Uradni list

Številka 6
Uradni list RS, št. 6/1994 z dne 11. 2. 1994
Uradni list

Uradni list RS, št. 6/1994 z dne 11. 2. 1994

Kazalo

289. Odločba o razveljavitvi prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi, stran 385.

ODLOČBA
Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane v postopku za oceno ustavnosti na seji dne 21. 1. 1994
I. odločilo:
Razveljavi se prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/93).
II. ugotovilo:
1. Z iztekom roka za uskladitev pravnega sistema države z novo ustavo in z uveljavitvijo zakona o lokalni samoupravi se je začel postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine.
2. Ni v skladu z načelom pravne države in načelom enakosti pred zakonom dvojna ureditev postopka za ustanovitev novih občin in brez zakona, ki bi omogočal izvedbo referenduma.
3. V nasprotju z ustavo bi bile volitve v organe občin, ki ne bi bile ustanovljene v skladu z določbo 139. člena ustave.
4. Ustavno dopustno je, da se do preobrazbe obstoječih občin z zakonom odloži izvedba volitev v organe novih občin, in da se za ustrezen čas, v katerem bo preobrazbo dejansko mogoče izvesti, in ki bo glede na trajanje celotnega mandata sorazmerno kratek, podaljša mandat obstoječim organom v občinah.
Obrazložitev
Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane je dne 12. 1. 1994 vložil predlog za oceno ustavnosti drugega stavka prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi, obenem pa predlagal podaljšanje rokov iz prvega stavka prvega odstavka 95. člena istega zakona. Predlagal je tudi, da se zadrži do dokončne odločitve ustavnega sodišča izvrševanje drugega stavka prvega odstavka 95. člena navedenega zakona.
Prvi odstavek 95. člena navedenega zakona se glasi:
"V delih občin, kjer se državljani na zborih krajanov v krajevnih skupnostih, skladno z zakonom o referendumu za ustanovitev občin odločijo, da bodo izvedli referendume o oblikovanju novih občin do 31. marca 1994, se izvedejo volitve do 30. junija 1994. V drugih občinah se izvedejo volitve aprila 1994, referendumi o oblikovanju novih občin pa najkasneje do 31. decembra 1995."
Po mnenju predlagatelja naj bi bila zakonska ureditev, ki jo vsebuje izpodbijani drugi stavek prvega odstavka 95. člena zakona in katere namen je izvedba volitev v organe sedanje občine in odložitev roka za izvedbo referendumov za te občine do konca prihodnjega leta, s čimer bi se uvedel dvojni (paralelni) sistem (stari in novi) lokalne samouprave, v neskladju s 138. členom, z drugim in tretjim odstavkom 139. člena, z drugim odstavkom 14. člena, z drugim odstavkom 140. člena in s prvim odstavkom 141. člena ustave. Roki, določeni v prvem stavku prvega odstavka 95. člena, pa naj bi bili, ker navedenih rokov ni mogoče izvršiti, v neskladju z ustavnim načelom, da je Slovenija pravna država.
Podrobnejša utemeljitev predloga je naslednja. Po ustavi naj bi bila lokalna samouprava pravica, ki jo prebivalci uresničujejo v občinah in drugih lokalnih skupnostih. Izpodbijana določba naj bi jemala prebivalcem na določenih območjih v Sloveniji (tam, kjer se na zborih krajanov ne bodo odločili za ustanovitev novih občin) možnost uresničevati to pravico. Ker naj bi en del prebivalcev Slovenije spravljala v drugačen položaj od drugih (enim pravico do referenduma daje, drugim pa ne), naj bi bila izpodbijana določba zakona tudi v nasprotju z enakostjo pred zakonom, zagotovljeno z ustavo. Izpodbijana določba zakona naj bi bila v nasprotju z določbami ustave o mestni občini, kar naj bi se nanašalo še posebej na primer Ljubljane, če se ne bi prebivalci vseh krajevnih skupnosti odločili za ustanovitev nove občine. Mesto Ljubljana bi tako ostalo razdeljeno na več občin in njenim prebivalcem bi še zlasti očitno bila odvzeta možnost urejanja mesta kot celote. Popolnoma mogoče naj bi bilo, da po aprilu 1994 mesto Ljubljana kot celota ne bi imelo nobenih organov. Zakonodajalec naj bi tudi spregledal obveznost, da bo moral z zakonom na novo določiti območja tistih ostankov sedanjih občin, kjer se bodo morali v njih delih prebivalci odločiti, da ustanovijo novo občino, ker v nasprotnem primeru ti ostanki pravno ne bodo obstajali.
