| | |
| Številka: | U-I-104/22-77 |
| Datum: | 22. 1. 2026 |
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem s pobudo družbe Interzero, d. o. o., Ljubljana (prej družba Interseroh, d. o. o., Ljubljana), in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Brezavšček Žgavec, d. o. o., Ljubljana, ter družbe Surovina, d. o. o., Maribor, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška pisarna Senica & partnerji, d. o. o., Ljubljana, na seji 22. januarja 2026
1. Prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti odstavek 40. člena, 41. člen, tretji in četrti odstavek 43. člena in drugi odstavek 321. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22 in 23/24) niso v neskladju z Ustavo.
2. Četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja niso v neskladju z Ustavo.
3. Prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja vsebino prepovedanega ravnanja, je v neskladju z Ustavo.
4. Prvi odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja v delu, ki ni zajet v 3. točki izreka, ni v neskladju z Ustavo.
5. Tretji odstavek 275. člena Zakona o varstvu okolja, kolikor ureja proizvajalce, ki morajo svojo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja, je v neskladju z Ustavo.
6. Državni zbor mora ugotovljeni protiustavnosti iz 3. in 5. točke izreka odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
7. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena tega zakona, ustanovijo organizacijo iz 38. člena tega zakona, ta pa vloži popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
8. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki morajo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena Zakona o varstvu okolja, morajo od organizacije, ki pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti iz 41. člena tega zakona, zahtevati sklenitev pogodbe najkasneje v roku treh mesecev od pravnomočnosti dovoljenja iz 7. točke izreka te odločbe.
9. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi Zakona o varstvu okolja velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena tega zakona samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, pa ne bodo ustanovili organizacije iz 38. člena tega zakona ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji, morajo vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 45. člena tega zakona najkasneje v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena Zakona o varstvu okolja v Uradnem listu Republike Slovenije.
10. Ministrstvo, pristojno za okolje, odloči o vlogah iz 7. in 9. točke izreka te odločbe najkasneje v roku dveh mesecev od prejema vloge. Ministrstvo, pristojno za okolje, mora v Uradnem listu Republike Slovenije objaviti datum, s katerim dovoljenja iz 7. in 9. točke izreka te odločbe postanejo pravnomočna.
11. Odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi Uredbe o ravnanju z embalažo in odpadno embalažo (Uradni list RS, št. 84/06, 106/06, 110/07, 67/11, 68/11 – popr., 18/14, 57/15, 103/15, 2/16 – popr., 35/17, 60/18, 68/18 in 84/18) ali Uredbe o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22), Uredbe o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20), Uredbe o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list RS, št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20), Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredbe o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 101/20) ter Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09), prenehajo veljati v treh mesecih od pravnomočnosti dovoljenj iz 9. točke izreka te odločbe, ministrstvo, pristojno za okolje, pa najkasneje v petih dneh po prenehanju veljavnosti odločb izda ugotovitvene odločbe.
Navedbe
1. Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) v delu, ki ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO) in prehodno obdobje za uveljavitev novega sistema PRO. Pobudniki družba Interzero in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-104/22) zatrjujejo, da izpodbijajo celotno poglavje 2.2 in 275. člen ZVO-2. Pobudniki družba Surovina in drugi (v nadaljevanju pobudniki v zadevi št. U-I-220/22) vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, drugega, tretjega in četrtega odstavka 37. člena, petega, šestega in dvanajstega odstavka 38. člena, prvega in tretjega odstavka 267. člena, prvega, tretjega, petega, osmega in devetega odstavka 275. člena ter drugega odstavka 321. člena ZVO-2.
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-104/22
2. Pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 zatrjujejo, da sta poglavje 2.2 in 275. člen ZVO-2, ki ureja prehodno obdobje za prilagoditev izvajanja obveznosti PRO, v neskladju z 2., 3.a, 14., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju Listina) in 1. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z 41. (pravilno 49.), 56., 102. in 106. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne 20. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365, 31. 12. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži) ter Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (UL L 312, 22. 11. 2008, nazadnje spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih, UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).
3. Pobudniki zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja in kršeno načelo zaupanja v pravo (2. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane zakonske ureditve naj bi pomenila, da bi gospodarski subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) (v nadaljevanju GSZVO-1), morali prenehati delovati. Do poslabšanja njihovega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj za sprejetje takšne zakonske ureditve ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu.
4. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju s 74. členom Ustave in 16. členom Listine, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno. Taka sprememba narave dejavnosti naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Zakonodajalec naj bi v pravico iz 74. člena Ustave posegel tudi, ker je določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt (monopolno izvajanje dejavnosti). Pobudniki menijo, da težave, ki so nastale s presežki odpadne embalaže, ne morejo pomeniti legitimnega in stvarnega razloga, da bi država v sistemu PRO uvedla monopolni sistem. Dodajajo, da je problem kopičenja odpadne embalaže povzročila sama država z določitvijo meje 15 ton embalaže za izključitev iz sistema PRO. Zakonodajalec naj bi protiustavno določil tudi pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije, ki sme izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Pobudniki menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za neprofitno opravljanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
5. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), 17. členom Listine in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi omejevala kapitalsko udeležbo v organizaciji in določala način porabe dobička. Zakonska ureditev, ki prepoveduje kapitalske in sorodstvene povezave med proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ter organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov (v nadaljevanju izvajalci), naj bi bila v neskladju s pravico do nediskriminacijskega obravnavanja.
6. Pobudniki zatrjujejo, da je izpodbijana ureditev v neskladju s pravom Evropske unije (v nadaljevanju EU), ker pomeni nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neobhodne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti sistema PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljala konkurenco, zato naj bi bila v neskladju s 106. členom v zvezi s 102. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, ki naj bi določala, da morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.
7. Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (UL L 376, 27. 12. 2006 – v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 9. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241, 17. 9. 2015), ker naj ZVO-2 ne bi bil pred uveljavitvijo notificiran pri Evropski komisiji.
Navedbe pobudnikov v zadevi št. U-I-220/22
8. Pobudniki v zadevi št. U-I-220/22 zatrjujejo, da so drugi, tretji in četrti odstavek 37. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju s 74. členom Ustave, 1. členom Prvega protokola k EKČP ter 49. in 56. členom PDEU, ker določajo, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. S tem naj bi zakonodajalec uvedel monopol na trgu shem ravnanja z odpadki. Ureditev naj bi bila v neskladju z navedenimi pravicami tudi zato, ker naj bi bili pobudniki proizvajalci dolžni obvezno skleniti pogodbo z organizacijo.
9. Pobudniki zatrjujejo, da so peti, šesti in dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju s 14., 33. in 74. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker določajo prepoved kapitalske in/ali sorodstvene povezave med proizvajalcem, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci. Menijo, da je šesti odstavek 38. člena ZVO-2 nejasen. Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10). Pobudniki zatrjujejo, da je dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave, ker naj bi dopuščal različno urejanje položaja proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov, ki so ga v okviru svoje dejavnosti reciklirali, in tistih proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo surovine za različne vrste proizvodov.
10. Pobudniki zatrjujejo, da so peti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33., 74. in 155. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker naj bi po sili zakona (ex lege) prenehala veljati že izdana okoljevarstvena dovoljenja (v nadaljevanju OVD). Zato naj bi bilo poseženo v njihove pridobljene pravice. Peti odstavek 275. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju s 155. členom Ustave, ker naj bi ex lege prenehala veljati pravnomočna OVD.
11. Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju s 27. in 28. členom Ustave. Izpodbijani določbi naj bi bili nedoločni (lex certa) in naj bi vzpostavljali objektivno odgovornost proizvajalcev.
12. Pobudniki zatrjujejo še, da je celotno poglavje 2.2 ZVO-2 v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (2. člen Ustave), načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave). Izrecno nasprotujejo drugemu odstavku 321. člena ZVO-2, ki določa, da se nekatere določbe ZVO-2 začnejo uporabljati z uveljavitvijo, nekatere pa ne. Po mnenju pobudnikov naj bi bil sistem PRO, kot je urejen v ZVO-2, objektivno neizvedljiv. Ključna merila za delovanje organizacije in sistema PRO naj bi predpisala Vlada v podzakonskem aktu, ki naj še ne bi bil sprejet. Proizvajalci pa naj bi morali že do 31. 7. 2022 oddati popolno vlogo za izdajo dovoljenja za organizacijo. Pobudniki menijo, da je ureditev sistema PRO nejasna, zmedena (dobesedno konfuzna), pomensko odprta in naj bi dopuščala možnost številnih različnih razlag.
13. Pobudniki tudi zatrjujejo, da je bil ZVO-2 sprejet brez sodelovanja javnosti.
14. Državni zbor na pobudi ni odgovoril.
Mnenje Vlade
15. Mnenji o pobudah je poslala Vlada. Podrobneje pojasnjuje razloge za spremembo sistema PRO in zavrača očitke o neskladnosti izpodbijanih določb z Ustavo in pravom EU. Okvirna direktiva o odpadkih določa minimalne zahteve sistema PRO, ki jih je bilo treba prenesti v notranjo zakonodajo. Vlada meni, da so bili z ZVO-2 sprejeti ustrezni in zakoniti ukrepi za prenos obveznosti iz te direktive. Pogoje za ustanovitev organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi določila država članica EU. Zakonodajalec naj bi sistem PRO uredil tako, da se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja zgolj zaradi zagotavljanja javnega interesa varstva okolja in zdravja ljudi pri ravnanju odpadkov iz proizvodov. Vlada poudarja, da s spremembo sistema PRO zakonodajalec ni zasledoval le ekonomske učinkovitosti sistema PRO. Cilj sistema PRO in uvedbe obveznosti PRO naj bi bil zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati in informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov, zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Ekonomska učinkovitost sistema naj bi bila v celoti podrejena izpolnjevanju obveznosti PRO in ne opravljanju dejavnosti z namenom pridobivanja dobička. Proizvajalec proizvodov naj bi bil odgovoren za upoštevanje okoljskih vidikov proizvoda v njegovi celotni življenjski dobi (od načrtovanja do ravnanja z njim, ko postane odpadek). S sistemom PRO naj bi se preprečevalo nastajanje odpadkov ter zagotavljala ponovna uporaba in recikliranje odpadkov.
16. Okvirna direktiva o odpadkih naj bi določala, da je treba s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO zasledovati javno korist varstva okolja, zato naj dejavnost ne bi smela biti namenjena pridobivanju dobička. Vlada meni, da so s prvim odstavkom 38. člena ZVO-2, ki določa neprofitno delovanje organizacije, v slovenski pravni red prenesene obveznosti iz četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih. Nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bila organizacija, ki deluje izključno z namenom izpolnjevanja proizvajalčeve obveznosti PRO in doseganja okoljskih ciljev. Izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri katerem prevladujejo poslovni in ekonomski interesi, naj bi ustvarjalo konflikt interesov. Pri podrejanju izpolnjevanja obveznosti PRO finančnemu interesu nosilca izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi nastajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO. Po mnenju Vlade izvajanje nepridobitne dejavnosti ne more posegati v pravico do svobodne gospodarske pobude.
17. Okvirna direktiva o odpadkih naj bi dopuščala različne sisteme PRO, vključno s sistemom, v katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. Centraliziran sistem z eno organizacijo PRO naj bi bil uveden v več državah članicah EU. Vlada meni, da je delovanje organizacije podobno delovanju zbornic z obveznim članstvom. Organizacija za svoje člane opravlja storitve, ki jih nalaga Okvirna direktiva o odpadkih. S sistemom z eno organizacijo naj bi bila zagotovljena večja učinkovitost sistema PRO. Navedeni sistem naj bi bil bolj ekonomičen in enostavnejši za proizvajalce. Zagotovljena naj bi bila večja transparentnost in boljši nadzor nad kakovostjo ravnanja z odpadki. Poleg navedenega v takem sistemu ne bi bilo treba ustanoviti koordinacijskega telesa, ki bi nadziral izvajanje obveznosti PRO.
18. Vlada pojasnjuje, da je namen četrtega odstavka 38. člena ZVO-2, ki določa, da organizacijo ustanovijo in imajo v njej poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, zagotoviti uspešno izvedbo postopka pridobitve dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Če delež ne bi bil predpisan, bi lahko pogoje izpolnjevalo več organizacij. Četrti odstavek 38. člena in četrti odstavek 41. člena ZVO-2 naj bi omogočala delovanje sistema PRO, s katerim bodo ustrezno prenesene zahteve iz Okvirne direktive o odpadkih.
19. Ključno vlogo pri delovanju sistema PRO naj bi imeli proizvajalci. Primerjalni pregled tujih ureditev naj bi kazal, da so sistemi PRO, ki jih vzpostavijo, upravljajo in jih imajo v lasti proizvajalci, najbolj učinkoviti z ekonomskega in okoljskega vidika. Odgovornost proizvajalcev naj bi presegala zgolj obveznost plačila stroškov zagotavljanja izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi vključevala tudi dejansko izvedbo predpisanega ravnanja z odpadki ter sprejemanje odgovornosti in skrbi za celoten življenjski cikel proizvodov. Zato naj bi morala obstajati povezava med proizvajalci in organizacijo, da bi organizacija lahko v imenu proizvajalca in za njegov račun zagotovila ustrezno ravnanje z odpadki. Proizvajalcu bi morali biti zaračunani stroški izpolnjevanja obveznosti, ki upoštevajo dejanske stroške izpolnjevanja obveznosti, brez ustvarjanja dobička pri opravljanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Takšno uravnavanje stroškov pa naj bi najbolj učinkovito zagotovili proizvajalci.
20. Pomanjkanje medsebojne povezave med proizvajalci in GSZVO-1 naj bi bila največja težava ureditve v ZVO-1, ki naj bi do neke mere povzročila nižanje stroškov izpolnjevanja obveznosti na račun delnega izpolnjevanja obveznosti. Sledenje dobičku v sistemu PRO, v katerem so GSZVO-1 delovali z namenom pridobivanja dobička, ne pa izpolnjevanja vseh obveznosti, naj bi vodila do oddaljevanja temeljnemu namenu sistema PRO.
21. Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Z vidika izvajanja celovitega in učinkovitega sistema naj bi bilo neracionalno za en masni tok odpadkov vzpostavljati in zagotavljati izvajanje več različnih sistemov financiranja in delovanja. Ker naj bi bili za doseganje okoljskih ciljev odgovorni proizvajalci za vse odpadke iz proizvodov, bi okoliščina, da bi se za del odpadkov v masnem toku zagotavljal drug način financiranja, lahko povzročila, da ne bi bilo zagotovljeno doseganje okoljskih ciljev. Vlada zavrača navedbe pobudnikov, da bodo zaradi uvedbe novega sistema PRO razvrednotene investicije in bo prišlo do izgube zaposlitev. Sistem PRO v ZVO-2 pri izpolnjevanju obveznosti PRO loči med organizacijsko in finančno obveznostjo proizvajalcev ter samim ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. ZVO-2 naj bi določal, da je nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki zagotavlja izvrševanje organizacijskih in finančnih obveznosti proizvajalcev. Organizacija pa naj ne bi smela sama zbirati ali obdelovati odpadkov. Organizacija naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij z izvajalci. Vlada navaja, da mora organizacija na podlagi javnega razpisa nediskriminatorno in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o zbiranju in predelavi odpadkov iz proizvodov z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje, torej tudi s pobudniki. Zato naj ne bi držale trditve pobudnikov, da bi jim bilo v primeru, ko bi organizacije prenehale opravljati dejavnost, onemogočeno izvajanje dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov.
22. Vlada poudarja, da je pri vzpostavljanju sistema PRO in urejanju delovanja organizacije treba preprečiti tveganja za nastanke izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Prepoved izvajanja dejavnosti ravnanja z odpadki s strani organizacije ter prepoved kapitalske in sorodstvene povezanosti organizacije z izvajalci naj bi dodatno zagotavljali delovanje organizacije izključno zaradi izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi preprečevali izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. S prepovedjo vertikalnih povezav v obe smeri naj bi se zmanjšala nasprotja interesov pri delovanju organizacije. Organizacija naj bi primarno delovala v javnem interesu, dejavnost ravnanja z odpadki pa naj bi bila gospodarska dejavnost. V primeru dopustnosti vertikalnih povezav bi lahko prišlo do neenakopravnega položaja med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost ravnanja z odpadki. V primeru lastniških in sorodstvenih povezav bi organizacija lahko vplivala na usmerjanje tokov odpadkov v določene obrate. Vzpostavitev sistema PRO in organizacije naj bi vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi ravnanja z odpadki, kar naj bi organizaciji dajalo dovolj veliko pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Podobno tveganje za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja odpadkov naj bi obstajalo, če bi organizacija sama izvajala dejavnost ravnanja z odpadki.
23. Vlada pojasnjuje, da je v besedilu šestega odstavka 38. člena ZVO-2 napaka in da ureditev deluje omejujoče le na organizacijo in proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije. Vlada zavrača očitke pobudnikov, da je dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2, ki ureja izjemo pri prepovedi vertikalnih povezav med organizacijo in izvajalci, v neskladju z načelom legalitete, ker naj bi bilo pooblastilo Vladi za izdajo podzakonskega akta presplošno. Vlada navaja, da obstaja razumen razlog za različno obravnavo proizvajalcev v specifičnih primerih, ko si proizvajalci z dejavnostjo predelave odpadkov, ki je v njihovi lasti, zagotavljajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov (npr. industrijske in avtomobilske baterije). Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da ureditev sistema PRO v ZVO-2 ne pomeni sprejetja tehničnega predpisa ali predpisa o izvajanju tržnih dejavnosti, ki bi lahko vplivale na pravilno delovanje notranjega trga. Zato meni, da notifikacija ZVO-2 ni bila potrebna.
Pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo
24. Ustavno sodišče je v postopku pridobilo pojasnila Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (prej Ministrstva za okolje in prostor – v nadaljevanju MOPE). MOPE je v pojasnilu navedlo enake argumente, kot jih je navedla Vlada. Dodatno pa je pojasnilo, da je bil cilj ureditve sistema PRO v ZVO-2 trajno, kakovostno in ekonomično zagotavljanje sistema PRO, ki bo omogočil zdravo življenjsko okolje in čim cenejše proizvode na trgu za potrošnike. Uvedba sistema PRO naj bi bila namenjena varstvu okolja in doseganju okoljskih ciljev. MOPE meni, da z izpodbijanimi določbami ni bilo protiustavno poseženo v pridobljene pravice pobudnikov. Izpodbijane določbe naj bi služile zagotavljanju pravice do zdravega življenjskega okolja, zato naj bi javni interes prevladal nad interesom pobudnikov. Trdi, da je sprememba zakonske ureditve temeljila na strokovno izvedenih in preverjenih študijah.
25. Cilji zakonske ureditve naj bi upravičevali poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in v pravico do zasebne lastnine. MOPE meni, da je ureditev sistema PRO le z eno organizacijo nujno potrebna in da z milejšimi ukrepi ni mogoče doseči ciljev spremembe sistema. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO po mnenju MOPE ni dejavnost, ki bi se prosto zagotavljala na trgu in bi jo zaradi svojega poslovnega interesa lahko opravljal vsakdo. MOPE meni, da je zakonodajalec dolžan določiti pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
26. MOPE meni, da izpodbijane določbe ne omejujejo svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Ravnanje z odpadki naj bi sodilo med storitve splošnega gospodarskega pomena (v nadaljevanju SSGP), kar omogoča odstop od pravil notranjega trga in varstva konkurence. Omejitev števila organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi bila določena izključno zaradi preprečevanja onesnaževanja okolja in zagotavljanja zdravega življenjskega okolja pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z omejitvami kapitalskih in sorodstvenih povezav med proizvajalci, ki imajo poslovni delež v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci (peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2) naj bi se ohranjala in zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki.
27. MOPE meni, da navedena ureditev prav tako ni v neskladju s pravili konkurenčnega prava EU (102. in 106. člen PDEU). Z ZVO-2 naj bi se zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki, saj naj bi morala organizacija na podlagi javnega razpisa izbrati izvajalce. ZVO-2 naj bi omogočal, da proizvajalci obveznosti PRO zagotavljajo tudi samostojno, zato naj bi se lahko sami odločili, po kakšnem sistemu bodo izpolnjevali svoje obveznosti.
Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade in pojasnila MOPE
28. Mnenje Vlade in pojasnila MOPE so bili posredovani pobudnikom. Pobudniki vztrajajo pri svojih navedbah. Navajajo, da je sistem PRO povezan s prehodom v krožno gospodarstvo in politiko trajnostne rasti. Povpraševanje po sekundarnih surovinah naj bi se povečevalo, ker se bodo povečale obvezne stopnje vsebnosti recikliranega materiala v proizvodih. Z ureditvijo, po kateri je dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izdano le eni organizaciji za nedoločen čas, naj bi se trg skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO trajno zaprl. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec že v zakonodajnem gradivu zatrjevati, da se spremembe sistema PRO uvajajo zaradi uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja. Zakonodajalec bi tudi moral že pred sprejetjem ZVO-2 opraviti tehtanje med pravicami iz 72. in 74. člena Ustave.
29. Pobudniki se ne strinjajo s trditvami Vlade, da je mogoče stroškovno učinkovit sistem PRO doseči le z uvedbo neprofitnega monopola na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Omejitev izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le z eno organizacijo naj ne bi bila zahteva prava EU. Enake cilje naj bi bilo mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z regulacijo cen in poostrenim inšpekcijskim nadzorom. Pobudniki menijo, da odločitev o spremembi sistema PRO ne temelji na strokovnih podlagah, saj naj Vlada ne bi predložila strokovnih študij oziroma naj študije ne bi temeljile na upoštevnih in kakovostnih podatkih ter naj bi imele hude metodološke pomanjkljivosti. Vlada naj bi neučinkovitost obstoječega sistema utemeljevala le s sklicevanjem na težave s področja odpadne embalaže, na drugih podsistemih PRO pa naj bi monopol uvedla, ne da bi zato obstajal kakršen koli razlog.
30. Pobudniki poudarjajo, da je treba razlikovati med položajem, ko se sistem PRO šele ustanavlja in organizacije, ki upravljajo sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, še ne obstajajo, in položajem, ko država z zakonsko ureditvijo poseže v že obstoječi sistem. Ker naj zakonodajalec ne bi konkretno pojasnil razlogov za tako korenito spremembo sistema PRO, naj bi bil poseg v pravice pobudnikov že iz tega razloga nesorazmeren.
31. Pobudniki se ne strinjajo s stališčem Vlade in MOPE, da upravljanje sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni gospodarska dejavnost, da Okvirna direktiva o odpadkih zahteva, da se mora upravljanje sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati neprofitno in ga mora izvajati le ena monopolna organizacija. Menijo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa le, da sme organizacija za izvajanje svojih storitev zaračunati običajno maržo in pri tem ustvarjati take dobičke, ki so potrebni za razvoj te panoge.
32. Pobudniki tudi zavračajo trditve Vlade, da ukinitev količinskega praga 15 ton za plačevanje embalažnine ni imela vpliva na kopičenje odpadne embalaže na komunalnih odlagališčih. Podrobno pojasnjujejo, da je ukinitev količinskega praga povečala količino embalaže, ki je bila vključena v sistem PRO in za katero je bilo zagotovljeno financiranje.
33. Pobudnica družba Interzero se strinja z navedbami Vlade, da med organizacijo in izvajalci obstaja nasprotje interesov. Vendar poudarja, da bo ureditev v ZVO-2, ki omejitve kapitalskih povezav širi čez rob nujno potrebnega za odpravo nasprotja interesov, pobudnico družbo Interzero izključila iz nadaljnje možnosti opravljanja dejavnosti PRO. Družba Interzero, ki je posredno kapitalsko povezana z družbo, ki izvaja storitve obdelave odpadne embalaže, zaradi geografske oddaljenosti pri tej družbi ne naroča teh storitev. Preširoka omejitev kapitalskih povezav naj bi bila zato z vidika družbe Interzero nesorazmerna in prekomerna.
34. Pobudniki tudi nasprotujejo ureditvi, ki ločuje med proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, in proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Poudarjajo, da predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. To naj bi pomenilo, da bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo lastnik njihovih konkurentov na trgu. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, naj bi vplivali na organizacijo tako, da bo določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO za tisto skupino pobudnikov, ki ne bo imela poslovnega deleža v organizaciji. Proizvajalci, ki bodo imeli poslovni delež, naj bi imeli ugodnejši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala. Pobudniki menijo, da so razlogi, s katerimi Vlada utemeljuje ureditev, po kateri morajo biti ustanovitelji organizacije proizvajalci, zgrešeni. Po mnenju Vlade naj bi proizvajalci s tem, ko so ustanovitelji organizacije, dejansko prevzemali odgovornost in skrb za celoten življenjski cikel svojega proizvoda. Tista skupina proizvajalcev, ki ne bo ustanovitelj organizacije, naj bi bila izključena iz upravljanja in bo dolžna pogodbo skleniti z monopolno organizacijo v upravljanju njihovih konkurentov.
35. Ker so pobudniki v zadevi št. U-I-104/22 v odgovoru na mnenje Vlade pobudo razširili z novimi očitki o protiustavnosti, je Ustavno sodišče odgovor pobudnikov ponovno posredovalo Državnemu zboru v odgovor.
Mnenje Vlade o dopolnitvi pobude
36. Državni zbor ni odgovoril, mnenje pa je poslala Vlada, ki vztraja pri navedbah iz predhodnega mnenja. Vlada zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. ZVO-2 naj ne bi pri določitvi obveznosti PRO ločeval med prej opisanima skupinama proizvajalcev. ZVO-2 ureja pravice proizvajalca do organizacije. Vsak proizvajalec ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na njegovo izpolnjevanje obveznosti. ZVO-2 naj bi določal tudi, da organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za vse proizvajalce, tako za proizvajalce, ki so jo ustanovili, kakor za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Prvi odstavek 37. člena ZVO-2 naj bi določal, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V desetem odstavku 38. člena ZVO-2 naj bi bilo določeno, da nadzorni organ organizacije sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, naj bi bili enakopravni in naj bi imeli enakovredne odločevalske pravice.
Odgovor pobudnikov na mnenje Vlade o njihovi dopolnitvi pobude
37. Iz odgovora pobudnikov izhaja, da vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah. Dodatno navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz 30. člena PDEU (pravilno 36. člen PDEU). Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, katerih izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice. Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322, 16. 12. 2022) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198, 22. 6. 2020). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev.
Navedbe strank postopka po izdaji sodbe Sodišča Evropske unije
38. Ustavno sodišče je sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Interzero in drugi, Surovina in drugi1 vročilo Državnemu zboru, pobudnikom v zadevi št. U-I-104/22 in pobudnikom v zadevi št. U-I-220/22.
39. Državni zbor se o vsebini sodbe SEU ni izjavil.
40. Pobudniki so se opredelili do vsebine sodbe SEU. Iz njihovih navedb izhaja, da vztrajajo pri svojih navedbah iz pobud. V zvezi s samo sodbo SEU pa navajajo, da naj bi iz nje izhajala trditvena in dokazna bremena države, ki jih v postopku naj ne bi zmogla. Med drugim vztrajajo, da naj bi bil glavni zakonodajalčev cilj večja ekonomska učinkovitost sistema PRO in ne zagotovitev višje ravni varstva okolja in zdravja ljudi. Poleg tega naj stališča Vlade ne bi temeljila na opravljenih analizah in študijah. Po mnenju pobudnikov naj bi sistem po ZVO-1 dobro deloval, njegove pomanjkljivosti pa naj bi bile v celoti v sferi države, ki teh pomanjkljivosti ni odpravila. Ko je bila odpravljena količinska omejitev 15 ton, naj bi se pokazalo, da je bil to izključni razlog za kopičenje odpadne embalaže, saj so se odpadki prenehali kopičiti. Ker je torej sistem po ZVO-1 deloval dobro, bi država morala dokazati, da je s sistemom po ZVO-2 mogoče doseči višjo raven varstva okolja in zdravja ljudi kot s sistemom po ZVO-1. Iz različnih študij naj bi izhajalo, da monopolni sistem ni primeren za dosego višjih ravni varstva okolja in zdravja ljudi. Poleg tega monopolni sistem naj ne bi bil nujen, saj je že sistem po ZVO-1 deloval učinkovito. Pobudniki dodajajo, da zakonodajalec tudi ni predvidel ustrezno dolgega prehodnega obdobja, saj ta znaša manj kot eno leto, kar naj bi izhajalo iz besedila zakonodajnega osnutka, ki je bilo kasneje v zakonodajnem postopku spremenjeno. S tem ko naj pobudniki ne bi dobili povrnjenih svojih investicij, naj bi jim bilo naloženo pretirano breme, ki ni skladno z načelom varstva legitimnih pričakovanj.
41. Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-220/22 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-104/22.
42. S sklepom št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 81/22) je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka 37. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka 38. člena, prvega odstavka 40. člena, 41. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena ZVO-2. Pri tem je upoštevalo, da lahko odloči o začasnem zadržanju izvrševanja le tistih določb ZVO-2, ki jih pobudniki izpodbijajo s pobudo, in da so se nekatere določbe poglavja 2.2 ZVO-2 začele uporabljati šele s 1. 1. 2023. Z dopolnilnim sklepom št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 (Uradni list RS, št. 160/22) je Ustavno sodišče, da bi v času do svoje končne odločitve preprečilo nastanek škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi izvrševanja morebitnih protiustavnih določb iz poglavja 2.2 ZVO-2, in da ne bi obenem ogrozilo pravne varnosti udeležencev v sistemu PRO in učinkovitega izvrševanja sistema PRO, po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom 39. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) določilo način izvršitve zadržanja izvrševanja zakonskih določb iz 1. točke izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022. Določilo je, da se 1. točka izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 izvrši tako, da se od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto 34. do 53. člena, 274. člena ter drugega in petega odstavka 275. člena ZVO-2 uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1 ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. To so Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje (Uradni list RS, št. 132/22 in 49/24) in podzakonski predpisi iz 11. točke izreka te odločbe (v nadaljevanju uredbe PRO). To pomeni, da od 1. 1. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, ne morejo imeti pravnih učinkov in se sistem PRO v celoti izvaja po predpisih, ki so ga urejali pred začetkom veljavnosti ZVO-2.
43. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 sklenilo, da so pobudniki izkazali pravni interes za presojo ustavnosti prvega do četrtega odstavka 37. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka 38. člena, devetega odstavka 39. člena, prvega in petega odstavka 40. člena, 41. člena, tretjega in četrtega odstavka 43. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka 275. člena in drugega odstavka 321. člena ZVO-2, ter je v tem delu pobudo sprejelo.
44. Ustavno sodišče je z navedenim sklepom pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka 25. člena, osmega odstavka 34. člena ter prvega in tretjega odstavka 267. člena ZVO-2 zavrglo, za prvi odstavek 47. člena ZVO-2 pa zavrnilo.
Prekinitev postopka odločanja pred Ustavnim sodiščem in sodba SEU
45. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 48/23 in 54/23 – popr.) prekinilo postopek za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2 do odločitve SEU v postopku predhodnega odločanja o naslednjih vprašanjih glede razlage 16. in 17. člena Listine, 49., 56. in 106. člena PDEU, načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, Direktive o storitvah ter 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, in sicer:
"(1) Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena iz drugega odstavka 106. člena PDEU (upoštevaje 14. člen PDEU, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih, pravna oseba z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega:
– sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov;
– organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost); in
– vodenje evidence o proizvodih, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu, in je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, kot z gospodarskimi družbami, ki bodo izvajale zbiranje in obdelavo odpadkov?
(2) Ali je treba 16. in 17. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode opravljati le ena pravna oseba na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in da mora ta pravna oseba dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
(3) Če je odgovor na vprašanje (2) nikalen, ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke (2)?
(4) Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke (3) razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti posledično po sili zakona (ex lege) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ter med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
(5) Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk (3) in (4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?
(6) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, naložena obveznost ustanovitve pravne osebe, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako pravno osebo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti lastniki poslovnega deleža v tej pravni osebi le proizvajalci?
(7) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti v tej pravni osebi?
(8) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smeta biti:
– neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v pravni osebi, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic;
– kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje.
(9) Ali je treba 16. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj (7) in (8) veljajo tudi za člana poslovodnega organa pravne osebe, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, njenega nadzornega organa ali zastopnika?
(10) Ali je treba 16. člen Listine ter 49. in 56. člen PDEU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, za izpolnjevanje svojih obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?"
46. SEU je na zastavljena vprašanja s sodbo v zadevi Interzero in drugi odgovorilo, kot sledi:
"1. Člen 106(2) PDEU je treba razlagati tako, da je treba pravno osebo, ki ima na eni strani izključno pravico do opravljanja dejavnosti izpolnjevanja obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca – za določeno kategorijo proizvodov in na celotnem ozemlju države članice – za račun zadevnih proizvajalcev v skladu s členoma 8 in 8a Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv, kakor je bila spremenjena z Direktivo (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018, in ki mora na drugi strani to dejavnost opravljati nepridobitno, šteti za podjetje, pooblaščeno za opravljanje storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu tega člena 106(2), če je bila ta pravna oseba dejansko pooblaščena za izpolnjevanje obveznosti javne službe ter če so narava, trajanje in obseg teh obveznosti jasno opredeljeni v nacionalnem pravu.
2. Člena 8 in 8a Direktive 2008/98, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/851, člen 15 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu, člene 49, 56 in 106 PDEU, člena 16 in 17 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj je treba razlagati tako, da ob upoštevanju načela sorazmernosti ne nasprotujejo nacionalni ureditvi, s katero je:
– uveden monopol z ustanovitvijo organizacije, pooblaščene za skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca, ki ima izključno pravico za opravljanje te dejavnosti za določeno kategorijo proizvodov, hkrati pa je določeno tako ex lege prenehanje veljavnosti dovoljenj, na podlagi katerih so gospodarski subjekti opravljali navedene dejavnosti do tedaj, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, ki so jih ti gospodarski subjekti sklenili pri opravljanju te dejavnosti, vendar le, če na eni strani to ureditev spremlja vzpostavitev regulativnega okvira, ki zagotavlja, da bo lahko ta monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilja varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki ju je določila zadevna država članica, s ponudbo, ki je kvantitativno odmerjena in kvalitativno načrtovana glede na ta cilja in je pod strogim nadzorom javnih organov, in če na drugi strani navedena ureditev določa prilagoditve uporabe novih pravil, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za zadevne gospodarske subjekte, zlasti dovolj dolgo prehodno obdobje, da se ti lahko prilagodijo spremembam, ali sistem primernega nadomestila za škodo, ki jo utrpijo;
– tej organizaciji naloženo, da svojo dejavnost opravlja nepridobitno;
– za proizvajalce, za katere veljajo obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca in ki dajejo na trg najmanj 51 % celotne količine iste kategorije proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, določena obveznost, da ustanovijo tako organizacijo in da imajo v njej poslovni delež;
– za lastnike poslovnega deleža v tej organizaciji določeno, da morajo biti proizvajalci na zadevnem trgu;
– za te proizvajalce določena prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med navedeno organizacijo, člani njenega poslovodnega organa in proizvajalci, ki imajo poslovni delež v njej, na eni strani ter osebami, ki zbirajo in obdelujejo odpadke, in osebami, ki imajo glasovalno pravico v organu upravljanja ali organu nadzora navedene organizacije, na drugi strani;
– določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti razširjene odgovornosti proizvajalca za proizvajalce proizvodov, za katere velja ta razširjena odgovornost, in tem proizvajalcem naloženo, da s to organizacijo sklenejo pogodbo, vendar le, če te obveznosti spremljajo zadostna procesna jamstva, zlasti v zvezi z morebitnimi nasprotji interesov ali neugodnim konkurenčnim položajem, s katerimi je mogoče preprečiti kakršno koli pretirano breme za zadevne proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti, ki bi bilo posledica samovoljnih ali nepredvidljivih vplivov na njihova pogodbena razmerja."
Splošno o sistemu PRO
47. Sistem PRO je nastal zaradi številnih izzivov, s katerimi so se srečevale lokalne skupnosti pri upravljanju z odpadki. Zaradi povečanega obsega odpadkov in nasprotovanja javnosti pri umeščanju odlagališč odpadkov v prostor se je pojavila potreba po prenosu bremena upravljanja z odpadki na proizvajalce proizvodov. Proizvajalci morajo v vseh življenjskih fazah produkta, tj. od faze oblikovanja do faze odpadka, upoštevati tudi okoljske vidike.2 Cilji sistema PRO so zmanjšanje uporabe novih surovin, preprečevanje oziroma zmanjševanje nastajanja odpadkov, zmanjšanje vpliva produktov na okolje in ponovna raba surovin.3 Sistem PRO je eden glavnih instrumentov pri izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki4 ter pri zagotavljanju trajnostne rabe virov in krožnega gospodarstva.5 S sistemom PRO se uresničujejo tudi temeljna načela okoljskega prava, in sicer načelo trajnostnega razvoja, načelo medgeneracijske odgovornosti, načelo onesnaževalec plača, načelo preprečevanja, previdnostno načelo in načelo presoje vplivov na okolje.6 Sistem PRO je torej sklop ukrepov okoljske politike, s katerimi država proizvajalcem naloži finančno ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje z njihovimi proizvodi tudi v fazi odpadka v življenjskem ciklu proizvoda, vključno z ločenim zbiranjem, sortiranjem in postopki obdelave.7 Ukrepi lahko vključujejo sprejemanje vrnjenih proizvodov in odpadkov, ki ostanejo po uporabi teh proizvodov, nadaljnje ravnanje s temi odpadki in finančno odgovornost za takšne dejavnosti. Ti ukrepi lahko vključujejo dolžnost zagotavljanja javno dostopnih informacij o tem, v kolikšni meri je proizvod mogoče ponovno uporabiti in reciklirati (drugi pododstavek prvega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih). Proizvajalci lahko svojo obveznost izpolnjujejo posamično ali skupinsko prek posebnih organizacij.8 Posamično izpolnjevanje obveznosti sprejemanja vrnjenih proizvodov in odpadkov je namreč učinkovito le, če je trg upoštevnih produktov zelo zgoščen in če lahko proizvajalci zagotovijo sistem sprejemanja vrnjenih produktov in odpadkov pri vsakem končnem uporabniku.9 Če bi bilo posamično izpolnjevanje obveznosti PRO organizacijsko in ekonomsko neučinkovito, je treba organizirati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO prek posebnih organizacij, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev.
Ureditev sistema PRO v pravu EU
48. Cilji okoljske politike EU, ki temelji na 191. členu PDEU, so ohranjanje, varovanje in izboljšanje kakovosti okolja ter varovanje zdravja ljudi. Okoljska politika EU je osredotočena na skrbno in preudarno rabo naravnih virov in prispeva k spodbujanju ukrepov na mednarodni ravni za reševanje regionalnih in globalnih okoljskih problemov, kot so podnebne spremembe in izguba biotske raznovrstnosti. Temelji na previdnostnem načelu ter na načelih, da je treba delovati preventivno, da je treba okoljsko škodo odpravljati pri viru in po načelu "plača povzročitelj obremenitve".
49. EU je pristojna za ukrepanje na področjih okoljske politike, kot so onesnaževanje zraka in vode, varstvo in obnova narave, ravnanje z odpadki ter podnebne spremembe. Okoljske politike EU so zasnovane tako, da bodo pospešile prehod v trajnostno, inovativno in krožno gospodarstvo, v katerem je biotska raznovrstnost zaščitena, cenjena in obnovljena, z okoljem povezano tveganje za zdravje pa kar najbolj zmanjšano.
50. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Cilj te direktive je zagotoviti varstvo okolja in zdravja ljudi s poudarkom na pomenu ustreznih tehnik za ravnanje z odpadki, njihove predelave in recikliranja, da bi se zmanjšale obremenitve virov in izboljšala njihova uporaba. V Okvirni direktivi o odpadkih je vzpostavljena hierarhija ravnanja z odpadki in poudarjeno načelo, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov. Uresničitev tega načela pa pomeni uvedba sistema PRO. Z namenom zagotoviti učinkovito delovanje sistema PRO v državah članicah so v Okvirni direktivi o odpadkih urejene splošne minimalne zahteve, ki jih morajo države članice upoštevati pri uvedbi sistema PRO. Na ravni EU je bila obveznost PRO sicer najprej urejena v treh direktivah, ki so urejale ravnanje z izrabljenimi vozili,10 odpadnimi baterijami in akumulatorji11 ter odpadno električno in elektronsko opremo.12 Uvedba sistema PRO za embalažo in odpadno embalažo v državah članicah z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži13, 14 je tudi omogočala učinkovito doseganje okoljskih ciljev.
51. Ker so torej sistemi PRO bistveni element učinkovitega ravnanja z odpadki in ker obstajajo precejšne razlike med državami članicami glede učinkovitosti in uspešnosti teh sistemov, je EU v Direktivi 2018/851 določila minimalne operativne zahteve za takšne sisteme.15 Splošne minimalne zahteve bi morale zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost ter zagotoviti enake konkurenčne pogoje ter preprečiti ovire za nemoteno delovanje notranjega trga. Prispevati morajo k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter zagotoviti spodbude za proizvajalce že pri načrtovanju njihovih proizvodov. Splošne zahteve bi morale izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO ter zmanjšati možnost nasprotja interesov med organizacijami, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev, in izvajalci ravnanja z odpadki, s katerimi te organizacije sklenejo pogodbe.16
52. Države članice morajo pri uporabi sistema PRO upoštevati tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter splošne okoljske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi, pri tem pa morajo spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih).
53. Ko država članica na podlagi prvega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih in drugih zakonodajnih aktov EU vzpostavi sistem PRO, mora: (1) jasno opredeliti vloge in odgovornosti vseh upoštevnih udeležencev (proizvajalci, organizacije, lokalne oblasti izvajalcev ter socialna podjetja); (2) v skladu s hierarhijo ravnanja z odpadki določiti cilje ravnanja z odpadki, da bi se dosegli vsaj količinski cilji, pomembni za sistem PRO, ter določiti druge kvantitativne in/ali kvalitativne cilje, ki se štejejo za pomembne za sistem PRO; (3) zagotoviti, da je vzpostavljen sistem poročanja za zbiranje podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov; in (4) zagotoviti enako obravnavo proizvajalcev proizvodov ne glede na izvor ali velikost proizvodov, brez nalaganja nesorazmernega upravnega bremena proizvajalcem, vključno z malimi in srednjimi podjetji, z majhnimi količinami proizvodov (prvi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
54. Država članica je dolžna sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovi, da so lastniki odpadkov, na katere se nanaša sistem PRO, obveščeni o ukrepih za preprečevanje odpadkov, zbirnih centrih, sistemih za vračanje in zbiranje ter o preprečevanju smetenja. Države članice tudi sprejmejo ukrepe, s katerimi spodbujajo lastnike odpadkov, da svoje odpadke prinašajo v vzpostavljene sisteme ločenega zbiranja odpadkov (drugi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
55. Države članice so dolžne sprejeti ukrepe, s katerimi zagotovijo, da imajo proizvajalci in organizacije jasno določeno območje delovanja (geografska pokritost, vrsta proizvodov in materialov), tako da delovanje ni omejeno le na območja, na katerih sta zbiranje odpadkov in ravnanje z njimi najbolj dobičkonosen posel. Proizvajalci oziroma organizacije morajo zagotavljati ustrezno razpoložljivost sistemov za zbiranje odpadkov, morajo imeti potrebna finančna sredstva ali finančna in organizacijska sredstva za izpolnitev obveznosti PRO, vzpostaviti morajo ustrezne mehanizme samonadzora, ki jih dopolnjujejo redni neodvisni pregledi finančnega poslovanja in kakovosti podatkov o proizvodih, ki jih proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO, dajejo na trg države članice, in podatkov o zbiranju in predelavi odpadkov iz teh proizvodov. Proizvajalci oziroma organizacija morajo objaviti informacije o izpolnjevanju ciljev ravnanja z odpadki. V primeru skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pa mora organizacija objaviti tudi podatke o svojih lastnikih in članih, finančnih prispevkih proizvajalcev na podano enoto ali tono proizvoda, danega na trg, in postopku izbora izvajalcev ravnanja z odpadki (tretji odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih).
56. V četrtem odstavku 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih so urejene minimalne zahteve glede višine finančnega prispevka posameznega proizvajalca, s katerim so izpolnjene obveznosti PRO. V drugem pododstavku petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih je določeno, da mora država članica imenovati vsaj en organ, ki je neodvisen od zasebnih interesov, ali zaupati javnemu organu nadzor nad izvajanjem obveznosti PRO, če na ozemlju države članice obveznost PRO izvaja več organizacij.
57. Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Države članice smejo sistem PRO urediti samostojno, pod pogojem, da sistem izpolnjuje minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, in da države članice pri tem spoštujejo potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga.
Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred njo
58. Na podlagi ZVO-217 lahko proizvajalci izpolnjujejo obveznost PRO skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO (skupno izpolnjevanje obveznosti), ali samostojno (drugi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Vendar pa morajo tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, svojo obveznost izpolnjevati skupno (tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, izvaja samo ena organizacija (drugi odstavek 37. člena ZVO-2). To pomeni, da je zakonodajalec uvedel sistem z več organizacijami v državi, vsako za svojo vrsto proizvoda, ki med seboj ne konkurirajo. Posamezna organizacija torej izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Ni pa dopustno, da bi bili ustanovljeni dve organizaciji, ki bi med seboj konkurirali in bi izvajali skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Vendar pa sme posamezna organizacija, razen če bi drugače določal podzakonski akt (drugi odstavek 38. člena ZVO-2), zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti za več istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO.
59. Ustanovitelji organizacije oziroma lastniki poslovnega deleža v organizaciji smejo biti le proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO (prvi odstavek 37. člena in četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Organizacijo ustanovijo in imajo v lasti poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov. Vendar lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov (četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno in niso ustanovitelji organizacije oziroma niso lastniki poslovnega deleža, morajo v 15 delovnih dneh od vpisa v register proizvajalcev18 zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, na podlagi katere je organizacija pooblaščena za izvajanje obveznosti proizvajalca (tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2).19 Organizacija pa je dolžna skleniti pogodbo z vsakim proizvajalcem, ki to zahteva, najkasneje v roku 30 dni od prejema zahteve za sklenitev pogodbe (prvi odstavek 40. člena ZVO-2). Če organizacija ne sprejme vseh proizvajalcev, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti PRO tudi za te proizvajalce (deveti odstavek 39. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, in proizvajalci, ki niso ustanovitelji organizacije, so pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni (prvi odstavek 37. člena ZVO-2).
60. Organizacija torej v imenu proizvajalca izvaja aktivnost in ukrepe za izpolnjevanje obveznosti PRO. Če proizvajalec obveznosti PRO ne izpolnjuje ali ne sme izpolnjevati posamično, mora z organizacijo skleniti pogodbo, po kateri ji plačuje stroške za izvajanje navedene storitve (prvi odstavek 36. člena, 1. točka šestega odstavka 37. člena in tretji odstavek 40. člena ZVO-2). Vendar pa organizacija ne sme sama izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov (peti odstavek 38. člena ZVO-2), temveč mora le zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvoda tako, da to dejavnost na podlagi sklenjene pogodbe zanjo izvajajo pravne ali fizične osebe, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje navedenih gospodarskih dejavnosti,20 tako da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz proizvodov, nastali v določenem obdobju na ozemlju Republike Slovenije, za katere velja obveznost PRO. Organizacija mora na podlagi javnega poziva, ki ga mora pred koncem vsakega tekočega koledarskega leta objaviti na svoji spletni strani, na nediskriminatoren način in pod enakimi pogoji za prihodnje koledarsko leto skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva (šesti odstavek 40. člena ZVO-2).21
61. Glavne dejavnosti organizacije torej obsegajo: (1) zagotovitev zbiranja, prevoza in obdelave vseh zbranih odpadkov, ki nastanejo iz proizvajalčevega proizvoda, (2) obveščanje javnosti in lastnikov odpadkov o načinu in pomenu preprečevanja nastajanja odpadkov iz proizvodov, ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO, ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov in preprečevanja smetenja z njimi ter o okoljsko učinkovitem ravnanju z odpadki iz proizvodov ponovne uporabe, (3) zagotavljanje informacij osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, o proizvodih, za katere velja PRO, in načinih obdelave odpadkov iz teh proizvodov, kadar je to predpisano, in (4) vodenje evidence o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo proizvajalci na trg v Republiki Sloveniji, in evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovanje podatkov iz evidenc pristojnemu ministrstvu.
62. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO sme organizacija zagotavljati na podlagi dovoljenja (prvi odstavek 40. člena ZVO-2), ki ga izda ministrstvo, pristojno za okolje in prostor (tretji odstavek 41. člena ZVO-2), za nedoločeno obdobje (peti odstavek 41. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora vsakih pet let po uradni dolžnosti preveriti izpolnjevanje pogojev (sedmi odstavek 41. člena ZVO-2). Izdano dovoljenje mora biti objavljeno na osrednjem spletnem mestu državne uprave in poslano pristojni inšpekciji, skupaj s skupnim načrtom organizacije (šesti odstavek 41. člena ZVO-2). Če ministrstvo po uradni dolžnosti ugotovi, da organizacija, ki ima dovoljenje, ali proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, izvajata zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (peti odstavek 38. člena ZVO-2), ali da ne spoštujeta prepovedi kapitalske ali sorodstvene povezave z osebami, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti (šesti odstavek 38. člena ZVO-2), pozove proizvajalce, naj v dveh mesecih uskladijo delovanje organizacije z zakonskimi pogoji (prvi odstavek 43. člena ZVO-2). Če proizvajalci v roku ne izkažejo uskladitve organizacije z zakonskimi pogoji iz petega in šestega odstavka 38. člena ZVO-2, ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje odvzame z odločbo (drugi odstavek 43. člena ZVO-2). V takem primeru so proizvajalci, ki obveznosti PRO ne izpolnjujejo ali ne smejo izpolnjevati posamično, dolžni ustanoviti novo organizacijo in zanjo pridobiti novo dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek 43. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora odločiti o izdaji novega dovoljenja v treh mesecih (četrti odstavek 43. člena ZVO-2).
63. Zakonodajalec je določil več pogojev, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da lahko pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (tretji odstavek 41. člena ZVO-2). Organizacija mora biti pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji (prvi odstavek 38. člena ZVO-2). Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mora izvajati kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO v skladu z ZVO-2 (prvi odstavek 38. člena ZVO-2). Organizacija lahko premoženje, presežek prihodkov nad odhodki in dobiček uporabi le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti (peti odstavek 40. člena ZVO-2).
64. Proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik praviloma22 ne smejo izvajati zbiranja23 ali obdelave odpadkov24 iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (peti odstavek 38. člena ZVO-2). Take omejitve pa ZVO-2 ne določa za proizvajalce, za katere velja obveznost PRO, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo (prvi in tretji odstavek 37. člena ZVO-2).
65. Organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik (1) ne smejo biti neposredno ali posredno kapitalsko povezani z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, (2) ne smejo imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic in (3) ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani25 z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice26 v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (šesti odstavek 38. člena ZVO-2). To pomeni, da tisti proizvajalci, za katere velja obveznost PRO, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, ne morejo biti lastniki poslovnega deleža te iste organizacije.
66. Organizacija mora imeti poseben nadzorni organ, t. i. telo za sistem PRO, ki ga sestavljajo predstavniki proizvajalcev, ki imajo poslovni delež v organizaciji, predstavniki proizvajalcev, ki nimajo poslovnega deleža v organizaciji, imajo pa z njo sklenjeno pogodbo, in predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji in proizvajalci, ki nimajo poslovnega deleža, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice (deseti odstavek 38. člena ZVO-2).
Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO
67. Pred uveljavitvijo ZVO-2 je sistem PRO urejal ZVO-1. ZVO-1 je enako kot ZVO-2 omogočal, da so proizvajalci izdelkov svoje obveznosti izpolnjevali samostojno ali skupno (deseti odstavek 20. člena ZVO-1). V dvanajstem odstavku 20. člena ZVO-1 je bilo določeno, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, zagotavlja v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev prevzemanje vseh odpadkov, ki na ozemlju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO, in ravnanje z njimi.
68. V ZVO-1 način skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni bil podrobneje urejen. V Zakonu je bilo le pooblastilo Vladi, naj sprejme predpis, v katerem bo določila, za katere proizvode velja obveznost PRO, obveznosti proizvajalcev izdelkov in obveznosti združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe za izvajanje obveznosti PRO. Na podlagi ZVO-1 sta lahko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvajala ali združenje proizvajalcev izdelkov ali gospodarska družba (tj. GSZVO-1), če sta izpolnjevala pogoje. Vlada je za vsak proizvod, za katerega velja PRO, uredila način izvajanja obveznosti PRO v podzakonskem aktu. Ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, vključno z obveznostjo PRO, so torej urejali tudi Uredba o embalaži in odpadni embalaži (v nadaljevanju UEOE), Uredba oodpadni električni in elektronski opremi(v nadaljevanjuUredba oOEEO), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (v nadaljevanju Uredba o BAOBA), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah, Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredba o izrabljenih vozilih, Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje. Način skupnega izpolnjevanja obveznosti ni bil določen enotno za vse proizvode, za katere velja obveznost PRO, temveč je bil urejen različno za posamezne vrste odpadkov. Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadka, ne določajo popolnoma enakih pogojev za pridobitev upravnega akta, ki omogoča izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ne glede na navedeno pa je mogoče ugotoviti določene skupne značilnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
69. Bistvena razlika med sistemom, ki je urejen v ZVO-2, in sistemom, ki je urejen v ZVO-1, je, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb PRO, ki za posamezne proizvode določajo obveznost PRO, pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko izvajala vsaka pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik, ki je na področju ravnanja z odpadno embalažo pridobila OVD (prvi odstavek 41. člena UEOE),27 na področju ravnanja z odpadki iz drugih proizvodov, za katere velja PRO, pa je pridobila odločbo o potrditvi skupnega načrta.28 To pomeni, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so med seboj konkurirali na istem trgu. OVD in odločba o potrditvi skupnega načrta sta veljala za nedoločen čas. Naslednja bistvena razlika je, da ZVO-1 in uredbe PRO, razen na področju ravnanja z električno in elektronsko opremo,29 tudi niso določali, da morajo GSZVO-1 skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljati nepridobitno oziroma da bi morali dobiček, premoženje in presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo lahko izvaja le ena pravna oseba na nepridobiten način.
