Številka:	U-I-31/25-13
Datum:	5. 2. 2026

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo Radovana Korošca, Hajdina, na seji 5. februarja 2026

1. Prvi do tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena in 12. člen Zakona o statusnem preoblikovanju Vzajemne zdravstvene zavarovalnice d. v. z. (Uradni list RS, št. 131/23 in 47/25) niso v neskladju z Ustavo.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti 11. člena Zakona o statusnem preoblikovanju Vzajemne zdravstvene zavarovalnice d. v. z. se zavrže.

3. Pobudnik sam nosi svoje stroške postopka s pobudo.

1. Pobudnik navaja, da je upravičenec iz 1. točke 9. člena Zakona o statusnem preoblikovanju Vzajemne zdravstvene zavarovalnice d. v. z. (v nadaljevanju ZSPVZZ). Trdi, da so izpodbijane določbe ZSPVZZ v neskladju s 5., 14., 22. in 153. členom Ustave ter 14. členom Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Pobudnik prilaga obvestilo družbe Vzajemna zdravstvena zavarovalnica, d. v. z., Ljubljana (v nadaljevanju družba Vzajemna), da ima priznani delež v višini 177,79 EUR, kar presega mejo 120,00 EUR, določeno v drugem odstavku 8. člena ZSPVZZ za upravičence, ki jim je omogočeno izplačilo v denarju. Poudarja neenako obravnavo upravičencev pri pravici do izplačila v denarju. Ker sam presega mejo 120,00 EUR, naj bi mu zakon omogočal le vpis delnic v sorazmerni vrednosti (177 delnic, vsaka po 1 EUR), ne pa tudi pravice do izplačila v denarju. Drugače naj bi veljalo za upravičence z deležem do 120 EUR, saj naj bi imeli možnost izbire med izplačilom v denarju in prejemom delnic. Ključno merilo razlikovanja je po mnenju pobudnika višina priznane pravice (120 EUR), ki nima razumnega razloga, saj vsi upravičenci po vsebini uveljavljajo isto vrsto pravice – pravico do uresničitve kapitalskega deleža v denarni obliki.

2. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.

3. Svoje mnenje o pobudi je posredovala Vlada, ki najprej ugovarja pravnemu interesu pobudnika. Meni, da tudi če bi bile sporne določbe razveljavljene, se njegov pravni položaj ne bi izboljšal. Vlada opozarja, da družba Vzajemna ni bila ustanovljena kot zasebna družba, temveč kot subjekt v javnem interesu, zato pobudnik ni mogel imeti legitimnega pričakovanja, da bo ohranila prejšnjo obliko. Vlada se sklicuje tudi na odločitve Ustavnega sodišča (npr. sklep št. U-I-47/23 z dne 17. 4. 2023), da morajo pobudniki svoje očitke najprej uveljavljati v odškodninskih postopkih proti državi. Pojasnjuje, da je ukinitev dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja povzročila nujnost zakonskega urejanja statusa družbe Vzajemne. Če zakonodajalec tega ne bi uredil, bi prišlo do neupravičenega prehoda javnih sredstev (Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in večine zavarovancev) v korist manjšine članov, ki so ostali pri družbi Vzajemna. Vlada zavrača očitke o kršitvah 14. člena Ustave in 14. člena EKČP. Poudarja, da ureditev ni diskriminacijska, saj temelji na objektivnih razlogih, tj. stroških vodenja trgovalnih računov in solventnosti družbe Vzajemna. Mnenje Agencije za zavarovalni nadzor (v nadaljevanju AZN) naj bi bilo, da je meja 120 EUR še vzdržna za ohranitev solventnosti – če bi bila višja, bi lahko povzročila insolventnost in stečaj družbe Vzajemna. Poleg tega naj bi zakon določal, da se morajo delnice družbe Vzajemna v šestih mesecih uvrstiti na organiziran trg, kar omogoča, da tudi pobudnik svoj delež proda in pridobi denar.