V prvem stavku prvega odstavka 95. člena zakona naj bi bili določeni neizvedljivo kratki roki za ustanavljanje novih občin. Ti roki naj bi bili neizvedljivi še posebej zato, ker zakon o referendumu za določitev območja občin še ni bil sprejet. Iz tega razloga predlagatelj zahteva od ustavnega sodišča, naj podaljša roke za izvedbo referenduma do konca maja 1994, rok za volitve v nove občine pa do konca novembra 1994.
Ustavno sodišče je zaradi tehtnosti in pomembnosti zadeve kljub kratkemu času izvedlo obširen pripravljalni postopek.
Dne 13. 1. 1994 je z dopisom pozvalo Državni zbor Republike Slovenije, da do 18. 1. 1994 do 13. ure odgovori na navedbe v predlogu, česar državni zborni storil.
Predhodnega razgovora o zadevi, ki je bil dne 19. 1. 1994 v razpravni dvorani ustavnega sodišča, sta se udeležila poslanca državnega zbora dr. Ciril Ribičič in Tone Peršak ter sekretar sekretariata za zakonodajo in pravne zadeve državnega zbora Milan Baškovič. Ustavnemu sodišču so predlagali, naj odloži odločanje o zadevi do oblikovanja odgovora državnega zbora, nato pa so izrazili naslednja mnenja in stališča. Po njihovem mnenju ustavni zakon za izvedbo ustave ne vsebuje rokov za uveljavitev nove zakonodaje, pač pa določa roke za uskladitev zakonodaje z ustavo. Ta rok je bil glede zakona o lokalni samoupravi spoštovan in. enako tudi glede zakona o lokalnih volitvah, ni pa bil spoštovan na nekaterih drugih področjih, ki so povezana z lokalno samoupravo, kot npr. glede predpisov o državni upravi in o javnih financah. Tudi še ni zakona o kriterijih za pridobitev posebnega statusa občin v primerih, ko gre za obmejne, gorske, razvojno šibke, ekološko degradirane in narodnostno mešane občine. Nobena od rešitev, ki so bile v razpravi glede spremembe ustavnega zakona za izvedbo ustave, ni dobila dvotretjinske podpore, tako da ta zakon ni mogel razrešiti navedenih vprašanj. Podaljševanje mandata naj bi bilo na splošno vprašljivo tako z vidika naše ustavne ureditve kakor tudi z vidika izkušenj drugih demokratičnih držav. V postopku da je že sprememba zakona o lokalni samoupravi, ki naj bi spremenila tudi izpodbijano določbo 95. člena. Navedena sprememba naj bi dala enake možnosti vsem občinam za preobrazbo po novi ustavi. Ravno definiranje mestne občine, še posebej v Ljubljani, naj bi potrjevalo, da preoblikovanje lokalne samouprave ne more biti izvršeno čez noč. Zakon o državni upravi naj bi bil po predvidenem rokovniku sprejet v mesecu maju 1994. Izvedene naj bi bile tudi spremembe v predlogu zakona o referendumu za ustanovitev občin, ki naj bi bile usmerjene k zagotovitvi takšnih možnosti za ugotavljanje volje prebivalcev, kot jih predlaga predlagatelj. Ustavno sodišče naj ne bi bilo pristojno spremeniti datumov oziroma rokov, določenih v prvem stavku prvega odstavka 95. člena, ker bi s tem poseglo v funkcijo zakonodajalca.
V pripravljalnem postopku je ustavno sodišče pisno zaprosilo vse občine, da se izjavijo o predlogu. Pisno ali ustno na že omenjenem predhodnem razgovoru dne 19. 1. 1994 so se izjavili predstavniki 40 občin. Od občin, ki so se izjavile, večina podpira predlog predlagatelja, velika večina pa soglaša s tem, da so roki, vsebovani v izpodbijani določbi zakona, nerealni, oziroma menijo, da jim izpodbijana določba zaradi tega povzroča velike težave.