70. Proizvajalci so na podlagi ZVO-1 in uredb PRO lahko izbirali, ali bodo svoje obveznosti PRO zagotavljali posamično ali skupno. V skladu z ZVO-2 pa proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, ki so namenjeni gospodinjstvom, te izbire nimajo več. Ti proizvajalci so dolžni obveznosti PRO izpolnjevati skupno prek združenja proizvajalcev, tj. organizacije, ki so jo dolžni ustanoviti ali z njo skleniti pogodbo. Proizvajalci, ki so obveznosti PRO izpolnjevali skupno, so tudi na podlagi ZVO-1 in uredb PRO morali skleniti pogodbo z GSZVO-130 in plačati stroške ravnanja z odpadki iz proizvodov.31 Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, določajo obvezno ravnanje s tovrstnimi odpadki. Obveznosti so naložene vsem subjektom, ki sodelujejo v sistemu PRO (proizvajalci, GSZVO-1, izvajalci javnih služb, distributerji in končni uporabniki). Končni uporabniki so dolžni ločeno zbirati določene vrste odpadkov.32 Na primer na področju odpadne embalaže mora končni uporabnik komunalno odpadno embalažo prepustiti izvajalcu javne službe.33 Izvajalci javne službe morajo nato oddati komunalno odpadno embalažo GSZVO-1, ki so imele OVD za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, to so družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE), brezplačno in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi.34 Končni uporabnik pa mora nekomunalno odpadno embalažo oddati DROE tako, da jo odda v zbirni center ali se dogovori z DROE za neposredno prevzemanje odpadne embalaže.35 Distributer mora odpadno embalažo, ki jo prevzame od končnih uporabnikov, ali tisto, ki nastane zaradi njegove dejavnosti, brezplačno oddati DROE in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi.36
71. ZVO-2 je spremenil tudi druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati organizacija, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Medtem ko ZVO-2 določa, da lahko organizacijo ustanovijo samo proizvajalci, ZVO-1 in uredbe PRO take omejitve niso določali. Pred uveljavitvijo ZVO-2 tudi niso bile določene omejitve glede kapitalskih ali sorodstvenih povezav GSZVO-1 ali lastnikov njihovega poslovnega deleža, članov poslovodnega organa, članov nadzornega organa in njihovih zastopnikov z izvajalci. ZVO-1 tudi ni določal omejitev glede dejavnosti, ki so jo lahko izvajali GSZVO-1. GSZVO-1 so lahko izvajali tudi druge gospodarske dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki (zbiranje, prevoz, priprava odpadkov za ponovno uporabo, predelava, recikliranje in odstranjevanje odpadkov).
72. Ustavno sodišče je moralo presoditi tudi zakonsko ureditev, ki ureja prehod v novi sistem PRO, ki ga ureja ZVO-2. Proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi ZVO-2 velja obveznost PRO in ki dajejo na trg proizvode, namenjene gospodinjstvom, morajo ustanoviti organizacijo, ki izpolnjuje vse pogoje iz 38. in 41. člena ZVO-2 (prvi odstavek 275. člena ZVO-2). Organizacija je dolžna v roku, ki ga določa zakon, vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (drugi odstavek 41. člena ZVO-2). Proizvajalci proizvodov, ki niso ustanovitelji organizacije, pa so dolžni zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje. Proizvajalci, ki ne bi izpolnili navedenih obveznosti, bi izpolnili zakonske znake prekrška in bi lahko bili kaznovani s plačilom globe (tretji odstavek 275. člena ZVO-2).
73. Peti do deveti odstavek 275. člena ZVO-2 urejajo položaj dosedanjih udeležencev v sistemu PRO na podlagi ZVO-1 in uredb PRO v novem sistemu PRO na podlagi ZVO-2. V skladu s petim odstavkom 275. člena ZVO-2 ministrstvo izda ugotovitveno odločbo, na podlagi katere OVD za skupno izvajanje obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, ki so ga gospodarski subjekti pridobili na podlagi UEOE, preneha veljati. Ministrstvo, pristojno za okolje, ugotovitveno odločbo izda, ko organizacija sporoči, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. V skladu s šestim odstavkom 275. člena ZVO-2 na podlagi ugotovitvene odločbe prenehajo veljati tudi vse odločbe o potrditvi skupnih načrtov, ki so jih gospodarski subjekti pridobili na podlagi Uredbe o ravnanju z odpadnimi gumami, Uredbe o OEEO, Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredbe o izrabljenih vozilih in Uredbe o BAOBA.
74. Z dnem izdaje ugotovitvene odločbe tudi prenehajo veljati dogovori oziroma pogodbe, ki so jih proizvajalci sklenili z GSZVO-1, ter pogodbe med GSZVO-1 in izvajalci (osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2). Iz četrtega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje iz 41. člena ZVO-2 izdati v šestih mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci skleniti pogodbo o izvajanju obveznosti PRO prek organizacije. Iz drugega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci ustanoviti organizacijo, organizacija pa mora vložiti vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v treh mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije.
75. Iz navedenega izhaja, da GSZVO-1 po izdaji ugotovitvene odločbe iz petega in šestega odstavka 275. člena ZVO-2 ne smejo več izvajati dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z izdajo ugotovitvene odločbe pa tudi prenehajo veljati vse pogodbe, na podlagi katerih so GSZVO-1 uredili konkretna pravna razmerja s proizvajalci in izvajalci.
Upoštevnost prava EU in njegov vpliv na presojo Ustavnega sodišča
76. Protiustavnost zakonskih določb pobudniki utemeljujejo tudi s sklicevanjem na pravo EU oziroma zatrjujejo, da so izpodbijane določbe v neskladju ne le z Ustavo, pač pa tudi s pravom EU. Svoje očitke zoper izpodbijane določbe deloma opirajo neposredno na pravo EU, deloma pa na določbe Ustave. Sicer pa je Ustavno sodišče vezano na očitke pobudnikov, ne pa tudi na njihovo pravno opredelitev iz pobude za presojo ustavnosti. Zato lahko Ustavno sodišče tudi samo ugotovi pravno upoštevnost drugih določb prava EU in Ustave.37
77. V skladu s točko e) drugega odstavka 4. člena PDEU sodi okolje na področje deljenih pristojnosti, torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami. Iz Protokola (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti38 izhaja, da kadar EU ukrepa na posameznem področju, potem glede na drugi odstavek 2. člena PDEU zajema obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt EU, in torej ne zajema celotnega področja. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Poleg navedenega pravo EU ureja tudi ravnanje s posameznimi vrstami odpadkov. Obveznost PRO je urejena v direktivah in uredbah, ki urejajo ravnanje z izrabljenimi vozili,39 odpadnimi baterijami in akumulatorji40 ter odpadno električno in elektronsko opremo.41 V Republiki Sloveniji je obveznost PRO naložena tudi proizvajalcem embalaže, zato je upoštevna tudi Direktiva o embalaži in odpadni embalaži.42
78. Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Gre za položaj, ko imajo na podlagi akta EU države članice svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU. V takem primeru gre za izvajanje prava EU v pomenu iz prvega odstavka 51. člena Listine.43 Poleg navedenega iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo EU, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja PDEU, tudi šteje za izvajanje prava EU v smislu prvega odstavka 51. člena Listine.44 Zato se v konkretnem primeru uporabljajo določbe Listine.45
79. Nacionalni organi so pri sprejetju ukrepov na podlagi predpisov EU, tudi če imajo svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU, dolžni spoštovati temeljna načela prava EU, med drugim tudi načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj.46
80. Iz sodne prakse SEU izhaja, da se PDEU na področju temeljnih svoboščin ne uporablja za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni le na eno državo članico.47 Vendar v konkretnem primeru ne gre za tak položaj. Ena od pobudnic je gospodarska družba s sedežem v Republiki Avstriji. Navedena pobudnica je družbenica in imetnica poslovnega deleža GSZVO-1. Izpodbijane določbe med drugim določajo tudi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati lastniki poslovnih deležev organizacije, ki bo v spremenjenem sistemu izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Poleg navedenega tudi urejajo prehod v novi sistem izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. S tem pa izpodbijane določbe vplivajo na položaj pobudnice, ki ima sedež v Republiki Avstriji.
81. Ustavno sodišče še pojasnjuje, da gre v navedeni zadevi za postopek za presojo ustavnosti ZVO-2 (torej za abstraktno in ne posamično presojo). V navedenem postopku Ustavno sodišče presoja skladnost zakona z Ustavo ob upoštevanju vseh oseb, za katere se te določbe uporabijo.48 V postopku za oceno ustavnosti zakona ni mogoče izključiti, da bi se izpodbijane določbe lahko uporabljale tudi za državljane drugih držav članic in pravne osebe, ki imajo sedež v drugih državah članicah, zato ni mogoče sprejeti stališča, da bi bili vsi elementi spora omejeni le na eno državo članico, in so zato v takem primeru temeljne svoboščine vselej upoštevne. Ob tem je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi Direktivo o storitvah, ki konkretizira temeljne svoboščine iz 49. in 56. člena PDEU in kodificirano povzema ustaljeno sodno prakso SEU, v skladu s katero posamezne nacionalne zahteve niso združljive s temeljnimi svoboščinami, na katere se lahko sklicujejo gospodarski subjekti.49 Iz sodne prakse SEU pa izhaja, da se določbe III. poglavja Direktive o storitvah uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico.50
82. Ne glede na to, da gre v obravnavanem primeru za položaj, ki je predmet urejanja s sekundarnim pravom EU, pa je po mnenju Ustavnega sodišča odločilnega pomena tudi primarno pravo EU, zlasti t. i. ustanovitvene pogodbe. Upoštevati je namreč treba, da zakonska ureditev, ki jo mora presoditi Ustavno sodišče, pomeni prenos zahtev Okvirne direktive o odpadkih v notranji pravni red. Čeprav smejo države članice sistem PRO urediti samostojno, morajo pri tem spoštovati določene pogoje. Sistem PRO mora izpolnjevati minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, pri tem pa morajo države članice spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih). To pomeni, da je razlaga Okvirne direktive o odpadkih neposredno povezana z razlago določb PDEU, ki urejajo delovanje notranjega trga (49. in 56. člen PDEU). Ustavno sodišče še dodaja, da je treba upoštevati, da se na podlagi točke (e) prvega odstavka 17. člena Direktive o storitvah 16. člen te direktive ne uporablja za SSGP ravnanja z odpadki. Če v to izjemo spada tudi sistem PRO, so za presojo posameznih omejitev temeljnih svoboščin v smislu 15. člena Direktive o storitvah še vedno upoštevne določbe PDEU.51 Ko je tako, je razlaga sekundarnega prava EU (direktiv), ki ni pogojena s čezmejnim elementom, odvisna od razlage primarnega prava (PDEU, Listina). Pogoj čezmejnega elementa, ki sicer velja za uporabo Pogodb, pa v teh okoliščinah razlage slednjih ne bi smel preprečiti.
83. Iz navedenega izhaja, da izpodbijane določbe ZVO-2 segajo na področje, na katero vplivajo oziroma na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU.
84. Razlaga upoštevnega prava EU je bistvena za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZVO-2 z Ustavo zaradi specifičnega načina vstopanja prava EU v pravni sistem Republike Slovenije, ki ga mora Ustavno sodišče upoštevati tudi v tem postopku ocene ustavnosti določb ZVO-2. Republika Slovenija je namreč s pristopom k EU in na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU. Iz 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU.52 To pomeni, da mora Ustavno sodišče v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU.53 Ta ustavna določba zavezuje Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja.54 Poleg tega so zaradi nje temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave.55 V obravnavanem primeru pa je treba še posebej upoštevati, da mora Ustavno sodišče upoštevati stališča SEU, ki jih je to sprejelo v sodbi v zadevi Interzero in drugi, v kateri je odgovorilo na pravno upoštevna vprašanja, ki jih je zastavilo Ustavno sodišče s sklepom št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2025.
85. Ustavno sodišče se je že izreklo, da njegova pristojnost za presojo skladnosti predpisov, ki prenašajo direktive v notranji pravni red, z Ustavo ni izključena.56 Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče izhodišča iz prejšnje točke obrazložitve te odločbe upoštevalo tudi v drugih zadevah, v katerih je šlo za presojo ustavnosti predpisov, ki so izvajali pravo EU oziroma so urejali pravna razmerja, ki jih pravo EU zadeva.
86. Ustavno sodišče mora pri presoji trditev pobudnikov o neskladnosti izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo upoštevati tudi očitke, s katerimi pobudniki po vsebini zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb ZVO-2 z nekaterimi pravili prava EU. Ustavno sodišče mora pri presoji upoštevati vsebino in obseg pravic iz Listine. Poleg tega mora pri presoji upoštevati vsebino in obseg pravic EKČP, saj se pobudniki sklicujejo tudi nanje. Pri tem ni mogoče prezreti, da kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP (tretji odstavek 52. člena Listine).57
87. Pobudniki pa ne zatrjujejo le neskladja izpodbijanih zakonskih določb z Ustavo, temveč tudi s PDEU. Ustavno sodišče je že v zvezi z Lizbonsko pogodbo, ki spreminja Pogodbo o Evropski uniji in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti (UL C 306, 17. 12. 2007 – v nadaljevanju Lizbonska pogodba), pojasnilo, da ima ta pogodba položaj mednarodne pogodbe, kar pomeni, da sta pri presoji ustavnosti upoštevna 8. člen in drugi odstavek 153. člena Ustave, po katerih morajo biti zakoni v skladu z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo. Hkrati to pomeni tudi, da je podana pristojnost Ustavnega sodišča iz druge alineje prvega odstavka 160. člena Ustave, po kateri je Ustavno sodišče pristojno odločati o skladnosti zakonov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.58 Ker je Lizbonska pogodba spremenila dotedanji PEU in Pogodbo o ustanovitvi Evropske skupnosti, navedeno velja tudi za PDEU.
88. Iz dosedanje ustavnosodne presoje izhaja, da je uporaba mednarodne pogodbe odvisna od vsebinskega pokrivanja z določbami Ustave, zlasti tistimi, ki urejajo človekove pravice in temeljne svoboščine. Če se tako obseg oziroma vsebina varstva neke pravice po mednarodni pogodbi prekriva z obsegom, kakršnega ima pravica po Ustavi, se zatrjevana kršitev pravice oziroma neskladje določbe z mednarodno pogodbo običajno presoja le z vidika Ustave.59 Če Ustava vsebuje pravico, pa je mednarodna pogodba natančnejša, Ustavno sodišče napolni vsebino ustavne pravice s pomočjo mednarodnih pogodb, presojo pa opravi na podlagi Ustave.60 Če Ustava neke pravice nima (je ne ureja) ali mednarodna pogodba daje večji obseg varstva, Ustavno sodišče neposredno uporabi mednarodno pogodbo,61 če so njene določbe neposredno uporabljive, kar pomeni, da urejajo pravice in obveznosti pravnih ali fizičnih oseb.62
89. Navedena stališča so uporabljiva tudi v obravnavanem primeru. V primerih, ko primarno pravo EU, še posebej pa PDEU, ureja institute (denimo SSGP), ki jih Ustava ne ureja, je treba neposredno uporabiti pravila primarnega prava EU, torej mednarodne pogodbe. V takem položaju Ustavno sodišče torej neposredno uporabi PDEU.
90. Upoštevati je treba, da sekundarno pravo EU na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave, primarno pravo EU pa na podlagi tretjega odstavka 3.a člena in 8. člena Ustave na specifični način vstopata v pravni red Republike Slovenije. Kot je bilo že pojasnjeno, se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, v Republiki Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. Tako kot vsi državni organi in sodišča je tudi Ustavno sodišče dolžno zagotoviti polno učinkovitost prava EU.63 Zato stališča, navedena v 84. točki obrazložitve, niso upoštevna zgolj z vidika pravno odločilnega pravnega akta, ki ga mora uporabiti Ustavno sodišče pri presoji posamezne temeljne pravice (Ustave ali primarnega prava EU), temveč tudi z vidika meril presoje, ki se uporabijo za presojo dopustnosti omejitve posamezne pravice ali svoboščine, varovane z Ustavo ali primarnim pravom EU, oziroma posega vanjo. Drži sicer, da v primeru, ko imajo države članice na podlagi prava EU prosto presojo v okviru izvedbe akta prava EU, nacionalni organi in sodišča načeloma lahko uporabijo nacionalne standarde glede varstva temeljnih pravic, pod pogojem, da se s to uporabo ne poseže v raven varstva, ki je zagotovljena z Listino, kot jo razlaga SEU, niti v primarnost, enotnost in učinkovitost prava EU.64 Vendar je v obravnavani zadevi treba upoštevati, da pobudniki zatrjujejo neskladje tudi s temeljnimi svoboščinami prava EU, konkretno s svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU), kot tudi s pravili konkurence (102. in 106. člen PDEU). Zanje pa je treba uporabiti izključno standarde varstva po pravu EU, saj bi sicer bilo ogroženo enotno delovanje notranjega trga.
91. Vse navedeno pomeni, da se mora Ustavno sodišče pri odločanju o tej pobudi za presojo ustavnosti opredeliti do trditev pobudnikov o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU in oceniti njihovo utemeljenost. Ta pravila prava EU in tudi druga njegova pravila, na katera se pobudniki izrecno ne sklicujejo, se kažejo kot vsebinsko odločujoče povezana s predmetom odločanja, tj. je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2. V okviru trditev pobudnikov jih Ustavno sodišče upošteva tako pri razlagi izpodbijanega zakona kot pri opredelitvi vsebine ustavnih pravic. Upoštevati pa jih bo moralo tudi pri uporabi meril presoje, ko bo odločalo o utemeljenosti očitkov pobudnikov, saj bo le na ta način zagotovljen standard varstva, ki ga zahteva pravo EU.
92. Poudariti je treba, da je tak način presoje, kot ga mora opraviti Ustavno sodišče v obravnavanem primeru, omejen le na primere, ko Ustavno sodišče presoja predpise, s katerimi se izvaja pravo EU, oziroma ko izvršuje svoje pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU.65
Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in SSGP
93. Pravno odločilno vprašanje, na katero mora odgovoriti Ustavno sodišče v obravnavanem primeru, je, ali lahko dejavnost organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanja obveznosti PRO, pomeni opravljanje SSGP. Odgovor na navedeno vprašanje namreč odločilno vpliva na eni strani na zadržanost Ustavnega sodišča pri presoji nacionalne ureditve, ki izpolnjuje pogoje za SSGP. Pravo EU priznava bistveno vlogo in široko polje proste presoje nacionalnih organov držav članic pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju SSGP.66 Podjetja, ki so zadolžena za izvajanje SSGP, se lahko uporabijo kot instrument gospodarske ali socialne politike, vendar mora biti njihovo delovanje usklajeno z interesi EU po spoštovanju pravil o konkurenci in ohranitvi notranjega trga.67 Na drugi strani odgovor vpliva namerila presoje, ki jih je v obravnavanem primeru uporabilo Ustavno sodišče. Četudi bi namreč presodilo, da kateri izmed izpodbijanih ukrepov ni v skladu z Ustavo, bi moralo upoštevati še, ali ni mogoče ustavnosti izpodbijanih ukrepov utemeljiti na podlagi okoliščine, da gre za SSGP.68
94. Presojo vprašanja, ali gre pri dejavnosti organizacije za SSGP, glede na izhodišča ustavne presoje, pojasnjene v 89. točki obrazložitve, Ustavno sodišče opravi neposredno na podlagi pravil prava EU. SSGP je namreč koncept oziroma institut, ki ga Ustava ne ureja, zato je Ustavno sodišče v skladu z ustaljeno presojo uporabilo neposredno PDEU in ne Ustave. Poleg tega iz sodne prakse SEU izhaja, da je drugi odstavek 106. člena PDEU, ki je pravno odločilen v obravnavanem primeru, neposredno uporabljiv, zato se lahko posamezniki pred nacionalnim sodiščem neposredno sklicujejo nanj, da dosežejo presojo izpolnjenosti pogojev, ki jih ta člen določa.69
95. V 14. členu PDEU in 1. členu Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena, v katerem se razlaga ta člen PDEU, se priznava, da imajo SSGP bistveno vlogo v EU. Poleg tega iz 36. člena Listine izhaja, da EU priznava in spoštuje dostop do SSGP, ki je v skladu s PDEU in PEU določen v nacionalnih zakonodajah in običajih, s čimer pospešuje socialno in teritorialno kohezijo EU. V teh okoliščinah so SSGP z drugim odstavkom 106. člena PDEU izvzete iz prava EU v obsegu, potrebnem za zagotovitev, da njegova polna uporaba pravno ali dejansko ne ovira izvajanja posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Nacionalni, regionalni in lokalni organi imajo torej široko polje proste presoje pri oblikovanju, naročanju in organiziranju takih storitev,70 uresničevanje tega polja proste presoje pa je mogoče uspešno izpodbijati le, kadar se uresničuje očitno napačno.71 Pristojnosti držav članic, da opredelijo SSGP, namreč ni mogoče izvajati arbitrarno, z edinim ciljem izvzetja določenega sektorja dejavnosti s področja uporabe pravil Pogodb.72
96. PDEU v drugem odstavku 106. člena ne opredeljuje SSGP niti ne opredeljuje pogojev, pod katerimi lahko država članica ta koncept uporablja. Zato je v zvezi s tem treba upoštevati stališča, ki jih je izoblikovala sodna praksa SEU. Zgoščeno je mogoče merila strniti, da gre pri SSGP za (1) podjetje, ki (2) opravlja gospodarsko dejavnost, pri čemer (3) ima sama izvajana storitev splošen gospodarski pomen, (4) država članica pa je izvajanje javne službe podelila z oblastnim aktom, ki izpolnjuje določene formalne kriterije, izoblikovane v sodni praksi SEU.
97. Prvič, drugi odstavek 106. člena PDEU se uporablja za "podjetja", kar je SEU opredelilo kot "vsak subjekt, ki opravlja gospodarsko dejavnost, ne glede na pravni status subjekta in način njegovega financiranja".73 Subjekti, da štejejo za podjetja, niso nujno ustanovljeni v skladu z gospodarskim pravom in lahko imajo kakršno koli drugo pravno priznano obliko.74 Tudi vprašanje lastništva ni pomembno. Tako zasebni kot javni subjekti, ki se kvalificirajo kot "podjetja", so enako podvrženi konkurenčnim predpisom.75
98. Drugič, da se lahko uporabi drugi odstavek 106. člena PDEU, mora zadevni subjekt izvajati gospodarsko dejavnost. V skladu s sodno prakso SEU je vsaka dejavnost, ki vključuje ponujanje blaga in storitev na določenem trgu, gospodarska dejavnost; to je storitev, ki se praviloma opravlja za plačilo. Bistveni element plačila je, da pomeni ekonomsko vrednost zadevne storitve.76 Pridobivanje dobička ni bistveno.77
99. Ali subjekt lahko šteje za podjetje, je treba presojati za vsak primer posebej, ob upoštevanju okoliščin, značilnih za posamezen položaj.78 Ustavno sodišče je v zvezi z merili, ki jih mora spoštovati država članica pri uporabi koncepta SSGP, SEU postavilo vprašanje za predhodno odločanje. SEU je odgovorilo, da pravna oseba, kot je organizacija, opravlja gospodarsko dejavnost in je zato podjetje v smislu drugega odstavka 106. člena PDEU.79
100. Tretjič, v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU ima storitev splošen gospodarski pomen, če ima ta pomen posebne značilnosti v primerjavi s pomenom drugih gospodarskih dejavnosti.80 Konkretno pa je SEU že razsodilo, da so nekateri vidiki ravnanja z odpadki, kot sta njihovo zbiranje in obdelava, ob upoštevanju njihovega pomena za varstvo okolja in varovanje zdravja ljudi lahko predmet SSGP, zlasti kadar je zadevna storitev namenjena reševanju okoljske problematike.81 V obravnavanem primeru je SEU sprejelo stališče, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prispeva k zagotavljanju učinkovite uporabe sistemov PRO, zato je ta dejavnost v splošnem gospodarskem interesu in ima posebne značilnosti v primerjavi z drugimi gospodarskimi dejavnostmi ter je zato lahko predmet SSGP.82
101. Četrtič, po sodni praksi SEU mora država članica, ki želi vzpostaviti SSGP, izpolniti tudi nekatera formalna merila. Država članica mora gospodarske subjekte dejansko pooblastiti za izvajanje celovite in obvezne naloge v javnem interesu z oblastnim aktom.83 Iz sodne prakse SEU sicer izhaja precejšnja prožnost glede oblike akta, s katerim se podeli pooblastilo za opravljanje SSGP: ni treba, da je oblastni akt le zakon ali drug predpis, lahko gre za sveženj ukrepov84 ali pa ima obliko pogodbe, vendar mora biti opredeljiv;85 lahko gre za akt upravne narave, kot je denimo koncesija, po potrebi podeljena za izpolnitev zakonskih obveznosti, naloženih zadevnemu podjetju.86 Poleg tega je zahteva prava EU, da morajo biti obveznosti podjetja, ki je dejansko pooblaščeno za izvajanje posebnih nalog javnega pomena, jasno opredeljene, kar pomeni, da morajo biti dovolj natančno določeni narava, trajanje in področje uporabe (obseg) javne službe, ki je naložena podjetjem, pooblaščenim za izpolnjevanje teh obveznosti.87 S temi zahtevami se poenostavi objektivni preizkus morebitne očitne napake, ki bi jo država članica lahko storila pri prosti presoji, ki jo ima za vzpostavitev SSGP.88
102. V skladu s prvim odstavkom 41. člena ZVO-2 organizacija, zadolžena za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, izvaja dejavnost na podlagi dovoljenja, ki ga prav za to izda pristojno ministrstvo. Po enotnih stališčih pravne teorije je dovoljenje upravni akt v obliki odločbe, s katerim pristojni organ posamezniku (ali pravni osebi) dovoli določeno ravnanje, ki je sicer prepovedano ali omejeno, ali pa pogojuje izvajanje določene dejavnosti. Tak akt ima praviloma konstitutiven učinek – pravica ali možnost za opravljanje dejavnosti nastane šele z izdajo dovoljenja (npr. gradbeno dovoljenje, obratovalno dovoljenje, vozniško dovoljenje).89 Ključni značilnosti dovoljenja sta njegova individualnost in konkretnost: dovoljenje velja za točno določen subjekt in za točno določen primer ali dejavnost.90 Dovoljenje pa je tudi akt upravne narave v smislu prava EU, saj je SEU že pripoznalo dovoljenje kot akt, s katerim je subjektu zaupano izvajanje posebne naloge javnega pomena.91 Poleg tega ZVO-2 v petem odstavku 41. člena vsebuje natančne določbe glede vsebine in obsega obveznosti, ki jih ima enotna organizacija v okviru te dejavnosti. Peti odstavek 41. člena ZVO-2 določa še, da se dovoljenje izda za nedoločeno obdobje od njegove pravnomočnosti, s čimer je določeno tudi njegovo trajanje, tj. za nedoločen čas.92
103. Glede na navedeno ZVO-2 organizacijo dejansko pooblašča za opravljanje SSGP, pri čemer so posebne naloge javnega pomena jasno opredeljene, kar pomeni, da so dovolj natančno določeni narava, trajanje in področje uporabe (obseg) javne službe. Poleg tega je SEU že v sodbi v zadevi Interzero in drugi za navedeno dovoljenje sprejelo stališče, da je z ureditvijo po ZVO-2 očitno izpolnjena zahteva prava EU po oblastnem aktu, s katerim je podeljeno opravljanje SSGP.93
104. Ustavno sodišče tako ugotavlja, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pomeni storitev splošnega gospodarskega pomena v smislu prava EU. To okoliščino bo Ustavno sodišče kot pravno odločilno upoštevalo pri nadaljnji presoji izpodbijane zakonske ureditve.
Presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov
105. Pobudniki iz zadeve št. U-I-220/22 pavšalno zatrjujejo nejasnost celotnega poglavja 2.2 ZVO-2, ki ureja sistem PRO. Ureditev naj bi bila notranje neskladna in na prvi pogled neizvedljiva. Pobudniki zatrjujejo, da je ureditev sistema PRO v ZVO-2 nejasna, konfuzna, pomensko odprta in dopušča možnost različnih razlag zakonskega besedila, zato naj bi bila v neskladju z 2. in 3. členom ter drugim odstavkom 120. člena Ustave, ker naj bi omogočala preširok prenos pooblastil za urejanje zakonske materije na izvršilno vejo oblasti.
106. Ustavno sodišče pavšalnih očitkov pobudnikov o neskladnosti celotne zakonske ureditve sistema PRO z načelom delitve oblasti (3. člen Ustave) in načelom zakonitosti (drugi odstavek 120. člena Ustave) ne more presojati. Pobudniki niti niso jasno navedli, katera zakonska določba in iz katerih razlogov naj ne bi izpolnjevala zahtev načela delitve oblasti (3. člen Ustave) in načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave. Zgolj s pavšalnim zatrjevanjem, da naj bi bila v zakonu preširoka pooblastila za urejanje sistema PRO s podzakonskimi predpisi, pobudniki ne morejo izkazati protiustavnosti z vidika načela delitve oblasti iz drugega odstavka 3. člena Ustave in načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave.94 Ustavno sodišče lahko presoja le tiste zakonske določbe, pri katerih so pobudniki dovolj določno navedli argumente, s katerimi utemeljujejo nejasnost in nedoločnost izpodbijanih zakonskih določb.
107. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče očitke o nejasnosti zakonske ureditve presoja z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen Ustave).95 Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti njihovo vsebino in namen. Načelo jasnosti in pomenske določljivosti predpisov med drugim zahteva, da so pojmi opredeljeni jasno in določno, tako da jih je mogoče izvajati, da ne omogočajo arbitrarnega ravnanja ter da nedvoumno in dovolj določno opredeljujejo pravni položaj subjektov, na katere se nanašajo. Zahteva po jasnosti in pomenski določljivosti predpisa pa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, ko s pomočjo razlage ne moremo priti do njegove jasne vsebine, oziroma tedaj, ko se z ustaljenimi metodami razlage ne da ugotoviti njegova vsebina (ne pa že tedaj, ko samo besedilo predpisa ne daje odgovorov na vsa vprašanja, ki se utegnejo pojaviti v praksi). Predpis torej izpolnjuje zahtevo po jasnosti in pomenski določljivosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino pravila in je na ta način dolžno ravnanje naslovnikov določno in predvidljivo.96
Presoja prvega in drugega odstavka 37. člena ZVO-2
108. Pobudniki trdijo, da sta prvi in drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nejasna, ker naj bi zakonodajalec v prvem odstavku 37. člena ZVO-2 uporabil pojem "proizvajalci iz prvega odstavka 35. člena ZVO-2", v drugem odstavku 37. člena ZVO-2 pa "proizvajalci istovrstnih proizvodov", zato naj ne bi bilo mogoče jasno ugotoviti, kateri proizvajalci imajo možnost samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO in kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti PRO. Pobudniki se pri tem sklicujejo tudi na mnenje Zakonodajno-pravne službe Državnega zbora (v nadaljevanju ZPS).
109. V 9. točki 3. člena ZVO-2 je opredeljen pojem proizvajalec proizvodov. To je povzročitelj obremenitve, ki pri svoji dejavnosti razvija, izdeluje, dodeluje, obdeluje, prodaja ali uvaža določene vrste proizvodov. Iz prvega odstavka 34. člena ZVO-2 izhaja, da je nekaterim proizvajalcem naložena obveznost PRO. V prvem odstavku 35. člena ZVO-2 je določen obseg obveznosti tistih proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO. Iz drugega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 izhaja, da lahko proizvajalci svojo obveznost izpolnjujejo v dveh oblikah, in sicer kot skupno izpolnjevanje obveznosti in kot samostojno izpolnjevanje obveznosti. Iz tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 tudi izhaja, da se lahko proizvajalci praviloma sami odločijo, v kakšni obliki bodo izpolnjevali svojo obveznost. Možnost izbire pa ne velja za tiste proizvajalce, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene za gospodinjstvo.
110. V prvi povedi prvega odstavka 37. člena ZVO-2 je določeno, kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti PRO. Zakon se pri tem sklicuje na prvi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2. Ob upoštevanju prvega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 je mogoče jasno ugotoviti, da morajo skupno izpolnjevati obveznosti PRO tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene za gospodinjstvo, in tisti proizvajalci, ki ne dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvodov, namenjenih za gospodinjstvo, in se ne bodo odločili za samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO.
111. Ustavno sodišče ne more slediti navedbam pobudnikov, da naj bi uporaba pojma "proizvajalci istovrstnih proizvodov" iz drugega odstavka 37. člena ZVO-2 pomenila, da so dolžni vsi proizvajalci istovrstnih proizvodov skupno izpolnjevati obveznost PRO. Posamezne zakonske določbe je treba razlagati v okviru zakona kot celote.97 Ob upoštevanju, da je zakonodajalec v prvem odstavku 37. člena ZVO-2 določil, kateri proizvajalci so dolžni skupno izpolnjevati obveznost PRO, je s pomočjo sistematične razlage mogoče ugotoviti, da se tudi drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nanaša le na tiste proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki so dolžni skupno izpolnjevati obveznosti. To potrjuje tudi naslov 37. člena ZVO-2, iz katerega jasno izhaja, da 37. člen ZVO-2 ureja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, kar pomeni, da ne ureja tistih proizvajalcev, ki bodo obveznost PRO izpolnjevali samostojno. Samostojno izpolnjevanje obveznosti PRO je namreč urejeno v samostojni zakonski določbi (44. člen ZVO-2). To pomeni, da se tudi drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nanaša na tiste proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki so skladno s prvim odstavkom 37. člena ZVO-2 dolžni skupno izpolnjevati obveznost PRO. Pobudniki tudi ne morejo nejasnosti utemeljiti s sklicevanjem na mnenje ZPS, ki se je nanašalo na besedilo predloga zakona, drugačno od sedaj veljavnega.
112. Iz navedenega izhaja, da prvi in drugi odstavek 37. člena ZVO-2 nista v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov iz 2. člena Ustave (1. točka izreka).
Presoja šestega odstavka 38. člena ZVO-2
113. Pobudniki trdijo, da naj bi bil šesti odstavek 38. člena ZVO-2, ki ureja prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav, nejasen. Menijo, da ni mogoče jasno ugotoviti, koga zavezuje prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav. Iz zakonskega besedila naj bi izhajalo, da se nanaša na tri subjekte (organizacijo, proizvajalce in proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji). Zakonsko besedilo pa v nadaljevanju uporablja dvojinsko obliko glagola (ne smeta biti). Glede na to naj ne bi bilo jasno, ali se prepoved nanaša le na proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ali na vse proizvajalce.
114. Šesti odstavek 38. člena ZVO-2 določa, kot trdijo pobudniki, da "[…] organizacija in proizvajalec, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ne smeta biti […]". Zgolj jezikovna razlaga bi potrjevala stališča pobudnikov, da je v šestem odstavku 38. člena ZVO-2 določena prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav vseh proizvajalcev z izvajalci.
115. Peti in šesti odstavek 38. člena ZVO-2 z namenom zagotavljanja in ohranjanja konkurenčnosti na trgu ravnanja z odpadki določata prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in izvajalci. Iz petega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja, da se prepoved nanaša na organizacijo in proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji. Tudi iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je bil namen zakonodajalca v petem in v šestem odstavku 38. člena ZVO-2 enak: določiti prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med izvajalci in tistimi proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije. Bistveni namen petega in šestega odstavka 38. člena ZVO-2 je namreč zmanjšati nasprotje interesov med organizacijo in izvajalci. Zato lahko cilj te zakonske ureditve doseže le ureditev, po kateri te prepovedi ne veljajo samo za organizacijo, temveč tudi za proizvajalce, ki imajo poslovni delež v organizaciji. Ureditev, po kateri bi te prepovedi veljale tudi za proizvajalce, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo, pa ne bi z ničimer prispevala k cilju ureditve. Tudi iz mnenja Vlade izhaja, da je dodatna beseda "proizvajalci" v zakonsko besedilo vključena po pomoti, ker izhaja tudi iz nadaljevanja zakonske določbe, ki uporablja dvojinsko glagolsko obliko, na kar opozorijo tudi pobudniki. Ker je mogoče z namensko in sistematično razlago ugotoviti pravi pomen zakonske določbe, iz zakonskega besedila pa tudi nedvomno izhaja, da gre za očitno pomoto v uradnem besedilu zakona, šesti odstavek 38. člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (1. točka izreka).
Presoja drugega odstavka 321. člena ZVO-2
116. Pobudniki zatrjujejo, da je v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov tudi drugi odstavek 321. člena ZVO-2, ki določa začetek uporabe posameznih zakonskih določb ZVO-2. Drugi odstavek 321. člena ZVO-2 naj bi med drugim določal, da se bo osmi odstavek 34. člena ZVO-2 začel uporabljati 1. 1. 2023. Pobudniki navajajo, da so proizvajalcem na podlagi prvega odstavka 275. člena ZVO-2 naložene obveznosti, ki naj bi jih podrobneje uredila Vlada v zgoraj navedenem podzakonskem predpisu. Pri tem opozarjajo, da so dolžni v skladu s prvim odstavkom 275. člena ZVO-2 obveznosti izpolniti, še preden bo Vlada dolžna izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2. Zato naj bi bil njihov pravni položaj negotov.
117. Osmi odstavek 34. člena ZVO-2 vsebuje izvršilno klavzulo, na podlagi katere je Vlada dolžna v podzakonskem predpisu podrobneje predpisati določena vprašanja izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.98 Iz prvega odstavka 321. člena ZVO-2 izhaja, da je ZVO-2 začel veljati petnajsti dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, tj. 13. 4. 2022. V drugem odstavku 321. člena ZVO-2 je zakonodajalec določil, da se nekatere določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, začnejo uporabljati šele s 1. 1. 2023. Med drugimi določbami naj bi se s 1. 1. 2023 začel uporabljati tudi osmi odstavek 34. člena ZVO-2. Dejstvo, da je zakonodajalec določil, da se zakonska določba, ki je pravna podlaga za izdajo podzakonskega predpisa, začne uporabljati s 1. 1. 2023, ne pomeni, da Vlada ne bi smela pred tem datumom izdati podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2. Podzakonski predpis za izvrševanje zakona se ne sme izdati le pred začetkom veljavnosti zakona. Pravna podlaga za izdajo podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 pa je začela veljati s potekom vakacijskega roka, tj. 13. 4. 2022 (prvi odstavek 321. člena ZVO-2). Pri razlagi, v katerem roku je Vlada dolžna izdati navedeni podzakonski predpis, je treba upoštevati drugo alinejo četrtega odstavka 264. člena ZVO-2, v kateri je zakonodajalec izrecno določil, da mora Vlada predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 izdati v treh mesecih po uveljavitvi tega zakona. Pojem uveljavitev v splošnem pogovornem jeziku pomeni narediti, da postane kaj veljavno.99 Tudi iz Nomotehničnih smernic Službe Vlade za zakonodajo izhaja, da se pojem uveljavitev zakona nanaša na trenutek začetka njegove veljavnosti.100 To pomeni, da je bila Vlada dolžna podzakonski akt iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 izdati do 13. 7. 2022. Ker iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 ne izhaja, da bi bile proizvajalcem ali organizaciji pred tem datumom naložene kakršne koli obveznosti, trditve pobudnikov, da naj bi bili dolžni obveznosti izpolniti, še preden je bila Vlada dolžna izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2, ne držijo.
118. Glede na navedeno drugi odstavek 321. člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (1. točka izreka).
Presoja prvega in tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 z vidika načela zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave
119. Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2, ki sta prekrškovni normi, v neskladju z domnevo nedolžnosti iz 27. člena Ustave in z načelom zakonitosti iz 28. člena Ustave. Menijo, da ni jasno določeno, koga pravna norma zavezuje, saj naj zakon ne bi definiral pojma obstoječi proizvajalci. Poudarjajo, da tudi ni jasno opredeljena vsebina prepovedanega ravnanja. Menijo, da ni jasno določeno, kdaj so proizvajalci dolžni ustanoviti organizacijo in kdaj so se ji dolžni le pridružiti in kdaj naj bi opustitev dolžnega ravnanja pomenila prepovedano ravnanje.
120. Iz tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da določa sankcijo tudi za opustitev dolžnega ravnanja, ki je opredeljeno v drugem odstavku 275. člena ZVO-2, ki ureja prehodni režim za tiste proizvajalce, ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena ZVO-2 samostojno izpolnjujejo obveznosti PRO. Ker pobudniki tej določbi ne nasprotujejo, lahko Ustavno sodišče presoja tretji odstavek 275. člena ZVO-2 le, kolikor ureja položaj obstoječega proizvajalca, ki mora svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena ZVO-2.
121. Pobudniki zatrjujejo, da sta zgoraj navedeni določbi nejasni, ker niso jasno določeni zavezanci zapovedanega ravnanja in vsebina prepovedanega ravnanja. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da so ti očitki pobudnikov upoštevni z vidika načela zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave, ne pa z vidika domneve nedolžnosti iz 27. člena Ustave. Načelo zakonitosti iz prvega odstavka 28. člena Ustave, ki po ustaljeni ustavnosodni presoji velja tudi na področju prekrškovnega prava,101 je namreč s prepovedjo (zakonske in pravne) analogije strožje od načela jasnosti in pomenske določljivosti predpisov kot enega od načel pravne države iz 2. člena Ustave, ki se nanaša na vse predpise.
122. V skladu z načelom zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave nihče ne sme biti kaznovan za dejanje, za katero ni zakon določil, da je kaznivo, in ni zanj predpisal kazni, še preden je bilo dejanje storjeno. Iz tega načela med drugim izhaja, da morajo biti kazniva ravnanja (kazniva dejanja in prekrški) opredeljena tako, da je mogoče vnaprej in popolnoma jasno razmejiti med ravnanji (storitvami ali opustitvami), ki so kazniva, in tistimi, ki v polje kaznivosti ne spadajo.102 S tem se zagotavlja pravna varnost ter preprečuje samovoljna in arbitrarna uporaba državnega kaznovalnega sankcioniranja v situacijah, ki ne bi bile vnaprej dovolj točno opredeljene.103 Kazenskopravna oziroma prekrškovna norma izpolnjuje zahtevo po določnosti, če je mogoče z ustaljenimi metodami razlage ugotoviti vsebino prepovedanega ravnanja in če je ravnanje organov, ki naj normo uporabijo, določno in predvidljivo.104 Samo dejstvo, da je pri določitvi kakšnega znaka kaznivega ravnanja uporabljen pomensko odprt izraz, še ne pomeni, da je kršena zahteva po določnosti kaznovalnopravnih predpisov. Vsebina pomensko odprtega izraza pa mora biti v stiku s konkretnim primerom vsebinsko določljiva z uporabo ustreznih razlagalnih metod, uveljavljenih v kaznovalnem pravu.105 Meje še dopustne pomenske odprtosti pojmov, s katerimi so opredeljeni znaki kaznivih dejanj in prekrškov, ni mogoče opredeliti vnaprej za vsak posamezen pravno urejen primer, saj jo soopredeljujejo tudi okoliščine urejanega področja družbenega življenja v povezavi z zahtevo po (še vedno splošni in abstraktni) vrednostno konsistentni normativni ureditvi.
123. Prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 skupaj tvorita prekrškovno normo. V prvem odstavku 275. člena ZVO-2 je urejena vsebina prepovedanega ravnanja, v tretjem odstavku 275. člena ZVO-2 pa je določena sankcija.
124. Pobudniki trdijo, da v prvem odstavku 275. člena ZVO-2 niso jasno opredeljeni zavezanci zakonske obveznosti, zato ker naj bi bil nejasen zakonski pojem "obstoječi proizvajalci". Prvi odstavek 275. člena ZVO-2 določa, da morajo obveznosti iz tega odstavka izpolniti obstoječi proizvajalci, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO. Obveznost PRO, ki je naložena določenim proizvajalcem, ni nova, saj jo je urejal že ZVO-1. To pomeni, da so bili z ZVO-1 in z uredbami PRO določeni proizvajalci, za katere je veljala obveznost PRO.106 Obstoječi proizvajalci so torej tisti proizvajalci, ki so ob uveljavitvi ZVO-2 imeli obveznosti PRO. Iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 torej izhaja, da imajo obveznost iz te določbe tisti obstoječi proizvajalci, ki morajo v skladu z ZVO-2 skupno izpolnjevati obveznost PRO. Iz drugega in tretjega odstavka 35. člena ZVO-2107 ter prve povedi prvega odstavka 37. člena ZVO-2108 izhaja, da morajo skupno izpolnjevati obveznosti PRO tisti proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, za katere velja PRO in ki so namenjeni gospodinjstvu, in pa tisti proizvajalci, ki ne bodo zagotovili samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO (glej 109. do 111. točko obrazložitve). To pomeni, da morajo obveznosti, naložene s prvim odstavkom 275. člena ZVO-2, izpolnjevati tisti proizvajalci, ki so ob uveljavitvi ZVO-2 imeli obveznost PRO in te ne bodo izpolnjevali samostojno, temveč skupno. Iz navedenega izhaja, da je z jezikovno, primerjalno in sistematično razlago mogoče jasno in nedvomno ugotoviti, kdo so zavezanci z zakonom naložene obveznosti.
125. Ustavno sodišče pa mora še presoditi, ali je v skladu z zahtevami prvega odstavka 28. člena Ustave določena vsebina prepovedanega ravnanja. V prvem odstavku 275. člena ZVO-2 so naslovnikom pravne norme naložene obveznosti. Iz tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da prepovedano ravnanje pomeni opustitev z zakonom določene obveznosti. Zakonodajalec je določil, da morajo zavezanci ustanoviti organizacijo, ki mora vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti. Organizacija je morala popolno vlogo vložiti do 31. 7. 2022. Tisti proizvajalci, ki niso ustanovili organizacije, pa so bili dolžni najkasneje do 31. 12. 2022 zahtevati sklenitev pogodbe od organizacije, ki je pridobila dovoljenje. Iz navedenega izhaja, da lahko zavezanec svojo obveznost izpolni na dva alternativna načina, in sicer s tem, da ustanovi organizacijo in z njo sklene pogodbo, ali pa s tem, da zahteva sklenitev pogodbe z organizacijo. Vendar proizvajalec svoje obveznosti zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo ne more izpolniti, če organizacija pred tem ni ustanovljena in organizacija ne vloži popolne vloge za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. Zakonodajalec je določil individualno odgovornost proizvajalcev za zakonsko obveznost, ki se lahko izpolni samo kolektivno. To pa pomeni, da posamezni proizvajalec ne more vnaprej vedeti, z opustitvijo katere dolžnosti bo izpolnil zakonske znake prekrška. Ne more vnaprej vedeti, ali je dolžan ustanoviti organizacijo in z njo skleniti pogodbo ali pa za izpolnitev zakonske dolžnosti zadostuje le sklenitev pogodbe, ko bo organizacija že ustanovljena. Prav tako pa ni jasno, kako bi na presojo odgovornosti proizvajalcev za opustitev izpolnitve naložene obveznosti vplivala okoliščina, da organizacija ne bi pravočasno vložila popolne vloge za pridobitev dovoljenja ali ne bi pridobila dovoljenja in bi s tem proizvajalcem onemogočila izpolnitev obveznosti sklenitvepogodbe. Rezultat razlage prvega odstavka 275. člena ZVO-2 je po oceni Ustavnega sodišča v tolikšni meri negotov in nepredvidljiv, da ne izpolnjuje zahteve po vsebinski določljivosti trenutka, ko nastopi položaj prepovedanega ravnanja. Zakonodajalec je nejasno določil, opustitev katerega dejanja pomeni vsebino prepovedanega ravnanja za konkretnega proizvajalca. Ker je eden od zakonskih znakov kaznovalne norme vsebinsko nedoločljiv, to pomeni tudi nedoločnost kaznovalne norme. Ustavno sodišče zato ocenjuje, da prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 ne zadostita zahtevam, ki izhajajo iz načela lex certa, in sta zato v neskladju s prvim odstavkom 28. člena Ustave.
126. Iz navedenega izhaja, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z načelom zakonitosti iz drugega odstavka 28. člena Ustave, kolikor urejata vsebino prepovedanega ravnanja za proizvajalce, ki morajo svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (3. in 5. točka izreka).
Obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prek ene organizacije, ki je pridobila dovoljenje, in posledice uvedbe pravnega monopola na premoženje pobudnikov
(drugi odstavek 37. člena, deveti odstavek 39. člena, 41. člen ter peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2)
127. Očitke pobudnikov o izpodbijanih zakonskih določbah je mogoče strnjeno povzeti, kot sledi: zatrjujejo (1) protiustavnost, ker je zakonodajalec s spremembo sistema tržno dejavnost spremenil v netržno s podelitvijo pravnega monopola, (2) da je sama uvedba monopola protiustavna, s čimer je zakonodajalec preprečil, da bi kateri koli drug subjekt lahko pridobil dovoljenje ter opravljal to dejavnost, in je zaradi njega nastopilo prikrajšanje pri pridobivanju premoženja, saj dejavnosti ni več mogoče prosto opravljati, (3) poseg v premoženje pobudnikov, ker ZVO-2 določa ex lege prenehanje veljavnosti že izdanih OVD in ex lege prenehanje pogodb, sklenjenih med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci, ter (4) da pravo EU ne zahteva uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti PRO, temveč zgolj uvedbo nadzornega organa. Izpodbijana ureditev naj bi tako bila v neskladju s 33. in 74. členom Ustave ter 64. členom Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Uradni list RS, št. 36/08, 40/09, 26/11, 87/11, 57/12, 33/14, 76/15 in 23/17 – v nadaljevanju ZPOmK-1), 49. in 56. členom PDEU, 16. in 17. členom Listine ter 1. členom Prvega protokola k EKČP.
128. Kot je bilo pojasnjeno v 69. točki obrazložitve, je zakonodajalec spremenil obstoječo ureditev tako, da je bistvena razlika med ureditvama po ZVO-2 in ZVO-1 ta, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb PRO pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so med seboj konkurirali na istem trgu. Hkrati je v predhodnih in končnih določbah določil, da ex lege prenehajo veljati že izdana OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov, kot tudi pogodbe, sklenjene med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci.
129. Zakonodajalec je na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO uveljavil sistem obveznega izpolnjevanja obveznosti PRO z eno organizacijo za proizvajalce istovrstnih proizvodov, ki zato pridobi dovoljenje (prvi in drugi odstavek 37. člena ter 41. člen ZVO-2). To pomeni, da bo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljalo več organizacij v državi, vendar vsaka za svoj proizvod, zato med seboj ne bodo konkurirale. Posledica take ureditve je, da je zakonodajalec za posamezen proizvod v okviru sistema PRO uvedel zakoniti monopol v korist subjekta (organizacije) z izključnimi pravicami.
130. Uvedba monopola oziroma podelitev izključnih pravic pomeni tudi, da gospodarski subjekti, ki so do podelitve teh pravic opravljali gospodarsko dejavnost na trgu, te dejavnosti ne morejo več opravljati. Praviloma pride zaradi tega v praksi do prekinitve že sklenjenih pogodbenih razmerij in do prenehanja veljavnosti izdanih dovoljenj, licenc, koncesij ipd. Tak je položaj tudi v obravnavanem primeru. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO je zakonodajalec iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija, in to nepridobitno. To pomeni, da nekateri GSZVO-1, ki so dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajali ali na podlagi OVD ali odločb o potrditvi skupnih načrtov, ki so bili izdani za nedoločen čas, te dejavnosti ne bodo mogli več izvajati. Upoštevati je tudi treba, da ex lege prenehajo veljati vse pogodbe, ki so jih GSZVO-1 sklenili tako s proizvajalci kot z izvajalci. Vendar je v obeh položajih, tako pri prenehanju dovoljenj in odločb kot pri pogodbah, prenehanje neposredna in nujna posledica okoliščine, da je uveden pravni monopol na področju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Če namreč zakonodajalec ex lege prenehanja ne bi predvidel, bi dovoljenja in odločbe dovoljevali nekaj, kar ZVO-2 dovoljuje le organizaciji, pogodbe pa bi imele predmet obveznosti, ki bi nasprotoval prisilnim predpisom.
131. Z navedeno ureditvijo je zakonodajalec urejal pogoje za opravljanje določene gospodarske dejavnosti in način pridobivanja premoženja z opravljanjem določene dejavnosti. Zato zgoraj navedene zakonske določbe segajo na področje varovanja pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave in pravice do svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave.
132. Ustava v prvem odstavku 74. člena zagotavlja svobodno gospodarsko pobudo. Gre za skup pravic in upravičenj, ki med drugim obsegajo pravico opravljati gospodarsko oziroma pridobitno dejavnost, pravico ustanoviti gospodarski subjekt in pravico do izbire njegove pravnoorganizacijske oblike, kot tudi pravico biti lastnik oziroma družbenik gospodarskega subjekta, pravico vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli, svobodno izbiro dejavnosti, s katero gospodarski subjekt uresničuje svoje pridobitne interese v konkurenci na trgu, izbiro poslovnih partnerjev ne glede na velikost, statusno obliko ali druge značilnosti.109
133. Vendar svoboda gospodarske pobude ne pomeni, da je lahko ravnanje tako pri ustanavljanju gospodarskih subjektov kot pri opravljanju gospodarske dejavnosti povsem svobodno. V prvem stavku drugega odstavka 74. člena Ustava pooblašča zakonodajalca, da opredeli pogoje za ustanavljanje gospodarskih subjektov, s čimer se glede na ustaljeno ustavnosodno presojo110 določa način uresničevanja te človekove pravice v smislu drugega odstavka 15. člena Ustave. Zakonodajalec ima prav na podlagi slednje ustavne določbe pooblastilo, da uredi način uresničevanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave tudi tedaj, ko gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Ker tako vzpostavlja ekonomsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, ki jo šteje za najprimernejšo za doseganje splošne družbene blaginje, ima pri tem široko polje proste presoje. Kot je Ustavno sodišče že večkrat poudarilo,111 skrajno liberalistično pojmovanje podjetništva ni v skladu z Ustavo. Zakonodajalec lahko ne le predpiše način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude v skladu z drugim odstavkom 15. člena Ustave, ampak lahko določene oblike podjetništva tudi omeji skladno s tretjim odstavkom 15. člena Ustave. Če je za to izkazana javna korist (varstvo zdravja ali življenja ljudi, varstvo narave, varstvo potrošnikov, zaposlenih ipd.), lahko določi posebne subjektivne ali objektivne pogoje za podjetniško delovanje, ki pomenijo omejitev svobodne gospodarske pobude. Temelj za to mu daje Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena, ki izrecno prepoveduje opravljanje gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo. Na tej podlagi lahko zakonodajalec s posamičnimi ukrepi omeji to človekovo pravico, da se doseže spoštovanje navedene ustavne prepovedi. V vsakem primeru je treba upoštevati, da Ustava v drugem stavku drugega odstavka 74. člena ne dopušča le možnosti zakonskega urejanja, ampak s prepovedjo opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo zakonodajalcu nalaga, naj oblikuje gospodarsko politiko na posameznih področjih družbenega življenja, in ga pooblašča za sprejetje ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničitev ciljev te politike.112 Prav s tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri vrsti ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.
134. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da pravica do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave ne varuje le lastninske pravice, kot je opredeljena v civilnem pravu, temveč zagotavlja tudi varstvo pred posegi v druge obstoječe pravne položaje, ki imajo za posameznika na podoben način kot civilnopravna lastninska pravica premoženjsko vrednost in mu kot taki omogočajo svobodo ravnanja na premoženjskem področju.113 Pravica do zasebne lastnine varuje tudi možnost pridobivanja sredstev z opravljanjem (gospodarske) dejavnosti.114
135. Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče upoštevati tudi Listino (glej razdelek B. – IV. obrazložitve). Člen 16 Listine določa, da je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom EU ter nacionalnimi zakonodajami in običaji. Varstvo, ki se priznava s tem členom, zajema pravico do izvajanja gospodarske ali trgovske dejavnosti, pogodbeno svobodo in svobodno konkurenco.115 Podobno tudi prvi odstavek 17. člena Listine varuje pravice, ki imajo premoženjsko vrednost, iz katerih glede na zadevni pravni red izhaja pridobljen pravni položaj, ki lastniku teh pravic omogoča samostojno uresničevanje teh pravic v njegovo korist.116
136. SEU je sprejelo stališče, da uvedba monopola za enotno organizacijo s sistemom PRO, ki povzroči tako ex lege prenehanje OVD ter obstoječih odločb o potrditvi skupnih načrtov, izdanih GSZVO-1 za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, kot tudi ex lege prenehanje veljavnosti vseh pogodb, sklenjenih med temi subjekti ter proizvajalci in izvajalci storitev ravnanja z odpadki, spada na področje varovanja 16. in 17. člena Listine.117
137. Iz sodne prakse SEU prav tako izhaja, da nacionalna ureditev, na podlagi katere za opravljanje neke gospodarske dejavnosti velja sistem izključnosti v korist enega samega javnega ali zasebnega gospodarskega subjekta, med drugim lahko pomeni omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev.118
138. Svoboda ustanavljanja iz 49. člena PDEU zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij pod enakimi pogoji, kot jih za svoje državljane določa zakonodaja države članice, v kateri se taka ustanovitev izvede, zajema pravico opravljati dejavnost v zadevni državi članici prek odvisne družbe, podružnice ali agencije.119 Na podlagi svobode ustanavljanja ima tako državljan ali pravna oseba EU možnost, da stalno in trajno sodeluje v gospodarskem življenju države članice, ki ni njegova država izvora, ter da dosega dobiček s tem, da v državi članici gostiteljici dejansko opravlja gospodarsko dejavnost prek stalne poslovne enote za nedoločen čas.120 Svoboda opravljanja storitev, zagotovljena v 56. členu PDEU, varuje pravico posameznikov in gospodarskih subjektov s sedežem v eni državi članici, da ponujajo in izvajajo storitve v drugi državi članici brez neupravičenih posegov nacionalnih organov. Bistveno je, da se ne ponujajo stalno in nepretrgoma s sedeža v namembni državi članici.121 Storitev mora torej imeti tudi začasen značaj, kar jo ločuje od svobode ustanavljanja. SEU je že večkrat pojasnilo, da se začasnost presoja glede na trajanje, pogostost, periodičnost in neprekinjenost dejavnosti, ne pa po vnaprej določenem časovnem pragu.122 Ponudnik storitev lahko uporablja infrastrukturo ali ima določeno stopnjo prisotnosti v državi gostiteljici in še vedno deluje v okviru svobode opravljanja storitev, dokler ta prisotnost ni tako stalna in trajna, da bi pomenila ustanovitev.123
139. SEU je sprejelo stališče, da je odločilni dejavnik, da neka dejavnost sodi na področje uporabe PDEU (tako svobode ustanavljanja kot svobode opravljanja storitev),124 njen gospodarski značaj, tj. dejavnost se ne sme opravljati brez protidajatve.125 Pri tem ni treba, da ponudnik sledi cilju ustvarjanja dobička.126 Okoliščina, da je plačilo za storitev določeno v skladu s pravili, ki jih določajo javni organi, ali da se mora dobiček iz dejavnosti uporabiti za uresničevanje ciljev v javnem interesu, ne pomeni, da navedena dejavnost ne sodi na področje uporabe PDEU.127 Iz te obrazložitve že izhaja, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarska dejavnost (glej 98. točko obrazložitve), zato spada na področje uporabe PDEU.
140. SEU je v zvezi z uvedbo monopola nad dejavnostjo skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO z drugim odstavkom 37. člena ZVO-2 sprejelo stališče, da gre za zahtevo, s katero je začetek opravljanja dejavnosti pridržan določenim ponudnikom zaradi posebne narave zadevne dejavnosti v smislu točke d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.128
141. Zato so za presojo Ustavnega sodišča poleg 33. in 74. člena Ustave upoštevni tudi 16. in 17. člen Listine, 49. in 56. člen PDEU in točka d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
142. Pridobljene pravne položaje, ki imajo premoženjsko vrednost, varuje tudi 1. člen Prvega protokola k EKČP. Interesi, povezani s koriščenjem licence, so premoženjski interesi, ki zahtevajo varstvo po tem členu Prvega protokola k EKČP.129 Zato se ex lege prenehanje dovoljenja, ki njegovemu lastniku omogoča opravljanje gospodarske dejavnosti, obravnava kot omejitev lastninske pravice, zagotovljene s tem členom, ki kot ukrep ureditve uživanja lastnine spada na področje uporabe drugega odstavka navedenega člena.130 EKČP ne zagotavlja višje ravni varstva lastninske pravice od Ustave,131 vendar pa mora Ustavno sodišče pri opredelitvi ravni varstva pravice do zasebne lastnine iz 33. člena Ustave upoštevati tudi sodno prakso ESČP.
Sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja PRO
143. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je edini pogoj, ki je z vidika svobodne gospodarske pobude ustavnopravno odločilen za specialno zakonsko ureditev gospodarske dejavnosti, pogoj obstoja javnega interesa oziroma javne koristi, da se vzpostavi poseben pravni režim in se na ta način gospodarska dejavnost izvzame iz spontanih interakcij, kot jih poznamo na trgu, kot tudi, da pravo EU, če gre za področje, ki je tudi predmet urejanja na ravni EU, ne nasprotuje vzpostavitvi posebnega pravnega režima.132
144. Navedeno pomeni tudi, da je ob upoštevanju opisanih omejitev v prosti presoji zakonodajalca, ali stanje na posameznem področju opravljanja določene gospodarske dejavnosti zahteva popolni javnopravni režim ali pa za zasledovanje javne koristi zadošča (bolj ali manj reguliran ali celo nereguliran) tržni sistem. Pri tem je zakonodajalcu prepuščeno široko polje proste presoje pri izbiri vrste ukrepov ekonomske politike, ki jih šteje za potrebne, pri čemer je tudi sam zavezan z ustavno prepovedjo, da ne sme dopustiti opravljanja gospodarske dejavnosti v nasprotju z javno koristjo.133 Odločitev zakonodajalca, da se bo dejavnost skupnega izpolnjevanja PRO opravljala z eno organizacijo kot SSGP, temelji na oceni MOPE134 (ki ji, kot izhaja iz mnenja o pobudi in iz pisnih stališč Republike Slovenije v postopku predhodnega odločanja pred SEU, sledi tudi Vlada), da zaradi cilja zagotovitve višje učinkovitosti in doseganja okoljskih ciljev, zlasti varstva okolja in zdravja ljudi s preprečevanjem ali zmanjševanjem škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi, ta dejavnost ne more biti več prepuščena trgu, temveč je treba uresničiti možnost, ki jo kot del proste presoje države članice dopušča tudi Okvirna direktiva o odpadkih.135
145. Tudi pravo EU ne preprečuje spremembe sistema opravljanja gospodarske dejavnosti. Zaradi politične izbire ali gospodarskega razvoja se lahko razvrstitev dejavnosti sčasoma spremeni. Današnje netržne dejavnosti lahko v prihodnosti postanejo tržne in obratno.136 Dejstvo, da se neka storitev sicer že opravlja na trgu, vendar na način, ki ni ustrezen ali združljiv z javnim interesom, kot ga opredeli zadevna država članica, tako lahko upraviči, da se ta storitev opredeli kot SSGP.137 Tako je zlasti, kadar država članica v okviru proste presoje, ki jo ima, meni, da trg ne omogoča izpolnjevanja ciljev kontinuitete in dostopa do storitev, ki jih je opredelila.138 Tudi na področju ravnanja z odpadki, konkretno z odpadno embalažo, je SEU že potrdilo, da je prehod v drug sistem ravnanja z odpadno embalažo pod določenimi pogoji dopusten, da bi se zagotovila najprimernejša rešitev ravnanja z odpadno embalažo.139 Gospodarski subjekti se ne morejo zanašati, da ne bo nikakršnih zakonskih sprememb, vendar lahko izpodbijajo način izvajanja takih sprememb.140
146. Ob izhodiščih, opisanih v prejšnjih točkah obrazložitve, zlasti o polju proste presoje, ki ga imajo države, so neupoštevni očitki pobudnic, da so razlogi za sprejetje drugačne ureditve od ureditve po ZVO-1 obstajali le za odpadno embalažo, ne pa tudi za druge vrste odpadkov.
147. Iz sodne prakse SEU izhaja, da država članica ni zavezana pripraviti študije, ki naj bi bila osnova za sprejetje nacionalnega omejevalnega ukrepa, da bi lahko dokazala, da ukrep izpolnjuje vse zahteve iz prava EU.141 To pa ne pomeni, da država sploh ne bi bila dolžna utemeljiti in izkazati, da je zakonska ureditev, ki posega v svobodno gospodarsko pobudo, nujna.142 Država članica, ki se za utemeljitev zahteve v smislu 15. člena Direktive o storitvah sklicuje na nujni razlog v splošnem interesu, mora dokazati, da je njena ureditev primerna in potrebna za dosego zakonitega cilja, ki ga želi doseči, vendar ni mogoče zahtevati, da bi morala pozitivno dokazati, da navedenega cilja v enakih razmerah ne bi bilo mogoče izpolniti z nobenim predstavljivim ukrepom.143 Taka zahteva bi v praksi pomenila, da je država članica prikrajšana za svoje regulativne pristojnosti na določenem področju.144 Zato ni mogoče slediti navedbam pobudnikov, da bi morala država za uvedbo presojanega sistema PRO pripraviti posebno analizo oziroma študijo. Kot pa izhaja iz listin, ki so jih predložili pobudniki v zadevi št. U-I-104/22, je Republika Slovenija tako študijo za potrebe sprejetja ZVO-2 pripravila oziroma je naročila njeno izdelavo.145 Pobudniki sicer navedeni študiji, ki je služila kot strokovna podlaga za sprejetje ZVO-2, nasprotujejo. Vendar v postopku za presojo ustavnosti ni naloga Ustavnega sodišča, da preverja, ali je študija metodološko napačna, nepopolna ali morebiti v nasprotju z drugimi strokovnimi dognanji.146 Ustavno sodišče je pri presoji strokovnih vprašanj zadržano. V strokovne ugotovitve zakonodajalca bi lahko poseglo, ko bi bile te ugotovitve očitno nerazumne, logično nesprejemljive ali arbitrarne.147Ustavno sodišče ne sme s svojo presojo tehničnih dejstev in znanstvenih oziroma strokovnih vprašanj nadomestiti presoje zakonodajalca, ki mu je Ustava na področju urejanja gospodarskih razmerij podelila široko polje proste presoje.148
148. Glede na navedeno zgolj sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v netržno dejavnost, ki jo opravlja ena organizacija z izključno pravico opravljanja te dejavnosti, ni v neskladju s pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ali je bil sam način prehoda v novi pravni režim skladen z Ustavo in zahtevami prava EU in ali so skladne z Ustavo in zahtevami prava EU posamezne statusne značilnosti nove organizacije, pa Ustavno sodišče presoja v okviru očitkov, uperjenih zoper prehodne določbe ZVO-2 (glej razdelek B. – XII. obrazložitve) oziroma zoper posamezne določbe, ki urejajo statusne značilnosti organizacije (razdelki B. – VIII. do B. – XI. obrazložitve).
Uvedba monopola oziroma podelitev izključne pravice s premoženjskim vidikom
149. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da monopol sam po sebi ni v neskladju z Ustavo in da ob odsotnosti pravil prava EU lahko države članice oblikujejo pravne oziroma zakonite monopole.149 To pa ne pomeni, da način, kako je monopol urejen, ne more kršiti pravice do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Če se namreč monopol zlorablja ali pa je denimo urejen na način, da se subjekt ne more izogniti zlorabi svojega prevladujočega položaja, gre za opravljanje gospodarske dejavnosti na način, ki nasprotuje javni koristi v smislu drugega stavka drugega odstavka 74. člena Ustave. Tudi iz sodne prakse SEU ne izhaja, da bi bil monopol že sam po sebi v neskladju s pravom EU. Golo dejstvo, da država podeli izključno pravico opravljanja neke dejavnosti v smislu 106. člena PDEU, ni v neskladju s 102. členom PDEU.150 Način, kako je monopol urejen ali kako se izvaja, pa lahko krši pravila PDEU, zlasti tista, ki se nanašajo na temeljne svoboščine (proste pretoke) in pravila konkurence.151
Poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in pravico do zasebne lastnine
150. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali zgoraj navedena ureditev pomeni določitev načina uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude in pravice do zasebne lastnine ali poseg v ti človekovi pravici.
151. Ali pomeni posamezen zakonodajni ukrep na področju gospodarske dejavnosti način uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali pa že njeno omejevanje, torej poseg v to človekovo pravico, je prepuščeno vsakokratni presoji konkretne ureditve. Meja med njima je, kot je že večkrat poudarilo Ustavno sodišče, gibljiva.152 Ko Ustavno sodišče presoja, ali posamezna ureditev pomeni način uresničevanja pravice do svobodne gospodarske pobude ali pa gre že za njeno omejitev in s tem poseg vanjo, upošteva, kako močno predpis oži polje podjetniškega udejstvovanja. Po ustaljeni ustavnosodni presoji gre za omejitev pravice do svobodne gospodarske pobude, ko predpis posebej intenzivno oži polje podjetniške svobode.153 Za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude gre praviloma takrat, ko zakonodajalec subjektom neko ravnanje prepoveduje154 ali zapoveduje točno določeno ravnanje, ki subjektu ne omogoča prav nikakršnega polja za prosto podjetniško odločanje.155
152. Vsebina lastnine kot pravnega instituta je hkrati odvisna od funkcij, ki ji jih daje pravni red. To, da posameznik pri izvrševanju svojih lastninskih upravičenj ni neomejen, ampak mora upoštevati interese drugih članov skupnosti in skupnosti kot take, sodi že v koncept lastninske pravice po rimskem pravu.156 Lastninske pravice, ki jo zagotavlja Ustava v 33. členu, ni mogoče obravnavati brez 67. člena Ustave, ki govori o gospodarski, socialni in ekološki funkciji lastnine. Člen 67 Ustave izhaja iz predpostavke, da mora imeti lastnina poleg individualistične funkcije tudi funkcijo za celotno družbeno skupnost. Lastnikova pravica mora služiti tudi uresničevanju svobode in osebnostnega razvoja drugih oziroma celotne družbene skupnosti. Člen 67 Ustave dopušča in nalaga zakonodajalcu, da določi vsebino lastnine.157 Pooblastilo iz 67. člena Ustave ima mejo. Če jo zakonodajalec prestopi, ne gre več za določitev načina uživanja lastnine, temveč gre za poseg v pravico do zasebne lastnine. Kje je ta meja, je odvisno ne le od narave stvari, ki je predmet lastnine, temveč tudi od tega, kakšne obveznosti je zakonodajalec naložil lastniku v okviru določitve načina uživanja lastnine.158 Zato je treba omejitve lastninske pravice, potrebne za dosego gospodarske, socialne in ekološke funkcije lastnine, presojati glede na konkretne okoliščine.
153. V konkretnem primeru ima uvedba monopola za posledico, da je začetek opravljanja gospodarske dejavnosti mogoč le z organizacijo, določeno z ZVO-2. S tem je onemogočeno, da bi to isto dejavnost lahko opravljal še kak drug gospodarski subjekt. Po vsebini to pomeni prepoved opravljanja gospodarske dejavnosti. Različne pojavne oblike prepovedi opravljanja gospodarske dejavnosti159 pa po ustaljeni ustavnosodni presoji pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
154. Zaradi uvedbe monopola na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO te dejavnosti ni mogoče več opravljati prosto, saj jo lahko opravlja le še organizacija. Zato bodo sklenjene pogodbe in izdana dovoljenja za opravljanje te dejavnosti ex lege prenehala veljati. To pomeni, da ni več mogoče pridobivati premoženja z izvajanjem te dejavnosti. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da gre za poseg v pravico iz 33. člena Ustave, ko je subjektu onemogočeno pridobivanje premoženja zaradi prepovedi opravljanja določene dejavnosti.160Zato gre za poseg v to ustavno varovano pravico tudi v obravnavanem primeru.
155. Iz sodbe SEU v zadevi Interzero in drugi izhaja, da presojana zakonska ureditev pomeni omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU161 in svobode opravljanja storitev iz 56. člena PDEU,162 omejitev uresničevanja svobode gospodarske pobude iz 16. člena Listine163 in omejitev uresničevanja lastninske pravice iz 17. člena Listine164 ter zahteve iz točke (d) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
156. Kadar Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in/ali pravico do zasebne lastnine, presodi, ali za takšno ureditev obstaja javna korist oziroma ustavno dopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Ker gre pri presojanem posegu za izvajanje prava EU, bo Ustavno sodišče pri svoji presoji upoštevalo tudi vidike, ki iz sodne prakse SEU izhajajo kot pravno odločilni za to, da ukrep ne krši zahtev prava EU (glej razdelka B. – IV. in B. – V.).165 Pri presoji dopustnosti posega v 74. člen Ustave Ustavno sodišče po ustaljeni ustavnosodni presoji uporablja prilagojen test sorazmernosti, v okviru katerega se presoja le, ali je teža posledic omejitve pravice do svobodne gospodarske pobude sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi te omejitve nastale. Ker je pri presoji sorazmernosti omejitve svobodne gospodarske pobude v skladu s sodno prakso SEU treba preizkusiti tudi primernost in nujnost omejitve, mora tudi Ustavno sodišče te vidike vključiti v svojo presojo,166 pri tem pa upoštevati še, da gre za dejavnost, ki pomeni SSGP.
157. Ustavno sodišče ugotavlja, da ukrep uvedbe monopola ne krši prepovedi diskriminacije,167 saj se uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, ne da bi se pri tem razlikovali (posredno ali neposredno) po svojem državljanstvu oziroma statutarnem sedežu. Iz prvega, četrtega in šestega odstavka 34. člena ZVO-2 namreč izhaja, da za proizvajalce s sedežem v drugi državi članici, ki trži svoje proizvode v Republiki Sloveniji, načeloma velja obveznost PRO, določena z ZVO-2.
158. Iz prvega odstavka 52. člena Listine izhaja, da mora biti kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin predpisano z zakonom. V obravnavanem primeru ni sporno, da so določitev monopola in z njim povezane pravne posledice prenehanja veljavnosti sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj predpisane z ZVO-2, kar pomeni, da je ukrep predpisan z zakonom.168 Ob tem ukrep spoštuje bistveno vsebino pravice do svobodne gospodarske pobude, saj ne preprečuje opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti, Ustava169 in primarno pravo EU170 pa načeloma dovoljujeta podelitev izključnih pravic enemu ali več javnim ali zasebnim subjektom za določeno gospodarsko dejavnost.171 Še več, iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da ta ne nasprotuje ureditvi, po kateri lahko na ozemlju države članice obveznost PRO izvaja le ena organizacija. Ob tem je treba upoštevati tudi, da iz drugega odstavka 72. člena Ustave izrecno izhaja, da mora država v skrbi za zdravo življenjsko okolje določiti pogoje za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Še več, opustitev normativnega urejanja gospodarske dejavnosti z vidika zagotovitve pravice do zdravega življenjskega okolja bi bila protiustavna.172
159. Prav tako ukrep ne posega v bistveno vsebino pravice do zasebne lastnine. Iz te obrazložitve že izhaja, da ta pravica ni neomejena (glej 152. točko obrazložitve). Tudi iz sodne prakse SEU izhaja, da gre le za ukrep uživanja lastnine v smislu tretjega stavka prvega odstavka 17. člena Listine,173 saj ne gre za ukrep odvzema lastnine in zato ne more posegati v bistveno vsebino lastninske pravice.174
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
160. Poseg v človekovo pravico je dopusten samo, če temelji na ustavno dopustnem cilju (tretji odstavek 15. člena Ustave). Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je človekove pravice mogoče omejiti tudi zaradi javne koristi.175 Iz sodne prakse SEU izhaja, da so omejitve temeljnih svoboščin lahko dopustne, če so utemeljene z nujnimi razlogi v javnem interesu.176 Omejitve temeljnih pravic pa so lahko dopustne, če sledijo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava EU, ali pa so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin.177
161. Pobudniki trdijo, da naj bi država v zakonodajnem gradivu uvedbo sistema PRO z eno organizacijo utemeljila le z ekonomsko učinkovitostjo sistema in da naj bi bilo varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi le posledica bolj ekonomičnega sistema PRO. Menijo tudi, da spremembe sistema PRO ni terjal javni interes.
162. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče pri presoji ustavno dopustnega cilja ne izhaja le iz navedb v zakonodajnem gradivu, s katerim je obrazložena posamezna presojana zakonska določba, temveč v postopku za oceno ustavnosti upošteva celotno zakonodajno gradivo ter navedbe zakonodajalca in izvršilne veje oblasti (ki je predlagatelj zakonske ureditve) v postopku za presojo ustavnosti. V konkretnem primeru, ko je Ustavno sodišče prekinilo postopek in postavilo vprašanje za predhodno odločanje pred SEU, pa upošteva tudi navedbe v postopku pred SEU.178
163. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je zakonodajalec pri sprejemanju ZVO-2 posebno pozornost namenil preprečevanju nastajanja odpadkov in ravnanju z njimi.179 Glavni cilji zakonodajalca pri sprejetju ZVO-2, vključno z ureditvijo sistema PRO, so bili izboljšati ravnanje z odpadki, spodbujati inovacije pri recikliranju odpadkov in čim bolj omejiti odlaganje odpadkov na odlagališčih. Zakonodajalec navaja, da je pri ureditvi sistema PRO sledil načelu odgovornosti povzročitelja (11. člen ZVO-2) in načelu plačila za obremenjevanje (12. člen ZVO-2).180 Bistveni cilj vseh določb o ravnanju z odpadki naj bi bilo varstvo zdravja ljudi in okolja pred škodljivimi vplivi, ki jih povzročajo zbiranje, prevoz, skladiščenje, predelava in odstranjevanje odpadkov. S tem namenom naj bi bilo treba vzpostaviti jasna pravila, po katerih mora biti za vse odpadke na poti od izvirnega povzročitelja do končne obdelave zagotovljeno takšno ravnanje, ki ne ogroža zdravja ljudi in okolja.181 Zakonodajalec je pojasnil, da je z ureditvijo sistema PRO v notranjo zakonodajo prenesel minimalne zahteve na tem področju, ki jih določa 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih.182 Sistemi PRO naj bi bili bistveni elementi učinkovitega ravnanja z odpadki. Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da je s sistemom PRO z eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, mogoče zagotoviti poenostavitev sistema PRO za proizvajalce, večjo transparentnost sistema in bolj učinkovit nadzor nad izpolnjevanjem obveznosti proizvajalcev.183 Iz zakonodajnega gradiva izhaja, da večja učinkovitost sistema PRO ne pomeni zasledovati večjo ekonomičnost sistema PRO, temveč predvsem zasledovati bolj učinkovito ravnanje z odpadki z vidika doseganja okoljskih ciljev glede recikliranja odpadkov.184
164. Vlada in MOPE sta v mnenjih pojasnila, da je bil osnovni namen pri uveljavljanju sistema PRO z eno organizacijo za proizvajalce istovrstnih proizvodov težnja po večji učinkovitosti sistema PRO in odpravi obstoječih težav pri izvajanju sistema PRO na podlagi obstoječe ureditve. Vlada je večkrat poudarila, da pomeni sprememba sistema PRO odziv zakonodajalca na neučinkovito ravnanje z odpadki na podlagi prejšnje zakonske ureditve. Poudarila je, da je cilj sistema PRO in uvedbe obveznosti PRO zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati ter informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov in zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Vlada je pojasnila, da se z navedenim ukrepom lahko doseže ustrezno ravnanje z vsemi odpadki, ki nastanejo iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, na celotnem ozemlju države. S tem se lahko zagotovi trajno zagotavljanje podobnih pogojev kakovosti brez upoštevanja posebnih okoliščin ali stopnje gospodarske donosnosti vsakega posameznega posla.
165. Čeprav zakonodajalec in Vlada navajata, da bo uvedba sistema PRO z eno organizacijo povzročila tudi znižanje stroškov za proizvajalce, Ustavno sodišče ugotavlja, da to ni bil glavni cilj presojane ureditve. Zakonodajalec je navedel, da je cilj ureditve sistema PRO dosledno spoštovati načelo plačila za obremenjevanje (angl. polluter pays principle), ki je eno temeljnih načel varstva okolja. Načelo plačila za obremenjevanje določa, da mora povzročitelj obremenitve kriti vse stroške predpisanih ukrepov za preprečevanje in zmanjševanje onesnaževanja in tveganja za okolje, rabo okolja in odpravo posledic obremenjevanja okolja.185 Ob upoštevanju vseh navedb zakonodajalca in izvršilne velja oblasti, s katerimi so utemeljili uvedbo sistema PRO z eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, je nedvomno mogoče ugotoviti, da je bil glavni cilj presojane ureditve zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki zaradi zagotavljanja varstva okolja in zdravja ljudi in ne zagotovitev znižanja stroškov ravnanja z odpadki.
166. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da Ustava zagotavlja varovanje okolja v več določbah. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da Ustava varstvu okolja zagotavlja vsaj enako raven varstva kot zavezujoči mednarodnopravni akti oziroma pravo EU.186 Varstvo okolja je prepoznano kot temeljna, ustavno zavarovana vrednota.187 Drugi odstavek 72. člena Ustave državi nalaga skrb za zdravo življenjsko okolje in s tem številne pozitivne obveznosti.188 Iz te obrazložitve že izhaja, da Ustava v drugem odstavku 72. člena posebej pooblašča zakonodajalca, da z namenom zagotavljanja zdravega življenjskega okolja določa pogoje in način za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti.189 Zakonodajalec je dolžan na podlagi drugega odstavka 74. člena in drugega odstavka 72. člena Ustave urediti pogoje za izvajanje gospodarske dejavnosti tudi tako, da spoštuje načelo plačila za obremenjevanje okolja, s katerim se učinkovito varuje okolje. Varovanje okolja pomeni zasledovanje javne koristi, ki lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo.190
167. Člen 67 in drugi odstavek 72. člena Ustave zakonodajalcu nalagata, da z zakoni uredi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da bo zagotovljena njena ekološka funkcija. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je treba pri uresničevanju pravice do zasebne lastnine zaradi upoštevanja ekološke funkcije lastnine zagotoviti ohranjanje in izboljševanje kakovosti okolja.191 Člen 67 in drugi odstavek 72. člena Ustave zahtevata, da zakonodajalec uredi način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da spoštuje načelo plačila za obremenjevanje okolja. Varovanje okolja je ustavnodopusten cilj, ki lahko upraviči poseg v pravico do zasebne lastnine.192
168. Tudi iz sodne prakse ESČP izhaja, da je varstvo okolja cilj, ki sledi splošnemu oziroma javnemu interesu.193 Prav tako se je ESČP opredelilo tudi že do dejavnosti ravnanja z odpadki. Šteje, da so zbiranje, obdelava in odstranjevanje odpadkov nedvomno nevarne dejavnosti.194 ESČP meni, da ima država pozitivno obveznost, da sprejme razumne in ustrezne ukrepe za zaščito pravic iz 8. člena EKČP ter, splošneje, do življenja v varnem in zdravem okolju.195 Pri tem poudarja, da je treba upoštevati tudi polje proste presoje, ki jo imajo države pri izbiri konkretnih sredstev, ki jih uporabljajo za izpolnjevanje svojih pozitivnih obveznosti iz 8. člena EKČP.196
169. Iz ustavnosodne presoje tudi že izhaja, da je varovanje zdravja javna korist, ki lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo,197 in ustavnodopusten cilj, ki lahko upraviči poseg v pravico do zasebne lastnine.198
170. Zakonska ureditev, ki sega na področje urejanja prava EU, mora slediti tudi nujnim razlogom v splošnem interesu, ki jih priznava EU. Iz tretjega odstavka 3. člena PEU ter prvega in drugega odstavka 191. člena PDEU izhaja, da mora EU zagotoviti visoko raven varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja. Iz drugega odstavka 191. člena PDEU in sodne prakse SEU izhaja, da okoljska politika EU temelji zlasti na načelu plačila za obremenjevanje okolja.199 Iz 37. člena Listine izhaja, da je treba v politike EU vključiti visoko raven varstva okolja in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Iz štiridesete uvodne izjave Direktive o storitvah izhaja, da je varstvo okolja lahko nujni razlog v splošnem interesu. Tudi iz prve uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so cilji te direktive izboljšati ravnanje z odpadki zaradi varstva, ohranjanja in izboljševanja kakovosti okolja, varovanja zdravja ljudi in spodbujanja načel krožnega gospodarstva. Iz enaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so sistemi PRO bistveni elementi učinkovitega ravnanja z odpadki, iz dvaindvajsete uvodne izjave te direktive pa, da morajo sistemi PRO zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost, zagotoviti enake konkurenčne pogoje, prispevati k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO. V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU sta varstvo okolja in varovanje zdravja pripoznana kot nujna razloga v splošnem interesu,200 tudi kadar gre za vprašanja, povezana z ravnanjem z odpadki.201 SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da je uvedbo sistema PRO z eno organizacijo, ki pomeni omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter omejitev temeljnih pravic iz 16. in 17. člena Listine, mogoče utemeljiti s ciljema varstva okolja in varovanja javnega zdravja, ki sta nujna razloga v splošnem interesu.202
171. Iz navedenega izhaja, da ustavnodopusten cilj, ki mu je sledil zakonodajalec s sprejetjem presojanega ukrepa, ustreza tudi nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU.
172. Ustavno sodišče pri presoji primernosti posega v človekove pravice ocenjuje, ali je cilj presojane ureditve s spornim ukrepom sploh mogoče doseči. Pri tem mora ukrep presojati v kontekstu presojane ureditve in ugotoviti, kako v praksi součinkuje skupaj z drugimi določbami istega predpisa in tudi drugih predpisov.203 To pomeni, da mora biti z ukrepom resnično zagotovljeno dosledno in sistematično uresničevanje tega cilja.204 Ukrep je neprimeren šele takrat, kadar sredstvo za dosego cilja ni v razumni zvezi s tem ciljem in kadar s sredstvom navedenega cilja v nobenem primeru ni mogoče doseči, ne le zgolj v določenem obsegu.205
173. Kar zadeva primernost uvedbe monopola pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode z namenom doseči cilj varstva okolja in varovanja javnega zdravja, pobudniki menijo, da navedena ureditev ne more doseči cilja večje ekonomske učinkovitosti sistema PRO. Dodajajo, da bo uvedba sistema, v katerem izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode le ena organizacija, povzročila povečanje stroškov za proizvajalce, ne pa znižanja. Pobudniki sicer ne navedejo kakšnih posebnih razlogov, zakaj ukrep, po katerem se ustanovi le ena organizacija za istovrstne proizvode, ne bi mogel uresničiti zastavljenega cilja. Vendar pa zatrjujejo, da država ne sme obiti pravil prava EU o notranjem trgu tako, da bi samovoljno in brez prepričljive utemeljitve, ki bi jo terjal javni interes, določeno dejavnost uredila monopolno.
174. Čeprav Vlada v odgovoru izrecno ne utemelji primernosti presojanega ukrepa, navaja, da gre za določitev načina uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja in da zato ureditev sistema PRO sodi v polje proste presoje zakonodajalca. Meni, da imajo države članice tudi na podlagi Okvirne direktive o odpadkih prosto presojo, kakšen sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO bodo uvedle. Vlada tudi poudarja, da ni cilj navedenega ukrepa zagotoviti le ekonomsko učinkovitost sistema PRO, temveč predvsem večjo učinkovitost ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Poudarja, da je treba upoštevati tudi ekonomijo obsega, pri ureditvi sistema PRO pa tudi količino odpadkov iz proizvodov, za katere velja PRO, ki nastanejo na ozemlju Republike Slovenije. Presojana ureditev sistema PRO naj bi temeljila na načelu plačila za obremenjevanje okolja in načelu enake obravnave proizvajalcev.
175. Kot izhaja iz zakonodajnega gradiva in pisnih stališč Vlade tako v postopku za presojo ustavnosti kot tudi v postopku predhodnega odločanja pred SEU, je bil monopol uveden za izboljšanje dostopnosti, preglednosti sistema PRO in enotnega oblikovanja cen sistema PRO, ki se uporablja za določeno kategorijo proizvodov, in za učinkovito delovanje celotnega sistema ravnanja z odpadki. Ustavno sodišče ne vidi razlogov, zakaj z uvedbo monopola ne bi bilo mogoče uresničiti ciljev varstva okolja in varovanja zdravja ljudi.206 Vendar pa je treba upoštevati, da četudi ureditev načeloma lahko uresniči cilj v splošnem interesu, pa je potrebno še, da ta ureditev dosledno in sistematično sledi temu cilju.207 Ustavno sodišče meni, da je mogoče z uvedbo monopola dosledno in sistematično uresničiti cilj varstva okolja in varstva zdravja ljudi, če so zagotovljena zadostna jamstva, da bo organizacija učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, ter zadostna jamstva, s katerimi se preprečita nevarnost zlorabe prevladujočega položaja organizacije in nasprotje interesov med organizacijo, lastniki poslovnega deleža in proizvajalci, ki se organizaciji pridružijo s sklenitvijo pogodbe, tako da se zagotovi ustrezno varstvo pravic udeležencev sistema PRO.
176. Ustavno sodišče kot ustrezna jamstva šteje določbe ZVO-2, ki se nanašajo na pravila dobrega upravljanja organizacije, zlasti pa na preglednost njenega poslovanja. Tako četrti odstavek 40. člena ZVO-2 določa, da ima organizacija zaradi preglednosti notranji akt o načinu zaračunavanja stroškov iz tretjega odstavka, ki mora biti dostopen vsem proizvajalcem iz prvega odstavka 37. člena tega zakona. Poleg tega so v 46. in 47. členu ZVO-2 urejeni nadzor nad finančnim poslovanjem organizacije, ki obsega ločeno računovodsko evidentiranje prihodkov, stroškov in odhodkov, povezanih z zahtevami iz 36. člena tega zakona, obstoj učinkovitega sistema notranjih kontrol, ki bo zagotavljal pravilnost in popolnost računovodskega evidentiranja, revidiranje, ki ga opravlja revizijska družba, in nadzor nad kakovostjo podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki ji jih posreduje proizvajalec.
177. Poleg tega iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da je treba za dosledno in sistematično izvajanje ciljev zagotoviti, da je monopolist pod strogim nadzorom javnih organov.208 Na podlagi prvega odstavka 243. člena ZVO-2 nadzor nad izvajanjem določb tega zakona in na njegovi podlagi izdanih predpisov opravlja inšpekcija, pristojna za varstvo okolja. Drugi odstavek 247. člena ZVO-2 nadalje določa, da ima pristojni inšpektor, če pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora ugotovi, da je kršen zakon ali drug predpis ali da organizacija ali proizvajalec, ki samostojno izpolnjuje obveznosti sistema PRO, ne zagotavlja izpolnjevanja obveznosti ali na drug način krši predpisane zahteve sistema PRO, pravico in dolžnost (1) odrediti, da se nepravilnosti, ki jih ugotovi, odpravijo v roku, ki ga določi; (2) odrediti izvedbo ukrepov za zagotovitev izpolnjevanja obveznosti ali (3) predlagati pristojnemu ministrstvu odvzem dovoljenja, izdanega na podlagi tega zakona.
178. Ustavno sodišče tako ugotavlja, da je uvedba ene organizacije za dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO in posledično ex lege prenehanje sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj za opravljanje dejavnosti, primeren ukrep za uresničitev cilja varstva okolja in zagotovitve zdravja ljudi.
179. Kar zadeva nujnost uvedbe monopola pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode in posledično ex lege prenehanje sklenjenih pogodb in izdanih dovoljenj za opravljanje dejavnosti z namenom doseči cilj varstva okolja in varovanja javnega zdravja, mora Ustavno sodišče preveriti, ali zastavljenega cilja ni mogoče doseči z ukrepi, ki so sicer enako učinkoviti, vendar manj omejevalni.209
180. Pobudniki menijo, da pomeni ureditev, po kateri sme gospodarsko dejavnost opravljati le ena organizacija, najvišjo stopnjo omejevanja delovanja trga, zato bi bil vsak drug ukrep milejši. Navedena ureditev naj ne bi zagotavljala bolj učinkovitega sistema PRO, kar naj bi izhajalo tudi iz študije, ki je bila pripravljena po njihovem naročilu. Pobudniki menijo, da bo ureditev, v kateri bo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala le ena organizacija, povzročila višje stroške, produktivno neučinkovitost in zmanjšanje inovacij, ki naj bi prispevale k povečanju učinkovitosti sistema PRO. Trdijo, da iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da bi morala država obstoječi sistem PRO prilagoditi minimalnim zahtevam iz 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih tako, da bi imenovala neodvisen organ za nadzor sistema PRO, ne pa z ureditvijo, ki dopušča obstoj le ene organizacije za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Pobudniki menijo, da bi bilo cilje mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z določanjem pogojev za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, določanjem pogojev glede kakovosti storitev in glede višine stroškov, ki jih smejo organizacije zaračunavati proizvajalcem, in z ustanovitvijo neodvisne agencije, ki bi izvajala nadzor nad sistemom PRO.
181. Vlada navaja, da z drugačnim, milejšim ukrepom ni mogoče doseči ciljev. Dodaja, da so centralizirani sistemi z le eno organizacijo ustanovljeni tudi v drugih državah članicah. Meni, da je treba pri presoji nujnosti ureditve, po kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija na celotnem ozemlju države, upoštevati tudi druge mehanizme, s katerimi se zagotavljata preglednost delovanja organizacije in preprečevanje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Vlada pri tem poudarja, da mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno, da ne sme izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov in da mora izvajalce izbirati pod enakimi pogoji na podlagi javnega razpisa. Zatrjuje, da je v Republiki Sloveniji le z ureditvijo, v kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvaja ena organizacija, mogoče uresničevati politiko in cilje na področju ravnanja z odpadki. S tem namreč odpadejo tveganja, s katerimi se je Republika Slovenija soočala pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po prejšnji, konkurenčni ureditvi. Hkrati naj bi bilo zagotovljeno, da se dejavnost PRO izvaja dosledno in sistematično na celotnem državnem ozemlju in pod enakimi pogoji za vse uporabnike, ne glede na donosnost regije, v kateri se opravlja, in dobičkonosnost storitev ravnanja z odpadki.
182. Kot izhodišče te presoje je treba upoštevati, da imajo države članice polje proste presoje, da glede na nacionalne posebnosti in pomen, ki ga pripisujejo bolj specifičnim legitimnim ciljem, kot je ureditev kakovostnega, uravnoteženega in vsem dostopnega sistema ravnanja z odpadki, določijo ukrepe, s katerimi se lahko dosežejo konkretni rezultati,210 in da lahko prosto določajo cilje svoje politike na področju ravnanja z odpadki in po potrebi natančno opredelijo želeno raven varstva okolja in varovanja javnega zdravja.211 Že SEU je pobudnikom pojasnilo, da vprašanje, ali ne bi bilo za uresničitev zastavljenih ciljev bolje sprejeti predpise, ki za zadevne gospodarske subjekte določajo potrebne zahteve, kot pa podeliti tako izključno pravico do opravljanja storitev pooblaščenemu subjektu, načeloma spada na področje uporabe polja proste presoje, ki ga imajo države članice, vendar s pridržkom, da sprejeta odločitev ni nesorazmerna glede na zastavljeni cilj.212 Prav tako je SEU na načelni ravni sprejelo stališče, da lahko država članica upravičeno šteje, da lahko le podelitev izključnih pravic enotni organizaciji, ki je pod strogim nadzorom javnih organov, omogoči, da te cilje uresničujejo dovolj učinkovito.213
183. Iz podatkov v spisu izhaja, da je v preteklosti v praksi prihajalo do neustreznega delovanja sistema PRO na področju komunalne odpadne embalaže in odpadnih nagrobnih sveč, saj je prišlo do njihovega kopičenja pri zbiralcih odpadkov.214 Vlada posebej opozarja na specifične razmere v Republiki Sloveniji, ki naj bi zahtevale uvedbo presojanega sistema PRO. Zatrjuje, da je bilo treba drugače urediti sistem PRO, ker je bil prejšnji sistem neučinkovit, zato je pri posameznih odpadnih tokovih (izrazito pa pri odpadni embalaži) prišlo do izkrivljanja sistema PRO v tolikšni meri, da je morala intervenirati država. Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Vlada poudarja, da so GSZVO-1 kot enega od razlogov za neprevzem odpadne embalaže navajali njeno stroškovno nedobičkonosnost, še posebej glede komunalne odpadne embalaže.215
184. Neustrezno delovanje sistema PRO izhaja tudi iz revizijskega poročila Računskega sodišča.216 Med drugim je Računsko sodišče ugotovilo, da ministrstvo, pristojno za okolje, ni vzpostavilo ustrezne normativne ureditve ravnanja z odpadki. Pri urejanju ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni jasno uredilo razmerij med DROE in izvajalci gospodarskih javnih služb. Prav tako ni določilo jasnih meril za določitev deleža odpadne embalaže, za katerega mora posamezna DROE zagotoviti ustrezno ravnanje. Nekatere DROE zato niso prevzele vse odpadne embalaže pri izvajalcih gospodarskih javnih služb. Ministrstvo pa ni predvidelo niti sankcij za take primere niti ustreznih zavarovanj za primer, če bi morala Republika Slovenija sama zagotoviti prevzem in obdelavo teh odpadkov. Ministrstvo ni imelo zanesljivih in verodostojnih podatkov za izračunavanje doseganja predpisanih okoljskih ciljev pri ravnanju z odpadno embalažo. Količina embalaže, ki naj bi bila po podatkih v uradnih evidencah dana v promet, je bila manjša od količine odpadne embalaže, ki je bila zbrana v zbirnih centrih. Po stališču Računskega sodišča naj bi ta razlika deloma nastala, ker proizvajalci, ki so letno dajali na trg manj kot 15 ton embalaže, niso bili dolžni sporočati podatkov o dajanju embalaže na trg, deloma pa zato, ker država ni imela ustreznih podatkov o vseh proizvajalcih, ki so imeli obveznost PRO.217 Računsko sodišče je ugotovilo tudi druge pomanjkljivosti sistema PRO. Ocenilo je, da v sistem PRO na področju embalaže ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane na trg, zato se je predpisano ravnanje izvajalo za manj kot polovico nastale odpadne embalaže.218
185. Računsko sodišče je zahtevalo sprejetje popravljalnih ukrepov, s katerimi bi se zagotovilo smotrnejše ravnanje z odpadno embalažo. Zakonodajalec je sprejel Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami (Uradni list RS, št. 84/18 – ZIURKOE), s katerim je sprejel ukrepe pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami zaradi odvrnitve tveganja za onesnaževanje okolja in zdravja ljudi ter zaradi doseganja okoljskih ciljev na področju ravnanja z odpadki. Ministrstvo, pristojno za okolje, je spremenilo podzakonski akt, ki je urejal sistem PRO za embalažo. V podzakonskem aktu so bili podrobneje urejeni razmerja med DROE in izvajalci javnih služb ter način določanja deleža odpadne embalaže, ki jo mora DROE prevzeti pri izvajalcih javnih služb.219 Ker prvi ukrep ni zadostoval, je zakonodajalec ponovno interveniral in sprejel dodatne ukrepe s 100.a členom Zakona o interventnih ukrepih za zajezitev epidemije COVID-19 in omilitev njenih posledic za državljane in gospodarstvo (Uradni list RS, št. 49/20 in nasl. – ZIUZEOP) ter uredil oddajo presežnih količin odpadne embalaže. Veljavnost ukrepa je podaljšal s 24. členom Zakona o interventnih ukrepih za pomoč pri omilitvi posledic drugega vala epidemije COVID-19 (Uradni list RS, št. 203/20 in nasl. – ZIUPOPDVE). Kljub sprejetju navedenih ukrepov Vlada v odgovoru na pobudo navaja, da sistem PRO na področju embalaže še vedno ni v celoti ustrezno deloval. Zato je bilo treba po mnenju Vlade ob prenosu obveznosti iz Direktive 2018/851 spremeniti način izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
186. Pobudniki sicer ne zanikajo, da sistem PRO na področju odpadne embalaže ni deloval učinkovito, saj je prišlo do kopičenja odpadne embalaže pri izvajalcih lokalne javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, in da je morala država z interventnim zakonom zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadno embalažo in odpadnimi svečami. Vendar pa menijo, da navedena neučinkovitost ni bila povezana s spornim ravnanjem GSZVO-1 na področju odpadne embalaže, temveč je nastala zaradi ureditve, ki je velik delež odpadne embalaže, ki so jo zbrali izvajalci javnih komunalnih služb, izključila iz sistema PRO. Zato naj bi po mnenju pobudnikov neučinkovitost sistema PRO na področju odpadne embalaže povzročila sama država z določitvijo meje 15 ton embalaže za izključitev iz sistema PRO, kar je povzročilo, da v sistem ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane v promet.
187. Iz podatkov v spisu izhaja, da je položaj s kopičenjem odpadne embalaže zahteval spremembo obstoječe ureditve. Zato pri presoji nujnosti ni ustavnopravno odločilna ugotovitev, ali sistem PRO na podlagi ZVO-1 ni učinkovito deloval zaradi pomanjkljive zakonske ureditve, ki ni omogočala učinkovitega izvajanja nadzora nad delovanjem GSZVO-1, ali zaradi spornega ravnanja GSZVO-1 ali zaradi obeh vzrokov. Ustavnopravno odločilna ugotovitev je, da obstoječi sistem PRO ni zagotavljal učinkovitega izvrševanja obveznosti PRO, zato ga je bil zakonodajalec dolžan spremeniti in tako zagotoviti visoko raven varstva okolja in varovanja zdravja. Drži, da s tem ukrepom zakonodajalec izključi konkurenco, vendar Ustavno sodišče ocenjuje, da je bil ukrep nujen, saj ukrepi z manj omejujočimi učinki za konkurenco, na katere se sklicujejo tudi pobudniki, ne bi ustvarili enakih učinkov, kot jih je želel doseči zakonodajalec z opredelitvijo te dejavnosti za SSGP. Upoštevaje polje proste presoje, ki jo uživa zakonodajalec na tem področju, še posebej, ker gre za SSGP, je zakonodajalec lahko podelil izključno pravico za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, če lahko upravičeno šteje, da bo podelitev izključne pravice zagotovila kakovosten, uravnotežen, vsem dostopen in učinkovit sistem ravnanja z odpadki. Iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da pomeni kopičenje odpadkov nevarnost za okolje, še preden to dejansko postane nevarnost za zdravje.220 Zato so ukrepi, ki sledijo cilju učinkovitega ravnanja z odpadki, kar vključuje tudi ukrepe za preprečevanje kopičenja odpadkov, namenjeni tudi varovanju varstva okolja in zdravja ljudi.221
188. Iz mnenja Vlade izhaja, da ena organizacija prispeva k doslednemu in sistematičnemu izvajanju obveznosti PRO na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Že iz sodne prakse SEU izhaja, da lahko države članice za vrsto različnih dejavnosti in storitev (denimo zdravstvo, lekarne, optiki, dimnikarstvo) načrtujejo način, da se zagotovi opravljanje dejavnosti, ki pokriva celotno ozemlje in upošteva regije, ki so geografsko izolirane oziroma so kako drugače v slabšem položaju.222 Ustavno sodišče sprejema, da ena organizacija skupaj s proizvajalci veliko lažje pripravi strukturo ravnanja z odpadki ter sklepa sporazume z izvajalci, saj to počne na državni ravni. Prav zato, ker to počne na državni ravni, torej centralizirano, mora poskrbeti, da je ravnanje z odpadki iz vseh regij, vključno s tistimi, v katerih je to stroškovno manj učinkovito (zaradi oddaljenosti ali težje dostopnosti), enako dosledno in učinkovito. V primeru konkurenčnega sistema izpolnjevanja obveznosti iz PRO lahko proizvajalci štejejo, da stroški, povezani z učinkovitim ravnanjem z odpadki, pomenijo poslabšanje konkurenčnega položaja. To nato spodbuja k temu, da so njihova prizadevanja minimalna. Pri skupnem izpolnjevanju obveznosti PRO z eno organizacijo se bistveno zmanjša tudi možnost neupravičenega okoriščanja (angl. free-rider problem). Organizacija bo tudi od vseh proizvajalcev, ki dajejo proizvode, za katere velja obveznost PRO, na trg v Republiki Sloveniji, zahtevala finančni prispevek za kritje stroškov, potrebnih za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Vsak proizvajalec mora namreč prispevati k stroškom odstranjevanja odpadkov sorazmerno količini in vrsti odpadkov, ki jih proizvede. Poleg tega je organizacija na splošno močnejša za to, da sodeluje pri uveljavitvi učinkovitega sistema zbiranja in obdelave odpadkov, na primer z zagotavljanjem informacij na državni ravni o strukturi ravnanja z odpadki.
189. Tudi opravljene teoretične analize223 kažejo, da lahko sistemi PRO s skupno odgovornostjo prek enotnega, nekonkurenčnega sistema izkoristijo prednosti enotnega organa, ki pokriva bremena proizvajalcev blaga in zagotavlja zbiranje, prevoz in obdelavo odpadkov. Tako prednost pojasnjuje več dejavnikov:224 enotna teritorialna porazdelitev dejavnosti; učinkovitejša komunikacija med proizvajalci, organi in drugimi akterji v dobavni verigi; zmanjšanje administrativnih bremen (spremljanje in nadzor); optimizacija logistike in stroškov obdelave (zaradi ekonomije obsega); izogibanje oportunističnemu ravnanju, ki bi lahko privedlo do zagotavljanja storitve le v primerih, ko je to ekonomsko ugodno (angl. cherry picking).225 Analize kažejo tudi, da konkurenčni sistem ne le ne prinaša boljših rezultatov kot sistem z enim samim operaterjem, ampak prinaša tudi številne pomanjkljivosti, kot so višji transakcijski stroški, slaba preglednost sistema, višje administrativne zahteve, večja motivacija za goljufije, več možnosti za izogibanje obveznostim proizvajalcev in operaterjev sistema ter s tem večje zahteve po reguliranju in nadzoru države. Poleg tega lahko v primeru slabega konkurenčnega sistema pride do cenovne diskriminacije malih proizvajalcev ali na primer kartelnega dogovarjanja.226 Četudi bi se v okoliščinah posamezne države pokazalo, da sta monopolni in tržni sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po ekonomskih učinkih primerljiva, je treba upoštevati, da mora zakonodajalec slediti v prvi vrsti okoljskim ciljem, ne pa ciljem ekonomske učinkovitosti.
190. Glede na to, da je bil eden izmed ciljev zakonodajalca, da poveča učinkovitost na področju ravnanja z odpadki s končnim ciljem višje ravni varstva okolja in zdravja ljudi, Ustavno sodišče ocenjuje, da je glede na prednosti, ki jih nakazuje obstoj ene same organizacije, vključno z ex lege prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, mogoče zaključiti, da zastavljenega cilja ni mogoče doseči z drugačnimi ukrepi, saj po učinkih sistem z več organizacijami za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO glede na specifične značilnosti slovenskega trga z odpadki (majhna država, odročni in težko dostopni deli) ni enako učinkovit pri doseganju zastavljenih ciljev,ki niso doseganje ekonomske učinkovitosti sistema PRO, temveč zagotavljanje visoke ravni varstva in izboljšanje kakovosti okolja. Izpodbijani zakonodajni ukrep je tako nujen.
Sorazmernost v ožjem smislu
191. Pri sorazmernosti v ožjem smislu mora Ustavno sodišče presoditi, ali zakonodajni ukrep vzpostavitve monopola, vključno z ex lege prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, ni nesorazmeren glede na zastavljene cilje varstva okolja in varovanja zdravja ljudi. Odgovoriti mora torej na vprašanje, ali je teža posledic ocenjevanega posega v človekovo pravico sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma koristim, ki bodo zaradi posega nastale.
192. Kot je SEU v sodbi v zadevi Interzero in drugi pojasnilo, lahko Ustavno sodišče pri tem upošteva tako pomanjkljivosti, ki so se pojavljale v obstoječem sistemu PRO po ZVO-1 in ki niso omogočale zagotovitve učinkovitega ravnanja z odpadki, kot tudi trditve Vlade, da sistem PRO po ZVO-2 omogoča državi, da zagotovi preglednost delovanja enotne organizacije in prepreči izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki, ter da je ta sistem za proizvajalce bolj ekonomičen in preprost, s čimer prispeva k boljšemu nadzoru kakovosti ravnanja z odpadki.227 V zvezi s sorazmernostjo v ožjem smislu iz sodbe v zadevi Interzeroin drugi izhaja tudi, da mora Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec ob zakonodajni spremembi sprejel ustrezne ukrepe, ki omogočajo varstvo gospodarskih subjektov pred ukrepi, s katerimi se jim ob upoštevanju njihovega posebnega položaja nalaga pretirano breme.228 To vprašanje bo Ustavno sodišče presodilo pri presoji prehodnega režima ZVO-2, ki ga pobudniki prav tako izpodbijajo.
193. Kot je bilo pojasnjeno v 183. do 185. točki obrazložitve, je bilo delovanje sistema PRO po ZVO-1 pomanjkljivo, kar je ugotovilo tudi Računsko sodišče, do te mere, da je javna korist, ki jo je Ustavno sodišče ugotovilo v 187. točki obrazložitve, zahtevala zakonodajno ukrepanje. Ustavno sodišče je namreč že sprejelo stališče, da je zakonodajalec, če to zahteva javna korist, dolžan normativno urediti pogoje in način opravljanja gospodarske dejavnosti.229 Drži, da gre pri monopolu za izključitev gospodarskih subjektov iz dela notranjega trga, vendar je treba upoštevati, da pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne gre za trg, ki bi nastal na podlagi spontane interakcije na trgu med povpraševanjem (pripravljenostjo za plačilo blaga ali storitev) in ponudbo (pripravljenostjo dobaviti blago ali storitev na trgu).230 Gre za umetno oblikovan trg, ki je bil določen zaradi varstva okolja z zakonodajo EU, namen sistema PRO pa je doseči cilje ravnanja z odpadki, ki so določeni s politično odločitvijo.231 Konkurenčni sistem PRO, za kakršnega se zavzemajo pobudniki, zahteva večjo reguliranost, saj mora biti sistem pripravljen na delovanje večjega števila subjektov in je zato treba urediti pogoje za njihovo skupno delovanje v sistemu. V sistemu PRO po ZVO-1 je bilo treba določiti deleže za prevzemanje odpadne embalaže, kar je povzročilo številne sodne spore.232 Ker je vključenih več subjektov, se bistveno poveča število transakcij, pogodbenih razmerij ipd., zato je treba zagotoviti temeljitejši nadzor nad izpolnjevanjem pogodb, izdajanjem računov, upoštevanjem omejitev itd. To pa povzroča tudi potrebo po več inšpekcijskih nadzorih in več inšpektorjih. V primeru enotne organizacije je nadzor lažji in zato učinkovitejši, saj je treba nadzorovati le eno organizacijo. ZVO-2, kot je že bilo pojasnjeno, tak nadzor tudi ureja, vključno z ukrepi, ki se lahko naložijo organizaciji v primeru ugotovljenih kršitev (glej 177. točko obrazložitve).