4. Pobudnik v odgovoru na mnenje Vlade trdi, da je sklicevanje Vlade na odločitve Ustavnega sodišča o pomanjkanju pravnega interesa zanj brezpredmetno. Vlada namreč priznava njegov nominalni delež v višini 177,79 EUR (177 delnic), kar je nesporno, in ga pobudnik sploh ne izpodbija. Pobudnik izpodbija izključno prikrajšanje pri pravici do izplačila v denarju – bodisi celotnega zneska 177,79 EUR bodisi vsaj dela (120 EUR), kot to omogoča 8. člen v zvezi z 12. členom ZSPVZZ drugim upravičencem. Zato meni, da je njegov pravni interes očiten, in ga je izkazal že v pobudi. Pobudnik vztraja pri kršitvi načela enakosti pred zakonom, saj je prikrajšan v primerjavi z drugimi, ki imajo delež do 120 EUR in lahko zahtevajo izplačilo svojega deleža v denarju. Pobudnik zahteva tudi povrnitev stroškov postopka.

Procesne predpostavke, obseg presoje in procesne odločitve

5. Za vsebinsko obravnavo pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti morajo biti izpolnjene procesne predpostavke, ki jih določa Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Ta v drugem odstavku 24.b člena določa bistvene sestavine, ki jih mora vsebovati vsaka pobuda. Med drugim je izrecno določeno, da mora pobuda vsebovati razloge neskladnosti izpodbijanega predpisa z Ustavo ali zakonom. Iz ZUstS ne izhaja zahteva, da bi Ustavno sodišče moralo sámo iskati razloge, zaradi katerih naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju z Ustavo.¹ Gre za obveznost pobudnika, da jasno navede, v čem je protiustavnost oziroma nezakonitost izpodbijanega predpisa, kar pomeni, da mora navesti, s katero določbo Ustave ali zakona je izpodbijani predpis v neskladju in razloge za tak očitek. Pri tem morajo biti razlogi jasno in določno opredeljeni.²

6. Pobuda ne vsebuje jasno in določno oblikovanih razlogov (očitkov), s katerimi bi pobudnik utemeljil protiustavnost 11. člena ZSPVZZ. Navedb v zvezi s tem členom izpodbijanega zakona sploh ne vsebuje. Zato pobudi umanjka ustavnopravna utemeljitev, zakaj naj bi bila izpodbijana zakonska določba v neskladju z zatrjevanimi členi Ustave oziroma EKČP.

7. Ker pobuda glede 11. člena ZSPVZZ ne vsebuje vseh bistvenih sestavin, ki so potrebne za njeno vsebinsko obravnavo, jo je Ustavno sodišče v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

8. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.

9. Čeprav Vlada oporeka pravnemu interesu pobudnika, je očitno, da izpodbijane določbe neposredno posegajo v njegov pravni položaj. Zanje tako niso potrebni izvedbeni ali posamični akti. Sklicevanje Vlade na primer, ko je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da mora pobudnik sprožiti odškodninski postopek, v katerem lahko izčrpa svoje očitke o protiustavnosti izpodbijanih določb, je v obravnavanem primeru neupoštevno, saj pobudnik svojega pravnega interesa ne utemeljuje na premoženjski škodi, ki naj bi bila posledica zakonodajnega ukrepa. Prav tako pobudnik ne nasprotuje višini deleža, do katerega je upravičen po ZSPVZZ, temveč zgolj temu, da nima izbirnega upravičenja, kot ga imajo imetniki deleža, ki je nižji od 120 EUR. Pravni interes pobudnika za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega do tretjega odstavka 8. člena, prvega odstavka 9. člena in 12. člena ZSPVZZ je torej izkazan.