Pridobljeno je bilo mnenje vladne službe za reformo lokalne samouprave, ki pisno seznanja ustavno sodišče z nekaterimi mnenji, sprejetimi na sestanku strokovne skupine za lokalno samoupravo dne 6. 1. 1994. Po njenem mnenju bi bilo potrebno referendume in volitve izvesti v vseh občinah hkrati. Roki iz 95. člena o lokalni samoupravi za pripravo in izvedbo volitev naj bi bili nerealni in v praksi neuresničljivi. Z ustavnim zakonom naj bi bilo treba zagotoviti podaljšanje mandata obstoječim občinskim skupščinam do konca 1994. leta. Teritorialna organizacija občin naj bi bila le en vidik reforme lokalne samouprave in volitve v obstoječe občine naj bi pomenile predvsem docela novo kakovost (organizacija, vsebina) ter jih ne bi kazalo enačiti z volitvami iz predhodnih obdobij. Za izvajanje reforme lokalne samouprave naj bi bila nujna ustrezna reorganizacija državne uprave. Vsa ministrstva bi morala prevzeti svoj del odgovornosti za določitev svojih upravnih funkcij v občinah in za njihov morebitni prenos na lokalne skupnosti. Posebno pozornost naj bi bilo treba posvetiti področni zakonodaji, ki da na posameznih področjih lahko bistveno vpliva na kakovost izvedbe zakona o lokalni samoupravi. Vse bolj pa naj bi se tudi povečevala obseg in dinamika naših mednarodnih obveznosti na področju lokalne samouprave.
Pridobljena so bila mnenja tudi drugih strokovnih institucij in strokovnjakov.
Ustavno sodišče se je seznanilo tudi z dopisom predsednika državnega zbora predsednikom občinskih skupščin z dne 14. 1. 1994, ki občine seznanja z najnujnejšimi opravili pri izvajanju 95. člena zakona o lokalni samoupravi, obenem pa jih obvešča, da je predlagana sprememba navedenega zakona. Dopisu je priložen tudi rokovnik za izvedbo opravil po predlaganih spremembah zakona o lokalni samoupravi.
Ustavno sodišče je odločilo, ne da bi čakalo na odgovor nasprotnega udeleženca. Rok, določen v pozivu, je namreč potekel, v pripravljalnem postopku pa je sodišče dobilo zadostno podlago za svojo odločitev.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da je drugi stavek prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi v neskladju z določbami 2., 9., 14. in 139. člena ustave. Ker pa bi razveljavitev zgolj drugega stavka in smiselno nanj vezanih delov prvega stavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi povsem spremenila smisel prvega stavka (iz ene od dveh možnosti, ki bi jih imeli povsod na izbiro, v obveznost za vse, čeprav brez izrecno določene sankcije), bi s tako rešitvijo ustavno sodišče pravzaprav prevzelo nalogo zakonodajalca, da določi najprimernejši rok za izvedbo referendumov. Ker to ne bi bilo sprejemljivo (oziroma ne bi bilo v skladu z načelom delitve oblasti ter z vlogo ustavnega sodišča), pa tudi zaradi pomislekov mnogih občin in za mnenje vprašanih strokovnjakov o uresničljivosti tako kratkega roka, je ustavno sodišče sklenilo razveljaviti tudi prvi stavek, torej celoten prvi odstavek 95. člena zakona.
V okviru svoje presoje je ustavno sodišče najprej analiziralo cilje ustavne in zakonske uvedbe lokalne samouprave in roke za njeno uresničitev.
Razvoj lokalne samouprave srednjeevropskega tipa, ki je bila uveljavljena na ozemlju današnje slovenske države že med prvo svetovno vojno, med obema svetovnima vojnama in po drugi svetovni vojni, je bil prekinjen z uvedbo t. i. komunalnega sistema leta 1955. V tem sistemu je bila občina hkrati oblastna in samoupravna skupnost, raziskave pa so dokazale, da je pomenilo okoli 85% dejavnosti organov komune oziroma "občine" le izvrševanje tedanjih jugoslovanskih in republiških predpisov. Pristojnosti povprečne občine v Sloveniji je določalo več kot 500 predpisov, tako da so bili po strokovni oceni iz leta 1974 upravni organi povprečne slovenske občine pristojni za 2600 upravnih zadev, ki so vsebovale enako število direktnih upravnih opravil. Tako naj bi jugoslovanska komuna prek izvajanja državne zakonodaje spremenila naravo države same in jo preobrazila v samoupravno državo, zgodilo pa se je prav nasprotno: prevladala je država in uničila lokalno samoupravo. Celotna operacionalizacija ideje o komuni v njenem vsebinskem, organizacijskem in teritorialnem smislu je dejansko pomenila likvidacijo lokalne samouprave.