194. Nadalje konkurenčni sistem PRO spodbuja iskanje koristi (angl. rent-seeking), saj je za vse zainteresirane strani ekonomsko racionalno, da se osredotočijo na dejavnosti, ki jim bodo zagotovile najboljše pogoje na račun drugih, saj to maksimira prihodke od sodelovanja v sistemu. Vendar ta neproduktivna dejavnost porablja vire, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za izpolnitev cilja okoljske politike (zlasti učinkovitega ravnanja z odpadki). Praksa iz drugih držav članic kaže, da ideja, da bodo konkurenti sodelovali, hkrati pa delovali kot neprofitne organizacije, ni ekonomsko racionalna. Zato obstaja tveganje poslabšanja položaja malih in srednjih podjetij ter majhnih občin, kar zahteva znatne in drage nadzore nadzornih organov, to pa hkrati odvzema vire, ki bi jih bilo mogoče uporabiti za doseganje osnovnih ciljev varstva okolja. To je pogosto posledica želje po povečanju prihodkov in zmanjšanju stroškov na račun konkurentov. Primeroma je mogoče navesti usmerjenost na tržne segmente, ki jih je mogoče izvajati z nižjimi stroški. Takšni primeri so lahko velika mesta z razvito infrastrukturo in lokacije v bližini krajev, kjer se odpadki predelujejo.233
195. Izpolnjevanje obveznosti PRO zgolj z eno organizacijo zagotavlja obdelavo vseh odpadkov iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ne glede na strošek ravnanja z njimi, in iz vseh regij, vključno s tistimi, pri katerih zaradi oddaljenosti ali težje dostopnosti ravnanje z odpadki ni stroškovno učinkovito. S skupno organizacijo so prav tako zagotovljeni enaki konkurenčni pogoji za vse proizvajalce, s čimer se prepreči izkrivljanje konkurence na trgu.234 Poleg tega je zagotovljena večja jasnost in preglednost sistema tako za uporabnike kot za proizvajalce. Prav tako je lažji nadzor, kot je bilo že pojasnjeno v tej obrazložitvi. Ker se z odpadki zaradi ene organizacije ravna na širši, tj. državni ravni, nastopijo finančne in organizacijske koristi. Izvajalci storitev namreč potrebujejo večji trg za kritje svojih fiksnih stroškov in za izkoriščanje ekonomije obsega.235 Iz vseh teh razlogov se po oceni Ustavnega sodišča lahko doseže večja učinkovitost ravnanja z odpadki, kot ključni podcilj ZVO-2, ki ga izpostavlja Vlada, na način, da skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvaja le ena organizacija.
196. Glede na navedeno je ukrep uvedbe monopola, vključno z ex lege prenehanjem veljavnosti pogodb in dovoljenj za opravljanje dejavnosti, tudi sorazmeren v ožjem smislu. Zato uvedba monopola na področju izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni v neskladju s 33. in 74. členom Ustave.
Drugi očitki
197. Po prvem odstavku 64. člena ZPOmK-1 (sedaj prvem odstavku 108. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence, Uradni list RS, št. 130/22 in 12/24 – v nadaljevanju ZPOmK-2, saj je ZPOmK-2 razveljavil ZPOmK-1) Vlada, državni organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil ne smejo omejevati prostega nastopanja podjetij na trgu. Za omejevanje prostega nastopanja podjetij na trgu po tem zakonu se štejejo splošni in posamični akti in dejanja, s katerimi se v nasprotju z Ustavo in zakonom omejujejo svobodna menjava blaga in storitev, svoboden vstop na trg in svobodno nastopanje na trgu ali s katerimi se kako drugače preprečuje konkurenca. Prvi odstavek 109. člena ZPOmK-2 (prej prvi odstavek 65. člena ZPOmK-1) določa, da se pri omejevanju prostega nastopanja podjetij s predpisi varstvo interesov podjetij zagotavlja v postopku za presojo skladnosti predpisov z Ustavo in zakoni, če takega varstva ni mogoče zagotoviti v upravnem sporu. Vendar navedena zakonska določba ne vzpostavlja pristojnosti Ustavnega sodišča za presojo skladnosti zakonov med seboj. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče po 160. členu Ustave ni pristojno presojati medsebojne skladnosti dveh zakonov, razen če bi bila zaradi njunega neskladja kršena načela pravne države (2. člen Ustave), temveč je pristojno le za presojo skladnosti zakona z Ustavo. V primeru morebitnih notranjih ali medsebojnih neskladij zakonov je naloga sodišč in drugih organov, ki odločajo o pravicah in obveznostih ter pravnih interesih fizičnih in pravnih oseb, da z različnimi pravili razlage, ki so splošno sprejeta v pravni teoriji in uporabljana v pravni praksi, ugotovijo, katero pravo je treba uporabiti v posameznem primeru. Vse dokler je medsebojna neskladja mogoče odpraviti z uporabo razlagalnih pravil, njihov obstoj ne pomeni neskladja z načeli pravne države.236 Notranja konsistentnost je namreč ena od bistvenih prvin pravne varnosti.237
198. Tretji odstavek 74. člena Ustave na ustavno raven povzdigne tudi varstvo konkurence.238 Gre za tako pomembno vrednoto, da ji je zagotovljeno ustavno varstvo.239 Kadar pobudniki zatrjujejo, da gre za oblastno omejevanje konkurence z zakonom v smislu prvega odstavka 108. člena ZPOmK-2, Ustavno sodišče opravi presojo sporne zakonske ureditve z Ustavo, konkretno s prvim odstavkom 74. člena Ustave, in ne s prvim odstavkom 108. člena ZPOmk-2. Svobodna konkurenca, ki jo je Ustavno sodišče opredelilo kot svoboden trg, na katerega subjekti prosto vstopajo in z njega izstopajo in na katerem morebitne omejitve zadevajo ob enakih pogojih vse udeležence ter na katerem subjekti sami oblikujejo tržna razmerja, svobodno izbirajo in uporabljajo sredstva za izboljšanje tržnega položaja ter na katerem so hkrati prepovedana nepoštena in omejevalna dejanja pri oblikovanju tržnih razmerij,240 je namreč v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo varovana v okviru svobodne gospodarske pobude po prvem odstavku 74. člena Ustave. Tako ureditev, ki bi pomenila prekomerno omejitev konkurence po ustaljeni ustavnosodni presoji, ne more pomeniti neskladja s tretjim odstavkom 74. člena Ustave, temveč bi lahko pomenila kvečjemu nedopusten poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude po prvem odstavku 74. člena Ustave.241 Presojo uvedbe monopola po prvem odstavku 74. člena Ustave je Ustavno sodišče že opravilo v tem razdelku obrazložitve, pobudniki pa posebnih razlogov, razen splošne trditve, da je uvedba monopola sporna z vidika 64. člena ZPOmK-1, ne uveljavljajo.
199. Eden izmed očitkov pobudnikov je tudi, da iz zahtev prava EU ne izhaja, da bi morala država članica za dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO vzpostaviti monopol, temveč da bi morala le vzpostaviti delovanje nadzornega organa. Kot je pojasnilo že SEU v sodbi v zadevi Interzero in drugi, je evropski zakonodajalec za dejavnost uporabe sistema PRO določil le minimalne zahteve, ki veljajo za sistem PRO, hkrati pa ni določil načina, kako morajo zadevni proizvajalci izpolnjevati svoje obveznosti. Iz štirinajste uvodne izjave Direktive 2018/851 pa izrecno izhaja, da lahko ti proizvajalci obveznosti načeloma izpolnjujejo bodisi posamično bodisi skupinsko. Skupinsko izpolnjevanje prek ene organizacije, ki naj bi opravljala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, tako pomeni le enega izmed načinov, kako je mogoče izpolniti obveznosti, ki jih imajo na podlagi sistema PRO.242 Očitek pobudnikov ne drži.
200. Pobudniki iz zadeve št. U-I-104/22 izpodbijajo tudi deveti odstavek 39. člena ZVO-2, ki določa, da je organizacija, če ne sprejme vseh proizvajalcev iz prvega odstavka 37. člena tega zakona, dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti iz prvega odstavka 35. člena tega zakona tudi za te proizvajalce. V zvezi s to določbo pobudniki ne navajajo drugačnih argumentov od tistih, s katerimi izpodbijajo ureditev, da lahko zgolj ena organizacija opravlja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Z navedbami, s katerimi utemeljujejo poseg v svobodno gospodarsko pobudo, ker je zakonodajalec določil pravni monopol organizacije in izključil vse potencialne gospodarske subjekte, ki bi želeli opravljati to dejavnost, ni mogoče utemeljiti tudi posega v svobodno gospodarsko pobudo same organizacije, ki je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti tudi za proizvajalce, ki jih ne sprejme. Gre namreč za dva različna pravna položaja, na eni strani organizacije in na drugi potencialnih konkurentov te organizacije. Zato tudi deveti odstavek 39. člena ZVO-2 ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
201. Glede na vse navedeno drugi odstavek 37. člena, deveti odstavek 39. člena, 41. člen ZVO-2 ter peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 niso v neskladju z Ustavo (1. in 2. točka izreka).
Nepridobitno delovanje organizacije
(prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2)
202. Prvi odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da mora organizacija izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti v skladu s tem zakonom. Kljub temu da organizacija prejema plačilo za izvajanje svojih storitev, njeni prihodki praviloma ne smejo presegati dejanskih stroškov, ki jih ima z izvajanjem svoje dejavnosti. Bistvena razlika med ureditvama po ZVO-1 in ZVO-2 je, da je zakonodajalec spremenil dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO tako, da je dejavnost, ki se je izvajala na trgu z namenom pridobivanja dobička, spremenil v SSGP, ki se mora izvajati nepridobitno.
203. Ker glavni cilj organizacije ni pridobivanje dobička, lastništvo poslovnega deleža v organizaciji ne pomeni klasične kapitalske naložbe. Zakonodajalec je zato uredil tudi porabo morebitnega dobička (presežka prihodkov nad odhodki). V petem odstavku 40. člena ZVO-2 je določil, da mora organizacija premoženje, presežke prihodkov nad odhodki in dobiček uporabiti za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Organizacija mora torej morebitni presežek prihodkov nad odhodki in dobiček reinvestirati v dejavnost in ga ne sme nameniti za izplačilo lastnikom poslovnega deleža.
204. Pobudniki zatrjujejo, da sta prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine, 49. in 56. členom PDEU in 1. členom Prvega protokola k EKČP, (1) ker je zakonodajalec spremenil izvajanje tržne gospodarske dejavnosti v nepridobitno dejavnosti, (2) ker je gospodarsko dejavnost samovoljno opredelil kot nepridobitno dejavnost in (3) ker naj bi izpodbijani določbi posegali v pravico do uporabe dobička in naj bi preprečili, da bi si smel lastnik kapitala izplačati dobiček.
Sprememba sistema PRO iz pridobitne (tržne) dejavnosti v nepridobitno dejavnost
205. Pobudniki trdijo, da država ne bi smela dejavnosti, ki se pridobitno izvaja na trgu, spremeniti v dejavnost, ki se izvaja nepridobitno. Pobudniki torej trdijo, da zakonodajalec ne bi smel spremeniti izvajanja tržne dejavnosti v izvajanje netržne dejavnosti. Ustavno sodišče je v tej odločbi že pojasnilo, da sprememba sistema opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO iz tržne dejavnosti, ki se izvaja na konkurenčnem trgu, v sistem, po katerem to dejavnost opravlja ena organizacija z izključno pravico opravljanja te dejavnosti, sama po sebi ni v neskladju s pravico do svobodne gospodarske pobude (glej 148. točko obrazložitve). Zato iz enakih razlogov sprememba sistema PRO, po katerem se je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala pridobitno na trgu, v dejavnost, ki jo nepridobitno opravlja monopolna organizacija, sama po sebi ni v neskladju s pravico iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Ustavno sodišče pa mora presoditi, ali je z vidika svobodne gospodarske pobude dopustno določiti, da mora pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, to dejavnost izvajati nepridobitno.
Določitev neprofitnega delovanja organizacije
206. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je nujna predpostavka pri sklicevanju na svobodno gospodarsko pobudo, da sploh gre za pridobitno opravljanje gospodarske dejavnosti.243 Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da dejavnost, katere cilj ni pridobivanje dobička, ne more uživati varstva na podlagi 74. člena Ustave.244 Ker gre za področje izvajanja prava EU, mora Ustavno sodišče pojem gospodarska dejavnost razlagati tako, kot izhaja iz prava EU. Iz obrazložitve že izhaja (glej 98. in 99. točko obrazložitve), da je po pravu EU gospodarska dejavnost vsaka dejavnost ponujanja blaga ali storitev na danem trgu, to je storitev, ki se praviloma opravlja za plačilo, in pri tem ni nujno, da ponudnik storitve sledi cilju ustvarjanja dobička.245
207. SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da je treba dejavnost organizacije šteti za izvajanje gospodarske dejavnosti, čeprav se izvaja nepridobitno. Organizacija namreč ponuja storitve, ki jih opravlja za plačilo. Organizacija je samostojna pri izbiri načina zagotavljanja storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Kljub temu da imajo javni organi velik vpliv na dejavnost organizacije, ni mogoče šteti, da pomeni dejavnost organizacije izvajanje javne oblasti na področju ravnanja z odpadki.246 To pomeni, da izvajanju dejavnosti organizacije, ki se izvaja nepridobitno, ni mogoče iz tega razloga odreči ustavnih jamstev, ki jih zagotavlja pravica iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
208. SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da obveznost organizacije, da deluje neprofitno, lahko pomeni zahtevo, po kateri mora ponudnik storitve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO dejavnost opravljati v točno določeni pravnoorganizacijski obliki, če nacionalno pravo dejansko določa posebno pravno obliko za nepridobitne subjekte. V slovenskem pravnem sistemu nepridobitno opravljanje dejavnosti ni vezano na točno določeno pravnoorganizacijsko obliko. Tudi zakonodajalec v ZVO-2 ni določil, v kakšni organizacijski obliki mora organizacija opravljati dejavnosti. Iz ZVO-2 ne izhaja, da organizacija ne bi smela biti organizirana v eni od obstoječih oblik gospodarskih družb iz Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13, 55/15, 15/17, 18/21, 75/23, 102/24 in 77/25 – v nadaljevanju ZGD-1)247 ali v kakšni drugačni organizacijski obliki. Z navedenim ukrepom zakonodajalec ni določil pravnoorganizacijske oblike organizacije, temveč je opredelil merila, po katerih mora organizacija oblikovati ceno za opravljanje svojih storitev. Iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja le, da mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati kot nepridobitno dejavnost. Nepridobitno delovanje pomeni, da organizacija (pravna oseba) ni ustanovljena z namenom ustvarjanja dobička, ki bi se delil med lastnike poslovnega deleža. To pomeni, da je primarni cilj organizacije z učinkovitim izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v največji meri zagotovitvi učinkovito ravnanje z odpadki. Edino poslanstvo organizacije mora biti izpolnjevanje okoljskih ciljev v imenu in za račun proizvajalcev.
209. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 organizaciji nalaga, naj presežek prihodkov iz dejavnosti organizacije porabi za opravljanje in razvoj te dejavnosti, torej za investicije v to dejavnost oziroma za njene tekoče stroške poslovanja. Izplačilo dobička za organizacijo kot pravno osebo pomeni obveznost do njenih lastnikov (lastnikov poslovnega deleža). Prepoved izplačila dobička, ki naj bi jo izpodbijana določba vsebovala, ima za posledico to, da je organizacija te obveznosti prosta. Sredstva presežka prihodkov nad odhodki (dobiček) torej na podlagi takšne prepovedi ostajajo pri organizaciji kot pravni osebi. Prepoved izplačila dobička je v korist organizacije. To pomeni, da navedena zakonska določba posega le v položaj lastnikov poslovnega deleža organizacije.248 Zakonska določba lastnikom poslovnega deleža omejuje možnost izplačila dobička iz kapitalske naložbe in s tem vpliva na uresničevanje pravice do svobodne gospodarske pobude lastnika poslovnega deleža.
210. Ureditev, s katero zakonodajalec določa merila, po katerih mora organizacija oblikovati ceno za opravljeno storitev, in določa način uporabe presežka prihodkov oziroma dobička, pomeni določanje pogojev za opravljanje gospodarske dejavnosti. Iz navedenega izhaja, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 segata na področje varovanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
211. Iz 132. točke obrazložitve te odločbe izhaja, da svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave zagotavlja svobodno opravljanje gospodarske dejavnosti, zato so navedbe pobudnikov upoštevne z vidika 74. člena Ustave in ne 33. člena Ustave. Pobudniki očitajo izpodbijanima določbama tudi neskladje z načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da splošno načelo sorazmernosti (2. člen Ustave) ne more biti samostojno merilo za presojo skladnosti z Ustavo, temveč je vselej vezano na ugotovljeni poseg v posamezno človekovo pravico.249 Glede na navedeno bo Ustavno sodišče prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 presojalo z vidika 74. člena Ustave.
212. Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče upoštevati tudi Listino (glej razdelek B. – IV. obrazložitve). Iz sodbe SEU v zadevi Interzero in drugi izhaja, da obveznost, po kateri mora subjekt opravljati gospodarsko dejavnost kot nepridobiten subjekt, kar vključuje tudi obveznost uporabe presežka prihodkov iz dejavnosti za opravljanje in razvoj te dejavnosti, sega na področje varovanja pravice iz 16. člena Listine.250
213. Iz te obrazložitve že izhaja, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 ne določata posebne pravnoorganizacijske oblike, v kateri bi morala biti ustanovljena organizacija. Zato prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 ni mogoče šteti za zahtevo iz točke b) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. Vendar to ne pomeni, da ta ureditev ne bi segala na področje urejanja svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU.251 Ker pomeni izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarsko dejavnost, ki se opravlja stalno in za nedoločen čas,252 je za presojo prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 upošteven tudi 49. člen PDEU.
214. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali ureditev v prvem odstavku 38. člena in petem odstavku 40. člena ZVO-2 pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
215. Zakonodajalec je v prvem odstavku 38. člena ZVO-2 določil, da morajo finančni prispevki, prejeti v zameno za storitve organizacije, pokriti vse stroške te dejavnosti. S tem je zakonodajalec uredil način določanja višine protidajatve, ki jo lahko organizacija zahteva za opravljanje svojih storitev. S prvim odstavkom 38. člena ZVO-2 je torej določil način določanja cene izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, s čimer je posegel v bistveni element pogodbenih razmerij med organizacijo in proizvajalci.253 Takšna ureditev vpliva tudi na ustvarjanje morebitnega presežka prihodkov nad odhodki. Zakonodajalec je z navedeno ureditvijo vplival tudi na ustvarjanje morebitnega dobička organizacije in s tem na možnost gospodarskega udejstvovanja v skladu z ekonomskimi načeli. To pa je ena od temeljnih prvin svobodne gospodarske pobude. Zato držijo navedbe pobudnikov, da je zakonodajalec s tako ureditvijo omejil možnost, da bi pridobitni subjekti opravljali to dejavnost.
216. V petem odstavku 40. člena ZVO-2 je zakonodajalec onemogočil lastnikom poslovnega deleža v organizaciji, da bi pridobili izplačilo dobička. S prepovedjo prostega razpolaganja z morebitnimi presežki prihodkov nad odhodki se posega v samo jedro pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Prav upravičenje avtonomnega odločanja na lastno odgovornost o tem, ali bodo lastniki poslovnega deleža v organizaciji pozitivni donos svoje dejavnosti ohranili v dejavnosti, preusmerili v drugo dejavnost oziroma po svoji presoji porabili drugače, je eno izmed ključnih jamstev svobodne gospodarske pobude.254
217. Prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 intenzivno ožita pomembne prvine pravice do svobodne gospodarske pobude in zato pomenita poseg v pravico iz 74. člena Ustave.255
218. SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi pri omejitvah iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 izhajalo iz predpostavke, da je zakonodajalec omejil pravnoorganizacijsko obliko organizacije, zato je navedeno omejitev presojalo z vidika točke b) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. Čeprav iz te obrazložitve že izhaja, da navedena predpostavka SEU ne drži, to ne more bistveno vplivati na presojo teže zgoraj navedenih omejitev. Ureditev, ki določa, da se mora dejavnost opravljati nepridobitno, kar vključuje tudi obveznost uporabe presežka prihodkov iz dejavnosti za opravljanje in razvoj te dejavnosti,256 omejuje uresničevanje svobode ustanavljanja pridobitnim subjektom.257 Iz sodbe SEU je mogoče jasno sklepati, da prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 pomenita omejitev svobodne gospodarske pobude iz 16. člena Listine in omejitev svobode ustanavljanja iz 49. člena PDEU.258
219. Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri tem bo Ustavno sodišče upoštevalo stališča iz razdelkov B – IV. in B. – V. obrazložitve ter 156. točke obrazložitve.
220. S prvim odstavkom 38. člena in petim odstavkom 40. člena ZVO-2 je z zakonom opredeljen obseg omejitve uresničevanja svobodne gospodarske pobude,259 zato so izpolnjeni pogoji iz prvega odstavka 52. člena Listine.
221. Ustavno sodišče mora še presoditi, ali se z navedenimi omejitvami spoštuje bistvena vsebina 16. člena Listine. Omejitve iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 spoštujejo bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude, saj omejitve ne preprečujejo vsakršne podjetniške dejavnosti.260 Omejitve se nanašajo zgolj na ozek del gospodarske dejavnosti, ki jo opravljajo proizvajalci. Omejitev iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 omejuje le možnost samostojnega in avtonomnega odločanja o ceni skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ki pomeni le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Ureditev, ki določa merila za določanje cene storitve, ki jo opravlja organizacija, sicer na organizacijo učinkuje bolj omejujoče, vendar še vedno spoštuje bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude. Organizacija še vedno samostojno določa ceno skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO glede na stroške učinkovitega ravnanja z odpadki, tako da upošteva trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in možnost recikliranja posameznih proizvodov, za katere velja obveznost PRO.
222. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 omejuje le lastnike poslovnega deleža v organizaciji in ne same organizacije. Tudi ta omejitev spoštuje bistveno vsebino podjetniške dejavnosti lastnikov poslovnega deleža organizacije, saj omejitev velja le za kapitalsko naložbo v organizacijo in ne vpliva na možnosti teh proizvajalcev, da uživajo donose svojih kapitalskih naložb pri drugih gospodarskih subjektih.
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
223. Vlada je v mnenju zatrjevala, da je med drugim cilj zakonske določbe, ki določa nepridobitno delovanje organizacije, prenos zahtev iz točke c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, iz katere naj bi izhajalo, da mora organizacija delovati nepridobitno. V točki c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da države članice sprejmejo potrebne ukrepe za zagotovitev, da finančni prispevki posameznega proizvajalca proizvoda za uskladitev z njegovimi obveznostmi razširjene odgovornosti proizvajalca ne presegajo stroškov, ki so potrebni za zagotavljanje storitev ravnanja z odpadki na stroškovno učinkovit način. Vendar pa to ne pomeni, da bi bilo s tem pravilom o oblikovanju cen za storitve ravnanja z odpadki določeno, da mora organizacija delovati nepridobitno.261 Zato Vlada z navedbami, da je v zakonsko ureditev prenašala zahteve prava EU, ne more utemeljiti obstoja ustavnodopustnega cilja oziroma nujnih razlogov v javnem interesu.
224. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022 in dopolnilnem sklepu št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 že sprejelo stališče, da so določbe v poglavju 2.2 ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, tesno medsebojno povezane in soodvisne. Zato posameznih ukrepov, ki pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, ni mogoče presojati neodvisno drug od drugega. Iz celotnega spisnega gradiva izhaja, da je namen določenih omejitev, ki so naložene monopolni organizaciji in proizvajalcem, ki imajo v njej poslovne deleže, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO, zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, in zagotoviti jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije, ter preprečiti nasprotje interesov med organizacijo, lastniki poslovnega deleža in pridruženimi proizvajalci. Če omejitve, ki so naložene organizaciji in proizvajalcem, prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije in s tem k bolj učinkovitemu sistemu ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, je treba šteti, da tudi te omejitve sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb.262
225. Iz celotnega spisnega gradiva izhaja, da je glavni cilj ureditve, ki določa nepridobitno delovanje organizacije in omejitev porabe presežka prihodkov nad odhodki, doseči, da bo monopolna organizacija dosledno in sistematično izvrševala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z učinkovitim delovanjem organizacije se zagotovi učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO. S tem se, kot že izhaja iz te obrazložitve, sledi ciljem varstva okolja in varstva zdravja ljudi.
226. Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo, zato je izkazan ustavno dopusten cilj za poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Navedena cilja tudiustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej 166. in 171. točko obrazložitve).
227. Navedbe pobudnikov, da država ni izkazala javne koristi za sprejetje presojanih ukrepov in da naj bi bil glavni cilj zakonske ureditve zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO, torej ne držijo (glej 165. točko obrazložitve). Zato so neupoštevne tudi navedbe pobudnikov, da bi morala država, če bi želela izkazati obstoj javnega interesa, s posebno študijo izkazati, da bo nepridobitno izvajanje dejavnosti organizacije prispevalo k znižanju stroškov proizvajalcev. Ne glede na navedeno pa iz te obrazložitve že izhaja, da država ni bila dolžna pri uvedbi presojanega sistema PRO, vključno z uvedbo nepridobitnega delovanja organizacije, pripraviti posebne analize ali študije (glej 147. točko obrazložitve).
Primernost
228. Iz 193. točko obrazložitve že izhaja, da pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne gre za trg, ki bi nastal na podlagi ponudbe in povpraševanja, temveč za dejavnost, ki je bila zaradi varstva okolja ustvarjena na podlagi prava EU. Zato običajnega prizadevanja za doseganje dobička, ki v tipičnem tržnem okolju zagotavlja učinkovito opravljanje posamezne pridobitne dejavnosti, pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni mogoče šteti za pozitivni dejavnik, ki bi spodbujal učinkovito izvajanje te dejavnosti.263 Cena izpolnjevanja obveznosti PRO pomeni za posameznega proizvajalca izdatek, ki povečuje njegove stroške poslovanja, kar pomeni, da povečuje tudi ceno njegovega končnega proizvoda. Cilj proizvajalcev je zagotoviti čim nižjo ceno svojega proizvoda, zato da so čim bolj konkurenčni na trgu. Zato je v interesu proizvajalcev, da so stroški izpolnjevanja obveznosti PRO dolgoročno stabilni in določeni zgolj v taki višini, da so pokriti stroški ravnanja z odpadki, ki jih zahtevajo prisilni predpisi (obveznost PRO).264 Ko se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja pridobitno in se dobiček deli med lastnike poslovnega deleža, izvajalec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pri določitvi cene izvajanja svoje dejavnosti ne upošteva le nujnih stroškov opravljanja te dejavnosti, temveč v ceno vključi tudi pričakovani dobiček. Če organizacija deluje pridobitno, skuša znižati tiste stroške, ki niso neposredno povezani z okoljskimi cilji, določenimi s predpisi. Organizacije, ki pridobitno izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, niso motivirane za izvajanje čim bolj kakovostnih storitev (z vidika doseganja okoljskih ciljev), temveč poskušajo okoljske cilje (npr. delež recikliranja) doseči na stroškovno najbolj učinkovit sistem. Ko taka organizacija doseže predpisane stopnje recikliranja, ne obstaja nobena spodbuda, da bi storitev izvajala še naprej. V pridobitnem sistemu se teži k zmanjšanju stroškov izvajanja storitve in se zato ne vlaga v dodatne dejavnosti, ki same po sebi ne prinašajo dobička, so pa ključne za delovanje sistema (izobraževanje, oglasne kampanje ipd.).265 S tem, ko mora organizacija morebitni dobiček reinvestirati v svojo dejavnost, se tudi vsi prispevki proizvajalcev usmerijo v bolj učinkovito ravnanje z odpadki, ne pa da se sredstva namenijo za izplačilo dobička.
229. Ureditev, po kateri organizacija deluje nepridobitno, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov in da mora morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti za izvajanje dejavnosti, tudi pomeni, da bo organizacija določila ceno svoje storitve tako, da bo proizvajalec dejansko plačal le stroške, ki so nujni za doseganje okoljskih ciljev. Organizacija mora pri določanju cene storitve upoštevati trajnost, popravljivost, ponovno uporabljivost in možnost recikliranja zadevnega proizvoda, kar pomeni, da mora ceno skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prilagajati vrsti odpadka in stroškom ravnanja s tem odpadkom. S tem ko organizacija določa ceno, ki je skladna s stroški ravnanja s posamezno vrsto odpadka ob upoštevanju vseh okoljskih zahtev, in ne sledi pridobivanju najvišjega mogočega dobička, se spoštujeta načelo odgovornosti povzročitelja (11. člen ZVO-2) in načelo plačila za obremenjevanje (12. člen ZVO-2), ki sta temeljni načeli varstva okolja (72. člen Ustave). S tako ureditvijo se prepreči, da bi prizadevanje za najvišji možni dobiček ogrozilo izpolnjevanje okoljskih ciljev. Ureditev, po kateri mora organizacija delovati nepridobitno in mora morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti za izvajanje dejavnosti, je primeren ukrep, s katerim se lahko doseže dosledno in sistematično opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in s tem zagotovi učinkovito ravnanje z odpadki.
230. Čeprav Okvirna direktiva o odpadkih ne zahteva, da bi morale organizacije delovati nepridobitno, pa je sistem, v katerem prihodki organizacije ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, tudi primeren ukrep, s katerim se lahko dosežejo cilji iz točke c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih, ki določa merila za oblikovanje cene.
231. Ureditev, po kateri mora organizacija delovati nepridobitno, in ukrep, po katerem mora organizacija morebitne presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje svoje dejavnosti, je tudi ukrep, s katerim se zagotavljajo zadostna jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije in preprečijo nasprotja interesov med gospodarskimi subjekti, ki so vključeni v sistem PRO. Nepridobitno delovanje (skupaj s transparentnim delovanjem organizacije in učinkovitim nadzorom)266 prepreči, da bi organizacija z določanjem cen zlorabila prevladujoč položaj. Ker mora organizacija ceno storitve prilagajati strošku ravnanja s posamezno vrsto odpadka cen, tudi ne more bolj ugodno obravnavati večjih proizvajalcev na račun manjših (cenovna diskriminacija manjših proizvajalcev, kartelno dogovarjanje).267 Omejitev porabe morebitnega dobička tudi zagotavlja enako obremenitev vseh proizvajalcev z okoljskimi stroški, ne glede na to, ali so lastniki poslovnega deleža v organizaciji ali so z organizacijo le sklenili pogodbo. Če bi se namreč dobiček lahko delil, bi bili proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža v organizaciji, v bolj ugodnem položaju v primerjavi s tistimi proizvajalci, ki so z organizacijo sklenili le pogodbo.268 Delitev dobička med lastnike poslovnega deleža v organizaciji bi pomenila, da bi si proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža v organizaciji, z izplačilom morebitnega dobička znižali stroške izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da sta ukrepa iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 primerna tudi za zagotovitev jamstev, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije in preprečijo nasprotja interesov med gospodarskimi subjekti, vključenimi v sistem PRO; navedena podcilja omogočata učinkovito delovanje organizacije.
232. Iz navedenega izhaja, da sta ukrepa iz prvega odstavka 38. člena in petega odstavka 40. člena ZVO-2 primerna za dosledno doseganje ciljev varstva okolja in varstva zdravja ljudi.269
Nujnost
233. Ustavno sodišče mora pri presoji nujnosti upoštevati, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO SSGP in da imajo države široko polje proste presoje pri oblikovanju, naročanju in organiziranju takih storitev.270 Iz sodne prakse SEU izhaja, da imajo države članice polje proste presoje, da ob upoštevanju nacionalnih posebnosti in specifičnih nacionalnih legitimnih ciljev na področju sistema ravnanja z odpadki sprejmejo ukrepe, s katerimi bodo dosegle konkretne rezultate.271
234. Iz sodne prakse SEU izhaja, da mora biti v primerih, ko je v uveden monopol, vzpostavljen regulatorni okvir, ki zagotavlja, da bo monopolist dejansko dosledno in sistematično uresničeval cilje dejavnosti v splošnem gospodarskem interesu.272 Naložitev nekaterih omejitev monopolistu je ne samo skladna s pravom EU, temveč pravo EU te omejitve celo zahteva, da se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolista in bi se s tem lahko ogrozili zastavljeni cilji.273 Pri tem pa te omejitve ne smejo preseči tistega, kar je nujno za doseganje ciljev.274
235. Vlada pojasnjuje, da bi ob ureditvi, pri kateri bi bilo izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO podrejeno pridobivanju dobička, obstajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO, saj bi bilo doseganje okoljskih ciljev podrejeno pridobivanju dobička. Navaja, da je le z ureditvijo, v kateri dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvaja ena organizacija, mogoče dosledno uresničevati politiko in cilje na področju ravnanja z odpadki.
236. Ob ugotovitvi, da je sistem PRO, po katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja ena organizacija za istovrstne proizvode, skladen z Ustavo, je treba nujnost drugih omejitev, ki so naložene organizaciji ali proizvajalcem, ki so lastniki poslovnega deleža, presojati v luči tega ukrepa. Vzpostavitev sistema, v katerem mora monopolna organizacija delovati nepridobitno in ne sme presežka prihodkov nad odhodki uporabiti za delitev dobička med lastnike poslovnega deleža, je nujna za preprečitev možnosti zlorabe monopolnega položaja organizacije in preprečitev nasprotja interesov med organizacijo, lastniki poslovnega deleža v organizaciji in pridruženimi proizvajalci. Iz te obrazložitve že izhaja, da nepridobitnost monopolne organizacije bistveno vpliva na učinkovito izvajanje nalog organizacije in preprečuje, da bi organizacija zlorabljala svoj prevladujoči položaj npr. z določanjem oderuških cen in s cenovno diskriminacijo malih proizvajalcev. Ureditev, po kateri mora organizacija morebitni presežek prihodkov nad odhodki porabiti za izvajanje svoje dejavnosti, lahko zagotovi enakopravnost med vsemi proizvajalci. Ob upoštevanju, da učinkovitega ravnanja z odpadki ni bilo mogoče doseči brez uvedbe monopolne organizacije (180. do 190. točka obrazložitve), ni videti blažjega ukrepa, ki bi preprečil možnost zlorabe monopolnega položaja organizacije in preprečil nasprotja interesov med udeleženci sistema PRO ter obenem zagotovil tudi nemoteno in učinkovito ravnanje z odpadki.275
Sorazmernost v ožjem smislu
237. Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi z učinkovitim delovanjem organizacije in zagotavljanjem jamstev, s katerimi se preprečijo nevarnost zlorabe prevladujočega položaja organizacije in nasprotja interesov med udeleženci sistema PRO). SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi pojasnilo, da lahko Ustavno sodišče pri presoji sorazmernosti posega v človekovo pravico upošteva pomanjkljivosti, ki so se pojavljale v sistemu PRO na podlagi ZVO-1.276
238. Ureditev iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 pomeni, da organizacija ne more svobodno določiti cene storitve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Pri storitvah, ki se zagotavljajo po tržnih načelih, se cena načeloma oblikuje na podlagi ponudbe in povpraševanja. V takem primeru pomenijo omejitve pri določanju cene storitev poseg v bistveni element pogodbenih razmerij med subjektom, ki nudi storitev, in subjektom, ki storitev uporablja. Navedena ureditev, ki zahteva, da se cena oblikuje tako, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov, vpliva tudi na zmožnost organizacije, da pridobiva dobiček z izvajanjem gospodarske dejavnosti, kar je temeljna predpostavka izvajanja gospodarske dejavnosti.
239. Vendar je po drugi strani treba upoštevati, da je bil zakonodajalec soočen s položajem, ko obstoječi PRO ni učinkovito deloval (glej 183. do 185. točko obrazložitve) in je bil zato dolžan zakonodajno ukrepati. Poleg navedenega dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni dejavnost, ki bi nastala na podlagi spontane interakcije na trgu (glej 193. točko obrazložitve), temveč je SSGP, zato ne more biti njen temeljni namen pridobivanje dobička, temveč izpolnjevanje okoljskih ciljev. Zakonodajalec je z ZVO-2 vzpostavil posebni sistem PRO, v katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode opravlja monopolna organizacija. Določil je, da morajo vsi proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, tudi nujno skleniti pogodbo z organizacijo (tretji odstavek 37. člena ZVO-2). S tem je zakonodajalec posegel v tržni mehanizem ponudbe in povpraševanja. Proizvajalcem ni prepuščeno, da se svobodno odločijo, ali potrebujejo storitve organizacije, temveč jim je zaradi zagotovitve ciljev varstva okolja in varstva zdravja ljudi naloženo, da morajo uporabljati storitve organizacije. Ker povpraševanje po storitvah organizacije ne izhaja iz svobodne odločitve proizvajalcev, temveč temelji na zakonski prisili, ker se z navedenim ukrepom zagotavljajo tudi jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja, in ker je bil zakonodajalec zaradi pomanjkljivosti obstoječega sistema dolžan sprejeti ukrepe, s katerimi bi te pomanjkljivosti odpravil, je po stališču Ustavnega sodišča sorazmerno, da je zakonodajalec posegel v svobodno gospodarsko pobudo organizacije pri določanju cene tako, da je cena storitve usklajena z dejanskimi stroški za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO.
240. Iz te obrazložitve že izhaja, da ureditev, po kateri je treba presežek prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje, posega v enega od temeljnih elementov svobodne gospodarske pobude, da družbeniki gospodarske družbe svobodo razpolagajo z dobičkom, ki ga družba ustvari z izvajanjem gospodarske dejavnosti. Nedvomno gre za precejšen poseg v svobodno gospodarsko pobudo.
241. Vendar je enako kot pri ukrepu iz prvega odstavka 38. člena ZVO-2 treba upoštevati poseben položaj organizacije, ki je monopolist na trgu storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Izpodbijana ureditev, ki organizaciji prepoveduje prosto razpolaganje z morebitnimi presežki prihodkov nad odhodki, lahko prispeva k trajnemu, bolj kakovostnemu in čim bolj dostopnemu zagotavljanju storitve skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, saj se morebitni presežki smejo uporabiti le za izvajanje te dejavnosti. Predvsem pa navedeni ukrep bistveno prispeva k preprečevanju nasprotja interesov med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in pridruženimi proizvajalci, s čimer se zagotavlja tudi ustrezno varstvo pravic in interesov obvezno pridruženih proizvajalcev. Po stališču Ustavnega sodišča je sorazmerno, da je zakonodajalec posegel v svobodno gospodarsko pobudo lastnikov poslovnega deleža organizacije tako, da je omejil možnost uporabe presežka prihodkov nad odhodki organizacije, saj se s presojanim ukrepom zagotavljata učinkovito izpolnjevanje nalog organizacije in s tem tudi učinkovito ravnanje z odpadki.
242. Glede na navedeno prvi odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2 nista v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (1. točka izreka).
Drugi očitki
243. Peti odstavek 40. člena ZVO-2, ki omejuje uporabo premoženja in dobička organizacije, naj bi prekomerno posegal v pravico do zasebne lastnine (33. člen Ustave), ker naj druga pobudnica, ki je stoodstotna imetnica poslovnega deleža v prvi pobudnici, v primeru likvidacije prve pobudnice ne bi mogla prevzeti čistega neto premoženja.
244. Pobudniki ne morejo protiustavnosti petega odstavka 40. člena ZVO-2 utemeljiti s trditvami, da v primeru likvidacije prve pobudnice druga pobudnica ne bi smela zaradi omejitev iz petega odstavka 40. člena ZVO-2 upravljati svojega deleža v prvi pobudnici. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 ureja delovanje organizacije in določa omejitve pri razpolaganju s premoženjem in dobičkom organizacije. Čeprav prva pobudnica na podlagi ZVO-1 opravlja enako dejavnost, kot jo bo na podlagi ZVO-2 opravljala organizacija, to še ne pomeni, da peti odstavek 40. člena ZVO-2 določa omejitve pri razpolaganju s premoženjem prve in druge pobudnice. Peti odstavek 40. člena ZVO-2 sploh ne ureja položaja prve in druge pobudnice. Zato pobudniki z navedenimi razlogi ne morejo utemeljiti protiustavnosti petega odstavka 40. člena ZVO-2 s pravico iz 33. člena Ustave.
245. Prva in druga pobudnica iz zadeve št. U-I-104/22 trdita, da naj bi bil zaradi zahteve, po kateri mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno, v celoti razvrednoten namen finančne investicije druge pobudnice v poslovnem deležu prve pobudnice. Pobudnici s temi očitki nasprotujeta učinkom, ki jih bo sprememba sistema PRO imela na položaj obeh pobudnic. Iz te obrazložitve že izhaja, da ni v neskladju s 74. členom Ustave, če zakonodajalec spremeni sistem opravljanja dejavnosti PRO iz gospodarske dejavnosti, ki se izvaja na trgu, v netržno dejavnost, ki se izvaja nepridobitno. Ustavno sodišče v tem okviru lahko presoja, ali je zakonodajalec ob zakonodajni spremembi sprejel ustrezne ukrepe, ki omogočajo varstvo gospodarskih subjektov, pred ukrepi, s katerimi se jim ob upoštevanju njihovega posebnega položaja nalaga pretirano breme.277 To vprašanje bo Ustavno sodišče presodilo pri presoji prehodnega režima ZVO-2, ki ga pobudniki prav tako izpodbijajo (glej razdelek B. – XII. obrazložitve).
Obveznost ustanovitve in ponovne ustanovitve organizacije, obveznost proizvajalcev imeti poslovni delež v organizaciji, sestava nadzornega organa in pogoji za pridobitev dovoljenja
(četrti, deseti in enajsti odstavek 38. člena ter tretji in četrti odstavek 43. člena v zvezi z 41. členom ZVO-2 in prvi odstavek 275. člena ZVO-2)
Presoja z vidika svobodne gospodarske pobude (prvi odstavek 74. člena Ustave)
246. Pobudniki trdijo, da so četrti, deseti in enajsti odstavek 38. člena, tretji in četrti odstavek 43. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2 v povezavi s pogoji za izdajo dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33. in 74. členom Ustave, 16. in 17. členom Listine, 49. in 56. členom PDEU in 1. členom Prvega protokola k EKČP. Zatrjujejo protiustavnost ureditve, (1) ker proizvajalcem, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, določa obveznost ustanovitve organizacije in obveznost ponovne ustanovitve organizacije, (2) ker so lahko lastniki poslovnega deleža organizacije le proizvajalci in (3) ker so lahko člani nadzornega organa, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, le proizvajalci. To naj bi tudi pomenilo, da subjekti, ki niso proizvajalci, ne morejo ustanoviti organizacije, imeti v njej poslovnega deleža in imeti predstavnikov v nadzornem organu organizacije. Subjektom, ki niso proizvajalci, naj bi bilo onemogočeno izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, saj ne morejo pridobiti dovoljenja iz 41. člena ZVO-2.
247. Četrti odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da morajo proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in ki dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ustanoviti organizacijo in imeti v njej poslovni delež. Delež lastniškega poslovnega deleža posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov. Iz navedenega izhaja, da je proizvajalcem naložena obveznost ustanovitve posebne pravne osebe – organizacije, ki bo izvajala obveznosti PRO v imenu proizvajalcev. Poleg tega navedena zakonska ureditev določa, da morajo biti poslovni deleži organizacije v izključni lasti proizvajalcev istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki bodo obveznosti PRO izpolnjevali skupno prek navedene organizacije. V desetem in enajstem odstavku 38. člena ZVO-2 je urejen nadzorni organ organizacije in njegove pristojnosti. Člani nadzornega organa so lahko predstavniki proizvajalcev, ki bodo obveznosti PRO skupno izpolnjevali prek organizacije, ne morejo pa biti člani nadzornega organa predstavniki drugih subjektov. V 41. členu ZVO-2 so urejeni pogoji, pod katerimi organizacija pridobi dovoljenje za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Dovoljenja za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne more pridobiti pravna oseba, ki je niso ustanovili proizvajalci. Tretji odstavek 43. člena ZVO-2 določa obveznost, po kateri morajo proizvajalci ponovno ustanoviti organizacijo, če bi bilo prvotni organizaciji odvzeto dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. V četrtem odstavku 43. člena ZVO-2 je določen rok, v katerem morajo proizvajalci zgoraj navedeno obveznost izpolniti. Prvi odstavek 275. člena ZVO-2, ki je prehodna določba, določa, da morajo obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi zakona velja PRO in ki morajo obveznosti PRO izpolnjevati v okviru skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, v določenem roku ustanoviti organizacijo iz 38. člena ZVO-2.
248. Svobodna gospodarska pobuda varuje vsakršne odločitve o opravljanju gospodarske dejavnosti in zagotavlja avtonomijo pri odločanju o tem, ali, kako in v kakšni obliki bo posameznik izvajal gospodarsko dejavnost. To vključuje tudi svobodo odločanje o tem, ali bo ustanovil gospodarski subjekt, ga statusno preoblikoval in končno tudi ukinil (likvidiral).278 Četrti odstavek 38. člena, tretji in četrti odstavek 34. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2 gospodarskim subjektom določajo ustanovitev točno določenega gospodarskega subjekta, v katerem so dolžni izvajati točno določeno gospodarsko dejavnost.
249. Z obveznostmi v četrtem, desetem in enajstem odstavku 38. člena, tretjem in četrtem odstavku 43. člena in prvem odstavku 275. člena ZVO-2 v zvezi z 41. členom ZVO-2 je zakonodajalec določal pogoje za ustanovitev gospodarske družbe in pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti, zato zgoraj navedene določbe spadajo na področje varovanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave.279 Ustavno sodišče je z vidika te ustavne pravice preizkusilo ne le tistih očitkov pobudnikov, glede katerih se izrecno sklicujejo nanjo, pač pa tudi tiste, glede katerih zatrjujejo neskladje z 2. in 33. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP.280 Tudi pri teh očitkih gre po vsebini za zatrjevanje neskladja s prvim odstavkom 74. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče tudi vse te očitke presojalo v okviru 74. člena Ustave.
250. Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi 16. člen Listine (glej 135. točko obrazložitve).281 SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da sta obveznosti proizvajalcev, da ustanovijo organizacijo in imajo v njej poslovni delež, neločljivo povezani. Sprejelo je stališče, da obveznost, da morajo proizvajalci ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti organizacijo, ne spada v nobeno kategorijo, ki so naštete v drugem odstavku 15. člena Direktive o storitvah. Zato je treba to obveznost presojati neposredno na podlagi PDEU.282 Ustavno sodišče je že ugotovilo, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarska dejavnost, ki se opravlja prek stalne poslovne enote in za nedoločen čas, in je zato upošteven 49. člen PDEU (glej 135. točko obrazložitve). Pogoj, da imajo lahko poslovni delež v organizaciji le proizvajalci, pomeni zahtevo v zvezi z lastništvom kapitala družbe in s tem zahtevo iz točke c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.283 Iz navedenega izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi 49. člen PDEU in točko c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah (glej razdelek B. – IV. obrazložitve).
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
251. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali zgoraj navedena ureditev pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
252. Iz te obrazložitve že izhaja, da sta obveznosti proizvajalcev, da ustanovijo organizacijo in imajo v njej poslovni delež, neločljivo povezani. Ta zakonska obveznost pomeni omejitev svobode razpolaganja s kapitalom oziroma avtonomije posameznikov pri odločanju o naložbah kapitala. Zakonske določbe, ki določenim gospodarskim subjektom zapovedujejo ustanovitev oziroma ponovno ustanovitev točno določenega gospodarskega subjekta, bistveno vplivajo na pravico do svobodnega odločanja, ali bo posameznik sploh opravljal določeno gospodarsko dejavnost in kako jo bo opravljal. Navedena določba eni skupini subjektov zapoveduje ustanovitev določene pravne osebe in drugi skupini subjektov prepoveduje ustanovitev take pravne osebe. Subjektom ni zagotovljeno prosto polje podjetniškega odločanja pri ustanovitvi pravne osebe, prek katere se lahko podjetniško udejstvujejo. S tem je zakonodajalec urejal eno od bistvenih prvin svobodne gospodarske pobude. Podobno velja tudi za ureditev, po kateri so lahko lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci, in ureditev, ki določa sestavo nadzornega organa. Navedene določbe intenzivno ožijo polje podjetniške svobode, saj določenemu krogu oseb omejujejo svobodo razpolaganja s kapitalom in svobodo opravljati funkcijo nadzora v gospodarskih družbah. Z vidika organizacije pa posegajo v njen personalni substrat, saj ji določajo, kdo je lahko lastnik njenega poslovnega deleža in kako sme biti sestavljen njen nadzorni organ. Zato te omejitve pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude.284
253. Tudi SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da zgoraj navedene omejitve pomenijo omejitev pravice iz 16. člena Listine in omejitev svobode ustanavljanja oziroma zahtevo iz točke c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.285
254. Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri tem je Ustavno sodišče upoštevalo stališča iz razdelkov B. – IV. in B. – V. obrazložitve ter 156. točke obrazložitve.
255. Ustavno sodišče mora najprej preveriti, ali obveznost proizvajalcev, da ustanovijo organizacijo oziroma ponovno ustanovijo organizacijo in imajo v njej poslovni delež, krši prepoved diskriminacije.286 Pobudniki zatrjujejo, da ureditev, ki zahteva, da so ustanovitelji organizacije proizvajalci, ki dajejo na trg najmanj 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, posredno diskriminira proizvajalce, ki nimajo sedeža v Republiki Sloveniji. Po stališču pobudnikov naj bi proizvajalci s sedežem v Republiki Sloveniji dajali na trg v Republiki Sloveniji večji delež proizvodov, zato naj bi imeli ugodnejši položaj pri ustanovitvi organizacije v primerjavi s proizvajalci, ki imajo sedež zunaj Republike Slovenije.287 Iz navedb pobudnikov izhaja, da naj bi bili pri ustanovitvi organizacije v bolj ugodnem položaju proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji večji delež proizvodov, za katere velja obveznost PRO, saj naj bi tako lažje in hitreje dosegli tržni delež, ki ga zahteva četrti odstavek 38. člena ZVO-2. Vendar pa to ne more pomeniti, da bi zakonska ureditev posredno razlikovala proizvajalce na podlagi njihovega sedeža. Okoliščina, da na določenem trgu morda deluje več domačih proizvajalcev kot proizvajalcev iz drugih držav, se lahko sčasoma spremeni, zato presojani ukrep ni diskriminacijski.288 Zakonska ureditev se uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, ne glede na njihov sedež, in ne omejuje možnosti, da bi tudi proizvajalci z manjšim tržnim deležem bili ustanovitelji organizacije. Zato pobudniki s temi navedbami ne morejo utemeljiti kršitev prepovedi diskriminacije. SEU je v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da ukrep, po katerem morajo proizvajalci, ki dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti organizacijo, ne krši prepovedi diskriminacije, saj se uporablja za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, ne da bi jih pri tem razlikovali (posredno ali neposredno) po državljanstvu oziroma statutarnem sedežu.289 Ustavno sodišče ne vidi razlogov, da ne bi sledilo stališčem SEU. Enako velja tudi za ukrep, po katerem so lahko ustanovitelji organizacije samo proizvajalci, in ukrep, po katerem so člani nadzornega organa, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, lahko le predstavniki proizvajalcev. Tudi ta dva ukrepa se uporabljata za vse proizvajalce, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji.
256. Prav tako ni sporno, da so zgoraj navedeni ukrepi in pogoji, predpisani z ZVO-2, kar pomeni, da so predpisani z zakonom. Presojana ureditev tudi spoštuje bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude, saj ukrep ne preprečuje opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti.290 Iz te obrazložitve že izhaja, da pomeni izpolnjevanje obveznosti PRO le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Tudi drugi gospodarski subjekti, ki bi se želeli podjetniško udejstvovati na področju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, niso omejeni pri izvajanju drugih gospodarskih dejavnosti. Ureditev na organizacijo deluje bolj omejujoče, vendar je zakonodajalec predpisal le eno lastnost, ki jo morajo imeti lastniki poslovnega deleža ali člani nadzornega organa, in sicer, da so proizvajalci, ki imajo obveznost PRO za istovrstne proizvode. Organizacija pa lahko svobodno odloča o drugih vidikih svojega personalnega substrata.
Ustavnodopusten cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
257. Iz navedb Vlade izhaja, da je glavni cilj ureditve, po kateri morajo proizvajalci, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, ustanoviti organizacijo oziroma ponovno ustanoviti in biti lastniki poslovnega deleža v organizaciji, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO in zagotoviti jamstva, da bo monopolna organizacija lahko učinkovito v imenu proizvajalcev izpolnjevala obveznosti PRO. Pomanjkanje povezave med proizvajalci in organizacijo naj bi bila največja težava sistema PRO po prejšnji ureditvi. V prejšnjem sistemu naj bi proizvajalci svojo odgovornost izpolnili zgolj s sklenitvijo pogodbe s pravno osebo, ki je izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. S tem naj bi bila proizvajalcem naložena zgolj finančna odgovornost, ne pa tudi organizacijska. S presojano ureditvijo naj bi se doseglo, da bi bili proizvajalci v večji meri tudi organizacijsko odgovorni za ravnanje s proizvodi v fazi odpadkov.
258. Vlada še pojasnjuje, da je cilj zakonske ureditve, po kateri morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine proizvodov, za katere velja obveznost PRO, uspešna izvedba upravnega postopka pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. Če navedeni delež ne bi bil predpisan, bi lahko vlogo za pridobitev dovoljenja vložilo več organizacij, ki bi želele izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode. To pa bi onemogočilo izvrševanje zakonske ureditve, v kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija.
259. Iz 224. točke obrazložitve že izhaja, da je namen določenih omejitev, ki so naložene monopolni organizaciji in proizvajalcem, ki imajo v njej poslovne deleže, okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO, zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, in zagotoviti jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije. Z ureditvijo, s katero je država zasledovala cilje Okvirne direktive o odpadkih,291 po kateri naj proizvajalci prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, država zasleduje tudi cilje, povezane z varstvom okolja. Če navedene omejitve prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije in s tem k bolj učinkovitemu sistemu ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, je treba šteti, da tudi te omejitve sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb.292
260. Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upraviči poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, zato je izkazan ustavno dopustni cilj za poseg v to človekovo pravico in temeljno svoboščino. Navedena cilja hkrati ustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej 166. in 171. točko obrazložitve). Ustavno sodišče pa je tudi že presodilo, da ni bil glavni cilj zakonske ureditve zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO (glej 165. točko obrazložitve).
Primernost
261. Vlada je pojasnila, da omejitev lastništva poslovnega deleža v organizaciji na proizvajalce prispeva k večji proaktivnosti proizvajalcev, saj se s tem zavedajo svoje odgovornosti in pritiskov javnosti, da ustrezno ravnajo z odpadki iz svojih proizvodov.
262. Cilj 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih je zagotoviti, da proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, ne prevzamejo le finančne odgovornosti za ravnanje z odpadki iz teh proizvodov, ampak tudi organizacijsko odgovornost za to dejavnost. Proizvajalci vplivajo na poslovanje organizacije, s tem vplivajo na zmanjševanje svojih stroškov ter izboljšajo upravljanje in preglednost sistemov PRO. Ureditev, po kateri morajo proizvajalci, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti organizacijo in imeti v njej poslovni delež, je primeren ukrep, s katerim se zagotovi, da proizvajalci niso le finančno odgovorni za ravnanje z odpadki iz proizvodov, temveč prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost. Ko proizvajalci sodelujejo pri upravljanju in nadzorovanju organizacije, ki v njihovem imenu in za njihov račun izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, so proizvajalci organizacijsko vključeni v procese, s katerimi se zagotavlja doseganje okoljskih ciljev pri ravnanju z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO. Za učinkovito uravnavanje stroškov organizacije je treba poznati posebnosti posameznih proizvodov in njihove lastnosti, kar pa lahko najbolj učinkovito izvajajo sami proizvajalci. Enako velja tudi za zahtevo, da so lahko člani nadzornega organa, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, le predstavniki proizvajalcev.
