine, krivičen do “zunanjih občin”, katerih občani so sovlagali v te nepremičnine.
8 Župan Občine Škocjan je sporočil, da je sprejem sporazuma z Mestno občino Novo mesto v zaključni fazi in bo dokončni podpis delitvene bilance opravljen še v mesecu maju. Župan Mestne občine Celje in Župan Občine Štore je sporočil, da je postopek sprejema delitvene bilance med občinami, pravnimi naslednicami prejšnje Občine Celje, v zaključni fazi in da se pričakuje sprejem delitvene bilance na sejah občinskih svetov, sklicanih za dne 1. junija 1999. Župan Občine Radenci je sporočil, da je bil delni sporazum med občinami – pravnimi naslednicami prejšnje Občine Gornja Radgona sklenjen leta 1998, da je postopek glede ostalega premoženja v zaključni fazi in ne pričakuje, da bo glede na zadnje dogovore županov postopek delitve hitro končan. Župan Občine Dol pri Ljubljani, ki je tudi eden izmed predlagateljev sporoča, da se občine – pravne naslednice prejšnjih ljubljanskih občin in mesta Ljubljana kljub številnim sestankom delovnih skupin, županov in njihovih pooblaščencev, niso uspele dogovoriti o razdelitvi premoženja. Bistveni razlog, da ni prišlo do sklenitve sporazuma, naj bi bilo vztrajanje Mestne občine Ljubljana, da se vse nepremično premoženje deli po legi brez nadomestila ter da primestne občine ne morejo biti soustanoviteljice javnih zavodov in podjetij. Župan Občine Destrnik sporoča, da je Mestna občina Ptuj pripravila delitveno bilanco in da jo je občinski svet sprejel pod pogojem, da Mestna občina Ptuj v petih letih zagotovi 200 milijonov SIT za osem novih občin in da se ta sredstva namenijo za izgradnjo reševalne postaje na Ptuju.
9 Župan Mestne občine Ptuj sporoča, da so vsi občinski sveti novonastalih občin v letu 1996 sprejeli “Kriterije delitve premoženja Občine Ptuj” in da je že pripravljena delitvena bilanca. Kljub temu, da postopek delitve še ni končan, pa so se v letu 1997 in 1998 delila denarna sredstva, terjatve in obveznosti na podlagi sprejetih kriterijev. Župan Občine Idrija sporoča, da se je komisija za izdelavo delitvene bilance odločila, da se postopek delitve izvede po delih. Tako je sprejetih že pet sklepov o delni razdelitvi premoženja med Občino Idrija in Občino Cerkno. Ugotavlja, da je bil dosedanji način dela pri delitvi premoženja kljub dolgotrajnosti uspešen, in da je večina premoženja razdeljena. Župan Občine Gornja Radgona sporoča, da je bilo v letu 1998 razdeljeno premoženje zavodov, zaklonišč, lokalne in občinske ceste ter javne poti, denarna sredstva, ustanoviteljske pravice v nekaterih javnih zavodih. Sredstva in oprema civilne zaščite so v fazi delitve, glede preostalega skupnega premoženja pa je pripravljen predlog delitve.
10 Tako Župan Občine Preddvor v prilogi svoje zahteve navaja, da je Občina Naklo sprožila postopek arbitraže, da so se predlogu pridružile vse novonastale občine, Mestna občina Kranj pa na pobudo ni niti odgovorila in ustanovitev arbitraže tako ni bila mogoča.
11 Zakon o postopku za ustanovitev občin ter za določitev njihovih območij (Uradni list RS, št. 44/96 – ZPUODNO) v drugem odstavku 4. člena določa, da mora Državni zbor začeti postopek za ustanovitev občin ali spremembo območij občin najkasneje eno leto pred zakonskim rokom za razpis rednih volitev v občinske svete.