Upravno-politična razdelitev Slovenije (in Jugoslavije) iz leta 1952, ki je nastala po tem, ko so opustili krajevne ljudske odbore, ustanovljene po letu 1945, je sledila predvojni razdelitvi. Prvi prehod na novo komunalno ureditev je pomenila upravna razdelitev iz leta 1955. Leta 1939 je bilo na ozemlju Slovenije 469 občin, l. 1952 380 in l. 1958, po uvedbi "komunalnega sistema", le še 65 - 62 občin. Zato označujejo strokovnjaki to reformo tudi kot primer oktroirane združitve malih občin ter kot umetno in vsiljeno integracijo naravnih skupnosti.
Po drugi strani pa sta bili mesti Ljubljana in Maribor v nasprotju z načeli funkcionalne urbane uprave razdeljeni na več občin, od katerih je vsaka (razen tistih, ki so obsegale središče mesta) obsegala del mesta in njegovo primestno in podeželsko zaledje. Zato v tem primeru lahko govorimo o umetni in vsiljeni segmentaciji mestne lokalne skupnosti.
Tako je skozi vse obdobje od leta 1955 do sedanjih začetkov ponovnega uvajanja pristne lokalne samouprave obstajala v Sloveniji komuna, ki je bila po svojem ozemlju nekajkrat večja od povprečne evropske občine in torej neprimerna za izvrševanje značilnih nalog lokalne samouprave, po drugi strani pa premajhna za izvrševanje značilnih državnih upravnih nalog na ravni okraja. Naloženo ji je bilo izvrševanje državnih pristojnosti s "samoupravnimi" akti lokalnih predstavniških organov, ki pa so imeli po svoji funkciji in vsebini naravo upravnih aktov. Janez Šmidovnik (Koncepcija jugoslovanske občine, Ljubljana, Uradni list, 1970) ugotavlja, da je bila kot vzor za ureditev jugoslovanske občine postavljena pariška komuna iz leta 1871. Ta ideološka zmota analitikov pariške komune, "ki se sploh niso ukvarjali s komunalnimi problemi Pariza", in snovalcev jugoslovanske komune pa je imela za posledico, da jugoslovanska komuna vse do danes po svoji teritorialni strukturi ni občina, po svojih pristojnostih in načinu njihovega uresničevanja pa ni samoupravna. To pomeni, da državljani Slovenije v okviru obstoječe ureditve nimajo možnosti uresničevanja lokalne samouprave, kakor jo določa slovenska ustava in ureja Evropska listina lokalne samouprave Sveta Evrope iz leta 1985.
Slovenska ustava v okviru poglavja o temeljnih pravicah in svoboščinah sicer izrecno ne govori o pravici do lokalne samouprave, pač pa je načelo lokalne samouprave uvrščeno med temeljne določbe ustave ter pobliže opredeljeno v posebnem poglavju o lokalni in posebni samoupravi. Vendar pa je "pravica do lokalne samouprave" neizbežni nasledek spoštovanja temeljnega ustavnega zagotovila lokalne samouprave ("V Sloveniji je zagotovljena lokalna samouprava", 9. člen ustave) kot institucionalnega okvira odločanja o lokalnih javnih zadevah na eni strani, ter temeljne ustavne pravice vsakogar do sodelovanja pri upravljanju javnih zadev (44. člen ustave). Tako tudi Evropska listina lokalne samouprave, ki v preambuli neposredno sooča naslednja tri določila:
– da so lokalne oblasti eden od glavnih temeljev vsake demokratične vladavine;
– da je pravica državljanov, da sodelujejo pri opravljanju javnih zadev, eno od demokratičnih načel, ki so skupna vsem državam članicam Sveta Evrope, in
– da se ta pravica lahko najbolj neposredno izvršuje na lokalni ravni.
Iz zgornjih načelnih ugotovitev pa listina v 3. členu izvede opredelitev lokalne samouprave kot "pravico in sposobnost lokalnih oblasti, da v mejah zakona urejajo in opravljajo bistveni del javnih zadev v lastni pristojnosti in v korist lokalnega prebivalstva".
Temelj ustavnih in zakonskih določb o lokalni samoupravi je torej vzpostavitev in zagotovitev temeljnih pogojev za uresničevanje lokalne samouprave po nekaj desetletij trajajočem obdobju "jugoslovanske komune". Ta temeljni cilj pa je mogoče udejaniti tako, da se
– oblikujejo območja in meje novih občin;
– da država prevzame v lastno izvrševanje državne upravne zadeve;
– da se opredelijo samoupravne pristojnosti nove občine in
– da se vzpostavijo predstavniška in izvršilna telesa občin, ki naj omogočijo občanom pravico do lokalne demokracije, se pravi sodelovanje pri odločanju o lokalnih zadevah v okviru samoupravne občine.