263. Z ukrepi, po katerih ustanovitelji organizacije in lastniki poslovnega deleža v organizaciji ne morejo biti subjekti, ki niso proizvajalci, in ureditev, po kateri člani nadzornega organa organizacije ne morejo biti predstavniki subjektov, ki niso proizvajalci, se tudi zmanjšuje tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, vplivale na upravljanje organizacije in sprejele odločitve o upravljanju, ki bi lahko ogrozile okoljske cilje, ki jim sledi organizacija. Proizvajalci, ki so jim naložene obveznosti PRO, imajo bistveno večji interes, da organizacija zagotavlja učinkovito ravnanje z odpadki in s tem zagotovi, da so izpolnjene zakonske obveznosti proizvajalcev. Zato bodo tudi odločitve, povezane z upravljanjem organizacije, usmerjene k doseganju okoljskih ciljev, ki jih določa zakonodajalec. Pri subjektih, ki niso proizvajalci in zato nimajo obveznosti PRO, obstaja večja verjetnost, da bi jih pri sprejemanju odločitev, povezanih z upravljanjem organizacije, vodili tudi motivi, ki ne bi bili povezani z doseganjem okoljskih ciljev.293 Zato je ureditev, po kateri so lahko ustanovitelji in lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci in po kateri so člani nadzornega organa lahko le predstavniki proizvajalcev, primerna za zmanjšanje takega tveganja in za uresničitev cilja, ki mu ta ureditev sledi.294
264. Omejitev, po kateri morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti tisti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, je tudi primeren ukrep, s katerim se zagotovi učinkovita vzpostavitev sistema PRO z eno monopolno organizacijo. Ko se država v okviru polja proste presoje odloči, da bo delovanje sistema PRO zagotovila z eno monopolno organizacijo, mora sprejeti tudi ukrepe, s katerimi bo zagotovila učinkovito delovanje te organizacije. Pogoj, po katerem morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti tisti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, onemogoča, da bi dve skupini proizvajalcev ustanovili dve organizaciji, ki bi izpolnjevali zakonske pogoje za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2. To bi nasprotovalo temeljnemu izhodišču predvidenega sistema PRO, po katerem dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja monopolna organizacija. Poleg navedenega pa je z ureditvijo, po kateri so organizacijo dolžni ustanoviti tisti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, mogoče doseči, da so v ravnanje z odpadki organizacijsko vključeni tisti proizvajalci, ki tudi povzročajo nastanek največjega deleža odpadkov iz proizvodov. Večji vpliv na upravljanje, usmerjanje in samonadzor organizacije povečuje odgovornost proizvajalcev, saj organizacija zagotavlja ustrezno ravnanje z odpadki v njihovem imenu in za njihov račun.295 Zato je tudi ta ukrep primeren za dosledno doseganje zastavljenih ciljev zakonodajalca.
265. Ker so zgoraj navedeni ukrepi primerni za doseganje podciljev okrepiti organizacijsko odgovornost proizvajalcev v sistemu PRO in zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, so tudi primerni za dosledno doseganje ciljev varstva okolja in varstva zdravja ljudi.296 Iz te obrazložitve že izhaja, da navedena podcilja prispevata k učinkovitemu delovanju organizacije in s tem tudi k učinkovitemu ravnanju z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO (glej 259. točko obrazložitve).
266. Pobudniki menijo, da bi bilo cilje enako mogoče doseči, če bi dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala gospodarska družba, ki bi bila specializirana za tako dejavnost. Menijo, da bi moralo biti v prosti presoji proizvajalcev, na kakšen način bodo opravljali obveznosti PRO, in da ni nujno, da bi bili tudi organizacijsko vpeti v ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere obstaja obveznost PRO. Ocenjujejo, da bi kapitalska povezava med proizvajalci in organizacijo povzročala konflikt interesov, saj bi lahko proizvajalci s kapitalsko udeležbo v organizaciji brez kazni posredovali podatke o nižjih količinah proizvodov, ki jih dajo na trg, in si tako zniževali stroške, organizacija pa naj ne bi imela interesa za preverjanje svojih lastnikov.
267. Ustavno sodišče je v 182. točki obrazložitve že pojasnilo, kako na presojo nujnosti vpliva okoliščina, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO storitev splošnega gospodarskega pomena.
268. Iz te obrazložitve že izhaja, da ima večji organizacijski vpliv proizvajalcev na delovanje organizacije vpliv na njeno učinkovito delovanje. Učinkovito delovanje organizacije pa vpliva na učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Država je spremenila obstoječi sistem PRO v ZVO-2 med drugim tudi z namenom odpraviti pomanjkljivosti prejšnjega sistema, v katerem ni bila določena obvezna organizacijska vključenost proizvajalcev v ravnanje z odpadki, ki je vodil v kopičenje odpadkov.
269. Cilj, po katerem proizvajalci poleg finančne odgovornosti prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost, je pri skupnem izpolnjevanju obveznosti PRO mogoče doseči samo tako, da proizvajalci sodelujejo pri upravljanju organizacije. Zato navedenega cilja ne bi bilo mogoče doseči, če bi dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajala gospodarska družba, ki je ne bi ustanovili in imeli v njej poslovnega deleža proizvajalci. Glede na navedeno je ukrep, po katerem organizacijo ustanovijo proizvajalci in ki morajo imeti v njej tudi poslovni delež, nujen za doseganje cilja, po katerem proizvajalci prevzemajo tudi organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov, za katere velja obveznost PRO.
270. Pobudniki sicer opozarjajo, da ne bodo vsi proizvajalci ustanovitelji organizacije in zato ne bodo vsi proizvajalci nosili tudi organizacijskega bremena. Z ureditvijo, po kateri morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, je v delovanje organizacije vključena več kot polovica proizvajalcev, ki obveznosti PRO izpolnjujejo skupno prek organizacije. S tem se v zadostni meri zagotavlja organizacijski vpliv proizvajalcev na delovanje organizacije z namenom izboljšanja upravljanja in preglednosti sistemov PRO.297 Poleg navedenega zakonska ureditev tudi ne omejuje najvišjega odstotka tržnega deleža proizvajalcev, ki dajejo na trg istovrstne proizvode in ki so dolžni ustanoviti organizacijo in v njej imeti poslovni delež. Ukrep, po katerem morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci, ki dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine istovrstnih proizvodov, je namenjen predvsem uspešni izvedbi upravnega postopka pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVO-2, ne pa omejevanju proizvajalcev, ki bi želeli ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti organizacijo in v njej imeti poslovni delež. Če navedeni delež ne bi bil predpisan, bi lahko vlogo za pridobitev dovoljenja vložilo več organizacij, ki bi želele izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode. To pa bi onemogočilo izvrševanje zakonske ureditve, v kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija. Ob upoštevanju, da učinkovitega ravnanja z odpadki ni bilo mogoče doseči brez uvedbe monopolne organizacije (180. do 190. točka obrazložitve), je bilo nujno sprejeti ukrepe, ki omogočajo uspešno izvedbo upravnega postopka pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVOP-2.
271. Zakonska ureditev, po kateri so lahko lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci, poleg zagotavljanja organizacijske vključenosti proizvajalcev v ravnanje z odpadki zmanjšuje tudi tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, vplivale na upravljanje organizacije in sprejele odločitve o upravljanju, ki bi lahko ogrozile okoljske cilje, ki jim sledi organizacija. Lastnik poslovnega deleža, ki ni proizvajalec, bi lahko sledil predvsem cilju oplemenitenja svoje kapitalske naložbe z zasledovanjem čim višjega dobička. Če bi ocenil, da njegova naložba ni dovolj donosna, bi lahko vplival na organizacijo in dejavnost organizacije, tako da ne bi bili več v ospredju okoljski cilji. Poleg navedenega tudi Okvirna direktiva o odpadkih, ki ureja minimalne zahteve za sisteme PRO, takšni ureditvi ne nasprotuje. Celo nasprotno, iz četrtega pododstavka prvega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da morajo proizvajalci prevzeti tudi organizacijsko odgovornost za odpadke iz njihovih proizvodov. Zato ni videti blažjega ukrepa, s katerim bi se proizvajalce v enaki meri organizacijsko vključilo v ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov in hkrati tudi preprečilo tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, vplivale na upravljanje organizacije.
272. Ukrep, po katerem so člani nadzornega organa organizacije lahko, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, le proizvajalci, sledi enakima ciljema. Iz pristojnosti nadzornega organa298 izhaja, da sprejema temeljne odločitve, s katerimi se zagotavlja učinkovito ravnanje z odpadki. Zato je nujno, da so člani tega organa proizvajalci in ne predstavniki oseb, ki niso proizvajalci. Zgolj tako se lahko zmanjša tveganje, da bi osebe, ki bi imele zgolj finančne interese, lahko vplivale na delovanje organizacije, in se hkrati sledi cilju, po katerem proizvajalci prevzemajo organizacijsko odgovornost za ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov.
Sorazmernost v ožjem smislu
273. Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi z zagotavljanjem organizacijske odgovornosti proizvajalcev in zmanjšanjem tveganja vpliva oseb, ki bi imele le finančne interese na delovanje organizacije).
274. Presojana zakonska ureditev, po kateri morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci in v njej imeti poslovni delež, in ureditev, po kateri so člani nadzornega organa organizacije lahko le predstavniki proizvajalcev, intenzivno oži polje podjetniške svobode, saj omejuje svobodo razpolaganja s kapitalom in svobodo opravljanja funkcije nadzora v gospodarskih subjektih.
275. Tako kot mora Ustavno sodišče že pri presoji nujnosti posega v človekovo pravico upoštevati, da ima država polje proste presoje pri urejanju gospodarske dejavnosti z namenom varstva okolja in varstva zdravja ljudi, je ta okoliščina upoštevna tudi pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu. Država lahko izbira ukrepe, ki jih šteje za potrebne, da bo dosegla cilje, ki jim je sledila pri urejanju sistema PRO.
276. Sistem PRO, ki zagotavlja finančno in organizacijsko vključenost proizvajalcev v ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov, vpliva na to, da proizvajalci pri proizvajanju svojih proizvodov upoštevajo tudi okoljske vidike od faze načrtovanja do faze, ko proizvod postane odpadek. Proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, imajo večji motiv iskati stroškovno učinkovitost ravnanja z odpadki ob upoštevanju vseh okoljskih ciljev, kot subjekti, ki nimajo obveznosti PRO. Z organizacijsko vključenostjo proizvajalcev v dejavnost organizacije proizvajalci prevzamejo aktivno vlogo pri ravnanju z odpadki iz njihovih proizvodov in s tem zagotavljajo učinkovito delovanje organizacije. Osebe, ki niso proizvajalci, nimajo obveznosti PRO, zato njihov motiv pri pridobitvi poslovnega deleža organizacije ali pri pridobitvi vpliva na delovanje nadzornega organa ne bi bil povezan z učinkovitim izvrševanjem obveznosti PRO, temveč bi sledil predvsem želji po oplemenitenju kapitalske naložbe. Če bi imeli subjekti, ki niso proizvajalci, vpliv na delovanje organizacije, bi lahko ekonomski razlogi prevladali nad razlogi, ki so povezani z učinkovitim izpolnjevanjem obveznosti PRO. Zato koristi ukrepov, s katerimi se zagotavlja organizacijska odgovornost proizvajalcev in zmanjšuje tveganje vpliva oseb, ki bi imele le finančne interese, na delovanje organizacije pretehtajo težo posega v svobodno gospodarsko pobudo.
277. Ustavno sodišče tudi ne more slediti pobudnikom, da naj bi iz drugega pododstavka prvega odstavka 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži izhajalo, da morajo biti sistemi PRO odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov, kar naj bi pomenilo, da ni dopustno omejevati kapitalske udeležbe v organizaciji, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Iz sodne prakse SEU izhaja, da prvi odstavek 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži državam članicam nalaga, da morajo vzpostaviti sisteme, ki zagotavljajo po eni strani vračanje in/ali zbiranje rabljene embalaže in/ali odpadne embalaže ter po drugi strani ponovno uporabo ali predelavo zbrane embalaže ali odpadne embalaže.299 Iz nje izhaja tudi, da morajo biti zgoraj navedeni sistemi odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev in pristojnih javnih oblasti in se morajo nediskriminacijsko uporabljati za uvožene proizvode in biti zasnovani tako, da ne prihaja do trgovinskih ovir ali izkrivljanja konkurence v skladu s PDEU.300 Iz navedenega izhaja, da drugi pododstavek 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži ureja dostopnost proizvajalcev in končnih uporabnikov do sistemov vračanja in/ali zbiranja embalaže oziroma odpadne embalaže, ne ureja pa pogojev za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz drugega pododstavka 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži ne izhaja, da bi zagotavljal udeležbo gospodarskih subjektov, ki niso proizvajalci, pri delovanju organizacije, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO na področju embalaže.
278. Pobudniki tudi trdijo, da bi kapitalska povezava med proizvajalci in organizacijo povzročala konflikt interesov, saj bi lahko proizvajalci s kapitalsko udeležbo v organizaciji brez kazni posredovali podatke o nižjih količinah proizvodov, ki jih dajo na trg, in si tako zniževali stroške, organizacija pa naj ne bi imela interesa za preverjanje svojih lastnikov. Ustavno sodišče je upoštevalo, da zakonska ureditev v ZVO-2 vsebuje številna jamstva, ki se nanašajo na dobro upravljanje organizacije in preglednost njenega poslovanja (glej 176. točko obrazložitve). Ustavno sodišče je v tej obrazložitvi tudi že pojasnilo, da bo organizacija pod strogim nadzorom javnih organov (glej 177. točko obrazložitve). Proizvajalci so dolžni na podlagi 6. točke prvega odstavka 35. člena ZVO-2 zagotavljati evidenco o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo na trg v Republiki Sloveniji, in evidenco o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovati podatek iz evidenc ministrstvu. Nespoštovanje navedenih obveznosti pomeni prekršek (3. točka prvega odstavka 260. člena ZVO-2). Iz prvega odstavka 47. člena ZVO-2 izhaja, da mora imeti organizacija vzpostavljen nadzor nad kakovostjo podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena ZVO-2. Nadzor je urejen v splošnem aktu, ki ga sprejme telo za nadzor, ki ga sestavljajo predstavniki proizvajalcev, ki imajo lastniški delež v organizaciji, predstavniki proizvajalcev, ki imajo z organizacijo sklenjeno pogodbo, in predstavnik ministrstva. Takšna sestava telesa za nadzor onemogoča prevladujoči vpliv proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, na vsebino splošnega akta, ki ureja način nadzora nad kvaliteto podatkov iz 6. točke prvega odstavka 35. člena ZVO-2.301 Pristojno ministrstvo zagotavlja informacijski sistem o PRO, ki vsebuje tudi podatke o količinah proizvodov, za katere velja PRO, danih na trg v Republiki Sloveniji (3. točka tretjega odstavka 49. člena ZVO-2). Podatke iz informacijskega sistema uporabljajo tudi organi, pristojni za nadzor (drugi odstavek 52. člena ZVO-2). Ustavno sodišče šteje, da so navedena jamstva zadostna, da se zagotovita dobro upravljanje organizacije in preglednost njenega poslovanja. Pobudniki pa ne morejo prekomernosti posega v človekovo pravico utemeljiti s položajem, ki naj bi nastal, če naslovniki pravnih norm ne bi spoštovali zakonskih obveznosti. Ustavno sodišče je namreč že sprejelo stališče, da v okvir presoje ustavnosti zakona ne spada ocena konkretnih ravnanj posameznih oseb v praksi.302 Morebitne kršitve izpodbijane zakonske ureditve bodo predmet inšpekcijskih in prekrškovnih postopkov in v tem okviru tudi predmet sodnega varstva.
279. Po stališču Ustavnega sodišča je zakonodajalec sorazmerno posegel v pravico do svobodne gospodarske pobude pobudnikov, ko je določil, da morajo organizacijo ustanoviti oziroma ponovno ustanoviti proizvajalci in v njej imeti poslovni delež in da so člani nadzornega organa organizacije, poleg predstavnika pristojnega ministrstva, lahko le predstavniki proizvajalcev. Z navedenimi ukrepi se zagotavlja organizacijska odgovornost proizvajalcev in zmanjšuje tveganje vpliva oseb, ki bi imele le finančne interese, na delovanje organizacije. Z navedenima podciljema se zagotavljata učinkovito delovanje organizacije in s tem tudi učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO.
280. Glede na navedeno četrti, deseti in enajsti odstavek 38. člena ZVO-2, tretji in četrti odstavek 43. člena ter prvi odstavek 275. člena ZVO-2 v zvezi z 41. členom ZVO-2 niso v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (1. in 4. točka izreka).
Presoja z vidika načela enakosti (drugi odstavek 14. člena Ustave)
281. Pobudniki tudi navajajo, da je četrti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave, ker naj bi brez razumnih razlogov razlikoval med gospodarskimi družbami, ki niso ustanovljene iz proizvajalcev, in gospodarskimi družbami, ki so ustanovljene iz proizvajalcev. Zakonodajalec naj bi le gospodarski družbi, ki je ustanovljena iz proizvajalcev, dovoljeval opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
282. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Če se v bistvenem enaki položaji obravnavajo različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom namreč ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati, pač pa, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Pri presoji, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je torej treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja.303
283. Iz četrtega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le organizacija, ki jo ustanovijo proizvajalci in imajo v njej tudi poslovni delež. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko izvaja samo organizacija, ki pridobi dovoljenje iz 41. člena ZVO-2. Druge gospodarske družbe, ki jih niso ustanovili proizvajalci in v katerih lastniki poslovnega deleža niso samo proizvajalci, te dejavnosti ne morejo in ne smejo opravljati. Zakonodajalec je torej različno urejal položaj pravne osebe, ki jo ustanovijo proizvajalci, v primerjavi s pravnimi osebami, ki jih ne ustanovijo proizvajalci.
284. Temeljna predpostavka za neskladje z načelom enakosti je, da sploh gre za v bistvenem enake položaje. Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali je z vidika pravice do opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki jo ustanovijo proizvajalci, v enakem položaju kot druge pravne osebe, ki jih ne ustanovijo proizvajalci.
285. Z vidika pravice do opravljanja določene gospodarske dejavnosti so vsi gospodarski subjekti, ki bi želeli izvajati to dejavnost, v enakem pravnem položaju.
286. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali je razlog za razlikovanje razumen in stvarno utemeljen glede na predmet zakonodajnega urejanja in cilje, ki jih želi zakonodajalec pri tem doseči. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je namen zakonodajnega urejanja, da zakonodajalec v mejah svojih pristojnosti določa merila, po katerih bo pravne položaje med seboj razlikoval in nanje vezal različne pravne posledice.304 Tovrstno razločevanje, s katerim zakonodajalec zasleduje dopustne cilje, je torej bistvena sestavina normodajne dejavnosti.305 Glede na navedeno mora Ustavno sodišče upoštevati, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO storitev splošnega gospodarskega pomena (104. točka obrazložitve). Zakonodajalec ima široko polje proste presoje pri oblikovanju in organiziranju takih storitev (182. točka obrazložitve).
287. Iz te obrazložitve že izhaja, da je cilj zakonske ureditve, po kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le organizacija, ki so jo ustanovili proizvajalci, zagotoviti večjo organizacijsko vključenost proizvajalcev v ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov (259. točka obrazložitve). Ustavno sodišče je že pojasnilo, da z organizacijsko vključenostjo proizvajalcev v dejavnost organizacije proizvajalci prevzamejo aktivno vlogo pri ravnanju z odpadki iz njihovih proizvodov in s tem zagotavljajo učinkovito delovanje organizacije (262. in 276. točka obrazložitve). Iz te obrazložitve tudi že izhaja, da bi vključenost oseb, ki niso proizvajalci in nimajo obveznosti PRO, lahko povečalo tveganje, da bi osebe, ki niso proizvajalci, vplivale na odločitve o upravljanju organizacije, ki ne bi bile povezane z okoljskimi cilji (263. in 276. točka obrazložitve).
288. Po mnenju Ustavnega sodišča so z vidika ciljev, ki jim je sledil zakonodajalec, podani razumni razlogi za različno urejanje položaja pravne osebe, ki jo ustanovijo proizvajalci, v primerjavi s pravnimi osebami, ki jih ne ustanovijo proizvajalci.
289. Glede na navedeno četrti odstavek 38. člena ZVO-2 ni v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka 14. člena Ustave (1. točka izreka).
Prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov ter prepoved sorodstvenih in kapitalskih povezav
(tretji, peti, šesti, sedmi, osmi in deveti odstavek 38. člena ZVO-2 v zvezi z 41. členom Ustave)
290. Tretji, peti, šesti, sedmi, osmi in deveti odstavek 38. člena ZVO-2 naj bi bili v neskladju s 33. in 74. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP, (1) ker organizacija in proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov in (2) ker organizacija in proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, ne smeta biti sorodstveno ali kapitalsko povezana s subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov.
291. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne 29. 9. 2022, s katerim je sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega do enajstega odstavka 38. člena ZVO-2, navedlo, da te določbe skupaj z drugimi izpodbijanimi določbami tvorijo bistveni okvir pravne ureditve sistema PRO. Pobudo zoper vse zgoraj navedene zakonske določbe je Ustavno sodišče sprejelo, da bi lahko celovito odločilo o vseh spornih vprašanjih in da ne bi z delno presojo povzročilo pravne negotovosti. Ne glede na navedeno pa mora Ustavno sodišče upoštevati trditveno podlago v pobudah. Zgoraj navedene določbe določajo po vsebini podobne omejitve za različne subjekte, ki imajo različen položaj v sistemu PRO. Peti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2 urejajo pravni položaj organizacije, proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, članov poslovodnega organa organizacije, članov njenega nadzornega organa in zastopnika ter izvajalcev. Iz navedb pobudnikov izhaja, da zakonskim določbam nasprotujejo le z vidika organizacije in proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije. Zato bo Ustavno sodišče presojo opravilo le v tem obsegu.
292. Tretji odstavek 38. člena ZVO-2 določa, da sme organizacija opravljati samo dejavnost, ki je povezana z izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za proizvajalce istovrstnih proizvodov. V petem odstavku 38. člena ZVO-2 je zakonodajalec dejavnost organizacije še dodatno omejil, in sicer organizacija ne sme izvajati dejavnosti zbiranja ali obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji. Poleg navedenega iz petega odstavka 38. člena ZVO-2 izhaja, da tudi proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, praviloma306 ne smejo izvajati zbiranja ali obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji. Zakonodajalec je v tretjem in petem odstavku 38. člena ZVO-2 določil pogoje za izvajanje določene gospodarske dejavnosti. Svobodna gospodarska pobuda iz 74. člena Ustave zagotavlja svobodo sprejemanja vsakršnih odločitev o opravljanju gospodarske dejavnosti,307 torej tudi svobodo izbire gospodarske dejavnosti, ki jo želi gospodarski subjekt izvajati,308 zato izpodbijani zakonski določbi segata na področje varovanja pravice iz 74. člena Ustave.
293. V šestem, sedmem, osmem in devetem odstavku 38. člena ZVO-2 je določeno, da organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik (1) ne smejo biti neposredno ali posredno kapitalsko povezani z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, (2) ne smejo imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic in (3) ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani309 z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice310 v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (šesti odstavek 38. člena ZVO-2). Zakonodajalec je navedene pogoje še podrobneje opredelil v sedmem in osmem odstavku 38. člena ZVO-2. V devetem odstavku 38. člena ZVO-2 pa je enake pogoje določil za člane poslovodnega in nadzornega organa organizacije in njenega zastopnika. Zakonodajalec je z navedeno ureditvijo določil pogoje za pridobitev lastniškega deleža v organizaciji. Z obveznostmi iz šestega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2 je določil pogoje za ustanovitev gospodarske družbe in pogoje za opravljanje gospodarske dejavnosti, zato izpodbijane določbe segajo na področje varovanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
294. Ustavno sodišče je z vidika te ustavne pravice preizkusilo ne le tistih očitkov pobudnikov, glede katerih se izrecno sklicujejo nanjo, pač pa tudi tiste, glede katerih zatrjujejo neskladje z 2. in 33. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP. Tudi pri teh očitkih gre po vsebini za zatrjevanje neskladja s prvim odstavkom 74. člena Ustave (glej 249. točko obrazložitve).
295. Iz 135. točke obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi 16. člen Listine.311 SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da pomenijo omejitve iz tretjega, petega, šestega, sedmega, osmega in devetega odstavka 38. člena ZVO-2 zahteve, povezane s sestavo gospodarskega subjekta, in zahteve, povezane s statusom lastnikov kapitala v gospodarski družbi. Gre za zahteve iz točke c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.312 Iz navedenega izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi to določbo Direktive o storitvah (glej razdelek B. – IV. obrazložitve).
296. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe tudi v neskladju s 1. členom Prvega protokola k EKČP. EKČP izrecno ne zagotavlja svobodne gospodarske pobude, vendar pa v okviru 1. člena Prvega protokola k EKČP varuje posamezne vidike svobodne gospodarske pobude, ki so povezani s premoženjskimi interesi gospodarskih subjektov. Pobudniki ne zatrjujejo, da bi jim 74. člen Ustave, ki samostojno ureja svobodno gospodarsko pobudo, priznaval to pravico v manjši meri, kot jo priznava 1. člen Prvega protokola k EKČP, zato je Ustavno sodišče tudi te očitke presojalo v okviru 74. člena Ustave.
297. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali ureditev v tretjem ter v petem do devetem odstavku 38. člena ZVO-2 pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
298. Tretji in peti odstavek 38. člena ZVO-2 pomenita tako za organizacijo kot za proizvajalce, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, omejitev svobode izbire gospodarske dejavnosti oziroma prepoved opravljanja določene gospodarske dejavnosti.313 Iz ustavnosodne presoje314 in te obrazložitve (glej 153. točko obrazložitve) izhaja, da zakonodajni ukrepi, ki določajo prepoved opravljanja gospodarske dejavnosti, pomenijo poseg v svobodno gospodarsko pobudo. V šestem do devetem odstavku 38. člena ZVO-2 je zakonodajalec omejil svobodo razpolaganja s kapitalom oziroma avtonomijo proizvajalcev pri odločanju o naložbah kapitala. Z navedeno ureditvijo je tudi posegel v personalni substrat organizacije, saj ji določa, kdo je lahko njen družbenik, kdo član poslovodnega in nadzornega organa in kdo njen zastopnik.315 Ustavno sodišče je v tej odločbi že presojalo ukrepe, ki omejujejo svobodo razpolaganja s kapitalom in posegajo v personalni substrat gospodarske družbe. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da taka zakonska ureditev pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo (glej 252. točko obrazložitve).316
299. Tudi SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da zgoraj navedene omejitve pomenijo omejitev pravice iz 16. člena Listine in zahtevo iz točke c) drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.317
300. Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri tem je upoštevalo stališča iz razdelkov B. – IV. in B. – V. obrazložitve ter 156. točke obrazložitve.
301. Ustavno sodišče mora najprej preveriti, ali ureditev v tretjem in petem do devetem odstavku 38. člena ZVO-2 krši prepoved diskriminacije.318 Presojana ureditev ni neposredno ali posredno diskriminacijska, saj zahteve, ki veljajo za organizacijo in proizvajalce, ki so lastniki poslovnega deleža, veljajo ne glede na kraj registriranega sedeža ali državljanstvo teh oseb. Zato Ustavno sodišče meni, da zahteve niso diskriminacijske v smislu točke a) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.319
302. Prav tako ni sporno, da so zgoraj navedeni ukrepi in pogoji predpisani z ZVO-2, kar pomeni, da so predpisani z zakonom. Presojana ureditev tudi spoštuje bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude, saj ukrepi ne preprečujejo opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti.320 Iz te obrazložitve že izhaja, da pomeni izpolnjevanje obveznosti PRO le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Ureditev na organizacijo sicer deluje bolj omejujoče, saj ji je zakonodajalec natančno določil gospodarsko dejavnost, ki jo sme izvajati. Ker pa izpodbijane določbe tudi organizaciji ne preprečujejo opravljanja vsakršne gospodarske dejavnosti, je treba šteti, da je spoštovana bistvena vsebina pravice iz 16. člena Listine.321
Ustavnodopustni cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
303. Vlada navaja, da je treba pri ureditvi sistema PRO posebno pozornost nameniti preprečevanju morebitnega tveganja za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki (zbiranje in obdelava odpadkov). Namen prepovedi opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov in prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in njenimi lastniki ter med izvajalci je zmanjšanje nasprotja interesov med organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnosti ravnanja z odpadki. Če bi bile dopustne kakršne koli povezave med njimi, bi lahko prišlo do neenakopravnega obravnavanja gospodarskih subjektov, ki opravljajo dejavnost ravnanja z odpadki. Vzpostavitev sistema PRO in ustanovitev ene organizacije za istovrstne proizvode naj bi vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi, kar bi dajalo organizaciji tako pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Vlada meni, da je z izpodbijano ureditvijo to tveganje zmanjšano.
304. Iz te obrazložitve že izhaja, da so določbe v poglavju 2.2 ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, tesno medsebojno povezane in soodvisne. Zato posameznih ukrepov, ki pomenijo poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, ni mogoče presojati neodvisno drug od drugega. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je cilj posameznih ukrepov, s katerimi se v ZVO-2 omejuje svobodna gospodarska pobuda, organizaciji in njenim lastnikom zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO. To pomeni, da mora zakonodajalec po eni strani zagotoviti, da bo organizacija učinkovito in v skladu z okoljskimi cilji ravnala z odpadki, in po drugi strani tudi zagotoviti jamstva, s katerimi se prepreči nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije (glej 231. točko obrazložitve). Iz tretjega odstavka 8. člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da morajo države članice pri urejanju sistema PRO spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga. Iz dvaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da je namen minimalnih zahtev iz 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih med drugim tudi zagotoviti konkurenčne pogoje ter omejiti nasprotja interesov med organizacijo in izvajalci, s katerimi organizacije sklepajo pogodbe. Ukrepi, s katerimi se omejijo nasprotja interesov med organizacijo in izvajalci, s katerimi organizacije sklepajo pogodbe, pomenijo določanje postopkovnih pogojev za učinkovito monopolno opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.322 Iz zakonodajnega gradiva in mnenja Vlade izhaja, da je cilj ukrepov iz tretjega in petega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2 zagotoviti zadostna jamstva, ki zmanjšujejo tveganja za zlorabo prevladujočega položaja organizacije. Ustavno sodišče je v tej obrazložiti že sprejelo stališče, da ukrepi, ki prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije, prispevajo k bolj učinkovitemu ravnanju z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, in je zato treba šteti, da tudi te omejitve sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb (glej 224. točko obrazložitve).323
305. Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upravičita poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave, zato je izkazan ustavno dopustni cilj za ta poseg. Navedena cilja tudi ustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej 166. in 171. točko obrazložitve). Ustavno sodišče pa je tudi že presodilo, da ni bil glavni cilj zakonske ureditve sistema PRO zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO (glej 165. točko obrazložitve).
Primernost
306. Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali je ukrep, po katerem organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO (tretji odstavek 38. člena ZVO-2), primeren za uresničevanje cilja učinkovitega delovanja organizacije. Ustavno sodišče mora upoštevali, da je organizacija subjekt, ki ga je oblastni organ z oblastnim aktom pooblastil za izvajanje naloge v javnem interesu. Dejavnost, ki jo opravlja organizacija, je namreč SSGP. Zato so ukrepi, s katerimi je dejavnost takega subjekta omejena na tisto, kar obsega naloge v javnem interesu, primeren ukrep, s katerim se zagotavlja učinkovito delovanje organizacije. Vse odločitve organizacije so usmerjene v učinkovito izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. S tem se zmanjša tveganje, da bi organizacija sledila tudi ciljem učinkovitega delovanja dodatnih gospodarskih dejavnosti, ki bi jih izvajala. Ob omejitvi dejavnosti organizacije so vsi njeni viri usmerjeni v učinkovito izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Zato je ukrep primeren za doseganje cilja učinkovitega delovanja organizacije.
307. V nadaljevanju mora Ustavno sodišče presoditi, ali so ukrepi, po katerih organizacija in proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, in ukrepi, po katerih organizacija in proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani s subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov, primerni za dosledno doseganje cilja, ki je zagotoviti jamstva, ki zmanjšujejo tveganja zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije.
308. Organizacija upravlja odpadke iz istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, zato njena dejavnost vpliva na trg zbiranja in obdelave odpadkov. Njena osnovna naloga je zagotoviti, da so odpadki zbrani in obdelani v skladu z okoljskimi cilji. Monopolna organizacija ima torej koncentrirano tržno moč pri povpraševanju po storitvah zbiranja in obdelave odpadkov. Ima močno pogajalsko moč pri dogovarjanju o izvajanju storitev zbiranja in obdelave odpadkov, s čimer lahko bistveno vpliva na ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Zato je pomembno, da obstajajo jamstva, ki preprečujejo, da bi organizacija zaradi svojega monopolnega položaja negativno vplivala na trg zbiranja in obdelave odpadkov. Če bi organizacija sama izvajala dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov, bi celotni masni tok odpadkov usmerila le v svoje obrate in bi tako lahko s trga izrinila druge ponudnike teh storitev.
309. Enako velja tudi za proizvajalce, ki imajo lastniški delež v organizaciji. Ti proizvajalci bi prek upravljavskih pravic, ki jih imajo v organizaciji zaradi imetništva poslovnega deleža, lahko vplivali na odločitve o usmeritvi masnega toka odpadkov v svoje obrate in s tem negativno vplivali na konkurenco na trgu ravnanja z odpadki.
310. Ko organizacija ne izvaja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, mora sklepati pogodbe s subjekti, ki izvajajo te dejavnosti, in se dogovarjati za cene izvedenih storitev. Tveganje za morebitno zlorabo prevladujočega položaja je mogoče zmanjšati z ukrepi, s katerimi se zmanjšuje nasprotje interesov med subjekti (organizacija in proizvajalci, ki imajo poslovni delež), ki delujejo na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in subjekti, ki delujejo na področju ravnanja z odpadki, in obratno. Preprečiti je tudi treba, da bi organizacija zgolj nekaterim zbiralcem in obdelovalcem ponudila boljše pogoje dostopa do odpadkov, s katerimi upravlja. Zato je treba zmanjšati tveganje, da bi organizacija pri sklepanju pogodb za izvajanje zbiranja in obdelave odpadkov sklepala pogodbe z izvajalci, ki ne bi izpolnjevali vseh okoljskih pogojev, temveč bi bili izbrani zaradi povezav z organizacijo. To bi lahko vodilo tudi k povečanju stroškov organizacije in s tem k določanju cene skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v nasprotju z zahtevami iz točke c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih.
311. Zato so ukrepi, po katerih organizacija in proizvajalci, ki imajo lastniški delež, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, in ukrepi, s katerimi se v največji meri preprečijo kakršne koli povezave med organizacijo in proizvajalci, ki imajo lastniški delež, z izvajalci, primerni za dosledno doseganje cilja zmanjševanja tveganja za zlorabo prevladujočega položaja organizacije324 in s tem za doseganje cilja učinkovitega delovanja organizacije.
Nujnost
312. Ustavno sodišče mora najprej presoditi, ali je ukrep, po katerem organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO, nujen za zagotavljanje učinkovitega delovanja organizacije. Iz te obrazložitve že izhaja, da je treba pri presoji omejitve dejavnosti organizacije upoštevati, da je organizaciji z oblastnim aktom zaupana izključna pravica izvajati naloge v javnem interesu (306. točka obrazložitve). Ker ima organizacija izključno pravico izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, je nujno, da ne opravlja drugih gospodarskih dejavnosti. Z opravljanjem drugih gospodarskih dejavnosti se povečuje tveganje za zlorabo prevladujočega položaja. Organizacija bi lahko navzkrižno financirala izvajanje drugih gospodarskih dejavnosti, ki bi jih izvajala, z uporabo prihodkov iz monopolne dejavnosti. S tem bi lahko diskriminirala tekmece na trgu drugih dejavnosti ali jim onemogočala vstop na trg. Zato je ukrep, po katerem organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO, nujen za doseganje cilja zagotavljanja jamstev, ki zmanjšujejo tveganja zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije.
313. V nadaljevanju mora Ustavno sodišče presoditi, ali so ukrepi, po katerih organizacija in proizvajalci, ki imajo lastniški delež, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, in ukrepi, s katerimi je določena prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in proizvajalci, ki imajo lastniški delež, in izvajalci, nujni za doseganje zastavljenega cilja.
314. Pobudniki zatrjujejo, da bi bilo mogoče varstvo konkurence na trgu zbiranja in obdelave odpadkov doseči z milejšimi sredstvi. Zakonodajalec naj bi sprejel več zakonov, ki na splošno urejajo konkurenčno delovanje subjektov na trgu. V navedenih zakonih naj bi bila protikonkurenčna dejanja že sankcionirana. Protikonkurenčno delovanje naj bi bilo določeno za kaznivo dejanje. Takšno ravnanje naj bi bilo tudi temelj za odškodninsko odgovornost. Zakonodajalec pa naj ne bi pojasnil, zakaj splošne zakonodajne varovalke za varovanje konkurence ne bi zadostovale. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec navesti poseben razlog, da bi lahko utemeljil tako ureditev. Navajajo tudi, da je trg izvajalcev izjemno razpršen in da na njem obstaja delujoča konkurenca in s tem povezan samonadzor nad tekmeci. Zakonodajalec naj bi cilje lahko dosegel z milejšimi ukrepi, kot na primer z določitvijo strogih pogojev glede poročanja nadzornemu organu, z določitvijo obveznosti javnega objavljanja informacij in z uvedbo prekrškovnih sankcij. Zakonodajalec bi lahko tudi omejil upravljavske in/ali sorodstvene povezave le na tiste proizvajalce, ki bi imeli v organizaciji takšen poslovni delež, ki bi lahko povzročil protikonkurenčno tveganje z vplivanjem na trg izvajalcev. Prva pobudnica v zadevi št. U-I-104/22 sicer ne nasprotuje zahtevam o prepovedi povezav med organizacijo, njenimi lastniki in organi organizacije, ter izvajalci, vendar meni, da so ukrepi prekomerni, ker bi navedene prepovedi morala veljati le za regionalen ali nacionalni trg, ne pa za nadnacionalnega. S tem pobudnica zatrjuje, da bi bilo mogoče cilje doseči z milejšimi ukrepi, in sicer, da prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav ne bi veljala za povezave z gospodarskimi družbami, ki bi dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov izvajale v drugih državah članicah.
315. Ustavno sodišče je v 182. točki obrazložitve že pojasnilo, kako na presojo nujnosti vpliva okoliščina, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO storitev splošnega gospodarskega pomena.
316. Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO je SSGP, kar pomeni, da ne deluje nujno po tržnih principih.325 Temeljni namen organizacije ni pridobivanje dobička, temveč učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Trg ravnanja z odpadki v celoti deluje po tržnih principih, zato je treba zagotoviti ločenost obeh sistemov, saj delujeta po različnih načelih. Zakonodajalec je določil, da bo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljala le ena monopolna organizacija. V takem položaju splošna zakonodaja varstva konkurence ne more v enaki meri zagotoviti enake stopnje varstva konkurence na trgu, s katerim je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO tako tesno povezana. Zakonodajalec je v okviru proste presoje ocenil, da je treba zaradi posebnega položaja organizacije sprejeti še dodatne ukrepe varstva konkurence na trgu zbiranja in obdelave odpadkov. Sprejel je ukrepe, s katerimi se zmanjšuje tveganje za medsebojno vplivanje subjektov (organizacija in proizvajalci, ki imajo lastniški delež), ki delujejo na področju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, na subjekte, ki delujejo na področju ravnanja z odpadki, in obratno. Določil je, da imajo izvajalci možnost, da pod enakimi pogoji sodelujejo z organizacijo. V šestem odstavku 40. člena ZVO-2 je zakonodajalec določil, da mora organizacija na podlagi javnega poziva, na nediskriminacijski način in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva.Zakonodajalec je torej ocenil, da koncentrirana tržna moč, ki jo organizacija pridobi z izključno pravico izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pomeni takšno tveganje zlorabe prevladujočega položaja na trgu ravnanja z odpadki, da je nujno, da se prepovejo vsakršne povezave med subjekti, ki so povezani z izvajanjem dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in izvajalci, vključno s prepovedjo kapitalskih in sorodstvenih povezav z gospodarskimi družbami, ki dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov izvajajo v drugih državah članicah.
317. Navedbe pobudnikov, da je trg zbiralcev in obdelovalcev odpadkov izjemno razpršen in da na njem obstaja delujoča konkurenca, ne morejo biti upoštevne. Pobudniki namreč izhajajo iz obstoječega stanja, pri tem pa prezrejo, da zakonodajalec v ZVO-2 uvaja monopolno organizacijo, ki bo v drugačnem položaju kot dosedanji izvajalci dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in bo zato njen vpliv na trg drugačen. Zakonodajalec mora v največji meri zmanjšati tveganje za nastanek nasprotja interesov med organizacijo, njenimi lastniki in organi organizacije ter izvajalci, kar pa je mogoče doseči le tako, da se preprečijo vsakršne povezave med organizacijo in njeno dejavnostjo ter dejavnostjo ravnanja z odpadki. Upoštevati je namreč treba, da ima organizacija izključno pravico in s tem v položaju monopola izjemno ekonomsko moč, s katero bi lahko vplivala tudi na druge dejavnosti ravnanja z odpadki, kar pa je v obravnavanem primeru, prav s prepovedjo kapitalskih in sorodstvenih povezav ter hkratno omejitvijo opravljanja dejavnosti organizacije zgolj na dejavnosti sistema PRO, v največji možni meri preprečeno. Ukrepi iz petega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2 so nujni za doseganje cilja zmanjševanja tveganja zlorabe prevladujočega položaja organizacije. Ustavno sodišče ocenjuje, da se z ukrepi, ki jih predlagajo pobudniki, želeni cilj zakonodajalca ne bi dosegel v enaki meri, kot z ukrepi iz petega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2.
Sorazmernost v ožjem smislu
318. Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi s ciljem zagotoviti zadostna jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, kar vključuje tudi preprečevanje zlorabe prevladujočega položaja organizacije).
319. Ustavno sodišče mora pri tehtanju teže posega v pravico do svobodne gospodarske pobude upoštevati, da sta ohranitev enakih konkurenčnih pogojev v sektorju ravnanja odpadkov in nemoteno delovanje tega trga posebej pomembna pri doseganju minimalnih zahtev iz 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih326 in da ima država široko polje proste presoje pri izbiri ukrepov, s katerimi je mogoče uresničiti cilja varstva okolja in varstva zdravja ljudi.327
320. Svoboda izbire gospodarske dejavnosti je bistven element svobodnega podjetniškega udejstvovanja. Ukrep, po katerem organizacija ne sme opravljati nobene dejavnosti, ki ni povezana s skupnim izpolnjevanjem obveznosti, vključno s prepovedjo izvajanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov, pomeni intenziven poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Upravičenje avtonomnega odločanja o dejavnosti, ki jo bo gospodarski subjekt opravljal, je eno izmed ključnih jamstev svobodne gospodarske pobude.
321. Pri presoji teže posega v svobodno gospodarsko pobudo organizacije zaradi omejitev, povezanih z izbiro gospodarske dejavnosti, je Ustavno sodišče upoštevalo, da je organizacija monopolna organizacija, ki je pridobila izključno pravico izvajanja SSGP, zato omejitve nimajo enake teže kot, če bi organizacija delovala v tržnem okolju. Iz te obrazložitve že izhaja, da je zakonodajalec z ukrepi, ki omejujejo svobodo izbire dejavnosti, poleg učinkovitega izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO zasledoval tudi cilj preprečiti nevarnost zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije. Z ukrepi, s katerimi se preprečujejo povezave med trgom skupnega izpolnjevanja PRO, kjer ima organizacija zaradi monopolnega položaja koncentrirano tržno moč, in trgom zbiranja in obdelave odpadkov, se zagotavlja ohranitev enakih konkurenčnih pogojev na trgu ravnanja z odpadki. Ukrepi, ki prispevajo k temu, da gospodarski subjekt z izključno pravico učinkovito izvaja naloge, ki so mu bile podeljene v splošnem interesu, in ukrepi, s katerimi je učinkovita konkurenca na trgu ravnanja z odpadki, utemeljujejo posege v pravico do svobodne gospodarske pobude. Zato je sorazmerno, da je zakonodajalec posegel v svobodno gospodarsko pobudo organizacije tako, da sme organizacija izvajati le dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO oziroma ne sme izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov. Tretji odstavek in peti odstavek 38. člena ZVO-2, kolikor urejata položaj organizacije, nista v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave.
322. Z ureditvijo, ki določa omejitve kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, člani poslovodnega in nadzornega organa organizacije in njenega zastopnika ter med izvajalci, zakonodajalec določa, kdo sme biti ustanovitelj, družbenik organizacije, kdo sme biti član nadzornega in poslovodnega organa organizacije in kdo njen zastopnik (šesti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2). S tem je zakonodajalec posegel v pravico organizacije, da odloča o svojem personalnem substratu, kar je tudi eden od bistvenih elementov svobodnega podjetniškega udejstvovanja.328 Vendar je Ustavno sodišče tudi tu upoštevalo, da gre za monopolno organizacijo, ki izvaja SSGP, zato omejitve nimajo enake teže kot, če bi organizacija delovala v tržnem okolju. Ustavno sodišče je upoštevalo, da organizacija še vedno lahko svobodno odloča o večini pogojev, ki jih morajo izpolnjevati njeni družbeniki, člani njenih organov in njen zastopnik. Zakonodajalec je namreč določil le eno lastnost, ki jo morajo izpolnjevati lastniki poslovnega deleža in člani organov organizacije. Zato ni mogoče šteti, da bi bila svoboda organizacije odločati o svojem personalnem substratu bistveno omejena. Zato je tudi v tem primeru treba ugotoviti, da je teža posega v pravico do svobodne gospodarske pobude organizacije sorazmerna s ciljema učinkovitega izvajanja dejavnosti organizacije in preprečevanja nevarnosti zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije. Zato šesti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2, kolikor urejajo položaj organizacije, niso v neskladju s 74. členom Ustave.
323. V nadaljevanju mora Ustavno sodišče še presoditi, ali je ukrep prepovedi opravljanja določene gospodarske dejavnosti sorazmeren zasledovanim ciljem tudi z vidika proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije.
324. Iz te obrazložitve že izhaja, da je svoboda odločanja o opravljanju gospodarske dejavnosti bistveni element svobodnega podjetniškega udejstvovanja. Zato bi ukrep zakonodajalca, ki prepoveduje opravljati določeno dejavnost, lahko pomenili intenziven poseg v svobodno gospodarsko pobudo. Ustavno sodišče je pri presoji teže posega upoštevalo, da prepoved izvajanja dejavnosti ravnanja z odpadki velja le za tiste proizvajalce, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije. Poleg navedenega glavna gospodarska dejavnost proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO, praviloma ni povezana z ravnanjem z odpadki, temveč s proizvodnjo produktov, iz katerih nastanejo odpadki. Vendar tudi pri tistih proizvajalcih, pri katerih je glavna dejavnost ravnanje z odpadki, prepoved imeti lastniški delež v organizaciji ni absolutna. Ti proizvajalci ne morejo imeti poslovnega deleža le v tisti organizaciji, ki bi izvajala skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za tiste odpadke iz proizvodov, ki jih ta proizvajalec zbira ali obdeluje. Povedano drugače, proizvajalci, ki se ukvarjajo zbiranjem in obdelavo odpadnih sveč in so hkrati proizvajalci, ki imajo obveznost PRO za odpadno embalažo, imajo lahko lastniški delež v organizaciji, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadno embalažo. Poleg navedenega je zakonodajalec v petem odstavku 38. člena ZVO-2 določil tudi izjeme.329 To pomeni, da bodo navedene omejitve vplivale na položaj manjšega števila proizvajalcev. Peti odstavek 38. člena ZVO-2 proizvajalcem, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, omejuje svobodo izbire gospodarske dejavnosti le na področju zbiranja in obdelave odpadkov. Proizvajalci pa še vedno lahko svobodno izbirajo svojo dejavnost na vseh drugih gospodarskih področjih. Držijo sicer navedbe pobudnikov, da bodo morali določeni proizvajalci izbrati med tem, da ne bodo kapitalsko udeleženi v organizaciji, in tem, da nehajo izvajati dejavnost ravnanja z odpadki. S tega vidika prepoved opravljanja dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov posredno vpliva tudi na svobodo razpolaganja s kapitalom, saj je določena skupina proizvajalcev, če ne želi prenehati izvajati svoje gospodarske dejavnosti, omejena pri odločanju o svojih kapitalskih naložbah. Vendar te navedbe ne morejo bistveno vplivati na presojo sorazmernosti posega v pravico do svobodne gospodarske pobude. Iz te obrazložitve že izhaja, da je nujno zagotoviti jamstva, da bo organizacija kot monopolist učinkovito izpolnjevala obveznosti PRO, ter ohraniti enake konkurenčne pogoje v sektorju ravnanja z odpadki in nemoteno delovanje tega trga. Preprečevanje povezav med trgom skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in trgom zbiranja in obdelave odpadkov pa je bistveni ukrep, s katerim zakonodajalec zasleduje ta cilj. Po stališču Ustavnega sodišča pozitivni učinki presojanih ukrepov na učinkovito izvajanje dejavnosti organizacije in preprečevanja nevarnosti zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije presegajo težo omejitve svobodne gospodarske pobude proizvajalcev. Zato peti odstavek 38. člena ZVO-2, kolikor ureja položaj proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, ni v neskladju s 74. členom Ustave.
325. Ustavno sodišče mora še presoditi, ali so omejitve po katerih proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, ne smejo biti kapitalsko in sorodstveno povezani z osebami, ki izvajajo dejavnost ravnanja z odpadki, sorazmerne zasledovanim ciljem. Tudi v tem primeru je treba ugotoviti, da je svoboda razpolaganja s kapitalom bistveni element svobodnega podjetniškega udejstvovanja.
326. Svoboda avtonomnega odločanja o kapitalskih naložbah je omejena le tistim proizvajalcem, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in le glede možnosti pridobiti lastniški delež organizacije. To pomeni, da je pri izvrševanju svobodne gospodarske pobude omejeno manjše število proizvajalcev. Omejitve pa se tudi nanašajo le na odločanje o kapitalskih naložbah v organizacijo, proizvajalci pa lahko še vedno svobodo odločajo o kapitalskih naložbah v druge gospodarske dejavnosti. Zato ni mogoče šteti, da je proizvajalcem svobodna gospodarska pobuda bistveno omejena.
327. Po stališču Ustavnega so omejitve iz šestega do devetega odstavka 38. člena ZVO-2 odločilne za doseganje cilja preprečevanja nevarnosti zlorabe prevladujočega položaja monopolne organizacije, s čimer se ohranjajo enaki konkurenčni pogoji v sektorju ravnanja z odpadki in zagotavlja nemoteno delovanje tega trga. Zato je teža posega v svobodo razpolaganja s kapitalom sorazmerna zasledovanemu cilju. Glede na navedeno peti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2, kolikor urejajo položaj proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, niso v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (1. točka izreka).
Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2
Presoja z vidika drugega odstavka 14. člena Ustave
328. Pobudniki zatrjujejo, da je dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave in 1. členom Protokola št. 12 k EKČP, ker naj bi dopuščal različno urejanje položaja proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo izključno surovine za isto vrsto proizvodov, ki so jo v okviru svoje dejavnosti reciklirali, in tistih proizvajalcev, ki s svojo dejavnostjo predelave odpadkov pridobivajo surovine za različne vrste proizvodov.
329. Ustavno sodišče je ustavna izhodišča za presojo z vidika načela enakosti že opredelilo v 282. točki obrazložitve.Iz navedenih izhodišč izhaja, da je pri presoji z vidika načela enakosti nujno jasno opredeliti pravne položaje, ki naj bi jih Ustavno sodišče med seboj primerjalo.330 Šesti odstavek 38. člena ZVO-2 ureja medsebojna razmerja med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, in med izvajalci, tj. subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov. Določa, da ne sme obstajati neposredna ali posredna kapitalska povezanost med njimi. Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 ureja izjemo, ko organizacija in proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, smeta biti neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in smeta imeti v njej upravljavske ali nadzorstvene pravice.331
330. Iz navedenega izhaja, da šesti in dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 urejata položaje treh različnih subjektov, ki imajo različne vloge v sistemu PRO, in sicer proizvajalca, organizacije in izvajalca (gospodarski subjekt, ki zbira in obdeluje odpadke). Proizvajalec, za katerega velja PRO, je subjekt, ki pri svoji dejavnosti razvija, izdeluje, dodeljuje, podaja ali uvaža določene vrste proizvodov (9. točka 3. člena ZVO-2), za katerega je določena posebna obveznost, da mora zagotoviti predpisno ravnanje z odpadki, ki nastanejo po uporabi takih proizvodov (prvi odstavek 34. člena ZVO-2). Proizvajalec je subjekt, ki proizvode proizvaja oziroma jih daje na trg. Odpadki, ki nastanejo po uporabi njegovega proizvoda, niso v njegovi posesti, pač pa v posesti končnega uporabnika. Praviloma proizvajalci ne izvajajo dejavnosti obdelave odpadkov iz svojih proizvodov, temveč to dejavnost opravljajo drugi gospodarski subjekti. Proizvajalci v sistemu PRO praviloma nimajo vloge izvajalca, torej subjekta, ki bi se ukvarjal s predelavo oziroma z recikliranjem odpadkov iz svojih proizvodov. Iz navedb pobudnikov, s katerimi primerjajo položaj "proizvajalcev, ki izvajajo dejavnost predelave odpadkov in z reciklažo pridobivajo surovine za svoje proizvode", torej ni jasno razvidno, položaje katerih subjektov (ali proizvajalcev ali izvajalcev) v sistemu PRO med seboj primerjajo.
331. Če pa so imeli pobudniki v mislih poseben položaj, ko bi proizvajalec poleg proizvajanja proizvodov izvajal tudi dejavnost obdelave odpadkov iz svojih proizvodov, pa je treba ugotoviti, da dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 takega položaja ne ureja. Izjema v dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 je povezana s 1. točko šestega odstavka 38. člena ZVO-2, ki ureja prepoved neposrednih in posrednih kapitalskih povezav med proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in izvajalci. Dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 pa ne določa izjeme glede zakonske določbe, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov. Tudi tisti proizvajalci, ki proizvajajo produkte, ki v fazi odpadka zagotavljajo surovine za ta isti proizvod, ne smejo izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave takega odpadka, če so lastniki poslovnega deleža organizacije.
332. Ker so pobudniki nejasno opredelili pravna položaja, ki naj bi jih Ustavno sodišče med seboj primerjalo, niso izpolnili svoje trditvene obveznosti. Glede na navedeno Ustavno sodišče tega očitka niti ne more presojati.332
Presoja z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave
333. Pobudniki trdijo, da je pooblastilo Vladi za sprejetje podzakonskega akta v dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 nejasno in premalo določno. Zatrjujejo, da je vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskega predpisa pomanjkljiva. Navedene očitke Ustavno sodišče presoja z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave.