10. Pobudnik sicer navaja, da izpodbija 8., 9. in 12. člen ZSPVZZ v celoti, vendar iz navedb v pobudi izhaja, da izpodbija zgolj prvi do tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena in 12. člen ZSPVZZ. Zato je Ustavno sodišče presojo opravilo le v tem obsegu.

11. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti prvega do tretjega odstavka 8. člena, prvega odstavka 9. člena in 12. člena ZSPVZZ sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS, je nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.

Presoja z vidika splošnega načela enakosti pred zakonom (drugi odstavek 14. člena Ustave)

12. Določbe ZSPVZZ v izpodbijanem delu določajo:

(1) Vzajemna v roku 30 dni od prejema pozitivnega mnenja pooblaščenega revizorja iz prejšnjega člena obvesti upravičence do deleža pri preoblikovanju o višini in vrednosti njihovih deležev. Šteje se, da je vročitev opravljena 15 dni od dneva odpreme obvestila. Dan odpreme se na obvestilu označi.

(2) Vsak posamezni upravičenec do deleža pri preoblikovanju, katerega nominalni delež ne presega 120 eurov in ustanovitelj lahko v roku 15 dni od prejema obvestila iz prejšnjega odstavka uveljavi pravico, da namesto izplačila svojega deleža prejme ustrezno število delnic Vzajemne.

(3) Če posamezni upravičenec do deleža pri preoblikovanju, katerega nominalni delež ne presega 120 eurov in ustanovitelj v roku iz prejšnjega odstavka Vzajemni ne poda izjave, da uveljavlja pravico iz prejšnjega odstavka, se šteje, da pravice ne uveljavlja in da prevzema izplačilo svojega deleža.

(1) Upravičenec do deleža v osnovnem kapitalu delniške družbe je vsak upravičenec do deleža pri preoblikovanju, katerega nominalni delež presega 120 eurov oziroma je izkoristil pravico iz drugega odstavka 8. člena tega zakona, da namesto izplačila svojega deleža prejme ustrezno število delnic Vzajemne.

S preoblikovanjem Vzajemne v delniško družbo po tem zakonu vsem upravičencem do deleža pri preoblikovanju, ki niso uveljavili pravice iz drugega odstavka 8. člena tega zakona, da namesto izplačila svojega deleža prejmejo ustrezno število delnic Vzajemne, Vzajemna izplača ustrezen delež, in sicer v roku šestih mesecev po sprejemu sklepa iz prvega odstavka prejšnjega člena."

13. Pobudnik zatrjuje, da so izpodbijane določbe ZSPVZZ v neskladju s splošnim načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker neenako urejajo položaje upravičencev do deležev glede možnosti zahtevati izplačilo deleža v denarju. Zavzema se za ureditev, po kateri bi tudi upravičenci, katerih delež presega zakonsko določen prag 120,00 EUR, imeli možnost izbire med izplačilom v denarju ali prejemom ustreznega števila delnic družbe Vzajemna, kot je omogočeno po ZSPVZZ za upravičence, katerih delež ne presega 120,00 EUR.

14. Pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Pri presoji, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Enakost pred zakonom ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati, temveč da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Če se v bistvenem enaki položaji obravnavajo različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom pravnega urejanja. V okviru testa razumnosti Ustavno sodišče presoja, ali je razlog za razlikovanje razumen in stvarno utemeljen glede na predmet zakonodajnega urejanja in cilje, ki jih želi zakonodajalec pri tem doseči.³