V nasprotju z vsiljenim združevanjem občin kot samoupravnih skupnosti, ki je označevalo prehod na sistem jugoslovanskih komun, je proces njihove razgraditve z ustavnimi in zakonskimi določili (zakon o lokalni samoupravi z izvedbenimi predpisi) pravno opredeljen v smislu "reforme od spodaj navzgor", na podlagi demokratično izražene volje občanov o lokalnem območju, na katerem želijo ustanoviti "svojo" občino kot naravno in funkcionalno lokalno skupnost. Naloga pravne države pa je, da občanom omogoči izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen in predvidljiv način.
Ustavno sodišče je ugotovilo, da se je postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine kot samoupravne lokalne skupnosti začel z iztekom roka za uskladitev pravnega sistema države z novo ustavo (31. 12. 1993) in z uveljavitvijo zakona o lokalni samoupravi (15. 1. 1994).
Posebno pozornost je ustavno sodišče namenilo tudi obravnavanju vprašanj v zvezi z dvojno ureditvijo postopka za ustanovitev novih občin ter načeli pravne države in enakosti pred zakonom.
Nesočasno preoblikovanje starih občin v nove samoupravne občine bi pomenilo, da se nova ustava na tem področju ne bi uveljavila v vsej Sloveniji hkrati, kar bi bilo v nasprotju z načeli pravne države in z načelom enakosti vseh pred zakonom, pa tudi ustavni zakon za izvedbo ustave za tak način prehoda k novem ustavnemu stanju ne daje podlage. Že samo dejstvo, da je po opravljenih referendumih treba ustanoviti občine z zakonom, nujno zahteva sočasno odločanje o teritorialnem preoblikovanju občin, saj bi bilo drugače lahko zakonsko prejudicirano referendumsko odločanje na določenih spornih območjih – oziroma bi zakonodajalec moral sprejeti zakonsko odločitev o ustanovitvi določenih občin, preden bi mu bile znane referendumske odločitve tudi na sosednjih oziroma na potencialno spornih območjih. Tudi državljani Slovenije bi bili s tem glede lokalne samouprave v najbolj ključnem trenutku njenega uvajanja, t. j. v trenutku oblikovanja občin v neenakem položaju. To pa bi bilo v nasprotju z načelom enakosti pred zakonom (14. člen ustave).
Ustava uvaja lokalno samoupravo kot enega od temeljev državne ureditve. Prehoda iz prejšnjega komunalnega sistema na ustavno koncipirani sistem lokalne samouprave ustavodajalec ni uredil z ustavnim zakonom za izvedbo ustave. Glede na to okoliščino ustavno sodišče meni, da je kljub vsemu ustavno dopustno ob tehtanju prizadetih ustavnih dobrin urediti ta prehod tudi tako, da se z navadnim zakonom za sorazmerno kratko obdobje podaljša mandat organom v obstoječih občinah. Čeprav je prišlo s potekom roka za uskladitev zakonov in podzakonskih aktov z novo ustavo do protiustavnega stanja tudi na področju uresničevanja lokalne samouprave, to ne pomeni, da sme zakonodajalec, ki ni pravočasno poskrbel za ustrezne izvedbene predpise, uvajati predpise, ki pomenijo kršitev ustave. Neusklajenost starih predpisov z novo ustavo oziroma zamujanje pri uresničevanju ustave je sicer v neskladju z ustavo, kljub temu pa je takšno stanje v manjšem nasprotju z ustavo, kot pa sprejemanje novih predpisov, ki so v vsebinskem nasprotju z njo.