334. Po drugem odstavku 120. člena Ustave morajo upravni organi opravljati svoje delo v okviru in na podlagi Ustave in zakona. Zakon mora biti vsebinska podlaga za izdajanje podzakonskih aktov. Upravni predpis sme zakonsko normo dopolnjevati le do te mere, da z dopolnjevanjem ne uvaja izvirnih nalog države in da z zakonom urejenih pravic in obveznosti ne zožuje.333 Zakonodajalec, kadar pooblasti izvršilno oblast za izdajo podzakonskega predpisa, mora prej v temelju sam urediti vsebino, ki naj bo predmet takega predpisa, ter določiti okvire in usmeritve za njeno podrobnejše podzakonsko urejanje.334 Namen in merila morajo biti v zakonu jasno izraženi oziroma morajo biti od tod nedvoumno razvidni.335 Čeprav pobudniki izpodbijajo le določbo, ki pomeni izvršilno klavzulo, mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati, da je lahko zakonska (vsebinska) podlaga za podrobnejše urejanje v podzakonskem predpisu zakon kot celota in ne le tista določba, ki vsebuje izvršilno klavzulo.336
335. V dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 so določeni pogoji, ko ne velja prepoved neposrednih in posrednih kapitalskih povezav med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in izvajalci, torej gospodarskimi družbami, ki izvajajo zbiranje in obdelavo odpadkov. Zakonodajalec je določil, da prepoved kapitalskih povezav ne velja zgolj v primeru tistih proizvodov, za katere velja PRO, ki so proizvedeni izključno iz surovine, ki se pridobi v okviru ravnanja z odpadkom iz tega istega proizvoda.337 S tem je zakonodajalec določil vsebinske pogoje, v katerih primerih bi bila izjema dopustna. V dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 je zakonodajalec pooblastil Vlado, da določi konkretne proizvode, za katere velja obveznost PRO, ki izpolnjujejo zgoraj navedene zakonske pogoje. Vlada pa sme izjemo določiti le pri tistih proizvodih, kjer je takšno izjemo treba določiti zaradi zagotavljanja ustreznega ravnanja s temi proizvodi v fazi odpadka in zaradi ekonomske vzdržnosti sistema PRO. Ker mora Vlada pri sprejemanju podzakonskega akta upoštevati vsebinske podlage v zakonu kot celoti mora pri določanju izjeme upoštevati tudi namen temeljnega pravila v 1. točki šestega odstavka 38. člena ZVO-2. Iz te obrazložitve že izhaja, da je cilj prepovedi neposrednih in posrednih kapitalskih povezav med organizacijo in proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, ter izvajalci predvsem ohranitev enakih konkurenčnih pogojev v sektorju ravnanja z odpadki in nemoteno delovanje tega trga. Zato mora Vlada pri določanju konkretnega proizvoda, za katerega bo veljala izjema iz dvanajstega odstavka 38. člena ZVO-2, upoštevati tudi, da določitev izjeme ne sme povzročati poslabšanja konkurenčnih pogojev na trgu ravnanja s to vrsto odpadka in moteno delovanje tega trga.
336. Zgolj to, da so merila določena z nedoločenimi pravnimi pojmi, kot npr. ustrezno ravnanje z odpadki in ekonomska vzdržnost sistema, ki jih bo treba v praksi razlagati, še ne pomeni, da zakonodajalec sploh ni določil vsebinskih meril za uporabo izjeme. Uporaba predpisov namreč vedno pomeni njihovo razlago in tako kot vsi drugi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Zakonska ureditev v nobenem primeru ne more zagotoviti urejanja vseh mogočih primerov, zato predvidljivost ne more biti absolutna. Pretirana določenost lahko privede do prevelike togosti zakona, ki mora odgovoriti na spremenljive okoliščine primerov. Iz tega razloga je v številnih predpisih mogoče zaslediti pojme, ki so v večji ali manjši meri pomensko odprti in se vprašanje njihove razlage in uporabe pojavlja v praksi, kar pa še ne pomeni, da niso spoštovane zahteve načela zakonitosti iz drugega odstavka 120. člena Ustave.338
337. Iz navedenega izhaja, da dvanajsti odstavek 38. člena ZVO-2 ni v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave (1. točka izreka).
Kontrahirna dolžnost proizvajalcev
(prvi, tretji in četrti odstavek 37. člena ter druga poved prvega odstavka 275. člena ZVO-2)
338. Pobudniki trdijo, da so prvi, tretji in četrti odstavek 37. člena ter druga poved prvega odstavka 275. člena ZVO-2 v neskladju s 74. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP, ker (1) proizvajalcem nalagajo obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo in (2) povzročajo nasprotje interesov med proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in proizvajalci, ki z organizacijo zgolj sklenejo pogodbo. Zatrjujejo tudi kršitev 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU, ker naj bi organizacija svoj monopolni položaj zlorabila s pomočjo pridobljenih informacij od proizvajalcev, ki so le pridruženi člani organizacije, tem proizvajalcem določila slabše pogoje za izpolnjevanje obveznosti PRO in svojim ustanoviteljem omogočila boljši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala.
339. Iz prvega odstavka 37. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, če ne zagotavljajo samostojnega izpolnjevanja obveznosti PRO, to obveznost izpolnjevati skupno prek organizacije. Iz tretjega odstavka 37. člena ZVO-2 izhaja, da mora proizvajalec, ki zagotavlja obveznost PRO skupno, skleniti pogodbo z monopolno organizacijo in jo pooblastiti, da v njegovem imenu izpolnjuje obveznosti PRO. V četrtem odstavku 37. člena ZVO-2 je zakonodajalec določil rok, v katerem je proizvajalec dolžan zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, in sicer v 15 dneh od vpisa v register proizvajalcev iz 48. člena ZVO-2 oziroma v 15 dneh od pridobitve dovoljenja iz 41. člena ZVO-2, če je proizvajalec ustanovil organizacijo. V prvem odstavku 275. člena ZVO-2 je urejena prehodna ureditev. Druga poved prvega odstavka 275. člena ZVO-2 določa, da morajo obstoječi proizvajalci, ki niso ustanovitelji organizacije, do določenega roka zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo.
340. Pogodbena svoboda strank je del splošne svobode ravnanja iz 35. člena Ustave. Na področju podjetništva je ta zagotovljena v okviru svobodne gospodarske pobude iz 74. člena Ustave, ki je specialna določba v razmerju do ustavno zagotovljene splošne svobode ravnanja.339 Prvi odstavek 74. člena Ustave zagotavlja tudi svobodo sprejemanja vsakršnih odločitev o opravljanju gospodarske dejavnosti,340 vključno s pogodbeno svobodo.341 Svoboda pogodbenih strank obsega svobodo sklepanja pogodb, svobodo vsebinskega urejanja kot tudi svobodo oblikovanja tipa zaveze.342 Pogodbena svoboda na področju podjetništva pomeni, da se gospodarski subjekti lahko svobodno odločajo o sklenitvi pogodbe z drugimi subjekti in svobodno izbirajo svoje pogodbene partnerje. Ker izpodbijane določbe urejajo kontrahirno dolžnost proizvajalcev, spadajo na področje varovanja pravice iz prvega odstavka 74. člena Ustave.
341. Iz 135. točke obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi 16. člen Listine.343Varstvo, ki se priznava s tem členom, zajema tudi pogodbeno svobodo. Pogodbena svoboda med drugim zagotavlja tudi svobodno izbiro gospodarskega partnerja.344
342. Iz sodbe SEU v zadevi Interzero in drugi izhaja, da zakonske obveznosti, po katerih je določeno obvezno skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, ki vključuje obveznost sklepanja pogodb z organizacijo, lahko pomeni omejitev svobode opravljanja storitev in omejitev svobode ustanavljanja.345 Zato so za presojo Ustavnega sodišča upoštevna tudi 49. in 56. člen PDEU.
343. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe tudi v neskladju s 1. členom Prvega protokola k EKČP. Ker ne zatrjujejo, da bi jim 74. člen Ustave, ki specialno ureja pogodbeno svobodo na področju podjetništva, priznaval to pravico v manjši meri, kot jo priznava 1. člen Prvega protokola k EKČP, je Ustavno sodišče tudi te očitke presojalo v okviru 74. člena Ustave.
Poseg v svobodno gospodarsko pobudo
344. Ustavno sodišče mora v nadaljevanju presoditi, ali zgoraj navedena ureditev kontrahirne dolžnosti pomeni določitev načina uresničevanja svobodne gospodarske pobude ali poseg v to človekovo pravico.
345. Proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, lahko svoje obveznosti izpolnjujejo samostojno ali skupno (drugi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2). Če se proizvajalec odloči, da bo svoje obveznosti izpolnjeval skupno z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, potem se mora pridružiti organizaciji iz 41. člena ZVO-2. Iz tretjega in četrtega odstavka 37. člena ZVO-2 izhaja, da morajo vsi proizvajalci, ki bodo skupno izpolnjevali obveznosti PRO, skleniti pogodbo z organizacijo. Organizacija je gospodarski subjekt, ki ima izključno pravico izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, torej je edini gospodarski subjekt, ki nudi storitev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode. Prvi, tretji in četrti odstavek 37. člena ZVO-2 učinkujejo tako, da proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO, nimajo možnosti izbire gospodarskega subjekta, s katerim bi sklenili pogodbo za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Upoštevati je tudi treba, da iz tretjega odstavka 35. člena ZVO-2 izhaja, da tisti proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, za katere velja obveznosti PRO in ki so namenjeni gospodinjstvom, tudi nimajo izbire med samostojnim in skupnim izpolnjevanjem obveznosti, temveč morajo svoje obveznosti izpolnjevati skupno prek organizacije. Ker ima organizacija izključno pravico izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in ker morajo ti proizvajalci obveznosti PRO izpolnjevati skupno, zgoraj navedene zakonske določbe učinkujejo tako, da tej skupini proizvajalcev odvzemajo svobodo sklepanja pogodbe in svobodo izbire pogodbenega partnerja. Če proizvajalci pogodbe ne sklenejo, gre za prekršek po 5. točki prvega odstavka 260. člena ZVO-2, za katerega so lahko kaznovani z globo 40.000 do 75.000 EUR. Taka ureditev zato pomeni poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz prvega odstavka 74. člena Ustave. Enako velja tudi za prvi odstavek 275. člena ZVO-2, ki proizvajalcem enake obveznosti nalaga v prehodnem obdobju.
346. Tudi SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi sprejelo stališče, da zgoraj opisane omejitve pomenijo omejitev pravice iz 16. člena Listine.346 Iz sodne prakse SEU izhaja, da obveznost sklepanja pogodb, ki je naložena gospodarskim subjektom s sedežem v drugi državi članici, pomeni tudi omejitev svobode opravljanja storitev, če zmanjšuje možnost teh subjektov, da učinkovito konkurirajo subjektom, ki so že v državi.347Ker obveznost sklenitve pogodbe z organizacijo ne velja le za proizvajalce, ki so lastniki poslovnih deležev organizacije, temveč tudi za tiste proizvajalce, ki niso ustanovitelji organizacije, bi to lahko pomenilo, da je določena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki so jo ustanovili proizvajalci, ki so že na slovenskem trgu in bi si lahko zaradi lastniške povezanosti z organizacijo neposredno ali posredno zagotovili konkurenčno prednost v primerjavi s proizvajalci, ki šele vstopajo na slovenski trg.348 V takih okoliščinah pa obvezna sklenitev pogodbe z organizacijo za državljane drugih držav članic EU zmanjša privlačnost uresničevanja svobode opravljanja storitev in ustanavljanja v državi članici EU. Zato ureditev, ki proizvajalcem nalaga obvezno sklenitev pogodbe z organizacijo, pomeni omejitev svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev iz 49. in 56. člena PDEU.349
347. Ko Ustavno sodišče ugotovi, da gre za poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude, presodi, ali za tako ureditev obstaja javna korist oziroma ustavnodopusten cilj in ali je poseg v skladu s splošnim načelom sorazmernosti (2. člen Ustave). Pri tem bo Ustavno sodišče upoštevalo stališča iz razdelkov B. – IV. in B. – V. obrazložitve ter 156. točke obrazložitve.
348. Zgoraj navedeni ukrepi in pogoji so predpisani z ZVO-2, kar pomeni, da so predpisani z zakonom. Presojana ureditev tudi spoštuje bistveno vsebino pravice do svobodne gospodarske pobude, saj ne preprečuje vsakršne podjetniške dejavnosti, temveč pomeni ukrepe za uravnavanje poklicne ali poslovne dejavnosti.350 Iz te obrazložitve že izhaja, da pomeni izpolnjevanje obveznosti PRO le manjši del gospodarske dejavnosti, ki jo izvajajo proizvajalci. Proizvajalci lahko na vseh drugih področjih podjetniškega udejstvovanja svobodno sklepajo pogodbena razmerja. Poleg navedenega obveznost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO velja le za proizvode, za katere velja PRO, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, za druge proizvode, za katere velja PRO, ki niso namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, ZVO-2 dopušča samostojno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek 35. člena ZVO-2). To pomeni, da določena skupina proizvajalcev nima obveznosti skleniti pogodbe z organizacijo, saj se lahko svobodno odloča, da bo obveznost PRO izpolnjevala samostojno. Zato ni mogoče šteti, da taka ureditev vpliva na bistveno vsebino svobodne gospodarske pobude.351
Ustavnodopustni cilj oziroma javna korist (cilj splošnega interesa)
349. Iz 304. točke obrazložitve že izhaja, da so določbe v poglavju 2.2 ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, tesno medsebojno povezane in soodvisne. Zato posameznih ukrepov iz tega poglavja ZVO-2 ni mogoče presojati neodvisno drug od drugega. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče (glej 224. točko obrazložitve), da omejitve, ki prispevajo k bolj učinkovitemu delovanju organizacije in s tem k bolj učinkovitemu sistemu ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, sledijo ciljem varstva okolja in varstva zdravja oseb.352
350. Vlada poudarja, da imajo ključno vlogo pri delovanju sistema PRO proizvajalci. Proizvajalci so odgovorni za ravnanje s proizvodom v njegovem celotnem ciklu. To pomeni, da proizvajalci z upravljanjem, usmerjanjem in samonadzorom organizacije poskrbijo, da organizacija v njihovem imenu in na njegov račun zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. V primeru zakonske ureditve, po kateri skupno izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija, lahko proizvajalci, ki obveznosti PRO izpolnjujejo skupno, svojo obveznost zakonito izpolnijo le s sklenitvijo pogodbe s tako monopolno organizacijo. Organizacija bo lahko zagotovila učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO le, če morajo vsi proizvajalci, ki obveznosti PRO ne izpolnjujejo samostojno, z njo skleniti pogodbo, s katero jo pooblastijo, da v njihovem imenu in za njihov račun izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka 35. člena ZVO-2. Organizacija bo na podlagi sklenjene pogodbe zahtevala finančni prispevek proizvajalca za kritje stroškov skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z naložitvijo obveznosti sklenitve pogodbe med proizvajalci, ki bodo obveznosti PRO izpolnjevali skupno, in organizacijo je zakonodajalec sledil cilju, da vsi proizvajalci, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, prispevajo k stroškom ravnanja z odpadki iz proizvodov, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji. To pomeni, da je cilj izpodbijanih določb zagotoviti postopkovna jamstva za učinkovito delovanje organizacije. Z učinkovitim delovanjem organizacije se zagotovi učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO. S tem se, kot že izhaja iz te obrazložitve, sledi ciljem varstva okolja in varstva zdravja ljudi (glej 224. točko obrazložitve).353
351. Varovanje okolja in varstvo zdravja ljudi lahko upraviči poseg v svobodno gospodarsko pobudo, zato je izkazan ustavnodopustni cilj za poseg v svobodno gospodarsko pobudo iz 74. člena Ustave. Navedena cilja tudi ustrezata nujnim ukrepom v splošnem interesu, ki jih priznava EU (glej 166. do 171. točko obrazložitve). Ustavno sodišče pa je tudi že presodilo, da ni bil glavni cilj zakonske ureditve sistema PRO zmanjšanje stroškov izvajanja obveznosti PRO (glej 165. točko obrazložitve).
Primernost
352. Omejitev, po kateri morajo proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno, skleniti pogodbo z organizacijo, je primeren ukrep, s katerim se dosledno zagotovi učinkovito vzpostavitev sistema PRO z eno monopolno organizacijo. Ko se država v okviru polja proste presoje odloči, da bo delovanje sistema PRO zagotovila z eno monopolno organizacijo, mora sprejeti tudi ukrepe, s katerimi bo zagotovila učinkovito delovanje te organizacije in s katerimi bo preprečila izkrivljanje konkurence. Zgolj z obveznostjo, po kateri morajo vsi proizvajalci, ki izpolnjujejo obveznosti PRO skupno, skleniti pogodbo z organizacijo, je mogoče zagotoviti, da so v sistem PRO vključeni vsi proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji. Navedena obveznost zagotavlja, da vsi proizvajalci, ki dajejo proizvode na trg v Republiki Sloveniji, prispevajo k stroškom ravnanja z odpadki iz njihovih proizvodov. Ureditev, ki ne bi proizvajalcem, ki skupno izpolnjujejo obveznosti PRO, nalagala sklenitve pogodbe z organizacijo, bi nasprotovala temeljnemu izhodišču predvidenega sistema PRO, po katerem se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja z monopolno organizacijo. Zato je ta ukrep primeren za doseganje zastavljenih ciljev zakonodajalca.
Nujnost
353. Ukrep, po katerem morajo proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno, skleniti pogodbo z organizacijo, je namenjen predvsem vzpostavitvi učinkovitega sistema PRO z eno monopolno organizacijo. Če navedena obveznost ne bi bila določena, bi bilo onemogočeno izvrševanje zakonske ureditve, v kateri lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija. Zato je bila določitev kontrahirne dolžnosti edini zakoniti način, da proizvajalci izpolnijo svoje obveznosti PRO. Ustavno sodišče je tudi moralo upoštevati, da odpadki iz proizvodov, ki so namenjeni gospodinjstvom, postanejo komunalni odpadki.354 Zbiranje komunalnih odpadkov je obvezna občinska javna služba,355 zato niti ni mogoče, da bi proizvajalec samostojno zagotovil zbiranje in obdelavo teh odpadkov. Učinkovito zbiranje in obdelavo komunalnih odpadkov in s tem učinkovito izvrševanje obveznosti PRO je mogoče zagotoviti le s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO. Glede na to je bilo nujno, da je proizvajalec določil, da morajo tisti proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, namenjene gospodinjstvom, skupno izpolnjevati obveznost PRO in skleniti pogodbo z organizacijo. Zgolj s tem ukrepom je mogoče zagotoviti, da so v sistem PRO vključeni tudi vsi komunalni odpadki, ki nastanjajo iz proizvodov, za katere velja PRO.
354. Iz enakih razlogov mora obveznost sklenitve pogodbe veljati tudi za tistega proizvajalca, ki bi gospodarsko dejavnost na trgu v Republiki Sloveniji opravljal le občasno. Čeprav posamezni proizvajalec svojo dejavnost na trgu v Republiki Sloveniji opravlja le občasno, z dajanjem proizvodom na trg v Republiki Sloveniji, povzroča nastanek odpadkov. Morebitna izjema za take proizvajalce bi stroške ravnanja z odpadki iz njegovih proizvodov prevalila na druge proizvajalce. Taka izjema pa bi bila v nasprotju s temeljnim načelom, da mora povzročitelj obremenitve kriti vse stroške ukrepov za preprečevanje in zmanjšanje onesnaževanja. Zakonodajalec pa je določil, da proizvajalec s sedežem v drugi državi članici svoje obveznosti PRO izpolni tudi tako, da določi pooblaščenega zastopnika, ki je odgovoren za izpolnjevanje njegovih obveznosti PRO (četrti do sedmi odstavek 34. člena ZVO-2).
355. Ob upoštevanju, da učinkovitega ravnanja z odpadki ni bilo mogoče doseči brez uvedbe monopolne organizacije (180. do 190. točka obrazložitve), določitev kontrahirne dolžnosti proizvajalcev pa je edini način, da lahko ti izpolnijo svoje obveznosti PRO, ni videti blažjega ukrepa, s katerim bi se v enaki meri dosegel cilj učinkovitega delovanja organizacije in s tem učinkovitega ravnanja z odpadki.
Sorazmernost v ožjem smislu
356. Poseg v človekovo pravico je sorazmeren v ožjem smislu, če je teža tega posega (poseg v svobodno gospodarsko pobudo) sorazmerna vrednosti zasledovanega cilja oziroma pričakovanim koristim, ki bodo zaradi posega nastale (varstvo okolja in varstvo zdravja ljudi v povezavi z zagotavljanjem postopkovnih jamstev za učinkovito delovanje organizacije).
357. Presojana zakonska ureditev, po kateri morajo proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, skleniti pogodbo z organizacijo, intenzivno oži pogodbeno svobodo. Če se proizvajalec odloči, da bo obveznost PRO izpolnjeval skupno (in ne samostojno), ne more več izbrati pogodbenega partnerja, ki bi v njegovem imenu in za njegov račun izvajal obveznosti PRO, temveč mora pogodbo skleniti z organizacijo. S tem je zakonodajalec proizvajalcem omejil tako svobodo izbire pogodbenega partnerja kot tudi svobodo sklepanja pogodb. Proizvajalci morajo obveznost PRO izpolnjevati tako, da so dolžni skleniti pogodbo s točno določenim gospodarskim subjektom.
358. Ustavno sodišče mora pri presoji sorazmernosti v ožjem smislu, kar je v tej odločbi že večkrat poudarilo, upoštevati, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni dejavnost, ki bi nastala na podlagi spontanih tržnih interakcij in delovala po tipičnih tržnih načelih (glej 193. točko obrazložitve). Zato lahko država izbira ukrepe, ki jih šteje za potrebne, da bo dosegla cilje, ki jim je sledila pri urejanju sistema PRO.
359. Pobudniki zatrjujejo, da kontrahirna dolžnost nalaga pretirano breme tistim proizvajalcem, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije. Menijo, da kontrahirna dolžnosti povzroča nasprotje interesov med proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in proizvajalci, ki z organizacijo zgolj sklenejo pogodbo in niso lastniki poslovnega deleža organizacije. Poudarjajo, da si predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. Prišlo naj bi do položaja, ko bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu. Zaradi obveznosti PRO naj bi bili dolžni organizaciji, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu proizvodov, predajati informacije o svojih izdelkih, količini in zasnovi proizvodov. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, naj bi vplivali na organizacijo tako, da bo ta določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO za tisto skupino proizvajalcev, ki ne bo imela poslovnega deleža v organizaciji.
360. Po mnenju Vlade naj bi proizvajalci s tem, ko so ustanovitelji organizacije, dejansko prevzemali odgovornost in skrb za celoten življenjski cikel svojega proizvoda. Organizacija naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij s proizvajalci in izvajalci. Vlada zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Iz navedb Vlade izhaja, da je bil cilj ureditve med drugim zagotoviti tudi večjo organizacijsko vključenost proizvajalcev v ravnanje z odpadki iz njihovih proizvodov, kar dopušča tudi Okvirna direktiva o odpadkih.
361. Ustavno sodišče ocenjuje, da je zgolj z določitvijo kontrahirne dolžnosti proizvajalcev mogoče zagotoviti, da vsi proizvajalci, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, prevzamejo odgovornost, da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz njihovih proizvodov. Brez navedene obveznosti ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega delovanja monopolne organizacije in s tem ne bi bilo mogoče zagotoviti učinkovitega ravnanja z odpadki. To še toliko bolj velja za proizvajalce, ki dajejo na trg proizvode, namenjene gospodinjstvom. Iz te obrazložitve že izhaja, da iz teh proizvodov nastanejo komunalni odpadki. Ker je zbiranje komunalnih odpadkov obvezna občinska javna služba, je pravno in dejansko nemogoče, da bi posamezni proizvajalec zagotovil samostojno zbiranje odpadkov iz svojih proizvodov. Iz navedenega izhaja, da brez določitve kontrahirne dolžnosti proizvajalcev niti ni mogoče doseči učinkovitega delovanja sistema PRO z eno monopolno organizacijo in s tem učinkovitega ravnanja z odpadki.
362. Ustavno sodišče pa mora pri presoji sorazmernosti upoštevati, da mora država, ki naloži obvezno sklenitev pogodbe z monopolno organizacijo za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, zagotoviti, da to obveznost spremljajo zadostna procesna jamstva, ki omogočajo preprečiti pretirano breme za proizvajalca in zagotoviti, da delovanje sistema in njegov vpliv na pravice proizvajalcev nista niti samovoljna niti nepredvidljiva.356 Zato mora Ustavno sodišče pri presoji sorazmernosti preveriti, ali je zakonodajalec sprejel zadostna procesna jamstva, da morebitna nasprotja interesov med proizvajalci ali neugodni konkurenčni položaj proizvajalcev ne bi povzročila pretiranega bremena za proizvajalce pri opravljanju njihove gospodarske dejavnosti.357
363. Ustavno sodišče ne more slediti pobudnikom, da so proizvajalci, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, v slabšem položaju v primerjavi s proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža. Iz prvega odstavka 37. člena ZVO-2 izhaja, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti PRO enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali so se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V sedmem odstavku 37. člena ZVO-2 je določeno, da ima vsak proizvajalec pravico do vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na izpolnjevanje njegovih obveznosti, pri čemer organizacijo vežejo pravila o varovanju poslovnih skrivnosti proizvajalcev, vključenih v organizacijo zaradi skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz desetega odstavka 38. člena ZVO-2 tudi izhaja, da je nadzorni organ organizacije, ki sprejema najpomembnejše odločitve organizacije (glej enajsti odstavek 38. člena ZVO-2), sestavljen iz treh predstavnikov proizvajalcev, lastnikov poslovnega deleža organizacije, treh predstavnikov proizvajalcev, ki se pridružijo ustanovljeni organizaciji, in predstavnika pristojnega ministrstva. Predstavniki proizvajalcev, ki ustanovijo organizacijo, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, so enakopravni in imajo enake odločevalske pravice. Postopek imenovanja posameznih predstavnikov proizvajalcev iz prejšnje povedi v telo iz desetega odstavka 38. člena ZVO-2 in trajanje opravljanja njihove funkcije za sistem PRO določi Vlada s podzakonskim predpisom. To pomeni, da imajo tudi proizvajalci, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, predstavnike v nadzornem organu organizacije in s tem lahko vplivajo na sprejetje bistvenih odločitev organizacije.
364. Enako obravnavo obeh skupin proizvajalcev zagotavljajo tudi vse tiste določbe ZVO-2,ki se nanašajo na pravila dobrega upravljanja organizacije, zlasti pa na preglednost njenega poslovanja. Ustavno sodišče je že sprejelo stališča, da je vZVO-2zagotovljeno ustrezno varstvo pravic in interesov obvezno pridruženih proizvajalcev (glej 175. točko obrazložitve).
365. Ustavno sodišče tudi ne more slediti trditvam pobudnikov, da bodo proizvajalci, ki bodo lastniki poslovnega deleža organizacije, imeli prek upravljavskih pravic ekskluzivni dostop do odpadkov, ki nastanejo iz istovrstnih proizvodov in s tem do surovin za svoje izdelke. Organizacija bo zagotovila ravnanje z odpadki iz proizvodov tako, da bo na podlagi javnega razpisa sklepala pogodbe z izvajalci (šesti odstavek 40. člena ZVO-2). Organizacija je dolžna na nediskriminacijski način in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in obdelave odpadkov z vsako osebo, ki se prijavi na javni razpis in izpolnjuje pogoje iz javnega razpisa. Odpadke bodo torej obdelovali izvajalci in ne organizacija. Organizacija namreč ne sme sama izvajati dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov (peti odstavek 38. člena ZVO-2). Zakonodajalec je poleg tega prepovedal kapitalske in sorodstvene povezave med organizacijo, proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, člani poslovodnega in nadzornega organa organizacije in njenega zastopnika ter izvajalci (peti do deveti odstavek 38. člena ZVO-2). To pomeni, da ZVO-2 z različnimi ukrepi onemogoča, da bi organizacija in njeni lastniki lahko imeli ekskluziven dostop do surovin, ki bi nastale v postopku predelave odpadkov iz proizvodov, ki jih upravlja organizacija, kar trdijo pobudniki. Zato pobudniki tudi s temi navedbami ne morejo utemeljiti, da je zaradi kontrahirne dolžnosti proizvajalcem, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije, naloženo pretirano breme.
366. Iz te obrazložitve že izhaja, da je določitev kontrahirne dolžnosti proizvajalcem edini način, da se zagotovita učinkovito delovanje monopolne organizacije in s tem učinkovito ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. Ker je uvedba monopola skladna z Ustavo in pravom EU (glej 196. točko obrazložitve), tudi naložitev kontrahirne dolžnosti ne more pomeniti nesorazmernega posega v svobodno gospodarsko pobudo.
367. Iz navedenega izhaja, da prvi, tretji in četrti odstavek 37. člena ter druga poved prvega odstavka 275. člena ZVO-2 niso v neskladju s prvim odstavkom 74. člena Ustave (1. in 4. točka izreka).
368. Pobudniki iz zadeve št. U-I-104/22 očitajo izpodbijani ureditvi še, da naj bi kršila 106. člen v zvezi s 102. členom PDEU, ker naj bi sam zakon povzročal protikonkurenčne posledice, pri tem se sklicujejo na sodno prakso SEU. Ustavno sodišče ocenjuje, da izpodbijano zakonsko ureditvijo ne more priti do protikonkurenčnih posledic, tj. do zlorabe prevladujočega položaja v smislu 102. člena PDEU. Drži, kot trdijo pobudniki, da v skladu s sodno prakso SEU gre za kršitev 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU, če državni ukrep ustvarja tveganje za zlorabo prevladujočega položaja.358 Vendar iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da se sistem neizkrivljene konkurence, kakršen je predviden s PDEU, lahko zagotovi le, če so zagotovljene enake možnosti različnih gospodarskih subjektov.359 Ustavno sodišče je v 363. do 365. točki obrazložitve že pojasnilo, zakaj ne more slediti navedbam pobudnikov o očitanem pretiranem bremenu, ki naj bi bilo naloženo proizvajalcem, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije. Iz navedene obrazložitve izhaja tudi, da je zakonodajalec uredil organizacijo na način, da je zagotovil enake možnosti tako proizvajalcem, ki so lastniki poslovnega deleža, kot tudi proizvajalcem, ki niso lastniki poslovnega deleža organizacije. Zato izpodbijana ureditev ne more pomeniti kršitve 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU.360 Poleg tega je Ustavno sodišče v tej obrazložitvi pojasnilo tudi, da je zakonodajalec upošteval zahtevo prava EU,361 da je treba monopolistu naložiti nekatere omejitve. Če pa bo pri posameznih ravnanjih organizacije prišlo do zlorabe prevladujočega položaja, je za ukrepanje v skladu z ZPomK-2 pristojna Javna agencija Republike Slovenije za varstvo konkurence.
369. Poleg tega pobudniki iz zadeve št. U-I-104/22 očitajo še, da naj bi bil četrti odstavek 37. člena ZVO-2 v neskladju z Ustavo, ker naj bi tistim proizvajalcem, ki so ustanovili organizacijo, nalagal drugačen rok za sklenitev pogodbe z organizacijo. Ti očitki pobudnikov so tako pavšalni, da jih Ustavno sodišče niti ne more presojati.
Kontrahirna dolžnost organizacije
(prvi odstavek 40. člena ZVO-2)
370. Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče upoštevati trditveno podlago v pobudah (glej 291. točko obrazložitve). Prvi odstavek 40. člena ZVO-2 ureja položaj organizacije in določa, da je organizacija dolžna skleniti pogodbo z vsakim proizvajalcem, ki skupno izpolnjuje obveznosti PRO, in to od nje zahteva. Pobudniki niso navedli kakšnih posebnih razlogov, s katerimi bi utemeljili, zakaj taka določba prekomerno posega v svobodno gospodarsko pobudo organizacije. Z navedbami, s katerimi utemeljujejo poseg v svobodno gospodarsko pobudo proizvajalcev, pa ni mogoče utemeljiti tudi posega v svobodno gospodarsko pobudo organizacije, saj imajo ti subjekti različne položaje v sistemu PRO. Zato prvi odstavek 40. člena ZVO-2 ni v neskladju s prvim odstavkom 74. člena ZVO-2 (1. točka izreka).
Prehodni režim ter ex lege prenehanja upravnih odločb in pogodbenih razmerij
(drugi odstavek 37. člena, prvi, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2)
371. V zvezi s prehodnim režimom ZVO-2 pobudniki zatrjujejo, da je v neskladju z 2., 33., 74. in 155. členom Ustave ter 1. členom Prvega protokola k EKČP. Strnjeno povzeto protiustavnost očitajo, ker je s prehodnim režimom določeno (1) ex lege prenehanje veljavnosti že izdanih OVD; in (2) ex lege prenehanje pogodb, sklenjenih med GSZVO-1 in proizvajalci ter med GSZVO-1 in izvajalci. S tem naj bi bilo poseženo v pričakovana pravna upravičenja GSZVO-1, ker naj bi uveljavitev izpodbijane ureditve pomenila, da bi ti subjekti morali prenehati s svojim delovanjem. Pobudniki tudi menijo, da gre v primeru ex lege prenehanja veljavnosti že izdanih OVD za pravo retroaktivnost.
372. Ustavno sodišče je že presodilo, da ureditev, ki spreminja dejavnost, ki se je izvajala na trgu z namenom pridobivanja dobička, v nepridobitno dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija na celotnem ozemlju države, kot tudi, da posledice uvedbe monopola na premoženje pobudnikov, vključno z ex lege prenehanji odločb in pogodb, niso v neskladju s 33. in 74. členom Ustave in 1. členom Prvega protokola k EKČP (glej 196. točko obrazložitve). Zavrnilo je tudi že očitke pobudnikov, da v položaju, ko že deluje več organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, drugi pododstavek petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih nalaga državi, da mora imenovati neodvisen organ za nadzor, ne sme pa sistema spremeniti tako, da bi omejila izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le na eno organizacijo (glej 199. točko obrazložitve).
373. Pobudniki, razen za peti odstavek 275. člena ZVO-2, neskladja s 155. členom Ustave ne zatrjujejo. Kolikor pa pobudniki iz zadeve št. U-I-220/22 zatrjujejo, da naj bi šlo pri petem odstavku 275. člena ZVO-2 za pravo retroaktivnost, ker določa ex lege prenehanje pravnomočnih OVD, po ustaljeni ustavnosodni presoji pravnomočna odločba o podelitvi neke pravice, četudi gre za pridobljeno pravico, sama po sebi ne zagotavlja, da se ta odločba v prihodnje, pod pogoji, določenimi z zakonom, ne bo nikoli več spremenila. Zoženje, zmanjšanje ali ukinitev že uveljavljenih pravic tako ne pomeni učinkovanja predpisa za nazaj, kadar se pravice spreminjajo za čas po uveljavitvi zakona.362 Tak je tudi obravnavani primer. ZVO-2 posega v pravice za naprej. Zato se presoja ne more opraviti na podlagi meril 155. člena Ustave, temveč tudi v takem primeru po merilih načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
Presoja z vidika načela zaupanja v pravo (2. člen Ustave)
374. Očitki pobudnikov, o katerih Ustavno sodišče še ni odločilo, so torej lahko upoštevni le z vidika načela zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave. Iz te obrazložitve že izhaja, da mora Ustavno sodišče pri presoji upoštevati tudi vidike, ki so v skladu s sodno prakso SEU odločilni pri presoji, ali je ukrep tudi skladen s pravom EU (glej razdelek B. – IV. obrazložitve), vključno z okoliščino, da gre pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za SSGP. Iz te obrazložitve že izhaja (glej 148. in 245. točko obrazložitve), da bo Ustavno sodišče v okviru presoje prehodnega režima presodilo, ali je bil sam način prehoda v nov pravni režim skladen z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave in zahtevami prava EU in ali je zakonodajalec ob zakonodajni spremembi sprejel ustrezne ukrepe, ki omogočajo varstvo gospodarskih subjektov pred ukrepi, s katerimi se jim ob upoštevanju njihovega posebnega položaja nalaga pretirano breme.363
375. Ustavno sodišče je že večkrat sprejelo stališče, da Ustava ne preprečuje, da bi zakon spreminjal zakonsko določene pravice z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo z Ustavo določenim načelom oziroma drugim ustavnim določbam, upoštevajoč tudi načelo varstva zaupanja v pravo kot enega od ustavnih načel pravne države.364 Obseg pravic, določen z zakonom, se z zakonom tako lahko zmanjša oziroma spremeni z učinkom za naprej. Poseg v pridobljene pravice ni protiustaven, če za spremembo pravnega položaja obstajajo stvarni razlogi, utemeljeni v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, ki so pomembnejši od posega v položaj prizadetih.365 Načelo varstva zaupanja v pravo (2. člen Ustave) posamezniku torej zagotavlja, da država njegovega pravnega položaja ne bo poslabšala arbitrarno, to je brez razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Ker gre za splošno pravno načelo in ne neposredno za eno od človekovih pravic, ki jim po 15. členu Ustave pripada strožje varstvo zoper morebitne omejitve in posege, to načelo nima absolutne veljave. V večji meri kot posamezne človekove pravice je podvrženo omejitvam, torej temu, da je v primeru konflikta oziroma kolizije med to in drugimi ustavnimi dobrinami treba presoditi, kateri izmed ustavno zavarovanih dobrin (ali načelu varstva zaupanja v pravo ali javnemu interesu) je v posameznem primeru treba dati prednost.366
376. Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da Ustavno sodišče, ko presoja kateri izmed omenjenih ustavno zavarovanih dobrin je v posameznem primeru treba dati prednost, upošteva, ali so bile sporne spremembe relativno predvidljive in so torej prizadeti s to spremembo lahko vnaprej računali ter kakšna sta teža spremembe in pomen obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javni interes, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani.367
377. Po ustaljeni ustavnosodni presoji načelo zaupanja v pravo zahteva, da je treba pri tehtanju varovanih dobrin oziroma pri presoji kolizije dveh vrednot posebno pozornost nameniti tudi prehodni ureditvi.368 Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da je predpisovanje pogojev za opravljanje določenega dela oziroma dejavnosti lahko v nasprotju z Ustavo, če ob določitvi teh pogojev, ki spreminjajo dotedanjo ureditev, ni predviden tudi ustrezen prehodni rok, ki bi omogočal prizadetim, da se pripravijo na novo ureditev in prilagodijo spremenjenim pogojem.369 Po ustaljeni ustavnosodni presoji je treba najprej izkazati, ali je za pobudnika prilagoditveno obdobje sploh potrebno.370 Če je treba določiti prilagoditveno obdobje, je treba presoditi, kakšno naj bo, da bo v čim manjši meri (ob upoštevanju javnega interesa, ki ga zasleduje sprememba zakonske ureditve) prizadelo obstoječe pravne položaje in pridobljene pravice posameznikov.371 Zakonodajalec ima za prehod iz obstoječih pravnih položajev, upravičenj in pravnih razmerij široko polje možnosti za urejanje. Med takojšnjo uveljavitvijo novega pravnega režima in nespremenjenim nadaljevanjem upravičenih subjektivnih pravnih položajev je mogoče predvideti številne stopnje. Ali in v kolikšni meri je potrebna posebna prehodna ureditev, se po ustaljeni ustavnosodni presoji presoja s tehtanjem med zakonskim ciljem in prizadetostjo pravnih položajev.372 Pri tem je treba upoštevati tudi osebne in dejanske okoliščine posameznega primera. Upoštevati pa je treba tudi, ali ne bi prehodni režim morda povzročil nevarnosti za javni interes.373
378. Poleg Ustave pa tak položaj, kadar gre za izvajanje prava EU, varuje tudi pravo EU v okviru načela pravne varnosti, katerega korelat je načelo varstva legitimnih pričakovanj, ki zlasti zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, predvsem če imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja.374 Načelo pravne varnosti zahteva, da zakonodajalec upošteva posebne okoliščine gospodarskih subjektov in glede na posebnosti primera predvidi prilagoditev uporabe novih pravnih predpisov.375 V skladu s sodno prakso SEU se lahko sklicujejo na načelo varstva legitimnih pričakovanj vsi gospodarski subjekti, pri katerih je nacionalni organ ustvaril upravičena pričakovanja. Kot je SEU že presodilo, čeprav načelo varstva legitimnih pričakovanj spada med temeljna načela EU, gospodarski subjekti ne morejo imeti legitimnih pričakovanj glede ohranitve obstoječega položaja, ki ga lahko institucije EU spremenijo na podlagi svoje diskrecijske pravice, in to zlasti na področju delovanja trga, ki se stalno prilagaja spremembam gospodarskih razmer.376 Poleg tega, kadar lahko razumen in preudaren gospodarski subjekt predvidi sprejetje ukrepa EU, ki lahko vpliva na njegove interese, se v primeru njegovega sprejetja ne more sklicevati na to načelo.377 Opisana stališča pa ne veljajo le, kadar gre za ukrepe, ki jih sprejmejo institucije EU, temveč tudi, kadar gre za ukrepe, ki jih sprejmejo nacionalni organi.378 V zvezi s prehodnim obdobjem je SEU prav tako že presodilo, da tudi ob predpostavki, da je EU predhodno ustvarila položaj, ki bi lahko vzbudil legitimna pričakovanja, tj. kadar organi EU dajo prizadeti osebi natančna, brezpogojna in skladna zagotovila, ki izhajajo iz pooblaščenih in zanesljivih virov,379 lahko prevladujoč javni interes nasprotuje sprejetju prehodnih ukrepov za položaje, ki so nastali pred začetkom veljavnosti nove ureditve, vendar se še razvijajo.380
379. Iz sodne prakse SEU izhaja, da so lahko interesi gospodarskega subjekta, ki je veliko investiral, da se je uskladil z ureditvijo, ki jo je pred tem sprejel nacionalni zakonodajalec, zelo prizadeti zaradi predčasne ukinitve te ureditve, in še toliko bolj, če je ta ukinitev izvedena nenadno in nepredvidljivo, ne da bi gospodarski subjekt imel dovolj časa za prilagoditev novemu zakonskemu položaju.381 Iz sodne prakse SEU izhajata dve merili, in sicer najprej je treba presoditi (vsaj na načelni ravni), kolikšne so bile investicije prizadetega subjekta ter ali je zakonodajalec predvidel prehodno obdobje, ki je dovolj dolgo, da se lahko gospodarski subjekti prilagodijo spremembam, ki se nanašajo nanje, ali sistem razumnega nadomestila za škodo ali oboje.382
380. Nadalje, SEU se je že opredelilo do sprememb sistemov ravnanja z odpadki. Iz njegove sodne prakse tako izhaja, da sme država članica pod določenimi pogoji spremeniti sisteme ravnanja z odpadki.383 Nov sistem se mora uveljaviti brez prekinitve in ogrožanja možnosti gospodarskih subjektov iz zadevnih sektorjev, da učinkovito sodelujejo pri novem sistemu od začetka njegove veljavnosti.384 Iz dvaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da je treba določiti prehodno obdobje za prilagoditev strukture in postopkov obstoječih sistemov PRO na nove zahteve. S spremenjenim sistemom bi se morali doseči cilji Okvirne direktive o odpadkih in cilji, ki jih določajo posamezne direktive, ki urejajo ravnanje s posebnimi vrstami odpadkov.385
381. Pri tehtanju teže spremembe in pomenu obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javnega interesa, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani, mora Ustavno sodišče upoštevati tudi merila, ki jih je v zvezi z izgubo strank in nezmožnostjo nadaljnjega opravljanja gospodarske dejavnosti razvilo ESČP v svoji sodni praksi, saj nanjo napotuje tudi SEU v sodbi v zadevi Interzero in drugi.386 ESČP med drugim upošteva (1) obstoj predpisov, ki se uporabljajo za dejavnost pritožnika; (2) naravo takih predpisov (na primer, ali je bila panoga takšna, da je bila zaradi nevarnosti, ki so ji bile lastne, tradicionalno predmet omejitev); in (3) obstoj prehodnih ukrepov (na primer, ali je bilo vsaj delno mogoče za določen čas nadaljevati dejavnost,387 ali je bila subjektom zagotovljena razumna možnost, da lahko učinkovito izpodbijajo ukrepe.388
Sprememba položaja pobudnikov
382. Iz 69. točke obrazložitve že izhaja, da je zakonodajalec z ureditvijo v ZVO-2 bistveno spremenil sistem PRO. S tem je tudi bistveno vplival na položaje vseh subjektov, ki sodelujejo v navedenem sistemu po pravilih ZVO-1. Vendar mora Ustavno sodišče upoštevati trditveno podlago v pobudah. Iz navedb pobudnikov izhaja, da ureditvi prehodnega obdobja nasprotujejo le z vidika GSZVO-1. Zato je Ustavno sodišče presojo opravilo le v tem obsegu.
383. Iz opisa zakonske ureditve izhaja, da je zakonodajalec bistveno spremenil naravo dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, tj. iz regulirane tržne dejavnosti v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno. Iz navedenega izhaja, da nekateri GSZVO-1, ki so dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajali ali na podlagi OVD ali odločb o potrditvi skupnih načrtov, ki so bili izdani za nedoločen čas, te dejavnosti ne bodo mogli več izvajati. Ex lege prenehanja veljavnosti vseh pogodb, ki so jih GSZVO-1 sklenili tako s proizvajalci kot izvajalci, ter vseh OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov so nujne posledice pravnega monopola pri izvajanju skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, saj bi sicer šlo za pogodbe in upravne odločbe o dejavnosti, ki je ti subjekti ne smejo (več) opravljati.
384. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec posegel v pridobljeno pravico GSZVO-1, da na podlagi OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov izvajajo dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.389
Prevladujoči in legitimni javni interes
385. Ustavno sodišče je že pojasnilo razloge, ki so Vlado vodili pri odločitvi, da spremeni sistem PRO. Vlada zatrjuje, da je sistem PRO spremenila tudi z upoštevanjem specifičnih razmer v Republiki Sloveniji, ker naj bi bil prejšnji sistem neučinkovit. Iz obrazložitve tudi izhaja, da se pobudniki s tem stališčem Vlade ne strinjajo. Pobudniki trdijo, da neučinkovitost sistema PRO na področju ravnanja z odpadno embalažo ni bila posledica ravnanja GSZVO-1, temveč ravnanja države. Z vidika ustavnosodne presoje ni pravno odločilno, kaj je bil vzrok za neučinkovitost obstoječega sistema. Kot je bilo v tej obrazložitvi že večkrat poudarjeno, uživa zakonodajalec široko polje proste presoje, da sam presodi, ali in kako bo spremenil obstoječi sistem ravnanja z odpadki, pri čemer mora upoštevati ustavno zagotovljene pravice in temeljna ustavna načela ter pravila prava EU.
386. Ustavno sodišče je že v 165. točki obrazložitve presodilo, da je ob upoštevanju vseh navedb zakonodajalca in izvršilne veje oblasti, s katerimi so utemeljili uvedbo sistema PRO z eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, nedvomno mogoče ugotoviti, da je bil glavni cilj presojane ureditve zagotoviti oziroma povečati učinkovito ravnanje z odpadki zaradi zagotavljanja varstva okolja in zdravja ljudi in ne zagotovitev znižanja stroškov ravnanja z odpadki.
387. Iz ustaljene ustavnosodne presoje že izhaja, da varstvo okolja ter varovanje življenja in zdravja ljudi pomenita prevladujoči in ustavno dopustni javni interes.390 Zato tudi v obravnavanem primeru ta razloga, ki ju je ugotovilo Ustavno sodišče, lahko utemeljita sprejetje drugačne ureditve od obstoječe.
388. Pobudniki zatrjujejo, da bi moral zakonodajalec izkazati posebej utemeljen javni interes za tako spremembo sistema PRO in bi ga moral utemeljiti že v zakonodajnem gradivu. Poleg tega menijo, da bi bila taka ureditev upravičena le, če bi temeljila na empiričnih podatkih, ki bi dokazovali večjo učinkovitost presojane ureditve sistema PRO, česar pa država naj ne bi storila.
389. Iz te obrazložitve že izhaja, da država ni zavezana pripraviti študije, ki naj bi bila osnova za sprejetje nacionalnega omejevalnega ukrepa.391 Poleg tega Ustavno sodišče pojasnjuje, da je zmotno prepričanje pobudnikov, da bi za spremembo sistema PRO zakonodajalec moral izkazati posebej utemeljen javni interes in ga utemeljiti že v zakonodajnem gradivu. Gre namreč za eno izmed meril po drugem odstavku 155. člena Ustave392 in ne za merilo, po katerem se presoja neskladje z načelom zaupanja v pravo iz 2. člena Ustave.
390. Ustavno sodišče najprej ugotavlja, da je v ZVO-2 to, da je za izpolnjevanje obveznosti PRO pooblaščena le ena organizacija, ki deluje nepridobitno, izraženo jasno in natančno kot tudi, da ima ZVO-2 predvidljive učinke za pobudnike.393
Relativna predvidljivost sprememb
391. Pri tehtanju teže spremembe in pri pomenu obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javnega interesa, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani, je Ustavno sodišče najprej presodilo, ali so bile sporne zakonske spremembe relativno predvidljive oziroma ali je bilo razumnim in preudarnim gospodarskim subjektom omogočeno, da bi lahko predvideli, da bo zakonodajalec spremenil zakonsko ureditev.
392. Ustava in še posebej njen 74. člen ne varuje posameznega tržnega položaja gospodarskega subjekta.394 Svobodne gospodarske pobude ni mogoče razumeti na način, da bi posameznemu subjektu morala zagotavljati določeno delo ali dejavnost.395 Enaka stališča izhajajo tudi iz sodne prakse SEU. Noben gospodarski subjekt ne more uveljavljati pravice do tržnega deleža, ki ga je imel v času pred uveljavitvijo novih pravnih pravil, saj tak tržni delež pomeni le trenutni gospodarski položaj, ki je izpostavljen tveganjem spreminjajočih se tržnih okoliščin.396 Gospodarski subjekt tudi ne more uveljavljati pridobljene pravice ali celo legitimnega pričakovanja, da bo obstoječe stanje, ki ga je mogoče spremeniti z odločitvami, ki jih sprejmejo institucije EU v okviru svojega prostega preudarka, ohranjeno,397 še posebej pa, če je obstoječe stanje v nasprotju s pravili skupnega trga.398 Navedeno stališče velja tudi, kadar gre za ravnanje nacionalnih organov na področju, na katerem lahko ravnajo po svojem prostem preudarku.399 Kot je pojasnilo že SEU v sodbi v zadevi Interzero in drugi, Okvirna direktiva o odpadkih državam članicam ne pušča le izbire, da določijo, da za nekatere kategorije proizvodov veljajo sistemi PRO, ampak jim s pridržkom spoštovanja minimalnih zahtev iz 8.a člena te direktive priznava tudi polje proste presoje pri ureditvi teh sistemov in zlasti podrobnih pravil skupnega izpolnjevanja obveznosti na tem področju.400 V takem primeru lahko razumni in preudarni gospodarski subjekti predvidevajo, da je takšno področje pravnega urejanja lahko podvrženo pogostim zakonskim spremembam in lahko pričakujejo, da bo zakonodajalec v okviru svojih pristojnosti tudi uveljavil možnost proste presoje. Zato pobudniki niso mogli imeti legitimnih pričakovanj, da bo sistem PRO ostal nespremenjen.401
393. Pri presoji relativne predvidljivosti spremembe in položaja upravičencev ni mogoče izhajati le iz vakacijskega roka za uveljavitev ZVO-2, ki je petnajst dni od objave v Uradnem listu Republike Slovenije (prvi odstavek 321. člena ZVO-2), oziroma pravil, ki določajo poznejši začetek uporabe posameznih določb ZVO-2 (drugi odstavek 321. člena ZVO-2). Tako po ustaljeni ustavnosodni presoji402 kot po sodni praksi SEU je namreč treba pri presoji, ali bi razumen in preudaren gospodarski subjekt lahko predvidel možnost izpodbijane spremembe, upoštevati tudi okoliščine pred začetkom veljavnosti te spremembe. Ustavno sodišče je upoštevalo, da je zakonodajalec pred sprejetjem ZVO-2 že podrobneje uredil sistem PRO z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1J). Spremenjeni sistem PRO na podlagi ZVO-1J se je začel uporabljati 1. 1. 2021, torej le eno leto in štiri mesece, preden je zakonodajalec z ZVO-2 ponovno, tokrat v bistveno večji meri, spremenil sistem PRO. Opozoriti je treba, da iz zakonodajnega gradiva k sprejetju ZVO-1J ne izhaja, da bi bile z ZVO-1J v notranji pravni red prenesene minimalne zahteve za sisteme PRO iz 8.a člena Direktive 2018/851. Države članice so morale obstoječe sisteme PRO prilagoditi zahtevam iz Direktive 2018/851 do 5. 1. 2023 (sedmi odstavek 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih), zato so udeleženci sistema PRO lahko pričakovali, da bo zakonodajalec zaradi prilagoditve zakonske ureditve zahtevam prava EU spremenil zakonsko ureditev. Ustavno sodišče je že sprejelo stališče, da sprejetje direktive nakazuje (vsaj) razvojni trend ureditve.403
394. Poleg tega je treba v obravnavanem primeru upoštevati tudi, da je zakonodajalec zaradi nakopičene odpadne embalaže posredoval z interventnim zakonodajnim ukrepanjem, kot je bilo že podrobneje pojasnjeno v 185. točki obrazložitve. Iz podatkov v spisu izhaja, da je bil sistem po ZVO-1 in uredbah PRO tako neučinkovit, da je zakonodajalec moral trikrat sprejeti zakonodajne ukrepe, da je preprečil nastale okoljevarstvene in zdravstvene težave zaradi nakopičene odpadne embalaže, med drugim tako, da je odpravil izključitev iz uporabe sistema PRO za proizvajalce, ki dajejo na trg manj kot 15 ton embalaže na leto.404 Razumen in preudaren gospodarski subjekt je tako lahko predvidel, da bo zakonodajalec posegel v obstoječo zakonsko ureditev, saj obstoječa ureditev ni ustvarjala želenih okoljskih rezultatov, pri čemer se je moral zavedati tudi, da ima zakonodajalec na tem področju, za katerega je značilna visoka regulacija, široko polje proste presoje.
395. Pobudniki glede svojega položaja navajajo tudi, da imajo OVD, ki so bila izdana za nedoločen čas. Vendar Ustavno sodišče v zvezi s tem ugotavlja, da so bila po ZVO-1 OVD najprej izdana za določen čas. Taka OVD pobudniki tudi prilagajo k pobudi. ZVO-1 je do uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 30/16 – v nadaljevanju ZVO-1I) namreč določal, da so OVD izdana za določen čas. Šele z ZVO-1l je bilo določeno, da se OVD izdajo za nedoločen čas. Vendar pa tudi dovoljenja, izdana za nedoločen čas, ne pomenijo, da položaj subjektov, ki imajo taka dovoljenja, ni nesprejemljiv. Najprej je že sam ZVO-1 urejal možnost spremembe (ali odvzema dovoljenja). Poleg tega je ZVO-1I uredil postopek po uradni dolžnosti, v katerem mora ministrstvo vsakih deset let preveriti in po potrebi spremeniti izdano OVD (12. člen ZVO-1I, ki je dodal 7. točko v prvi odstavek 78. člena ZVO-1). Že sama možnost spremembe dovoljenja kaže na to, da razumen in preudaren gospodarski subjekt ne more pričakovati, da se njegov položaj ne bo nikoli spremenil, pa čeprav ima za opravljanje gospodarske dejavnosti dovoljenje, katerega trajanje ni časovno zamejeno.