15. V obravnavanem primeru je treba primerjati položaj upravičencev do deleža pri preoblikovanju (8. člen ZSPVZZ) s položajem upravičencev do deleža v osnovnem kapitalu družbe Vzajemna (9. člen ZSPVZZ). Prvim upravičencem je dano upravičenje, da namesto delnic družbe Vzajemna prejmejo izplačilo svojega deleža v denarju (drugi in tretji odstavek 8. člena ZSPVZZ). Zakon navedeno upravičenje ureja z domnevo, da upravičenci do deleža pri preoblikovanju v primeru pasivnosti oziroma molka, tj. da ne podajo izjave, da uveljavljajo pravico, da namesto izplačila prejmejo ustrezno število delnic družbe Vzajemna, pravice do prejema ustreznega števila delnic družbe Vzajemna ne uveljavljajo in da prevzemajo izplačilo svojega deleža. Upravičenci do deleža v osnovnem kapitalu družbe Vzajemna takega upravičenja nimajo in prejmejo le ustrezno število delnic družbe Vzajemna (prvi odstavek 9. člena ZSPVZZ). Razlikovalni kriterij med obema skupinama upravičencev je višina nominalnega deleža, ki ne presega 120 EUR. Če posamezni upravičenec ta prag presega, nima možnosti zahtevati izplačila deleža v denarju, temveč lahko prejme le ustrezno število delnic družbe Vzajemna.

16. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da zakonodajalec meni, da gre pri obeh skupinah upravičencev za dva različna položaja.⁴ Meja med obema skupinama upravičencev naj bi bila postavljena na točki, ki ločuje stvarni položaj zavarovancev; na eni strani so upravičenci, ki bi s prevzemom delnic utrpeli le stroške imetništva delnic (npr. stroški, vezani na trgovalni račun, prodajo delnic ipd.), na drugi strani pa upravičenci, ki s prevzemom delnic dejansko pridobijo določeno premoženje.⁵ Vendar je treba pritrditi pobudniku, da sta obe skupini upravičencev v bistvenem v enakem položaju. Za obe skupini velja, da gre za zavarovance družbe Vzajemna, ki so imeli tak položaj na dan 31. 12. 2023, prav tako sta obe skupini upravičeni do deleža pri preoblikovanju, le da so prvi upravičeni do tega deleža v denarju, drugi pa v obliki delnic družbe Vzajemna. V obeh primerih gre za premoženje, ki ga varuje 33. člen Ustave,⁶ le pojavna oblika premoženja se razlikuje.

17. Ker torej gre za v bistvenem enake položaje ene in druge skupine upravičencev, ki jih je zakonodajalec uredil različno, saj je le eni skupini upravičencev omogočil izbiro oblike deleža pri preoblikovanju (denar ali delnice), se zastavlja vprašanje, ali je za tako različno ureditev imel razumen razlog, stvarno povezan s predmetom pravnega urejanja.

18. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da se je višina zakonskega praga za razmejitev med obema skupinama upravičencev med zakonodajnim postopkom spreminjala. Vlada kot predlagatelj zakona je najprej določila prag v višini 70 EUR.⁷ Z amandmajem je bil prag v drugi obravnavi povišan na 130 EUR,⁸ po obravnavi v matičnem delovnem telesu pa je bil na podlagi mnenja regulatorja AZN z amandmajem znižan na zdaj veljavnih 120 EUR.⁹ Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je zakonodajalec upošteval pripombe, podane v postopku sprejemanja ZSPVZZ, in sicer na eni strani, da je prag 70 EUR prenizek z vidika stroškov imetništva delnic v taki vrednosti, na drugi strani, da je prag 130 EUR previsok zaradi kapitalske ustreznosti družbe Vzajemna. Pri slednjem je zakonodajalec upošteval mnenje neodvisnega regulatorja, tj. AZN.¹⁰ Tako je očitno, da prag 120 EUR ni bil sprejet arbitrarno, temveč na podlagi merila kapitalske ustreznosti zavarovalnice ob upoštevanju stroškov imetništva delnice (npr. s trgovalnim računom in prodajo delnic). Kapitalska ustreznost pomeni uresničitev načela obvladovanja tveganj, ki je osrednje načelo zavarovalništva. Zavarovalnice ob ustreznih zavarovalno-tehničnih rezervacijah, primernem nalaganju kritnega premoženja oziroma premoženja kritnih skladov, pozavarovanju, sozavarovanju in upravljanju likvidnosti obvladujejo tveganja predvsem z zadostnim kapitalom oziroma kapitalsko ustreznostjo. Nedoseganje minimalnega kapitala je hujša kršitev pravil o obvladovanju tveganj, ki jo mora regulator sankcionirati. Poleg tega je treba upoštevati, da je tudi eno izmed pravil prava Evropske unije, da morajo države članice zahtevati, da imajo zavarovalnice in pozavarovalnice primerna lastna sredstva za kritje zahtevanega solventnostnega kapitala ter da imajo primerna osnovna lastna sredstva za kritje zahtevanega minimalnega kapitala.¹¹