V pravni državi mora obstajati tak sistem organizacije, ki omogoča izvajanje ustave in zakonov ter postopke, ki omogočajo izvajanje pravic in svoboščin. Uveljaviti je zato potrebno ustrezen pravni sistem, ki naj bo koherenten in neprotisloven. Le tak pravni sistem lahko zagotavlja ustavnost in zakonitost na podlagi načela hierarhije v pravu ter deluje kot integralna celota, sestavljena iz struktur, ki se med seboj povezujejo, so med seboj odvisne in si ne nasprotujejo. Ni torej v skladu z načelom pravne države hkratni obstoj ustavno že preoblikovanih in ustavno še ne preoblikovanih občin. Napadena določba 95. člena zakona o lokalni samoupravi bi omogočala prav takšno dvojnost ureditve, ko bi hkrati s "starimi" občinami obstajale tudi že nove, pa tudi še ostanki "starih", iz katerih bi se izločila določena območja. Po prvem načinu, ki ga določa prvi stavek prvega odstavka 95. člena ZLS, bi se občine konstituirale do konca junija 1994, po drugem načinu pa šele do konca leta 1995. Gre torej za veliko časovno razliko (leto in pol) glede postopka, ki ima vendarle povsem enoten cilj in namen, to je izvedba ustavne ureditve lokalne samouprave. Jasna in istočasna prostorsko-politična razdelitev države je pomembna tudi za sprejemanje področne zakonodaje, ki postavlja temelje določenih družbenih podsistemov v sferi javnih služb (zdravstvo, šolstvo, komunala, energetika ipd.). Zaradi sprejemanja te zakonodaje in notranje usklajenosti celotnega pravnega sistema je potrebno lokalno samoupravo v državi uvesti naenkrat na celotnem območju. Istočasni obstoj novih preoblikovanih in delno preoblikovanih občin bi predstavljal veliko oviro za prenos pristojnosti na podlagi področne zakonodaje ter bi vodil v nepreglednost. Takšna notranja nedoslednost v pravnem sistemu nasprotuje javnemu interesu. Ob tem bi bilo praktično tudi izredno težko izvedljivo morebitno prenašanje nalog državne uprave na lokalne skupnosti. Celotna reforma nadalje ne bi bila usklajena s proračunskim letom oziroma izvrševanjem državnega proračuna. Zato je zaradi nujne enotnosti pravnega sistema ter zagotovitve enakega uresničevanja ustavnih pravic v javnem interesu potrebno usklajeno in istočasno nastajanje občin kot temeljnih oblik lokalne samouprave v Sloveniji.
Načelo pravne države (2. člen ustave) oziroma načelo pravne varnosti kot eden njegovih bistvenih elementov med drugim zahteva, da morajo biti pravna izhodišča za vedenje in ravnanje pravnih subjektov vnaprej določena ali vsaj določljiva. Prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi se sklicuje na zakon o referendumu, ki v času, ko je zakon o lokalni samoupravi stopil v veljavo, še ni bil sprejet. Določba, ki se v svojem bistvenem delu navezuje na neobstoječ predpis, nasprotuje načelu pravne varnosti in s tem načelu pravne države. Prvi odstavek 95. člena zakona o lokalni samoupravi je zato tudi v tem pogledu protiustaven.
Dvotirno, tj. časovno neusklajeno oblikovanje novih občin bi vsaj začasno onemogočalo uresničevanje ustavno zagotovljene lokalne samouprave povsod tam, kjer se ne bi mogli izreči o oblikovanju občin že v prvi fazi. Glede na določbo prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi bi morali tam, kjer niso izvedli referendumov, voliti nove občinske svete v obstoječih občinah, tj. v občinah, ki jih niso ustanovili v skladu s tretjim odstavkom 139. člena ustave. Ustanovitev občin je bistveni pogoj za dejansko izvrševanje lokalne samouprave. V tem pogledu ne bi bilo mogoče govoriti o uresničevanju ustavno zagotovljene lokalne samouprave, če ta, čeprav začasno, ne bi vsebovala tudi pravice do oblikovanja občine v skladu z interesi in potrebami prebivalcev.
Kot posledica dvotirnega prehajanja na nove občine bi tudi tam, kjer bi izvedli referendume, lahko prišlo do tega, da bi se nove občine oblikovale le na delih obstoječih občin, tako da bi predstavljali začasno podlago za uresničevanje lokalne samouprave poleg novooblikovanih občin tudi okrnjeni ostanki sedanjih občin. Ti ostanki bi bili območja, ki ne bi predstavljala funkcionalnih celot in tudi v tem pogledu ne bi ustrezali interesom prebivalcev v smislu 139. člena ustave. Ker pa morata biti območje in sedež občin določena z zakonom, bi to pripeljalo do nevzdržnega pravnega položaja: ostanki sedanjih občin, ki se ne bi oblikovali kot nove občine, pravno ne bi obstajali, saj sprejme državni zbor v smislu 98. člena zakona o lokalni samoupravi le zakon o ustanovitvi in mejah novih občin. Pravno bi tako poleg sedaj obstoječih občin, v katerih se ne bi referendumsko odločali o ustanovitvi novih občin, obstajale le nove občine, ne pa morebitni ostanki sedanjih občin, ki ne bi prešli v nove občine.