396. Ob upoštevanju, da ima zakonodajalec široko polje proste presoje pri urejanju sistema PRO in vseh zgoraj navedenih okoliščin, je treba šteti, da so bile presojane spremembe zakonske ureditve v zadostni meri predvidljive oziroma da so razumni in preudarni gospodarski subjekti lahko predvidevali, da zakonodajalec lahko spremeni zakonsko ureditev tako, da se skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvaja z eno monopolno organizacijo, ki deluje neprofitno.
Trajanje prehodnega obdobja
397. V nadaljevanju je moralo Ustavno sodišče presoditi, ali je zakonodajalec ustavnoskladno določil prehodno obdobje. Ustavno sodišče je pri tem upoštevalo tudi merila iz sodne prakse ESČP, po katerih je eno leto dolgo prehodno obdobje, da se gospodarski subjekt prilagodi na položaj, ko zaradi nove prepovedi opravljanja gospodarske dejavnosti te dejavnosti ne more več opravljati, primerno dolgo prehodno obdobje, ki zagotavlja, da gospodarski subjekt ni podvržen pretiranemu bremenu.405
398. Pri presoji dolžine prehodnega obdobja Ustavno sodišče ni upoštevalo učinkov zadržanja izvrševanja izpodbijanih določb, ki so posledica sklepov Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 in z dne 14. 12. 2022, saj to ni dolžina prehodnega obdobja, ki jo je predvidel zakonodajalec. Gre le za posledico odločitve Ustavnega sodišča, da so izpolnjeni pogoji za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske ureditve, ki se v obdobju do končne odločitve Ustavnega sodišča ne sme uporabljati, ki pa hkrati ustvarja dejanske učinke podaljšanja prehodnega obdobja. Vendar pa za samo presojo dolžine prehodnega obdobja ti učinki niso upoštevni.
399. Kot je bilo že pojasnjeno v 117. točki obrazložitve, je v prvem odstavku 321. člena ZVO-2 določeno, da je ta začel veljati po preteku 15-dnevnega roka, tj. 13. 4. 2022. V petem in šestem odstavku 275. člena ZVO-2 sicer ni natančno določen rok, v katerem bodo OVD in odločbe o potrditvi skupnih načrtov prenehali veljati, ker je rok vezan na sporočilo organizacije, da je začela izvajati skupno izpolnjevanja obveznosti PRO, in izdajo ugotovitvene odločbe ministrstva, pristojnega za okolje. Vendar pa je glede na roke, ki so določeni v prvem in četrtem odstavku 275. člena ZVO-2, mogoče sklepati, upoštevaje pri tem splošne roke za sprejetje odločbe po Zakonu o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – ZUP), saj ZVO-2 roka za izdajo ugotovitvenih odločb ne določa, da bi do prenehanja veljavnosti OVD, odločb o potrditvi skupnih načrtov in pogodb, ki jih so jih GSZVO-1 sklenili s proizvajalci in izvajalci, če ne bi Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanja izpodbijanih določb, prišlo približno v enajstih mesecih po objavi ZVO-2 v Uradnem listu Republike Slovenije. To obdobje bi se ustrezno podaljšalo, če bi kdor koli izmed upravičenih vlagateljev zahteval sodno varstvo po Zakon o upravnem sporu (Uradni list RS, št. 105/06, 62/10, 109/12 in 49/23 – ZUS-1). Navedeno pomeni, da bi lahko pobudniki, ki so GSZVO-1, še vsaj enajst mesecev opravljali dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ustavno sodišče ocenjuje, da je navedeno prehodno obdobje dovolj dolgo, da se lahko gospodarski subjekti prilagodijo spremembam, ki se nanašajo nanje. Pri tej oceni je upoštevalo tudi, da je moral zakonodajalec spoštovati roke, ki mu jih je pravo EU naložilo v zvezi s prenosom Direktive 2018/851.
Tehtanje teže spremembe položaja in javnega interesa
400. Pri tehtanju teže spremembe in pomenu obstoječega pravnega položaja za upravičence na eni strani in javnega interesa, ki utemeljuje drugačno ureditev od obstoječe, na drugi strani, je Ustavno sodišče upoštevalo merila, ki izhajajo iz ustavnosodne presoje, sodne prakse SEU in sodne prakse ESČP (glej 374. do 381. točko obrazložitve).
401. Ustavno sodišče je moralo upoštevati, da je zakonodajalec zaradi nakopičene odpadne embalaže posredoval z interventnim zakonodajnim ukrepanjem, kot je bilo že podrobneje pojasnjeno v 185. točki obrazložitve. Zakonodajalec je bil torej dolžan sprejeti zakonsko ureditev, s katero bi odpravil neučinkovito delovanje sistema PRO. Iz te obrazložitve že izhaja, da je učinkovito delovanje sistema PRO neposredno povezano z učinkovitim ravnanjem z odpadki. Ker lahko neučinkovito ravnanja z odpadki ogroža okolje in zdravje ljudi, je javni interes posebej poudarjen. Zakonodajalec ima dolžnost, da zakonsko ureditev, ki v praksi ne zagotavlja učinkovitega ravnanja z odpadki in s tem ogroža okolje in zdravje ljudi, spremeni.
402. Pri dejavnostih, povezanih z ravnanjem z odpadki v najširšem smislu te besede, gre za dejavnosti, za katere je bila že vselej značilna visoka stopnja regulacije,406 posamezne dejavnosti, povezane z odpadki, pa se izvajajo kot obvezne gospodarske javne službe varstva okolja.407 To je posledica dejstva, da gre pri ravnanju z odpadki za okoljski problem, zato si države prizadevajo tako za omejevanje škodljivih vplivov na zdravje ljudi in okolje pri nastajanju in ravnanju z odpadki kot tudi za zmanjšanje uporabe virov in ustrezna ravnanja z odpadki v praksi. Tudi ESČP je v zvezi z ravnanjem z odpadki sprejelo stališče, da so zbiranje, obdelava in odstranjevanje odpadkov brez dvomov nevarna dejavnost408 in da ima zato država pozitivno obveznost, da sprejme razumne in ustrezne ukrepe za zaščito pravice do življenja v varnem in zdravem okolju.409 Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO je tako bila že pred sprejetjem ZVO-2 predmet zakonodajnega urejanja in ne gre za položaj, ko bi šlo za gospodarsko dejavnost, ki pred sprejetjem izpodbijane ureditve ne bi bila regulirana. Poleg tega je treba upoštevati, kot je bilo že poudarjeno v 193. točki obrazložitve, da pri dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ne gre za dejavnost, katere trg bi nastal na podlagi spontanih interakcij med povpraševanjem (pripravljenostjo za plačilo blaga ali storitev) in ponudbo (pripravljenostjo dobaviti blago ali storitev na trgu). Gre za umetno oblikovan trg, ki je bil določen zaradi varstva okolja in varovanja zdravja ljudi z zakonodajo EU, namen sistema PRO pa je doseči cilje ravnanja z odpadki, ki so določeni s politično odločitvijo.410
403. Poudariti je treba, da je zakonodajalec spremenil le pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ni pa spremenil pogojev za izvajanje gospodarskih dejavnosti ravnanja z odpadki. Te dejavnosti se tudi po uveljavitvi ZVO-2 opravljajo na trgu z namenom pridobivanja dobička. Do uveljavitve ZVO-2 so GSZVO-1 smeli poleg dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati tudi druge dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki. Izpodbijana ureditev v možnosti GSZVO-1, da nadaljujejo izvajanje teh dejavnosti, ne posega. Organizacija lahko, če bodo izbrani na javnem razpisu, z njimi sklene pogodbo o izvajanju teh storitev. Pobudnici družbi Interzero in Recikel sicer zatrjujeta, da naj bi bila njuna edina dejavnost, ki jo opravljata, dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, vendar navedeno ne drži. Iz javno dostopnih podatkov izhaja drugače, in sicer, da je družba Recikel tudi trgovec z odpadki in posrednik z odpadki, saj ima pridobljeni odločbi o vpisu v evidenco trgovcev z odpadki (50. člen Uredbe o odpadkih) in o vpisu v evidenco posrednikov z odpadki (53. člen Uredbe o odpadkih).411 Družba Interzero pa poleg navedenih dejavnosti trgovanja in posredovanja z odpadki opravlja tudi dejavnost prevoznika odpadkov, saj ima pridobljeno še odločbo o vpisu v evidenco prevoznikov odpadkov (46. člen Uredbe o odpadkih). Podobno za obe družbi izhaja tudi iz opisa dejavnosti v družbeni pogodbi (družba Recikel) oziroma iz konsolidiranega letnega poročila (družba Interzero). Kot je bilo že pojasnjeno, izpodbijana ureditev v opravljanje teh dejavnosti prav z ničimer ne posega.
404. Pri presoji, kakšne so bile investicije pobudnikov, ki naj bi bili prizadeti s spremembo zakonske ureditve, je Ustavno sodišče upoštevalo, da investicije v izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO zatrjujejo le družbe Interzero, Dinos in Recikel. Družba Interzero navaja, da naj bi v svojo dejavnost investirala obsežna finančna sredstva; v osnovna sredstva naj bi tako vložila 1,2 milijona EUR. Družba Dinos navaja, da naj bi v letu 2019 opravila zaradi opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO investicijo v višini 3 milijone EUR, v letu 2021 naj bi za namen zagotavljanja "press kontejnerjev" in zabojnikov investirala 336.975 EUR ter še dodatnih 185.125 EUR za ostalo opremo. Družba Recikel navaja, da naj bi v letih 2019–2022 opravila investicije v višini 471.628 EUR.
405. Opredmeteno osnovno sredstvo je sredstvo, ki ga ima organizacija v lasti ali najemu ali ga na drug način obvladuje in uporablja pri ustvarjanju proizvodov ali opravljanju storitev oziroma dajanju v najem, razen naložbenih nepremičnin, ali za pisarniške namene in ga bo po pričakovanjih uporabljala v te namene v več kot enem obračunskem obdobju.412 Iz konsolidiranega letnega poročila družbe Interzero za leto 2022 izhaja, da ima osnovna sredstva v višini 378.034 EUR. Zato Ustavno sodišče ne more sprejeti njene, sicer neizkazane navedbe, da je v osnovna sredstva investirala 1,2 milijona EUR. Družba Recikel ima osnovna sredstva v višini 0 EUR, zato Ustavno sodišče tudi njenih, sicer neizkazanih trditev ne more sprejeti. Družba Dinos prav tako ne izkaže svojih sicer posplošenih trditev o investicijah. Za leto 2021 sicer podrobneje navaja, da naj bi investirala v "press kontejnerje" in druge zabojnike ter opremo, vendar gre pri tem za sredstva, ki niso povezana z opravljanjem dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.413 Upoštevati je treba, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni gospodarska dejavnost, ki bi zahtevala posebne naprave, obrate ali opremo. Organizacije same ne izvajajo operativnih dejavnosti ravnanja z odpadki, ampak jih organizirajo, financirajo in nadzorujejo na podlagi pogodb s specializiranimi izvajalci. Gre za upravljanje sistema ravnanja z odpadki v imenu proizvajalcev, ne za njegovo fizično izvajanje. Organizacije tako tipično opravljajo pisarniške in administrativne naloge (pogodbe, evidence, poročila, izračuni obveznosti), finančne naloge (obračunavanje prispevkov proizvajalcev, plačevanje izvajalcem), nadzor in spremljanje izvajalcev na terenu, poročanje ministrstvu o doseganju ciljev. To so torej dejavnosti v administrativno-finančnem in koordinacijskem smislu, ne v fizičnem. Zato gre pri izvajanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po oceni Ustavnega sodišča za dejavnost, ki po svoji naravi ne zahteva velikih investicij za njeno izvajanje. Velikih investicij pa pobudniki tudi sicer s svojimi deloma posplošenimi, deloma neizkazanimi trditvami niso uspeli izkazati.
406. Drži, da zakonodajalec ni predvidel, da bi GSZVO-1 zaradi prenehanja možnosti opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in ex lege prenehanja veljavnosti vseh sklenjenih pogodb med GSZVO-1 in proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, ter med GSZVO-1 in izvajalci, prejeli kakršno koli nadomestilo, kar lahko odločilno vpliva na tehtanje.414 Iz sodne prakse SEU izhaja, da so lahko interesi gospodarskih subjektov, ki so veliko investirali, da bi se uskladili s predhodno zakonsko ureditvijo, ta pa je nato bila predčasno ukinjena, zelo prizadeti, še posebej, če je sprememba narejena nenadno in nepredvidljivo.415 Kot je že pojasnilo SEU, obveznost, da mora gospodarski subjekt sprejetiukrepe, ki lahko zanj pomenijo znaten strošek, imajo velik vpliv na organizacijo njegovih dejavnosti ali vodijo do tehnično zahtevnih in zapletenih rešitev, lahko pomeni omejitev svobode gospodarske pobude.416 Zato mora nacionalni zakonodajalec določiti prehodno obdobje, ki je dovolj dolgo, da se lahko gospodarski subjekti prilagodijo, in/ali sistem razumnega nadomestila. Ustavno sodišče pa ocenjuje, da prizadeti gospodarski subjekti v obravnavanem primeru niso bili izpostavljeni pretiranemu bremenu. Pobudniki, ki so GSZVO-1, niso izkazali, da bi v izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO veliko investirali, da bi se uskladili z ureditvijo po ZVO-1 in uredbami PRO, hkrati po presoji Ustavnega sodišča ne gre za dejavnost, ki bi zahtevala visoke finančne vložke za njeno opravljanje. SEU je že razsodilo, da načelo pravne varnosti ne zapoveduje tega, da se zakonodaja ne sme spremeniti, ampak zahteva, da zakonodajalec upošteva posebne okoliščine gospodarske dejavnosti in glede na posebnosti primera predvidi prilagoditev uporabe novih pravnih predpisov.417 Tudi iz sodne prakse ESČP izhaja, da je treba upoštevati okoliščine konkretnega primera, med drugim je upoštevno tudi, ali lahko prizadeti gospodarski subjekti nadaljujejo z opravljanjem drugih gospodarskih dejavnosti, razen tiste, ki jo je država omejila.418 Kot je bilo že pojasnjeno (403. točka obrazložitve), je zakonodajalec s podelitvijo izključne pravice omejil zgolj dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri tem pa ni z ničimer vplival na druge dejavnosti, ki jih poleg te opravljajo pobudnice, ki so GSZVO-1. Zato jim nič ne preprečuje, da ne bi domnevnih investicij, ki naj bi jih imele v zvezi z dejavnostjo PRO, izkoristile in na ta način amortizirale svoja osnovna sredstva v okviru teh dejavnosti (prevoz odpadkov, trgovina z odpadki, posredništvo z odpadki, obdelava odpadkov itd.) ter tako "preoblikovale svojo gospodarsko dejavnost zunaj sfere" skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.419
407. Ustavno sodišče je tudi upoštevalo, da je bila pobudnikom s to pobudo za presojo ustavnosti ZVO-2 zagotovljena razumna možnost, da svoj primer predložijo pristojnim organom, da bi lahko učinkovito izpodbijali te ukrepe.420
408. Izpodbijani ukrep zato ni nesorazmeren s koristmi zasledovanih ciljev, utemeljenih v prevladujočem in legitimnem javnem interesu. Zakonodajalec je bil dolžan zaradi neučinkovitega delovanja obstoječega sistema PRO spremeniti zakonsko ureditev in zagotoviti učinkovito varovanje okolja in zdravja ljudi. Nadalje je treba upoštevati, kot je Ustavno sodišče pojasnilo že v 403. točki obrazložitve, da je zakonodajalec spremenil le pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ni pa spremenil pogojev za izvajanje gospodarskih dejavnosti ravnanja z odpadki. Pobudniki, ki so GSZVO-1, niso izkazali, da bi veliko investirali v dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in bodo kljub zakonski spremembi lahko nadaljevali izvajanje gospodarske dejavnosti ravnanja z odpadki. Ustavno sodišče je ugotovilo, da lahko prizadeti pobudniki za določen čas nadaljujejo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da javni interes zagotavljanja varstva okolja in varovanja zdravja ljudi na področju ravnanja z odpadki pretehta nad spremembo pravnega položaja pobudnikov, ki so po ZVO-1 izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
409. Glede na navedeno izpodbijana ureditev določa ustavnoskladne prilagoditve novemu položaju po ZVO-2, s katerimi se je mogoče izogniti pretiranemu bremenu za prizadete pobudnike. Zato drugi odstavek 37. člena, prvi, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2 niso v neskladju z 2. členom Ustave (1., 2. in 4. točka izreka).
Drugi očitki
410. Pobudniki navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz 30. člena PDEU. Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, čigar izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice.
411. Drži trditev pobudnikov, da so odpadki blago, ki jim zato ne sme biti preprečen prost pretok.421 Vendar pa se pobudniki motijo, ko trdijo, da bo po novi ureditvi sistema PRO imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Sistem PRO neposredno ne vpliva na trg ravnanja z odpadki, ki v celoti ostaja konkurenčen. Organizacija ne bo imela monopola nad izvozom, upravljanjem ali trgovanjem z odpadki. Proizvajalci, ki svoje obveznosti PRO izpolnjujejo skupno, tudi v sistemu, v katerem obstaja konkurenca med organizacijami (torej v sistemu, ki se trenutno uporablja v Republiki Sloveniji), ne morejo sami upravljati odpadkov iz proizvodov, za katere imajo obveznost PRO, temveč to počno prek GSZVO-1. Takšen položaj pa imajo tudi v novem sistemu, ko bodo te odpadke upravljali prek organizacije. Ureditev pa ne preprečuje proizvajalcem, ki izvajajo dejavnosti ravnanja z odpadki, da trgujejo z odpadki in jih pošiljajo v drugo državo članico. Zato s temi navedbami pobudniki ne morejo utemeljiti vpliva presojane ureditve na izvrševanje pravice do prostega pretoka blaga.
412. Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322, 16. 12. 2022 – v nadaljevanju Direktiva o trajnostnem korporativnem poročanju) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198, 22. 6. 2020 – v nadaljevanju Uredba (EU) 2019/2088). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev.
413. Direktiva o trajnostnem korporativnem poročanju spreminja zahteve glede poročanja podjetij. Rok za implementacijo je bil 6. 7. 2024. Poslovno poročilo zajema informacije o politikah podjetja k zagotavljanju trajnosti poslovanja, vplivov na strategijo delovanja podjetja in pozitivnih vplivih na okolje. Z Direktivo o trajnostnem korporativnem poročanju se je razširil nabor poslovnih subjektov, ki so zavezani objaviti nefinančne informacije. Poročanje o trajnosti naj bi bilo sprva zavezujoče za velika podjetja, kasneje pa tudi za mala in srednja podjetja. Direktiva o trajnostnem korporativnem poročanju natančno določa obveznosti poročanja. Poleg tega se bo na ravni EU oblikoval enoten standard trajnostnega poročanja. Trajnostno poročilo bo sestavni del poslovnega poročila, poslovno poročilo pa bo moralo biti objavljeno v enotni elektronski obliki in strojno berljivem formatu. Direktiva o trajnostnem korporativnem poročanju nalaga nove dolžnosti revizorjem, ki bodo revidirali informacije o trajnosti v trajnostnem poročilu ter podali zagotovila v zvezi s trajnostnim poročanjem. Pobudniki ne pojasnijo, zakaj naj bi izpodbijana ureditev po ZVO-2 imela vpliv na poročanje podjetij o trajnosti poslovanja oziroma kršila katerokoli pravilo te direktive, zato Ustavno sodišče teh očitkov niti ne more presoditi.
414. Uredba (EU) 2020/852 vzpostavlja enoten sistem klasifikacije trajnostnih dejavnosti. Sprejeta taksonomija prvič opredeljuje, kaj je znotraj posameznega sektorja ali branže trajnostno. Tehnična merila, ki bodo dopolnila Uredbo, bodo določila, kaj znotraj posamezne branže ali dejavnosti znatno prispeva k doseganju posameznih okoljskih ciljev. Taksonomija želi podati vlagateljem podlago za usmeritev naložb v bolj trajnostne tehnologije, ki prispevajo k ciljem razogljičenja. Podjetja s taksonomsko usklajenimi dejavnostmi bodo imela koristi od institucionalnih in malih vlagateljev, ki želijo pozitivno vplivati na okolje, ter bank, ki jih zanimajo zelene naložbe in razmišljajo o možnostih spodbude (na primer s posojili). To ne pomeni, da bodo zgolj zaradi tega podjetja upravičena do evropskih sredstev, kot zmotno navajajo pobudniki. Pobudniki ne pojasnijo, zakaj naj bi izpodbijana ureditev v ZVO-2 imela vpliv na klasifikacijo trajnostnih dejavnosti, zato Ustavno sodišče teh očitkov niti ne more presoditi.
Očitki o kršitvi postopka sprejetja ZVO-2
415. Pobudniki zatrjujejo, da je bil ZVO-2 sprejet po pomanjkljivem postopku. Menijo, da bi moral biti pred sprejetjem zakona izveden postopek notifikacije pri Evropski komisiji. Menijo tudi, da je bil postopek sprejetja zakona pomanjkljiv, ker naj v postopku ne bi sodelovala javnost, saj naj zadnji predlog zakona ne bi bil objavljen na portalu e-demokracija. Zainteresirana javnost naj bi tudi podala številne pripombe na predlog ZVO-2, ki naj jih zakonodajalec ne bi upošteval oziroma se do njih naj ne bi opredelil.
416. Ustavno sodišče je v skladu s prvo alinejo prvega odstavka 160. člena Ustave in prvo alinejo prvega odstavka 21. člena ZUstS pristojno odločati o skladnosti zakonov z Ustavo. Po tretjem odstavku 21. člena ZUstS odloča Ustavno sodišče pri presoji skladnosti zakonov z Ustavo tudi o ustavnosti postopkov, po katerih so bili ti zakoni sprejeti. Vendar glede presoje ustavnosti in zakonitosti postopkov, po katerih so izpodbijani akti sprejeti, velja, da je pri zakonih Ustavno sodišče pristojno presojati samo ustavnost, ne pa morebiti tudi zakonitosti postopka za njihovo sprejemanje.422
417. Pobudniki niso navedli ustavnopravnih razlogov, s katerimi bi utemeljili svoje očitke. Pobudniki torej niso pojasnili, zakaj naj bi zatrjevane kršitve pri postopku sprejetja zakona pomenile tudi neskladnost z Ustavo in s katero njeno določbo. Zato so ti očitki tako pavšalni, da jih Ustavno sodišče ne more presojati.
418. Ne glede na navedeno pa Ustavno sodišče pojasnjuje v zvezi z očitkom pobudnikov v zadevi št. U-I-104/22, da naj bi bila 31. 12. 2020 dana v javno razpravo z objavo na portalu e-Demokracija drugačna različica zakona brez omejitve na eno organizacijo in da naj bi bila s predvideno zakonsko ureditvijo z eno organizacijo seznanjena šele po tem, ko jo je 4. 11. 2021 sprejela Vlada in je bil osnutek 30. 11. 2021 objavljen na spletni straneh Državnega zbora, da jim ne more slediti. Kot izhaja iz javno dostopnih podatkov na portalu e-Demokracija, ni različice, ki bi bila objavljena 31. 12. 2020, temveč zgolj različica, ki je bila objavljena 18. 11. 2020, kjer še ni predvidena ena organizacija. Iz Pravno-informacijskega sistema Republike Slovenije (PIRS)423 pa izhaja, da je bila v javno razpravo 31. 12. 2020 dana različica, ki je popolnoma primerljiva z izpodbijano zakonsko ureditvijo, saj določa le eno organizacijo.
Odločitev Ustavnega sodišča in način izvršitve
419. Ustavno sodišče je presodilo, da prvi do četrti odstavek 37. člena, prvi in tretji do dvanajsti odstavek 38. člena, deveti odstavek 39. člena, prvi in peti odstavek 40. člena, 41. člen, tretji in četrti odstavek 43. člena, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena in drugi odstavek 321. člena ZVO-2 niso v neskladju z Ustavo (1. in 2. točka izreka).
420. Ustavno sodišče je ugotovilo, da sta prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2 v neskladju z Ustavo v obsegu, kot izhaja iz 3. in 5. točke izreka. Ugotovilo je, da sta navedeni določbi v neskladju z Ustavo, kolikor urejata proizvajalce, ki morajo svojo obveznost PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, in vsebino prepovedanega ravnanja. V ostalem delu pa prvi odstavek 275. člena ZVO-2 ni v neskladju z Ustavo (4. točka izreka).
421. Ustavno sodišče je na podlagi prvega odstavka 48. člena ZUstS izdalo ugotovitveno odločbo (3. in 5. točka izreka). Razveljavitev prvega in tretjega odstavka 275. člena ZVO-2 ni mogoča, ker je Ustavno sodišče le delno ugotovilo protiustavnost zakonskih določb. Na podlagi drugega odstavka 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 3. in 5. točke izreka odpravi v šestih mesecih od objave odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (6. točka izreka). Zakonodajalec bo dolžan natančno določiti, opustitev katerega ravnanja pomeni, da je konkretni proizvajalec izpolnil zakonske znake prekrška. Ustavno sodišče je zakonodajalcu določilo kratek rok za odpravo ugotovljene protiustavnosti, saj je določitev sankcije za opustitev dolžnega ravnanja ključna za učinkovit prehod sistema PRO iz ureditve po ZVO-1 v ureditev po ZVO-2.
422. S sprejetjem končne odločitve sta prenehala veljati sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 in št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022, kar pomeni, da so začele učinkovati vse določbe ZVO-2. V skladu s prvo alinejo prvega odstavka 320. člena ZVO-2 deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek 20. člena ZVO-1, ki urejajo do sedaj uveljavljeni sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO do uveljavitve sistema PRO iz 34. do 53. člena ZVO-2, veljajo. To pomeni, da bo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO do popolne uveljavitve sistema PRO po ZVO-2 deloval po pravilih, ki jih je določal ZVO-1 in uredbe PRO. S tem bo zagotovljeno neprekinjeno delovanje sistema PRO, s katerim ne bo praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo izvrševanje teh obveznosti.
423. Ker je nomotehnična ureditev prehodnega režima v 275. členu ZVO-2 taka, da so za posamezne pravne posledice uveljavitve nove ureditve roki določeni datumsko, so se ti roki zaradi poteka časa že iztekli. Zaradi opisanega položaja mora Ustavno sodišče na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določiti način, kako naj se postopno uveljavi nova ureditev po ZVO-2 tako, da vzpostavi ustrezno pravno podlago za prehod v spremenjeni sistem PRO.424 Kot je Ustavno sodišče poudarilo že v sklepih št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2002 in št. U-I-104/22 z dne 14. 12. 2022 mora sistem PRO delovati predvidljivo, učinkovito in neprekinjeno, kar je Ustavno sodišče upoštevalo tudi pri določitvi načina izvršitve te odločbe. Ustavno sodišče mora iz opisanih razlogov določiti način izvršitve tudi za tiste obstoječe proizvajalce, ki bodo obveznost PRO izpolnjevali samostojno (drugi odstavek 275. člena ZVO-2), čeprav ustavnosti te ureditve ni presojalo. Pri tem Ustavno sodišče poudarja, da je z načinom določitve izvršitve te odločbe določilo le nove roke za uveljavitev spremenjene zakonske ureditve, ni pa posegalo v način prehoda v spremenjeni sistem PRO, kot ga je predvidel zakonodajalec. Štelo je, da je zakonodajalec uredil način prehoda na spremenjeni sistem PRO tako, da bo sistem PRO ves čas deloval neprekinjeno in učinkovito.
424. Ustavno sodišče je odločilo, da morajo obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO in ki morajo svoje obveznosti PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena ZVO-2, ustanoviti organizacijo, organizacija pa mora vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v roku treh mesecev od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 v Uradnem listu Republike Slovenije (7. točka izreka).
425. Ustavno sodišče je obstoječim proizvajalcem proizvodov, za katere ob uveljavitvi tega zakona velja PRO in morajo svoje obveznosti PRO izpolnjevati v okviru sistema skupnega izpolnjevanja obveznosti iz 37. člena ZVO-2, določilo, da morajo zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo v roku treh mesecev od pravnomočnosti dovoljenja iz 7. točke izreka te odločbe. Šele s pravnomočnostjo tega dovoljenja bo namreč organizacija lahko zakonito opravljala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (8. točka izreka).
426. Obstoječi proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi ZVO-2 velja PRO in ki lahko skladno s četrtim odstavkom 35. člena tega zakona samostojno izpolnjujejo svoje obveznosti PRO, pa ne bodo ustanovili organizacije iz 38. člena tega zakona ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji, morajo vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 45. člena tega zakona najkasneje v treh mesecih od objave podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2. Odločitev o tem, ali vloga izpolnjuje zakonske pogoje za izdajo dovoljenja, je tudi v tem primeru neposredno povezana z vsebino podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 (9. točka izreka).
427. Kot je Ustavno sodišče pojasnilo v 117. točki obrazložitve, je med drugim že potekel rok, v katerem bi Vlada morala izdati podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2, saj bi ga morala izdati v treh mesecih po uveljavitvi zakona, tj. 13. 7. 2022. Iz Uradnih listov Republike Slovenije ne izhaja, da bi Vlada navedeni podzakonski predpis že izdala. Vlada je dolžna v podzakonskem predpisu med drugim določiti podrobnejšo vsebino skupnega načrta, ki ga mora sprejeti organizacija in v njem opredeliti aktivnosti in ukrepe za izpolnjevanje obveznosti PRO (tretji odstavek 39. člena ZVO-2). Določiti mora, kako bo organizacija dokazala, da jo imajo v lasti proizvajalci, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine proizvodov, in da lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca ne presega 25 odstotkov (četrti odstavek 38. člena ZVO-2). Poleg navedenega mora Vlada določiti tudi merila, na podlagi katerih bo lahko organizacija izbirala izvajalce, ki bodo za organizacijo izvajali zbiranje in obdelavo odpadkov. Iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 in drugega odstavka 41. člena ZVO-2 izhaja, da je Vlada dolžna v podzakonskem predpisu podrobneje urediti področja, ki so neposredno povezana z vlogo, ki jo mora organizacija vložiti, če želi pridobiti dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO. Odločitev o tem, ali vloga izpolnjuje zakonske pogoje za izdajo dovoljenja, je neposredno povezana tudi z vsebino podzakonskega predpisa iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2. Glede na to je za vložitev vloge za pridobitev dovoljenja za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO odločilno, da je podzakonski predpis iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 sprejet in objavljen, saj zakonska in podzakonska ureditev skupaj tvorita pravila, ki določno in podrobno urejajo pravni položaj obstoječih proizvajalcev iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2. Zato je Ustavno sodišče začetek teka roka iz 7. in 9. točke izreka določilo z objavo navedenega podzakonskega predpisa v Uradnem listu Republike Slovenije.
428. Ustavno sodišče je pri določanju dolžine rokov določilo primerljive roke za izvedbo vseh potrebnih postopkov, kot so bili določeni z izpodbijanim zakonom.425 Pri tem pa je tudi moralo upoštevati zahteve, povezane s trajanjem prehodnega obdobja, ki izhajajo iz sodne prakse ESČP in SEU.
429. Četrti odstavek 275. člena ZVO-2 je določal, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, o vlogah iz prvega in drugega odstavka tega člena odločiti do 30. 9. 2022. Zakonodajalec je torej pristojnemu ministrstvu določil dvomesečni oziroma trimesečni rok, upoštevaje roke, ki jih je določil za vložitev vloge. Ustavno sodišče je določilo enoten dvomesečni rok za odločitev o vlogah v obeh položajih. Ustavno sodišče je določilo, da mora ministrstvo, pristojno za okolje v Uradnem listu Republike Slovenije objaviti datum, s katerim dovoljenja iz 7. in 9. točke izreka te odločbe postanejo pravnomočna (10. točka izreka). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora trenutek pravnomočnosti objaviti v Uradnem listu Republike Slovenije, ker je to trenutek, s katerim je določen začetek teka rokov iz 8. in 11. točke izreka.
430. Ustavno sodišče je določilo, da odločbe o potrditvi individualnih načrtov, izdanih na podlagi predpisov iz sedmega odstavka 275. člena ZVO-2, prenehajo veljati v treh mesecih od pravnomočnosti dovoljenj za samostojno izpolnjevanje obveznosti iz 9. točke izreka te odločbe, ministrstvo, pristojno za okolje, pa najkasneje v petih dneh po tem datumu izda ugotovitvene odločbe (11. točka izreka). Ustavno sodišče je tudi v tem primeru pri določanju dolžine rokov določilo primerljive roke za izvedbo vseh potrebnih postopkov, kot so bili določeni z izpodbijanim zakonom.
431. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 48. člena ter drugega odstavka 40. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, mag. Nina Betetto, dr. Primož Gorkič, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Rok Svetlič in dr. Katja Šugman Stubbs. Točke 1, 4 ter 6 do 11 izreka je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Knez. Ustavno sodišče je 2. točko izreka sprejelo s šestimi glasovi proti trem. Proti so glasovali sodnica Kogovšek Šalamon ter sodnika Accetto in Knez. Ustavno sodišče je 3. in 5. točko izreka sprejelo soglasno. Sodnik Knez je dal odklonilno ločeno mnenje.
1 Sodba SEU v zadevi INTERZERO, Trajnostne rešitve za svet brez odpadkov, d. o. o., in drugi, Surovina, družba za predelavo odpadkov, d. o. o., in drugi, C-254/23, z dne 10. 7. 2025 (v nadaljevanju Interzero in drugi).
2 Glej Evropska komisija, Development of Guidance on Extended Producer Responsibility (EPR), Final report, 2014, str. 10 – v nadaljevanju Evropska komisija (2014).
3 Glej OECD, Extended Producer Responsibility, Updated Guadiance for Efficient Waste Management, Pariz 2016, str. 39 – v nadaljevanju OECD (2016).
4 Hierarhija ravnanja z odpadki se uporablja kot prednostni vrstni red zakonodaje in politike preprečevanja nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi. Kot prednostni vrstni red se uporablja naslednja hierarhija ravnanja z odpadki: preprečevanje, priprava za ponovno uporabo, recikliranje, druga predelava in odstranjevanje (prvi odstavek 4. člena Okvirne direktive o odpadkih in prvi odstavek 23. člena ZVO-2).
5 Krožno gospodarstvo je sistem, ki ohranja vrednost izdelkov, materialov in virov v gospodarstvu, dokler je to mogoče, in zmanjšuje ustvarjanje odpadkov. To pomeni sistem, v katerem se izdelki ponovno uporabljajo, popravljajo, proizvajajo ali reciklirajo. Načelo krožnega gospodarstva stremi k preprečevanju odpadkov, zmanjšanju onesnaževanja okolja in ohranjanju narave z zmanjšanjem uporabe snovi, energije in materialov, še zlasti naravnih dobrin, ter k čim bolj dolgotrajnemu življenjskemu krogu proizvodov, materialov in snovi (glej 6. člen ZVO-2).
6 Glej Deklaracijo o okolju in razvoju iz Ria, Konferenca Združenih narodov o okolju in razvoju, Organizacija združenih narodov, 1992, prvi odstavek 191. člena PDEU in 5. do 17. člen ZVO-2.
7 Glej štirinajsto uvodno izjavo Direktive (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (UL L 150, 14. 6. 2018 – v nadaljevanju Direktiva 2018/851). Glej Evropska komisija (2014), str. 10, in OECD (2016), str. 21.
8 Glej štirinajsto uvodno izjavo Direktive 2018/851.
9 Glej Evropska komisija (2014), str. 78.
10 Direktiva 2000/53/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. septembra 2000 o izrabljenih vozilih (UL L 269, 21. 10. 2000 – v nadaljevanju Direktiva 2000/53).
11 Direktiva 2006/66/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 6. septembra 2006 o baterijah in akumulatorjih ter odpadnih baterijah in akumulatorjih in razveljavitvi Direktive 91/157/EGS (UL L 266, 26. 9. 2006 – v nadaljevanju Direktiva 2006/66). Direktiva 2006/66 je bila 18. 8. 2025 razveljavljena z Uredbo (EU) 2023/1542 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. julija 2023 o baterijah in odpadnih baterijah, spremembi Direktive 2008/98/ES in Uredbe (EU) 2019/1020 ter razveljavitvi Direktive 2006/66/ES (UL L 191, 28. 7. 2023 – v nadaljevanju Uredba 2023/1542), vendar se deloma še vedno uporablja.
12 Direktiva 2012/19/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 4. julija 2012 o odpadni električni in elektronski opremi (OEEO) (prenovitev) (UL L 197, 24. 7. 2012 – v nadaljevanju Direktiva 2012/19).
13 EU je sprejela Uredbo (EU) 2025/40 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. decembra 2024 o embalaži in odpadni embalaži, spremembi Uredbe (EU) 2019/1020 in Direktive (EU) 2019/904 ter razveljavitvi Direktive 94/62/ES (UL L, 2025/40, 22. 1. 2025 – v nadaljevanju Uredba 2025/40), ki se bo začela uporabljati 12. 8. 2026. Navedena uredba bo z 12. 8. 2026 tudi razveljavila Direktivo o embalaži in odpadni embalaži.
14 V skladu z drugim odstavkom 7. člena Direktive o embalaži in odpadni embalaži morajo države članice zagotoviti, da se sistem PRO vzpostavi za vso embalažo v skladu z 8. in 8.a členom Okvirne direktive o odpadkih do 31. 12. 2024.
15 Glej enaindvajseto uvodno izjavo Direktive 2018/851.
16 Glej dvaindvajseto uvodno izjavo Direktive 2018/851.
17 ZVO-2 je bil med postopkom za oceno ustavnosti spremenjen z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 23/24 – v nadaljevanju ZVO-2A). Ker zakonodajalec z ZVO-2A ni posegel v besedilo izpodbijanih zakonskih določb, je treba šteti, da pobudniki izpodbijajo zakonske določbe v trenutno veljavnem besedilu.
18 V 48. členu ZVO-2 je urejen register proizvajalcev, katerega namen je izvajanje sistema PRO in nadzor nad njim. Proizvajalec iz prvega odstavka 34. člena ZVO-2 ali pooblaščeni zastopnik iz četrtega in šestega odstavka 34. člena ZVO-2 morata biti vpisana v register proizvajalcev.
19 Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, so dolžni skleniti pogodbo z organizacijo v 15 delovnih dneh, ko organizacija pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (četrti odstavek 37. člena ZVO-2).
20 Pravna ali fizična oseba, ki opravlja dejavnost obdelave odpadkov v napravi ali brez naprave, mora za opravljanje te dejavnosti in obratovanje naprave, če je ta potrebna za izvajanje dejavnosti obdelave odpadkov, imeti pravnomočno OVD (prvi odstavek 25. člena ZVO-2). Pravna ali fizična oseba, ki opravlja dejavnost zbiranja odpadkov ali dejavnost prevoznika odpadkov, trgovca z odpadki ali posrednika odpadkov, mora za opravljanje te dejavnosti pridobiti odločbo o dovolitvi opravljanja priglašene dejavnosti (tretji odstavek 25. člena ZVO-2).
21 Vlada na podlagi osmega odstavka 34. člena ZVO-2 v podzakonskem aktu določi merila za izbiro oseb, ki bodo za organizacijo izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo in odstranjevanje. Vsebino javnega poziva potrjuje tudi telo za sistem PRO (6. točka enajstega odstavka 38. člena ZVO-2).
22 V petem odstavku 38. člena ZVO-2 sta določeni dve izjemi, ko smejo organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik izvajati zbiranje in obdelavo odpadkov, in sicer če je s podzakonskim aktom določeno, da se za proizvajalca šteje tudi: (1) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje na trg, ali (2) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja PRO, vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja PRO.
23 Zbiranje odpadkov je prevzemanje odpadkov, vključno z njihovim predhodnim sortiranjem in predhodnim skladiščenjem za namene prevoza odpadkov do naprave za njihovo obdelavo (točka 7.13 3. člena ZVO-2).
24 Obdelava odpadkov so postopki predelave ali odstranjevanja odpadkov, vključno s postopki priprave odpadkov za predelavo ali odstranjevanje (točka 7.15 3. člena ZVO-2).
25 Za sorodstveno povezavo se šteje krvno sorodstvo v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena, pravno priznane oblike partnerske zveze ter svaštvo do vštetega drugega kolena, čeprav je zakonska ali zunajzakonska skupnost prenehala, ali če je lastnik poslovnega deleža skrbnik ali v razmerju rejništva z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (sedmi odstavek 38. člena ZVO-2).
26 Nadzor glasovalnih pravic pomeni pravice, pogodbe ali druga sredstva, ki vsako zase ali skupaj ob upoštevanju ustreznih dejanskih ali pravnih okoliščin lastniku poslovnega deleža omogočajo odločilno vplivanje na osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (osmi odstavek 38. člena ZVO-2).
27 V skladu z drugim odstavkom 41. člena UEOE je OVD dobila gospodarska družba, ki je bila registrirana za opravljanje dejavnosti zbiranja, odvoza, posredovanja in predelave odpadkov po predpisih, ki urejajo klasifikacijo dejavnosti, je bila sama ali skupaj s podizvajalci ali drugimi osebami, ki izpolnjujejo predpisane pogoje in zagotavljajo zbiranje in predobdelavo odpadne embalaže v skladu s to uredbo, je razpolagala s sredstvi in opremo ter napravami in zbirnimi centri ter je sama ali skupaj s podizvajalci ali drugimi osebami izpolnjevala pogoje za predelavo ali odstranjevanje odpadne embalaže v skladu s predpisi, ki urejajo odpadke.
28 Glej 19. člen Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami, 12. člen Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, 14. člen Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, 29. člen Uredbe o OEEO, 11. člen Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, 13., 22. in 28. člen Uredbe o BAOBA in 29. člen Uredbe o izrabljenih vozilih.
29 Glej 4. točko tretjega odstavka 27. člena Uredbe o OEEO.
30 Glej prvi odstavek 30. člena UEOE, drugi odstavek 25. člena Uredbe o OEEO, prvi odstavek 11. člena, prvi odstavek 20. člena in prvi odstavek 26. člena Uredbe o BAOBA, drugi odstavek 12. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, četrto alinejo četrtega odstavka 11. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, tretji odstavek 12. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, tretji odstavek 26. člena Uredbe o izrabljenih vozilih, drugi odstavek 16. člena Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami in prvi do četrti odstavek 14. člena Uredbe o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje.
31 Glej drugi odstavek 29. člena in 31. člen UEOE, drugi odstavek 17. člena Uredbe o OEEO, drugi odstavek 13. člena, tretji odstavek 20. člena in drugi odstavek 28. člena Uredbe o BAOBA, drugi odstavek 10. člena Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, drugi odstavek 11. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, prvi odstavek 10. člena Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, prvi odstavek 19. člena Uredbe o izrabljenih vozilih, prvi odstavek 9. člena Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami ter 9. do 12. člen in osmi odstavek 14. člena Uredbe o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje.
32 Glej 18. člen Uredbe o odpadkih (Uradni list RS, št. 77/22).
33 Glej prvi odstavek 18. člena UEOE.
34 Glej prvi odstavek 22. člena UEOE.
35 Glej drugi odstavek 19. člena in drugi odstavek 44. člena UEOE.
36 Glej drugi odstavek 28. člena UEOE.
37 Tako Ustavno sodišče že v sklepu št. U-I-104/22 z dne 13. 4. 2023, 65. točka obrazložitve.
38 V skladu z 51. členom Pogodbe o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU) so protokoli sestavni del pogodb in imajo torej enak pravni status kot PEU in PDEU.
39 Direktiva 2000/53.
40 Uredba 2023/1542.
41 Direktiva 2012/19.
42 Glej tudi Uredbo 2025/40.
43 Glej sodbe SEU v zadevah N. S. in drugi proti Secretary of State for the Home Department, C-411/10 in C-493/10, z dne 21. 12. 2011, 64.–68. točka obrazložitve, C. K. in drugi proti Republiki Sloveniji, C-578/16 PPU, z dne 16. 2. 2017, 53. točka obrazložitve, ter Florescu in drugi proti Casa Judeţeană de Pensii Sibiu in drugi, C-258/14, z dne 13. 6. 2017, 48. točka obrazložitve.
44 Glej sodbi SEU v zadevah Robert Pfleger in drugi, C-390/12, z dne 30. 4. 2014, 36. točka obrazložitve, in AGET Iraklis, C-201/15, z dne 21. 12. 2016, 64. točka obrazložitve.
45 Glej sodbe SEU v zadevah Åklagaren proti Hansu Åkerbergu Franssonu, C-617/10, z dne 26. 2. 2013, 19. točka obrazložitve, in Cruciano Siragusa proti Regione Sicilia – Soprintendenza Beni Culturali e Ambientali di Palermo, C-206/13, z dne 6. 3. 2014, 20. točka obrazložitve, ter združenih zadevah Eurosaneamientos SL in drugi proti ArcelorMittal Zaragoza SA ter Francesc de Bolós Pi proti Urbaser SA, C-532/15 in C-538/15, z dne 8. 12. 2016, 52. točka obrazložitve.
46 Glej sodbi SEU v zadevah Mulligan in drugi, C-313/99, z dne 20. 6. 2002, 35. in 36. točka obrazložitve, in Johan Piek proti Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, C-384/05, z dne 11. 1. 2007, 34. točka obrazložitve.
47 Glej sodbi SEU v zadevah Ullens de Schooten, C-268/15, z dne 15. 11. 2016, 47. točka obrazložitve, in Boriss Cilevičs in drugi, C-391/20, z dne 7. 9. 2022, 31. točka obrazložitve.
48 Prim. s sodbo SEU v zadevi Boriss Cilevičs in drugi, 32. in 33. točka obrazložitve.
49 Glej sodbo SEU v zadevi Presidenza del Consiglio dei Ministri in drugi proti Rina Services SpA in Rina SpA, C-593/13, z dne 16. 6. 2015, 40. točka obrazložitve.
50 Glej sodbo SEU v združenih zadevah College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort proti X BV in Visser Vastgoed Beleggingen BV proti Raad van de gemeente Appingedam, C-360/15 in C-31/16, z dne 30. 1. 2018, 110. točka obrazložitve.
51 Glej sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, 63. točka obrazložitve.
52 Tretji odstavek 3.a člena Ustave določa: "Pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru mednarodnih organizacij, na katere Slovenija prenese izvrševanje dela suverenih pravic, se v Sloveniji uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo teh organizacij."
53 Prvi in drugi odstavek 3.a člena Ustave določata procesne in vsebinske pogoje za prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodno organizacijo (M. Avbelj, Slovensko ustavno pravo v odnosu do prava EU, v: I. Kaučič (ur.), Pomen ustavnosti in ustavna demokracija, znanstveni zbornik Dvajset let Ustave Republike Slovenije, Ustavno sodišče Republike Slovenije, Ljubljana 2012, str. 346). Prvi odstavek 3.a člena Ustave je Republiki Sloveniji ustavnopravno omogočil oziroma ji omogoča prenos izvrševanja dela suverenih pravic na mednarodne organizacije, v prvi vrsti na EU, ter s tem Ustavi vsaj deloma odreka tisto moč, ki ji je bila v klasičnem državnopravnem duhu pripisana ob njenem sprejetju (M. Cerar v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Dopolnitev – A, Fakulteta za državne in evropske študije, Ljubljana 2011, str. 74).
54 Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-65/13 z dne 26. 9. 2013, 6. točka obrazložitve. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12 z dne 14. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 10), 34. točka obrazložitve.
55 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 32. točka obrazložitve. Podrobneje o temeljnih načelih prav tam, 33. točka obrazložitve, ter odločba Ustavnega sodišča št. U-I-295/13 z dne 19. 10. 2016 (Uradni list RS, št. 71/16, in OdlUS XXI, 28), 67. točka obrazložitve.
56 Glej npr. sklep Ustavnega sodišča št. U-I-113/04 z dne 7. 2. 2007 (Uradni list RS, št. 16/07, in OdlUS XVI, 16).
57 Pri tem je že SEU poudarilo, da ima EKČP prav poseben pomen, glej zlasti sodbi SEU v zadevi ERT, C-260/89, z dne 18. 6. 1991, 41. točka obrazložitve, in združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, C-402/05 P in C-415/05 P, z dne 3. 9. 2008, 283. točka obrazložitve. Ta sodna praksa je bila kodificirana s tretjim odstavkom 6. člena PEU.
58 Tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-17/11 z dne 18. 10. 2012 (Uradni list RS, št. 87/12, in OdlUS XIX, 38), 7. in 8. točka obrazložitve.
59 Glej denimo sklep Ustavnega sodišča št. Up-610/05, U-I-100/07 z dne 29. 3. 2007 ter odločbi Ustavnega sodišča št. Up-1378/06 z dne 20. 5. 2008 (Uradni list RS, št. 59/08, in OdlUS XVII, 41), 4. točka obrazložitve, in št. U-I-90/03 z dne 18. 11. 2004 (Uradni list RS, št. 131/04, in OdlUS XIII, 74).
60 Glej denimo odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-92/07 z dne 15. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 46/10, in OdlUS XIX, 4) in št. U-I-65/21 z dne 4. 7. 2024 (Uradni list RS, št. 60/24).
61 Glej denimo odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-101/18, Up-276/18 z dne 10. 11. 2022 (Uradni list RS, št. 157/22, in OdlUS XXVII, 26), 27. točka obrazložitve, št. Up-207/99 z dne 4. 7. 2002 (Uradni list RS, št. 65/02, in OdlUS XI, 266), 8. točka obrazložitve, in št. U-I-52/22, U-I-202/23 z dne 2. 4. 2025 (Uradni list RS, št. 34/25), 65. točka obrazložitve.
62 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-312/00 z dne 24. 3. 2003 (Uradni list RS, št. 42/03, in OdlUS XII, 39), 13. točka obrazložitve.
63 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 34. točka obrazložitve.
64 Glej sodbi SEU v zadevah A proti B in drugim, C-112/13, z dne 11. 9. 2014, 44. točka obrazložitve, in Meloni, C-399/11, z dne 26. 2. 2013, 60. točka obrazložitve.
65 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 67. točka obrazložitve.
66 Sodba SEU v zadevi ANODE, C-121/15, z dne 7. 9. 2016, 41. točka obrazložitve.
67 Prav tam, 43. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo SEU v zadevi Albany, C-67/96, z dne 21. 9. 1999, 103. točka obrazložitve.
68 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 221. točka obrazložitve.
69 Glej sodbo SEU v zadevi Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas., C-218/00, z dne 22. 1. 2002, 19. točka obrazložitve.
70 Prva alineja 1. člena Protokola (št. 26).
71 Glej sodbo SEU v združenih zadevah Comunidad Autónoma del País Vasco in Itelazpi proti Komisiji, C-66/16 P do C-69/16 P, z dne 20. 12. 2017, 69. in 70. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa. Glej tudi sodbe SEU v zadevah Federutility in drugi, C-265/08, z dne 20. 4. 2010, 29. točka obrazložitve, Achema in drugi, C-706/17, z dne 15. 5. 2019, 104. točka obrazložitve, in Prestige and Limousine, C-50/21, z dne 8. 6. 2023, 76. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi Splošnega sodišča v zadevah Francija proti Komisiji, T-366/13, z dne 1. 3. 2017, 92. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa, in SNCM proti Komisiji, T-454/13, z dne 1. 3. 2017, 111. točka obrazložitve.
72 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 60. točka obrazložitve.
73 Glej sodbo SEU v zadevi Klaus Höfner in Fritz Elser proti Macrotron GmbH, C-41/90, z dne 23. 4. 1991, 21. točka obrazložitve.
74 J. Kociubínski, Services of General Economic Interest – Towards a European Concept of Public Services, Wroclaw Review of Law, Administration and Economics, let 1, št. 2 (2011), str. 51.
75 Glej sodbe Splošnega sodišča v združenih zadevah Westedeutsche Landesbank Girozentrale in Land Nordrhein-Westfalen proti Komisiji Evropskih skupnosti, T-228/99 in T-233/99, z dne 6. 3. 2003, 193. točka obrazložitve, ter v zadevah Aéroports de Paris proti Komisiji, T-128/98, z dne 12. 12. 2002, 128. točka obrazložitve, in BaByliss proti Komisiji Evropskih skupnosti, T-114/02, z dne 3. 4. 2003, 114. točka obrazložitve. Poleg tega načelo nevtralnosti iz 345. člena PDEU izključuje različno obravnavanje podjetij na podlagi njihove lastniške strukture. Glej tudi sodbo Splošnega sodišča v združenih zadevah P & O European Ferries (Vizcaya) proti Komisiji, T-116/01 in T-118/01, z dne 5. 8. 2003, 152. točka obrazložitve.
76 Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevi Danner, C-136/00, z dne 3. 10. 2002, 26. točka obrazložitve, ter v združenih zadevah Scuola Elementare Maria Montessori proti Komisiji, Komisija proti Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija proti Ferracci, C-622/16 P do C-624/16 P, z dne 6. 11. 2018, 104. točka obrazložitve, in Komisija in Republika Slovaška proti Dôvera zdravotná poist'ovňa, C-262/18 P in C-271/18 P, z dne 11. 6. 2020, 29. točka obrazložitve.
77 Sodba SEU v zadevi SELEX Sistemi Integrati proti Komisiji, C-113/07 P, z dne 26. 3. 2009, 116. točka obrazložitve.
78 Sodba SEU v združenih zadevah AOK Bundesverband in drugi, C-264/01, C-306/01, C-354/01 in C-355/01, z dne 16. 4. 2004, 63. točka obrazložitve. Glej tudi A. Svetlicinii, Back to the Basics: Concept of Undertaking and Economic Activity in SELEX Judgment, European Law Reporter, let. 12 (2009), str. 422.
79 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 58. točka obrazložitve.
80 Glej sodbi SEU v zadevah Komisija proti Madžarski, C-171/17, z dne 7. 11. 2018, 51. točka obrazložitve, in Prestige and Limousine, 77. točka obrazložitve.
81 Glej sodbi SEU v zadevah BFI Holding, C-360/96, z dne 10. 11. 1998, 52. točka obrazložitve, in Sydhavnens Sten & Grus, C-209/98, z dne 23. 5. 2000, 75. točka obrazložitve.
82 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 69. točka obrazložitve.
83 Sodbi SEU v zadevah Comunidad Autónoma del País Vasco in Itelazpi proti Komisiji, 73. točka obrazložitve, in Prestige and Limousine, 78. točka obrazložitve.
84 Glej sodbo SEU v zadevi Prestige and Limousine, 79. točka obrazložitve.
85 Glej Sporočilo Komisije o uporabi pravil Evropske unije o državni pomoči za nadomestilo, dodeljeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena (UL C 8, 11. 1. 2012, str. 4 – v nadaljevanju Sporočilo o uporabi pravil o državni pomoči za SSGP), 52. točka.
86 Glej sodbo SEU v zadevi Komisija proti Franciji, C-159/94, z dne 23. 10. 1997, 65. in 66. točka obrazložitve.
87 Glej sodbi SEU v zadevah Comunidad Autónoma del País Vasco in Itelazpi proti Komisiji, 73. točka obrazložitve, in Prestige and Limousine, 79. točka obrazložitve.
88 Glej sodbo Splošnega sodišča v zadevi BUPA in drugi proti Komisiji, T-289/03, z dne 12. 2. 2008, 172. točka obrazložitve.
89 E. Kerševan in V. Androjna, Upravno procesno pravo, Upravni postopek in upravni spor, GV Založba, Ljubljana 2017, str. 305–307; T. Jerovšek in G. Trpin, Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2004, str. 570–574; P. Kovač v: P. Kovač in E. Kerševan (ur.), Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku (ZUP), 2. knjiga, Uradni list Republike Slovenije in Pravna fakulteta Univerze v Ljubljani, Ljubljana 2020, str. 393.