19. Ustavno sodišče tako razlog kapitalske ustreznosti družbe Vzajemna šteje za razumni razlog, ki je stvarno povezan s predmetom urejanja, tj. statusnim preoblikovanjem družbe Vzajemna iz družbe za vzajemno zavarovanje v delniško družbo. Zato izpodbijane določbe ZSPVZZ niso v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

20. Glede na navedeno prvi do tretji odstavek 8. člena, prvi odstavek 9. člena in 12. člen ZSPVZZ niso v neskladju z Ustavo (1. točka izreka).

21. Pobudnik je zahteval povrnitev stroškov. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Ker v obravnavani zadevi ni utemeljenih razlogov za drugačno odločitev, je Ustavno sodišče sklenilo, kot izhaja iz 3. točke izreka tega sklepa.

22. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Pri odločanju o tej zadevi je bil izločen sodnik dr. Rajko Knez. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.

¹ Glej npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-96/24 z dne 13. 2. 2025, 4. točka obrazložitve, in št. U-I-212/21, Up-784/21 z dne 5. 12. 2024, 13. točka obrazložitve.

² Glej npr. sklepe Ustavnega sodišča št. U-I-481/22 z dne 7. 2. 2023, št. U-I-266/22 z dne 13. 12. 2022, št. U-I-410/18 z dne 3. 2. 2022, št. U-I-161/21 z dne 17. 9. 2021, št. U-I-177/19 z dne 1. 7. 2021 in št. U-I-162/17 z dne 12. 11. 2020.

³ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-14/20, Up-844/16 z dne 14. 5. 2020 (Uradni list RS, 89/20, in OdlUS XXV, 10), 15. točka obrazložitve.

⁴ Predlog zakona o statusnem preoblikovanju Vzajemne zdravstvene zavarovalnice, d. v. z., EVA 2023-1611-0073, obrazložitev k 9. členu.

⁵ Prav tam.

⁶ Za denar oziroma gotovino glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-21/19 z dne 12. 1. 2023, 8. do 10. točka obrazložitve, za delnice pa odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65), št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73) in št. U-I-165/08, Up-1772/08, Up-379/09 z dne 1. 10. 2009 (Uradni list RS, št. 83/09, in OdlUS XVIII, 40).

⁷ Predlog zakona o statusnem preoblikovanju Vzajemne zdravstvene zavarovalnice, d. v. z., EVA 2023-1611-0073, drugi odstavek 9. člena.

⁸ Amandma k 9. členu na predlog poslanskih skupin Svobode, Socialnih demokratov in Levice z dne 2. 11. 2013, EPA 932-IX.

⁹ Amandma k 9. členu na predlog poslanskih skupin Svobode, Socialnih demokratov in Levice z dne 14. 11. 2013, EPA 932-IX.

¹⁰ Poročilo k Predlogu zakona o statusnem preoblikovanju Vzajemne zdravstvene zavarovalnice, d. v. z., z dne 9. 11. 2023, EPA 932-IX.

¹¹ Tako 100. in 128. člen Direktive 2009/138/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. novembra 2009 o začetku opravljanja in opravljanju dejavnosti zavarovanja in pozavarovanja (Solventnost II) (prenovitev), UL L 335, 17. 12. 2009, str. 1–155.