Tretji odstavek 139. člena ustave določa, da se občina ustanovi po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Volitve v nove organe obstoječe občine, ki jih določa drugi stavek prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi za občine, v katerih se na zborih krajanov ne odločijo za referendume, bi bile v neskladju z ustavo. Tega ne more spremeniti dejstvo, da izvedba preoblikovanja občin v vsej državi ni mogoča pred iztekom mandatov sedanjim občinskim organom. V ustavnem zakonu za izvedbo ustave ni nikjer določen rok za preoblikovanje občin. Določba 5. člena, ki ji nekateri napačno pripisujejo ta pomen, češ da ta rok izteče takrat, ko bo država prevzela državne funkcije dosedanjih občin, v resnici ureja le opravljanje teh funkcij v prehodnem obdobju, ne da bi kakorkoli posegala v splošni rok za uskladitev predpisov z ustavo. Ker je ta rok že potekel, bi moralo biti stanje na vseh področjih, tudi na področju lokalne samouprave kot bistvenega elementa državne ureditve, že usklajeno z ustavo. Zaradi izteka tega roka in zaradi uveljavitve zakona o lokalni samoupravi ni več nikakršnega razloga za odlaganje uveljavitve ustavnih določb o lokalni samoupravi. Zakonodajalec je dolžan to omogočiti s čimprejšnjim sprejetjem manjkajoče zakonodaje in s čimprejšnjo nadomestitvijo s to odločbo razveljavljenega prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi z ustrezno novo ureditvijo. Ustavno sodišče nima na voljo ne sredstev ne metod, s katerimi bi lahko samo določalo podlage in najprimernejše roke za to preoblikovanje. To tudi ni njegova ustavna naloga, marveč je to naloga zakonodajalca.
Sorazmerno kratko podaljšanje mandata občinskim organom je kot ustavno dopustno poznano v evropski ustavni praksi, kadar je to utemeljeno z važnimi razlogi javnega interesa (dokončanje teritorialne reforme in zagotovitev hkratne izvedbe občinskih volitev). V našem primeru obstaja sicer argument zoper podaljšanje mandata obstoječim občinskim organom v tem, da obstoječe občine tudi vsebinsko ne ustrezajo ustavnemu pojmu lokalne samouprave in da tvorijo njihove skupščine tudi zbori združenega dela, ki so bili v bistvu nezdružljivi že s prehodnim ustavnim obdobjem. V nastalem položaju prihaja torej do kolizije dveh ustavnih vrednot oziroma dobrin, ki se izraža v dilemi, ali dopustiti dolgotrajnejše priprave na preoblikovanje občin in zato znotraj starih občin predpisati volitve po novem sistemu, ali pa z navadnim zakonom postaviti vsem občinam kratek, a realen rok za preoblikovanje in do takrat podaljšati mandat sedanjim občinskim skupščinam. Nobena rešitev ni ustavnopravno čista in nesporna, toda pri tehtanju navedenih kolidirajočih ustavnih dobrin je ustavno sodišče presodilo, da je treba v nastalem položaju dati prednost čimprejšnji ustavni preobrazbi občin, pa čeprav za ceno nekajmesečnega podaljšanja mandatov organom sedanjih občin.
Predlagatelj zahteva razveljavitev določb o rokih iz prvega stavka prvega odstavka napadenega člena, njihovo nadomestitev z novimi (nekoliko daljšimi) roki, ter razveljavitev drugega stavka istega odstavka. Oba stavka prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi vsebujeta vrsto splošnih pravnih pravil, ki urejajo oblikovanje novih občin v skladu z ustavno koncepcijo lokalne samouprave. Iz argumentacije predlagatelja je razvidno, da zahteva naslednje:
– razveljavitev možnosti dveh načinov oblikovanja novih občin, oziroma ustrezne dvotirnosti,
– razveljavitev daljšega roka za oblikovanje novih občin na podlagi referendumov, ki naj bodo izvedeni najkasneje do 31. 12. 1995,
– razveljavitev možnosti volitev v organe starih občin,
– razveljavitev krajših rokov za oblikovanje novih občin in njihovo nadomestitev z novimi, daljšimi roki.
Ustavno sodišče je oblikovalo odločbo v skladu z 31. členom veljavnega zakona o postopku pred ustavnim sodiščem, ki določa, da mora biti odločba obrazložena, ter v skladu z drugim odstavkom 36. člena poslovnika ustavnega sodišča, ki določa, da odločba ustavnega sodišča vsebuje navedbo o sestavi ustavnega sodišča, navedbo predpisa ali splošnega akta, ki je bil predmet ocene, izrek odločbe ter dejstva in razloge za odločitev.
Tehnično je odločbo oblikovalo tako, da je v skladu s svojo ustavno pristojnostjo razveljavilo tekstualno opredeljeni del predpisa pod I., ter pod II. še posebej identificiralo v tem tekstu vsebovani protiustavni vsebinski normi (pod 2. in pod 3.).
Ker pa je zaradi razveljavitve vsega teksta prvega odstavka 95. člena zakona o lokalni samoupravi in v njem vsebovanih ter v izreku odločbe še posebej identificiranih norm nastala v dveh pogledih pravna praznina, se je ustavno sodišče odločilo to pravno stanje identificirati ter do slednjega zavzeti v obliki dveh ugotovitev (pod 1. in 4.) stališče.
Ker ti dve ugotovitvi nimata pravnih učinkov, ki bi zavezovali zakonodajalca, niti nimata narave argumentacije razveljavitvenega dela izreka, ju tudi ni bilo mogoče uvrstiti v obrazložitveni del odločbe. Obe ugotovitvi sta v funkciji opozorila zakonodajalcu, ki na njuni podlagi lahko predvideva morebitno bodoče ravnanje ustavnega sodišča.
Z razveljavitvijo 95. člena namreč postopek preoblikovanja obstoječih občin v nove občine ni ustavljen, ampak se nadaljuje, tako kot je določeno v zakonu o lokalni samoupravi in zakonu o lokalnih volitvah, vendar ne več dvotirno, pač pa enovito v vsej državi. Z razveljavitvijo 95. člena je nadalje postalo očitno, da bo med postopkom preoblikovanja sedanjih občin in še preden bodo ustanovljene nove občine, v stare pa po razveljavitvi ni več mogoče voliti, iztekel mandat občinskim skupščinam, zaradi česar bo nastala institucionalna in funkcionalna praznina, ki je ustavno sodišče ne sme povzročiti, ne da bi nakazalo zanjo ustavno dopustne rešitve. Od tod izhaja ugotovitev ustavnega sodišča o dopustnosti odložitve izvedbe volitev, čeprav je rok za uskladitev zakonodaje že potekel, in o dopustnosti podaljšanja mandata obstoječim organom v občinah. Ugotovitev ustavnega sodišča tako postane logično nadaljevanje prvega dela izreka, s čimer ustavno sodišče, spoštujoč načelo pravne države, ne sme v pravni red, torej v zakon, poseči tako, da bi zaradi razveljavitve posamezne določbe postali neizvedljivi tudi sicer nesporni deli predpisa in s tem celo delno že zagotovljena možnost preoblikovanja prejšnjega komunalnega sistema v ustavno zagotovljeno lokalno samoupravo. Ugotovitve, navedene v izreku, in ne le kot opozorila v obrazložitvi, so bile torej nujne in presegajo pomen formalnih ugovorov glede razmerja med izrekom in obrazložitvijo odločbe, še zlasti zato, ker je vprašanje pravnomočnosti odločb ustavnega sodišča v odnosu do pravnomočnosti le izreka sodb rednih sodišč povsem neopredeljeno v pozitivni regulativi kot tudi v teoriji.
O predlogu za zadržanje izvrševanja drugega stavka prvega odstavka 95. člena obravnavanega zakona ustavno sodišče ni odločalo, ker je že odločilo o glavni stvari.
Ustavno sodišče je v obravnavani zadevi odločilo hitro, t. j. že v petek 21. 1. 1994, ker je bila za torek 25. 1. 1994 sklicana seja državnega zbora, na kateri naj bi razpravljali o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi. Da bi bili poslanci državnega zbora še pravočasno obveščeni o odločitvi ustavnega sodišča, je ustavno sodišče ob uporabi pravil zakonov, ki urejajo postopke pred sodišči (drugi odstavek 1. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS, Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76), v ponedeljek 24. 1. 1994 javno razglasilo izrek odločbe in ustno navedlo bistvene razloge odločitve.
Ustavno sodišče je odločilo na podlagi prvega odstavka 161. člena ustave, 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave Republike Slovenije in 2. alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SRS (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) na seji v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo soglasno. Sodniki mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj in Franc Testen so nasprotovali umestitvi ugotovitev v izrek odločbe. Sodnika mag. Matevž Krivic in Franc Testen sta dala pritrdilno ločeno mnenje.
Št. U-I-13/94-65
Ljubljana, dne 21. januarja 1994.
Predsednik
dr. Peter Jambrek l. r.