90 E. Kerševan in V. Androjna, nav. delo.
91 Glej sodbo SEU v zadevi Hiebler, C-293/14, z dne 23. 12. 2025, 41. točka obrazložitve.
92 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 71. točka obrazložitve.
93 Prav tam, 72. točka obrazložitve.
94 Prim. s sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-440/18 z dne 14. 12. 2020, 3. točka obrazložitve, št. U-I-168/16 z dne 21. 2. 2019, 6. točka obrazložitve, in št. U-I-396/06 z dne 7. 12. 2006, 3. točka obrazložitve.
95 Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-115/23 z dne 4. 4. 2024 (Uradni list RS, št. 34/24), 20. točka obrazložitve, in št. U-I-65/17 z dne 2. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 159/21, in OdlUS XXVI, 25), 25. in 26. točka obrazložitve.
96 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003 (Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71), 11. točka obrazložitve, in št. U-I-65/17, 25. in 26. točka obrazložitve.
97 Tako že odločba Ustavnega sodišča št. U-I-57/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 22), 54. točka obrazložitve.
98 Iz osmega odstavka 34. člena ZVO-2 izhaja, da mora Vlada sprejeti skupna pravila za izvajanje sistema PRO, ki vključujejo podrobnejšo vsebino skupnega načrta iz tretjega odstavka 39. člena ZVO-2, način dokazovanja izpolnjevanja pogojev iz četrtega odstavka 38. člena ZVO-2, vsebino splošnega akta telesa in merila za izbiro oseb, ki bodo za organizacijo iz prvega odstavka 37. člena ZVO-2 izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje v prihodnjem koledarskem letu iz enajstega odstavka 38. člena ZVO-2, ter vsebino letnega poročila organizacije in način njenega poročanja iz petnajstega odstavka 40. člena ZVO-2.
99 Glej SSKJ, spletna izdaja 2014.
100 Glej Nomotehnične smernice: 3., spremenjena in dopolnjena izdaja, Služba Vlade Republike Slovenije za zakonodajo, Ljubljana 2019, 212. točka.
101 Glej npr. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-332/98 z dne 18. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 39/02, in OdlUS XI, 117), 7. točka obrazložitve.
102 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. Up-879/14 z dne 20. 4. 2015 (Uradni list RS, št. 30/15, in OdlUS XXI, 13), 17. točka obrazložitve.
103 Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-6/93 z dne 1. 4. 1994 (Uradni list RS, št. 23/94, in OdlUS III, 33), 12. točka obrazložitve, in št. U-I-88/07 z dne 8. 1. 2009 (Uradni list RS, št. 5/09, in OdlUS XVIII, 1), 8. točka obrazložitve.
104 Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. Up-332/98, 7. točka obrazložitve, in št. U-I-213/98 z dne 16. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 33/2000 in 39/2000 – popr., in OdlUS IX, 58), 21. točka obrazložitve.
105 Prim. sklep Ustavnega sodišča št. Up-356/04, U-I-455/06 z dne 7. 12. 2006 (OdlUS XV, 107), 9. točka obrazložitve.
106 Čeprav ZVO-1 ni urejal skupne evidence oziroma registra proizvajalcev, ki imajo obveznost PRO, kot jo ureja 48. člen ZVO-2, pa uredbe PRO določajo, da morajo biti proizvajalci vpisani v ustrezne evidence (glej npr. 14. člen UEOE, 10. člen Uredbe o ravnanju z izrabljenimi gumami, 11. člen Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, 26. člen Uredbe o odpadnih nagrobnih svečah, 44. člen Uredbe o OEEO, drugi odstavek 7. člena Uredbe o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje).
107 Drugi in tretji odstavek 35. člena ZVO-2 določata:
"(2) Proizvajalec izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka tega člena skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, tako da se pridruži skupnemu izvajanju aktivnosti in ukrepov za izpolnjevanje obveznosti v zvezi z odpadki iz takih proizvodov (v nadaljnjem besedilu: skupno izpolnjevanje obveznosti), pri čemer je delež obveznosti posameznega proizvajalca v zvezi z odpadki iz proizvodov enak količniku med maso proizvodov, za katere velja PRO, ki jih je ta v določenem obdobju dal na trg v Republiki Sloveniji, in maso takih proizvodov, danih na trg v Republiki Sloveniji, zmanjšano za maso proizvodov, ki so jih dali na trg v Republiki Sloveniji proizvajalci iz četrtega odstavka tega člena.
(3) Ne glede na prejšnji odstavek lahko proizvajalec izpolnjuje obveznosti iz prvega odstavka tega člena samostojno, če daje na trg v Republiki Sloveniji proizvode, za katere velja PRO, ki niso namenjeni za uporabo v gospodinjstvih (v nadaljnjem besedilu: samostojno izpolnjevanje obveznosti)."
108 Prva poved prvega odstavka 37. člena ZVO-2 določa: "Proizvajalci iz prvega odstavka 35. člena tega zakona, ki ne zagotavljajo samostojnega izpolnjevanja obveznosti iz tretjega odstavka 35. člena tega zakona, morajo zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti."
109 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-140/99 z dne 8. 7. 1999 (OdlUS VIII, 183), 3. točka obrazložitve, št. U-I-59/03 z dne 13. 5. 2004 (Uradni list RS, št. 61/04, in OdlUS XIII, 33), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-155/20 z dne 7. 10. 2021 (Uradni list RS, št. 178/21, in OdlUS XXVI, 32), 18. točka obrazložitve.
110 Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-137/97 z dne 15. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01, in OdlUS X, 43) in št. U-I-306/98 z dne 11. 4. 2002 (Uradni list RS, št. 37/02, in OdlUS XI, 60).
111 Glej npr. v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-16/98 z dne 5. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 62/01, in OdlUS X, 144).
112 Tako Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995 (Uradni list RS, št. 68/95, in OdlUS IV, 113).
113 Odločbi Ustavnega sodišča št. Up-156/98 z dne 11. 2. 1999 (Uradni list RS, št. 17/99, in OdlUS VIII, 118) in št. U-I-199/02 z dne 21. 10. 2004 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65).
114 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-19/92 z dne 26. 11. 1992 (Uradni list RS, št. 59/92, in OdlUS I, 98).
115 Glej sodbe SEU v zadevah Sky Österreich proti Österreichischer Rundfunk, C-283/11, z dne 22. 1. 2013, 42. točka obrazložitve, Herbert Schaible proti Land Baden-Württemberg, C-101/12, z dne 17. 10. 2013, 25. točka obrazložitve, "Spika" UAB in drugi proti Žuvininkystės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos, C-540/16, z dne 12. 7. 2018, 34. točka obrazložitve, ter OC in drugi proti Banca d’Italia in drugim, C-686/18, z dne 16. 7. 2020, 82. točka obrazložitve.
116 Sodbi SEU v zadevah Komisija proti Madžarski, C-235/17, z dne 21. 5. 2019, 69. točka obrazložitve, in BPC Lux 2 in drugi, C-83/20, z dne 5. 5. 2022, 39. točka obrazložitve.
117 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 142. in 148. točka obrazložitve.
118 Sodbe SEU v zadevah Evropska komisija proti Madžarski, C-179/14, z dne 23. 2. 2016, 164. točka obrazložitve, Bursa Română de Mărfuri, C-394/21, z dne 2. 3. 2023, 47. točka obrazložitve, in Evropska komisija proti Madžarski, C-171/17, 88. točka obrazložitve.
119 Glej sodbo SEU v zadevi AGET Iraklis, 45. točka obrazložitve.
120 Glej sodbi SEU v zadevah Evropska komisija proti Madžarski, C-179/14, 148. točka obrazložitve, in AGET Iraklis, 50. točka obrazložitve.
121 Glej sodbi SEU v zadevi Boriss Cilevičs in drugi, 53. točka obrazložitve, in European Super League Company, C-333/21, z dne 21. 12. 2023, 245. točka obrazložitve.
122 Sodba SEU v zadevi Reinhard Gebhard, C-55/94, z dne 30. 11. 1995, 26. in 27. točka obrazložitve.
123 Prav tam.
124 Glej sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-179/14, 154. točka obrazložitve.
125 Glej sodbo SEU v zadevi Hans-Dieter Jundt in Hedwig Jundt proti Finanzamt Offenburg, C-281/06, z dne 18. 12. 2007, 32. točka obrazložitve.
126 Glej sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-179/14, 154. točka obrazložitve.
127 Prav tam, 157. točka obrazložitve.
128 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 116. točka obrazložitve, kot tudi sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-171/17, 79. točka obrazložitve.
129 Sodba ESČP v zadevi Centro Europa 7 S.r.l. in Di Stefano proti Italiji z dne 7. 6. 2012, 78. točka obrazložitve.
130 Glej v tem smislu sodbi ESČP v zadevah Vékony proti Madžarski z dne 13. 1. 2015, 29. in 30. točka obrazložitve, in NIT S.R.L. proti Republiki Moldaviji z dne 5. 4. 2022, 235. in 236. točka obrazložitve.
131 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-295/13, 107. točka obrazložitve, in št. U-I-139/15 z dne 23. 4. 2020 (Uradni list RS, št. 74/20, in OdlUS XXV, 6), 22. točka obrazložitve.
132 Glej v tem smislu že odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/17 z dne 13. 10. 2022 (Uradni list RS, št. 142/22, in OdlUS XXVII, 23), 40. točka obrazložitve, in št. U-I-66/20 z dne 6. 4. 2023 (Uradni list RS, št. 46/23), 41. točka obrazložitve.
133 Prav tam.
134 V zvezi s tem je MOPE naročilo študijo Analiza ustreznosti uveljavitve sistema proizvajalčeve razširjene odgovornosti v skladu s predlogom ZVO-2 z vidika učinkovitosti in doseganja okoljskih ciljev, ekonomske učinkovitosti in konkurenčnosti v segmentu ravnanja z odpadki, Ljubljana, september 2021 – v nadaljevanju Analiza (2021).
135 Glej tudi Sporočilo za javnost Ministrstva za okolje in prostor z dne 2. 3. 2022, kot del zakonodajnega gradiva k Predlogu zakona o varstvu okolja (ZVO-2), EPA 2317-VIII.
136 Sporočilo o uporabi pravil o državni pomoči za SSGP, 12. točka.
137 Prav tam. Glej tudi sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-171/17, 56. točka obrazložitve.
138 Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-171/17, 57. točka obrazložitve.
139 Sodba SEU v zadevi Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG, C-309/02, z dne 14. 12. 2004, 43. točka obrazložitve.
140 Sodbe SEU v zadevi Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi, C-98/14, z dne 11. 6. 2025, 78. točka obrazložitve, v združenih zadevah Gemeente Leusden in Holin Groep, C-487/01 in C-7/02, z dne 29. 4. 2004, 81. točka obrazložitve, in zadevi Radlberger Getränkegesellscahft mbH & Co., S. Spitz KG, 43. točka obrazložitve.
141 Glej sodbi SEU v zadevah Robert Pfleger in drugi, 51. točka obrazložitve, ter Interzero in drugi, 102. točka obrazložitve.
142 Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-131/04 z dne 21. 4. 2005 (Uradni list RS, št. 50/05, in OdlUS XIV, 24), 40. točka obrazložitve.
143 Glej sodbi SEU v zadevah Komisija proti Italijanski republiki, C-518/06, z dne 28. 4. 2009, 84. točka obrazložitve, in Evropska komisija proti Kraljevini Španiji, C-400/08, z dne 24. 3. 2011, 123. točka obrazložitve.
144 Glej sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Republiki Avstriji, C-209/18, z dne 29. 7. 2019, 82. točka obrazložitve.
145 Glej Analizo (2021).
146 Tudi sicer iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče pri presoji strokovnih vprašanj ali vprašanj, ki temeljijo na ekonomskih predvidevanjih, zadržano. Za strokovna vprašanja glej denimo odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-332/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), 42. točka obrazložitve, za vprašanja, povezana z ekonomskim predvidevanjem, glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-178/10 z dne 3. 2. 2011 (Uradni list RS, št. 12/11, in OdlUS XIX, 17), 9. točka obrazložitve.
147 Primerjaj z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-393/18 z dne 25. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 36/19, in OdlUS XXIV, 4), 24. točka obrazložitve, št. U-I-332/22 z dne 12. 12. 2024 (Uradni list RS, št. 3/25), 45. točka obrazložitve, in s sodbo ESČP v zadevi Hatton in drugi proti Združenemu kraljestvu z dne 8. 7. 2003, 123. točka obrazložitve.
148 Prim. tudi sodbi SEU v zadevah Enviro Tech (Europe), C-425/08, z dne 15. 10. 2009, 47. točka obrazložitve, in Afton Chemical Limited, C-343/09, z dne 8. 7. 2010, 28. točka obrazložitve.
149 Glej v tem smislu odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 59. točka obrazložitve.
150 Glej denimo sodbi SEU v zadevah Sacchi, C-155/73, z dne 30. 4. 1974, 14. točka obrazložitve, in Corsica Ferries Italia Srl proti Corpo dei Piloti del Porto di Genova, C-18/93, z dne 17. 5. 1994, 42. točka obrazložitve.
151 Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi ERT, 11. točka obrazložitve.
152 Tako Ustavno sodišče v odločbah št. U-I-66/08 z dne 11. 12. 2008 (Uradni list RS, št. 121/08, in OdlUS XVII, 73) in št. U-I-285/08 z dne 1. 4. 2010 (Uradni list RS, št. 33/10).
153 Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-73/12 z dne 6. 3. 2014 (Uradni list RS, št. 19/14), 9. točka obrazložitve, in št. U-I-66/08, 83. točka obrazložitve.
154 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-212/03 z dne 24. 11. 2005 (Uradni list RS, št. 111/05, in OdlUS XIV, 84), 13. točka obrazložitve.
155 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-311/11 z dne 25. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 44/13, in OdlUS XX, 6), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20 z dne 15. 4. 2021 (Uradni list RS, št. 72/21, in OdlUS XXVI, 13), 16. točka obrazložitve.
156 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-60/98 z dne 16. 7. 1998 (Uradni list RS, št. 56/98, in OdlUS VII, 150).
157 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/06 z dne 11. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06, in OdlUS XV, 70), 14. točka obrazložitve. Glej tudi G. Virant v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 342–344.
158 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 16. točka obrazložitve. Glej tudi J. Čebulj, O ustavni presoji določanja načina uživanja lastnine na naravnih dobrinah, V. dnevi javnega prava, Portorož 1999, str. 126–127.
159 Denimo prepoved reklamiranja odvetnikove dejavnosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-212/03) ali generalna prepoved naročnikom, ki poslujejo po predpisih o javnem naročanju, da ne smejo poslovati s poslovnimi subjekti, v katerih je funkcionar ali njegov družinski član posredno ali neposredno lastnik deleža, delnic ali drugih pravic, na podlagi katerih je udeležen pri upravljanju oziroma kapitalu poslovnega subjekta v višini 20 odstotkov, razen naročil majhne vrednosti (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-163/05 z dne 27. 10. 2005, Uradni list RS, št. 97/05, in OdlUS XIV, 76). Podrobneje glej R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, 1. del: Človekove pravice in temeljne svoboščine, Nova univerza, Evropska pravna fakulteta, Ljubljana 2019, str. 595–596.
160 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-19/92.
161 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 116. točka obrazložitve.
162 Prav tam, 117. točka obrazložitve.
163 Prav tam, 142. točka obrazložitve.
164 Prav tam, 148. točka obrazložitve.
165 Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. Up-558/19 z dne 12. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 17/23), 38. točka obrazložitve in naslednje, in št. U-I-205/19, U-I-230/19 z dne 2. 9. 2025 (Uradni list RS, št. 116/23), 32. točka obrazložitve in naslednje.
166 Enako že v odločbah Ustavnega sodišča št. Up-558/19, 38. točka obrazložitve in naslednje, ter št. U-I-205/19, U-I-219/19, 32. točka obrazložitve in naslednje.
167 Prim s sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 119. točka obrazložitve.
168 Prav tam, 108. in 149. točka obrazložitve.
169 Glej v tem smislu odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 59. točka obrazložitve.
170 Prim. s sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 108. in 150. točka obrazložitve.
171 Prav tam, 108. in 150. točka obrazložitve.
172 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-263/95 z dne 18. 3. 1999 (Uradni list RS, št. 24/99, in OdlUS VIII, 61), 12. točka obrazložitve.
173 Prim. s sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 148. točka obrazložitve.
174 Sodbi SEU v zadevah BPC Lux 2 in drugi, C-83/20, z dne 5. 5. 2022, 53. točka obrazložitve, in Neves 77 Solutions, C-351/22, z dne 10. 9. 2024, 88. točka obrazložitve.
175 Prim. z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-40/06, 20. točka obrazložitve, št. U-I-297/08 z dne 7. 4. 2011 (Uradni list RS, št. 30/11, in OdlUS XIX, 20), 41. točka obrazložitve, in št. U-I-133/13, U-I-134/13 z dne 11. 2. 2016 (Uradni list RS, št. 18/16), 23. točka obrazložitve.
176 Glej sodbe SEU v zadevi Reinhard Gebhard, 37. točka obrazložitve, Evropska komisija proti Madžarski, C-179/14, 80. točka obrazložitve, in Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, C-297/16, z dne 1. 3. 2018, 54. točka obrazložitve.
177 Glej npr. sodbo SEU v zadevi OC in drugi proti Banca d’Italia in drugim, 86. točka obrazložitve.
178 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-205/19, U-I-230/19, 36. točka obrazložitve.
179 Glej Predlog zakona o varstvu okolja (ZVO-2) z dne 1. 12. 2021, EPA 2317-VIII, str. 3.
180 Prav tam, str. 8.
181 Prav tam, str. 225
182 Prav tam, str. 230.
183 Prav tam, str. 231.
184 Prav tam, str. 230.
185 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/20 z dne 30. 5. 2024 (Uradni list RS, št. 52/24), 23. točka obrazložitve.
186 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16 z dne 23. 9. 2021 (Uradni list RS, št. 163/21, in OdlUS XXVI, 30), 23. točka obrazložitve.
187 Glej prav tam, 24. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-348/20, 20. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-25/17 z dne 9. 6. 2022, 13. točka obrazložitve.
188 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-182/16, 24. točka obrazložitve.
189 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-263/95, 12. točka obrazložitve.
190 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/17, 56. točka obrazložitve.
191 Prim. z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-32/24 z dne 5. 6. 2024 (Uradni list RS, št. 55/24), 19. točka obrazložitve, št. Up-395/06, U-I-64/07 z dne 21. 6. 2007 (Uradni list RS, št. 63/07, in OdlUS XVI, 100), opomba št. 24, in št. U-I-98/04 z dne 9. 11. 2006 (Uradni list RS, št. 120/06, in OdlUS XV, 78), 26. točka obrazložitve.
192 Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-139/15, 23. točka obrazložitve, in št. U-I-329/22 z dne 22. 1. 2025 (Uradni list RS, št. 12/25), 28. in 36. točka obrazložitve.
193 Glej sodbi ESČP v zadevah Matczynski proti Poljski z dne 15. 12. 2015, 100. točka obrazložitve, in Lay Lay Company Limited proti Malti z dne 23. 7. 2013, 87. točka obrazložitve.
194 Glej mutatis mutandis sodbi ESČP v zadevah Oneryildiz proti Turčiji z dne 30. 11. 2004, 71. točka obrazložitve, in Di Sarno in drugi proti Italiji z dne 10. 1. 2012, 110. točka obrazložitve.
195 Sodba ESČP v zadevi Di Sarno in drugi proti Italiji. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi Tătar proti Romuniji z dne 27. 1. 2009, 107. točka obrazložitve.
196 Glej sodbi ESČP v zadevah Di Sarno in drugi proti Italiji ter Fadeyeva proti Rusiji z dne 9. 6. 2005, 96. točka obrazložitve.
197 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-158/17, 56. točka obrazložitve, št. U-I-155/20, 21. točka obrazložitve, in št. U-I-40/12 z dne 11. 4. 2013 (Uradni list RS, št. 39/13, in OdlUS XX, 5), 22. točka obrazložitve.
198 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-431/17 z dne 5. 11. 2020 (OdlUS XXV, 42), 13. točka obrazložitve.
199 Glej sodbo SEU v zadevi Fipa Group in drugi, C-534/13, z dne 4. 3. 2015, 39. točka obrazložitve.
200 Glej sodbe SEU v zadevah Procureur de la République proti Association de défense des brûleurs d'huiles usagées (ADBHU), C-240/83, z dne 7. 2. 1985, 15. točka obrazložitve, Komisija proti Danski, C-302/86, z dne 20. 9. 1988, 9. točka obrazložitve, in Attanasio Group Srl, C-384/08, z dne 11. 3. 2010, 50. točka obrazložitve.
201 Sodba SEU v zadevi Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG proti Land Baden-Württemberg, 75. točka obrazložitve.
202 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 121. točka obrazložitve.
202 Prav tam, 152. točka obrazložitve.
203 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-164/09 z dne 4. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 12/10, in OdlUS XIX, 1), 19. točka obrazložitve, in št. U-I-118/09 z dne 10. 6. 2010 (Uradni list RS, št. 52/10, in OdlUS XIX, 6), 16. točka obrazložitve.
204 Glej sodbe SEU v združenih zadevah Blanco Pérez in Chao Gómez, C-570/07 in C-571/07, z dne 1. 6. 2010, 94. točka obrazložitve, ter zadevah Ottica New Line di Accardi Vincenzo, C-539/11, z dne 26. 9. 2013, 47. točka obrazložitve, in Sokoll-Seebacher, C-367/12, z dne 13. 2. 2014, 39. točka obrazložitve.
205 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-65/13, 21. točka obrazložitve.
206 Prim. tudi sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 126. točka obrazložitve.
207 Glej sodbe SEU v združenih zadevah Blanco Pérez in Chao Gómez, 94. točka obrazložitve, ter zadevah Ottica New Line di Accardi Vincenzo, 47. točka obrazložitve, in Sokoll-Seebacher, 39. točka obrazložitve.
208 Sodba SEU v združenih zadevah Stoß in drugi, C-316/07, C-358/07 do C-360/07, C-409/07 in C-410/07, z dne 8. 9. 2010, 83. točka obrazložitve.
209 Sodba SEU v zadevi Interzero in drugi, 131. točka obrazložitve.
210 Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah Ahokainen in Leppik, C-434/04, z dne 28. 9. 2006, 32. točka obrazložitve, Visnapuu, C-198/14, z dne 12. 11. 2015, 118. točka obrazložitve, in Interzero in drugi, 132. točka obrazložitve.
211 Glej po analogiji sodbo SEU v zadevi Dickinger in Ömer, C-347/09, z dne 15. 9. 2011, 47. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa. Glej tudi sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 133. točka obrazložitve.
212 Glej v tem smislu sodbi SEU v zadevah Läärä in drugi, C-124/97, z dne 21. 9. 1999, 39. točka obrazložitve, in Interzero in drugi, 136. točka obrazložitve.
213 Sodba SEU v zadevi Interzero in drugi, 134. točka obrazložitve.
214 Nakopičene komunalna odpadna embalaža in odpadne nagrobne sveče, ki so se zaradi prevelikih količin tudi neustrezno skladiščile, so resno ogrozile zdravje ljudi in okolje (nastanek neznosnega smradu, pospešeno razmnoževanje žuželk in glodavcev, ki so začeli vdirati v okoliške stanovanjske hiše, ogroženost podtalnice), ogrožena je bila tudi požarna varnost (nastanek več požarov odpadkov). Nastali položaj je ogrozil tudi predpisano hierarhijo ravnanja z odpadki. S predolgim skladiščenjem odpadne embalaže na prostem se zaradi vpliva UV žarkov, ozona in padavinskih voda, kar vse povzroči degradacijo polimerov, ki sestavljajo velik del odpadne embalaže, namreč izgublja njena uporabna in prodajna vrednost, saj je ni več mogoče reciklirati v produkte z visoko dodano vrednostjo.
215 Nekomunalna odpadna embalaža je zaželena zaradi čistosti. Nasprotno pa je komunalna odpadna embalaža, ki nastaja v gospodinjstvih, po navadi mešana (v rumene kontejnerje mečemo različne vrste embalaže), neredko pa so v njej tudi drugi odpadki in ostanki hrane. Razvrščanje in čiščenje embalaže povzroča dodatne stroške pri obdelavi. Po ocenah DROE in izvajalcev javnih služb je bil strošek ravnanja s komunalno odpadno embalažo približno 200 EUR na tono, medtem ko je bil za nekomunalno odpadno embalažo 70 EUR na tono. Študija z naslovom Pravno urejeno, okolju prijazno in gospodarsko učinkovito ravnanje z odpadno embalažo v Sloveniji, Pravna fakulteta, Univerza v Ljubljani, Ljubljana 2017, str. 73.
216 Računsko sodišče, Ravnanje s komunalnimi odpadki, revizijsko poročilo z dne 2. 9. 2015. Računsko sodišče je opravilo revizijo poslovanja ministrstva, pristojnega za okolje, in Carinske uprave Republike Slovenije, ki od 1. 8. 2014 nadaljuje delo kot Finančna uprava Republike Slovenije, pri vzpostavitvi pogojev in nadzora ravnanja s komunalnimi odpadki v obdobju od leta 2009 do leta 2012.
217 Prav tam, str. 5.
218 Prav tam, str. 5 in 87.
219 Glej Računsko sodišče, Popravljalni ukrepi Ministrstva za okolje in prostor pri ravnanju s komunalnimi odpadki, porevizijsko poročilo z dne 18. 2. 2016.
220 Glej sodbo SEU v zadevi Komisija Evropskih skupnosti proti Kraljevini Belgiji, C-2/90, z dne 9. 7. 1992, 30. točka obrazložitve.
221 V šesti uvodni izjavi Okvirne direktive o odpadkih je določeno, da bi moral biti prvi cilj vsake politike ravnanja z odpadki zmanjšanje škodljivih vplivov nastajanja odpadkov in ravnanja z njimi na zdravje ljudi in okolje.
222 Sodba SEU v zadevi Hiebler, 60. in 61. točka obrazložitve.
223 Glej denimo študijo F. P. Corelli et al., Screening the efficiency of packaging waste in Europe, Univerza v Bocconi, Milano 2022, str. 34–35, nanjo se sklicuje v svojih pisnih stališčih pred SEU vlada Češke republike.
224 Prav tam, s sklicevanjem na OECD (2016).
225 Podobne prednosti enotne organizacije izhajajo tudi iz študije Analiza (2021), str. 25.
226 Študija J. Schwarz et al., One or More? How to set up the optimal system at packaging waste management industry, CETA, Praga 2018, str. 25.
227 Sodba SEU v zadevi Interzero in drugi, 138. točka obrazložitve.
228 Prav tam, 153. točka obrazložitve.
229 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-16/98, 15. točka obrazložitve.
230 Študija J. Schwarz et al., nav. delo, str. 19–20.
231 Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu Odboru in Odboru regij: Novi akcijski načrt za krožno gospodarstvo – Za čistejšo in konkurenčnejšo Evropo (COM/2020/98 final), točka 4.1.
232 Glede določitve deležev odpadne embalaže glej denimo sklepe Vrhovnega sodišča št. I Up 178/2022 z dne 20. 9. 2023, št. I Up 180/2022 z dne 20. 9. 2023 in št. III Ips 12/2015 z dne 9. 12. 2016; glede inšpekcijskih ukrepov, povezanih s prevzemom druge odpadne embalaže, glej denimo sklepe Upravnega sodišča št. II U 350/2021 z dne 29. 3. 2024, št. I U 1671/2021 z dne 14. 5. 2025 in št. I U 41/2022 z dne 27. 3. 2024.
233 Študija J. Schwarz et al., nav. delo, str. 19–20.
234 Ravnanja treh DROE in še ene gospodarske družbe, ki so se ukvarjale z ravnanjem z odpadki, je presojala tudi Javna agencija za varstvo konkurence in 30. 12. 2019 izdala odločbo, v kateri je ugotovila, da so sklenile prepovedan kartelni sporazum, katerega cilj je bil omejevanje in nadziranje proizvodnje ter delitev trga. Odločba je pravnomočna glede ravnanja ene od DROE, glede preostalih treh subjektov pa je v postopku ponovnega odločanja.
235 J. Slavik in J. Pavel, The Relationship between competition and efficiency of waste-collection services in Czech Republic, Local Governmental Studies, let. 44, št. 2 (2017), str. 275–296.
236 Odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-32/15 z dne 8. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 82/18, in OdlUS XXIII, 12), 47. točka obrazložitve, št. U-I-281/09 z dne 22. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 105/11, in OdlUS XIX, 29), 19. točka obrazložitve, št. U-I-244/14 z dne 10. 9. 2015 (Uradni list RS, št. 69/15), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-303/08 z dne 11. 2. 2010 (Uradni list RS, št. 14/10), 4. točka obrazložitve, ter sklepi Ustavnega sodišča št. U-I-308/00 z dne 12. 2. 2004, št. Up-408/02, U-I-259/04 z dne 9. 9. 2004 in št. U-I-193/99 z dne 31. 1. 2002 (OdlUS XI, 16).
237 Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-135/00 z dne 9. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 93/02, in OdlUS XI, 211), 30. točka obrazložitve, in št. U-I-128/08, Up-933/08 z dne 7. 10. 2009 (Uradni list RS, št. 90/09, in OdlUS XVIII, 44), 60. točka obrazložitve.
238 R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 591.
239 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-193/19 z dne 6. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 81/21, in OdlUS XXVI, 15), 11. točka obrazložitve.
240 Sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7), 19. točka obrazložitve.
241 Tako denimo že v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-211/00 z dne 22. 1. 2004 (Uradni list RS, št. 16/04, in OdlUS XIII, 4), 13. točka obrazložitve, št. U-I-277/05 z dne 9. 2. 2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), 31. točka obrazložitve, in št. U-I-27/17 z dne 18. 2. 2021 (Uradni list RS, št. 29/21, in OdlUS XXVI, 7), 21. točka obrazložitve.
242 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 51. točka obrazložitve.
243 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-288/00 z dne 21. 3. 2002 (Uradni list RS, št. 32/02, in OdlUS XI, 44), 15. točka obrazložitve, in št. U-I-285/08, 23. točka obrazložitve, ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-20/05 z dne 25. 1. 2007, 6. točka obrazložitve.
244 Prav tam.
245 Sodbi SEU v zadevah Evropska komisija proti Madžarski, C-179/14, 154. točka obrazložitve, in Hans-Dieter Jundt in Hedwig Jundt proti Finanzamt Offenburg, 32. in 33. točka obrazložitve.
246 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 53. in 54. točke obrazložitve.
247 Iz četrtega odstavka 3. člena ZGD-1 izhaja, da pravne osebe, ki imajo eno od pravnoorganizacijskih oblik, ki jih določa ZGD-1, štejejo za gospodarske družbe, tudi če v skladu z zakonom v celoti ali deloma opravljajo dejavnost, ki ni pridobitna.
248 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-403/22 z dne 27. 1. 2025, 3. točka obrazložitve.
249 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-178/10, 32. točka obrazložitve, št. U-I-123/11 z dne 8. 3. 2012 (Uradni list RS, št. 22/12), 10. točka obrazložitve, in št. U-I-52/20 z dne 10. 6. 2021 (Uradni list RS, št. 108/21, in OdlUS XXVI, 22), 10. točka obrazložitve.
250 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 191. točka obrazložitve.
251 Glej stališče Evropske komisije v zadevi Interzero in drugi, 46. točka obrazložitve, in sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Collinsa v zadevi Interzero in drugi z dne 26. 9. 2024, 45. točka obrazložitve.
252 Iz sodne prakse SEU izhaja, da kadar je nacionalni ukrep povezan s svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU), SEU ukrep preizkusi le glede na eno od teh svoboščin. Za določitev prevladujoče temeljne svoboščine je treba upoštevati namen zadevne ureditve (glej sodbi SEU v zadevah Boriss Cilevičs in drugi, 50. in 51. točka obrazložitve, in Interzero in drugi, 166. točka obrazložitve).
253 Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-158/17, 51. točka obrazložitve, in št. U-I-192/16 z dne 7. 2. 2018 (Uradni list RS, št. 15/18, in OdlUS XXIII, 2), 25. točka obrazložitve.
254 Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-194/17 z dne 15. 11. 2018 (Uradni list RS, št. 1/19, in OdlUS XXIII, 14), 40. točka obrazložitve, in št. U-I-59/18 z dne 8. 9. 2022 (Uradni list RS, št. 132/22, in OdlUS XXVII, 20), 26. točka obrazložitve.
255 Prim. z odločbami Ustavnega sodišča št. U-I-158/17, 53. točka obrazložitve, št. U-I-59/18, 23. točka obrazložitve, in št. U-I-194/17, 40. točka obrazložitve.
256 Glej sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-179/14, 157. in 162. točka obrazložitve.
257 Glej sklepne predloge generalnega pravobranilca M. Collinsa v zadevi Interzero in drugi, 45. točka obrazložitve.
258 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 163. in 192. točka obrazložitve. Prim. tudi s sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Madžarski, C-179/14, 162. točka obrazložitve.
259 Prim. s sodbo SEU v zadevi Data Protection Commissioner proti Facebook Ireland Ltd in Maximillianu Schremsu, C-311/18, z dne 16. 7. 2020, 175. točka obrazložitve.
260 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 192. točka v zvezi s 150. in 215. točko obrazložitve.
261 Prav tam, 80. točka obrazložitve.
262 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 177. točka obrazložitve.
263 Glej študijo J. Schwarz et al., nav. delo, str. 33–35.
264 Glej Analizo (2021), str. 61.
265 Za delovanje sistema je namreč ključno sodelovanje končnih uporabnikov proizvodov (potrošnikov), ki z ustreznim ločevanjem odpadkov povečujejo učinkovitost sistema. Sodelovanje potrošnikov pa je v veliki meri odvisno od motivacije, ki temelji na lastnem prepričanju potrošnika. Le z učinkovitim izobraževanjem, oglasnimi kampanjami in drugimi sredstvi je mogoče vplivati na motivacijo končnih uporabnikov, da učinkovito sodelujejo v sistemu (glej študijo J. Schwarz et al., nav. delo, str. 33–35).
266 Glej tudi 176. in 177. točko obrazložitve te odločbe.
267 Glej tudi 195. točko obrazložitve te odločbe.
268 Glej Analizo (2021), str. 61.
269 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 179. točka obrazložitve. Glej tudi 224. točko obrazložitve te odločbe.
270 Glej prvo alinejo 1. člena Protokola št. 26.
271 Sodba SEU v zadevi Interzero in drugi, 132. točka obrazložitve. Glej tudi 182. točko obrazložitve te odločbe.
272 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 129. točka obrazložitve.
273 Glej prav tam. Glej tudi sodbo SEU v zadevi Dickinger in Ömer, C-347/09, 72. točka obrazložitve.
274 Prav tam.
275 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 184. točka obrazložitve.
276 Prav tam, 185. točka obrazložitve.
277 Prav tam, 153. točka obrazložitve.
278 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-239/23 z dne 2. 10. 2025, 10. točka obrazložitve.
279 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-305/05 z dne 23. 3. 2006, 9. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11, 18. točka obrazložitve.
280 EKČP izrecno ne zagotavlja svobodne gospodarske pobude, vendar pa v okviru 1. člena Prvega protokola k EKČP varuje posamezne vidike svobodne gospodarske pobude, ki so povezani s premoženjskimi interesi gospodarskih subjektov. Pobudniki ne zatrjujejo, da bi jim 74. člen Ustave, ki samostojno ureja svobodno gospodarsko pobudo, priznaval to pravico v manjši meri, kot jo priznava 1. člen Prvega protokola k EKČP.
281 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 191. točka obrazložitve.
282 Prav tam, 165. točka obrazložitve.
283 Prav tam, 172. točka obrazložitve.
284 Prim. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11, 18. točka obrazložitve.
285 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 171., 174. in 191. točka obrazložitve.
286 Prim. prav tam, 176. točka obrazložitve.
287 Pobudniki zatrjujejo, da naj bi bila izpodbijana ureditev v neskladju s 14. členom Direktive o storitvah, ki določa prepovedane zahteve za začetek opravljanja gospodarske dejavnosti na ozemlju države članice. V 1. točki 14. člena Direktive o storitvah so prepovedane zahteve, po katerih bi se med drugim izvajanje določene gospodarske dejavnosti pogojevalo s sedežem v državi članici. Vendar v konkretnem primeru ne gre za zahtevo iz 1. točke 14. člena Direktive o storitvah, temveč za zahteve iz 15. člena Direktive o storitvah (glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 172. točka obrazložitve), zato je Ustavno sodišče očitke pobudnikov o kršitvi prepovedi diskriminacijske obravnave presodilo z upoštevanjem meril iz točke a) tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah.
288 Tako tudi generalni pravobranilec M. Collins v sklepnih predlogih v zadevi Interzero in drugi, 66. točka obrazložitve.
289 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 176. točka obrazložitve.
290 Prav tam, 192. točka obrazložitve.
291 Iz 21. točke 3. člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja, da sistem PRO pomeni sklop ukrepov, ki jih sprejmejo države članice, da zagotovijo, da proizvajalci nosijo finančno odgovornost ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje v fazi odpadkov v življenjskem ciklu proizvoda.
292 Sodba SEU v zadevi Interzero in drugi, 177. točka obrazložitve.
293 Glej sodbi SEU v zadevah Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, 82. točka obrazložitve, ter Interzero in drugi, 188. točka obrazložitve.
294 Prim. s sodbo SEU v zadevi Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, 83. točka obrazložitve.
295 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 186. točka obrazložitve.
296 Prav tam, 180. in 181. točka obrazložitve.
297 Prav tam, 181. točka obrazložitve.
298 Enajsti odstavek 38. člena ZVO-2 določa:
"Telo iz prejšnjega odstavka:
1. se redno seznanja z izvajanjem skupnega izpolnjevanja obveznosti, ki ga izvaja organizacija,
2. potrjuje višino finančnega prispevka na prodajno enoto ali tono proizvoda, za katerega velja PRO, danega na trg v Republiki Sloveniji, ki ga mora plačati proizvajalec,
3. potrjuje načrtovane in dosežene okoljske cilje organizacije pri zagotavljanju ravnanja z odpadki iz proizvodov,
4. sprejme splošni akt, ki opredeljuje standarde ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, ki jih morajo, poleg zahtev iz predpisa iz šestega odstavka 24. člena tega zakona in predpisa iz osmega odstavka 34. člena tega zakona, obvezno upoštevati osebe, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO,
5. izvede ali organizira izvedbo vpogledov v dokumentacijo iz 4. točke šestega odstavka prejšnjega člena in skladno z enajstim odstavkom 40. člena tega zakona oglede lokacij zbiranja ali obdelave odpadkov na lokacijah oseb, ki za organizacijo zbirajo ali obdelujejo odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, ter ovrednoti njihove ugotovitve v skladu s kriteriji iz predpisa iz osmega odstavka 38. člena tega zakona, in
6. potrjuje vsebino javnega poziva iz šestega odstavka 40. člena tega zakona in na podlagi meril, ki jih predpiše Vlada v prepisu iz osmega odstavka 34. člena tega zakona, in ugotovitev vpogledov v dokumentacijo in ogledov lokacij zbiranja ali obdelave odpadkov iz prejšnje točke, na nediskriminatoren način določi osebe, ki bodo za organizacijo iz prvega odstavka 37. člena tega zakona izvajale zbiranje in postopke priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje v prihodnjem koledarskem letu."
299 Glej sodbi SEU v zadevah Plato Plastik Robert Frank GmbH proti Caropack Handelsgesellschaft mbH, C-26/05, z dne 16. 2. 2006, 40. točka obrazložitve, in Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG proti Land Baden-Württemberg, 40. točka obrazložitve.
300 Prav tam.
301 Predstavniki proizvajalcev, ki ustanovijo organizacijo, in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo organizaciji, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice (deseti odstavek 38. člena ZVO-2).
302 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-158/11 z dne 28. 11. 2013 (Uradni list RS, št. 107/13, in OdlUS XX, 11), 19. točka obrazložitve.
303 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve.
304 Glej L. Šturm v: L. Šturm (ur.), nav. delo, str. 175.
305 Prim. s sklepom Ustavnega sodišča št. U-I-23/94 z dne 13. 10. 1994 (OdlUS III, 111), 6. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-300/97 z dne 12. 11. 1998 (Uradni list RS, št. 79/98, in OdlUS VII, 200), 5. točka obrazložitve.
306 V petem odstavku 38. člena ZVO-2 sta določeni dve izjemi, ko smejo organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik izvajati zbiranje in obdelavo odpadkov, in sicer, če je s podzakonskim aktom določeno, da se za proizvajalca šteje tudi: (1) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje na trg, ali (2) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja PRO, vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja PRO.
307 Glej R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 588. Glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-155/20, 18. točka obrazložitve.
308 Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-154/94 z dne 6. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 69/94, in OdlUS III, 98), št. U-I-52/16, 21. točka obrazložitve, in št. U-I-144/19 z dne 6. 7. 2023 (Uradni list RS, št. 89/23), 129. točka obrazložitve.
309 Za sorodstveno povezavo se šteje krvno sorodstvo v ravni vrsti ali v stranski vrsti do vštetega četrtega kolena, pravno priznane oblike partnerske zveze ter svaštvo do vštetega drugega kolena, čeprav je zakonska ali zunajzakonska skupnost prenehala, ali če je lastnik poslovnega deleža skrbnik ali v razmerju rejništva z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (sedmi odstavek 38. člena ZVO-2).
310 Nadzor glasovalnih pravic pomeni pravice, pogodbe ali druga sredstva, ki vsako zase ali skupaj ob upoštevanju ustreznih dejanskih ali pravnih okoliščin lastniku poslovnega deleža omogočajo izvajanje odločilnega vpliva na osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (osmi odstavek 38. člena ZVO-2).
311 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 191. točka obrazložitve.
312 Prav tam, 172. do 174. točka obrazložitve.
313 Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-77/08 z dne 8. 7. 2010 (Uradni list RS, št. 61/10), 18. točka obrazložitve, in št. U-I-155/20, 18. točka obrazložitve.
314 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-155/20, 20. točka obrazložitve, in št. U-I-77/08, 18. točka obrazložitve. Prim. tudi z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-19/92.
315 Prim. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11, 18. točka obrazložitve.
316 Prim. prav tam.
317 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 173., 174. in 191. točka obrazložitve.
318 Prim. prav tam, 176. točka obrazložitve
319 Prav tam. Prim. tudi s sodbo SEU v zadevi Evropska komisija proti Helenski republiki, C-729/17, z dne 26. 6. 2019, 66. točka obrazložitve.
320 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 192. točka obrazložitve.
321 Prav tam.
322 Prav tam, 183. točka obrazložitve.
323 Prav tam.
324 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 183. točka obrazložitve. Prim. tudi s sodbo SEU v zadevi Colegiul Medicilor Veterinari din România (CMVRO) proti Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, 75. točka obrazložitve.
325 SSGP se razlikujejo od običajnih storitev v tem, da javni organi menijo, da jih je treba zagotoviti tudi takrat, ko trg za to nima zadostnih spodbud. Glej podrobneje Sporočilo Evropske komisije – Storitve splošnega gospodarskega pomena v Evropi (Communication from the Commission - Services of general interest in Europe), UL C 17, 19. 1. 2001, str. 4–23.
326 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 190. točka obrazložitve.
327 Prav tam, 188. točka obrazložitve.
328 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-311/11, 18. točka obrazložitve.
329 V petem odstavku 38. člena ZVO-2 sta določeni dve izjemi, ko smejo organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža v organizaciji, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik izvajati zbiranje in obdelavo odpadkov, in sicer, če je s podzakonskim aktom določeno, da se za proizvajalca šteje tudi: (1) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, pripravi za ponovno uporabo in jih drugič daje na trg, ali (2) oseba, ki odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO, reciklira v predelano snov ali predmet, ki je proizvod, za katerega velja PRO, vendar ima predelana snov ali predmet drug namen uporabe kot izvorni proizvod, za katerega velja PRO.
330 Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 38. točka obrazložitve, in št. U-I-52/22 z dne 19. 6. 2025 (Uradni list RS, št. 55/25), 66. točka obrazložitve.
331 V dvanajstem odstavku 38. člena ZVO-2 je določeno: "Ne glede na 1. točko šestega odstavka tega člena lahko Vlada zaradi zagotavljanja ustreznega ravnanja z odpadki ali ekonomske vzdržnosti sistema PRO v predpisu iz devetega odstavka 34. člena tega zakona določi, da za proizvajalca, ki je lastnik poslovnega deleža organizacije, ali za organizacijo, kadar se v okviru ravnanja z odpadki iz ene vrste proizvodov, za katere velja PRO, neposredno zagotavljajo surovine za proizvodnjo izključno te vrste proizvodov, ne veljajo omejitve glede kapitalskih povezav z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz določenih proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji."
332 Prim. z odločbama Ustavnega sodišča št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 38. točka obrazložitve, in št. U-I-52/22, 66. točka obrazložitve.
333 Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-129/10 z dne 10. 11. 2011 (Uradni list RS, št. 95/11), 6. točka obrazložitve, in št. U-I-22/15 z dne 27. 3. 2019 (Uradni list RS, št. 32/19, in OdlUS XXIV, 1), 30. točka obrazložitve.
334 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000 (Uradni list RS, št. 33/2000, in OdlUS IX, 60), 33. točka obrazložitve, podobno tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-158/95 z dne 2. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, in OdlUS VII, 56), 18. točka obrazložitve.
335 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-92/07, 150. točka obrazložitve.
336 Prim. odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-245/01 z dne 12. 2. 2004 (Uradni list RS, št. 19/04, in OdlUS XIII, 9) 6. točka obrazložitve, in št. U-I-178/12 z dne 16. 10. 2013 (Uradni list RS, št. 90/23), 11. točka obrazložitve, ter smiselno tudi št. U-I-84/09 z dne 2. 7. 2009 (Uradni list RS, št. 55/09, in OdlUS XVIII, 31), 29. točka obrazložitve.
337 Vlada v mnenju navaja, da se v primeru recikliranja avtomobilskih in industrijskih baterij proizvaja svinec. Svinec pa je surovina, iz katere se proizvajajo avtomobilske in industrijske baterije.
338 Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-79/20 z dne 13. 5. 2021 (Uradni list RS, št. 88/21, in OdlUS XXVI, 18), 80. točka obrazložitve.
339 Prav tam in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-199/02, 22. točka obrazložitve.
340 R. Zagradišnik v: M. Avbelj (ur.), nav. delo, str. 588, in odločba Ustavnega sodišča št. U-I-155/20, 18. točka obrazložitve.
341 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-199/02, 22. točka obrazložitve, in št. U-I-202/93 z dne 6. 10. 1994 (Uradni list RS, št. 74/94, in OdlUS III, 99), 4. točka obrazložitve.
342 Glej sklep Ustavnega sodišča št. Up-110/01 z dne 3. 7. 2001 (Uradni list RS, št. 60/01, in OdlUS X, 236), 17. točka obrazložitve.
343 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 191. točka obrazložitve.
344 Prav tam, 212. točka obrazložitve, in sodbo SEU v zadevi Sky Österreich proti Österreichischer Rundfunk, 43. točka obrazložitve.
345 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 197. in 198. točka obrazložitve
346 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 213. točka obrazložitve
347 Prav tam, 198. točka obrazložitve, in sodba SEU v zadevi Komisija proti Italijanski republiki, C-518/06, 70. točka obrazložitve.
348 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 198. in 200. točka obrazložitve.
349 Prav tam, 201. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo SEU v zadevi Komisija proti Italijanski republiki, C-518/06, 71. točka obrazložitve.
350 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 215. točka obrazložitve.
351 Prav tam.
352 Prav tam, 177. točka obrazložitve.
353 Prav tam, 203. in 216. točka obrazložitve.
354 V 7. 3. točki 3. člena ZVO-2 je določeno: "Komunalni odpadki so:
– mešani odpadki in ločeno zbrani odpadki iz gospodinjstev, ki vključujejo papir in karton, steklo, kovine, plastiko, biološke odpadke, les, tekstil, embalažo, odpadno električno in elektronsko opremo, odpadne baterije in akumulatorje ter kosovne odpadke, vključno z vzmetnicami in pohištvom, in
– mešani odpadki in ločeno zbrani odpadki iz drugih virov, kadar so po lastnostih in sestavi podobni odpadkom iz gospodinjstev."
355 Glej 3. točko prvega odstavka 233. člena ZVO-2.
356 Glej sodbe ESČP v zadevah Hutten-Czapska proti Poljski z dne 19. 6. 2006, 167. in 168. točka obrazložitve, Maria Dumitrescu in Sorin Mugur Dumitrescu proti Romuniji, z dne 14. 10. 2008, 47. in 54. točka obrazložitve, ter Bittó in drugi proti Slovaški, z dne 28. 1. 2014, 98. točka obrazložitve.
357 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 219. točka obrazložitve.
358 Glej sodbo SEU v zadevi MOTOE, C-49/07, z dne 1. 7. 2008, 50. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa.
359 Prav tam, 51. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi SEU v zadevah GB-Inno-BM, C-18/88, z dne 13. 12. 1991, 25. točka obrazložitve, in Connect Austria, C-462/99, z dne 22. 5. 2003, 83. točka obrazložitve.
360 A contrario sodba SEU v zadevi Connect Austria, 84. točka obrazložitve.
361 Glej zlasti sodbo SEU v zadevi Dickinger in Ömer, 72. točka obrazložitve. Glej tudi sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 129. točka obrazložitve.
362 Prim. denimo glede pravice do pokojnine odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-36/00 z dne 11. 12. 2003 (Uradni list RS, št. 133/03, in OdlUS XII, 98) in št. U-I-186/12 z dne 14. 3. 2013 (Uradni list RS, št. 25/13, in OdlUS XX, 3) ter sklep Ustavnega sodišča št. U-I-330/20, Up-617/20 z dne 30. 9. 2020; glede ukinitve oprostitve plačila vrtca za drugega otroka odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-122/15, U-I-199/15 z dne 17. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 24/16); glede spremembe trajanja koncesije odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19 in št. U-I-198/19 z dne 5. 1. 2023 (Uradni list RS, št. 14/23); glede preoblikovanja pravice do varstvenega dodatka v pravico iz javnih sredstev odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-110/15, Up-568/15 z dne 1. 3. 2018 (Uradni list RS, št. 29/18).
363 Sodba SEU v zadevi Interzero in drugi, 153. točka obrazložitve.
364 Tako Ustavno sodišče npr. v sklepih št. U-I-31/96 z dne 26. 11. 1998 (OdlUS VII, 212), št. U-I-120/91 z dne 9. 4. 1992 (OdlUS I, 26), in št. U-I-123/92 z dne 22. 4. 1993 (Uradni list RS, št. 24/93, in OdlUS II, 109).
365 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-146/12, 91. točka obrazložitve.
366 Glej npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-11/07 z dne 13. 12. 2007 (Uradni list RS, št. 122/07, in OdlUS XVI, 86), 13. in 14. točka obrazložitve, in št. U-I-110/15, Up-568/15, 26. do 29. točka obrazložitve.
367 Prav tam.
368 Tako tudi v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-206/97 z dne 17. 6. 1998 (Uradni list RS, št. 50/98, in OdlUS VII, 134) in št. U-I-19/05 z dne 17. 3. 2005 (Uradni list RS, št. 34/05, in OdlUS XIV, 14).
369 Prim. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-14/97 z dne 19. 11. 1998 (Uradni list RS, št. 83/98, in OdlUS VII, 204) in št. U-I-206/99 z dne 21. 9. 2000 (Uradni list RS, št. 100/2000, in OdlUS IX, 208).
370 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-285/08, 28. točka obrazložitve, in št. U-I-178/12, 18. točka obrazložitve. Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 49. točka obrazložitve, in št. U-I-446/20, U-I-448/20, U-I-455/20, U-I-467/20, 48. točka obrazložitve.
371 Prim. z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-202/05 z dne 15. 6. 2006 (Uradni list RS, št. 66/06, in OdlUS XV, 54), 14. točka obrazložitve.
372 Glej odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-206/97, 9. točka obrazložitve, in št. U-I-90/05 z dne 7. 7. 2005 (Uradni list RS, št. 75/05, in OdlUS XIV, 66), 15. točka obrazložitve.
373 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-206/97, 9. točka obrazložitve s sklicevanjem na H. D. Jarras in B. Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1995, str. 430–434. Enako tudi v odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 48. točka obrazložitve.
374 Glej sodbi SEU v zadevah Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi, 77. točka obrazložitve; Agrenergy Srl in drugi, C-180/18, C-286/18 in C-287/18, z dne 11. 7. 2019, 29. točka obrazložitve.
375 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 154. točka obrazložitve.
376 Glej npr. sodbe SEU v zadevah Kühn proti Landeswirtschaftskammer Weser-Ems, C-177/90, z dne 10. 1. 1992, 13. točka obrazložitve, Poljska proti Komisiji, C-335/09 P, z dne 26. 6. 2012, 80. točka obrazložitve, in Kotnik in drugi proti Sloveniji, C-526/14, z dne 19. 7. 2016, 66. točka obrazložitve.
377 Glej npr. sodbe SEU v zadevah AJD Tuna, C-221/09, z dne 17. 3. 2011, 71. do 73. točka obrazložitve, in Italijanska republika proti Svetu Evropske unije, C-611/17, z dne 30. 4. 2019, 112. točka obrazložitve, ter združenih zadevah Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, C-798/18 in C-799/18, z dne 15. 4. 2021, 42. točka obrazložitve.
378 Glej sodbe SEU v zadevi Plantanol GmbH & Co. KG proti Hauptzollamt Darmstadt, C-201/08, z dne 10. 9. 2009, 53. točka obrazložitve, združenih zadevah Agrenergy Srl in drugi, 31. točka obrazložitve, in zadevi Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, 42. točka obrazložitve.
379 Glej sodbe SEU v zadevah Kahla Thüringen Porzellan proti Komisiji, C-537/08 P, z dne 16. 12. 2010, 63. točka obrazložitve, in Kotnik in drugi proti Sloveniji, 62. točka obrazložitve, ter združenih zadevah HGA in drugi proti Komisiji, C-630/11 P do C-633/11 P, z dne 13. 6. 2013, 132. točka obrazložitve.
380 Glej sodbe SEU v zadevah Affish, C-183/95, z dne 17. 7. 1997, 57. točka obrazložitve, Komisija proti Koninklijke FrieslandCampina, C-519/07 P, z dne 17. 9. 2009, 85. točka obrazložitve, ter Kotnik in drugi proti Sloveniji, 68. točka obrazložitve.
381 Sodbe SEU v zadevah Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi, 87. točka obrazložitve, in Admiral Gaming Network, C-475/20 do C-482/20, z dne 22. 9. 2022, 64. točka obrazložitve.
382 Glej v tem smislu sodbe SEU v zadevah Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG proti Land Baden-Württemberg, 81. točka obrazložitve, Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi, 85. točka obrazložitve in tam navedena sodna praksa, ter Global Starnet, C-322/16, z dne 20. 12. 2017, 48. točka obrazložitve.
383 Prim. s sodbo SEU v zadevi Radlberger Getränkegesellschaft mbH & Co., S. Spitz KG proti Land Baden-Württemberg, 43. točka obrazložitve.
384 Prim. prav tam, 48. in 50. točka obrazložitve.
385 Direktiva 2000/53/ES, Direktiva 2006/66/ES in Direktiva 2012/19/E
386 Tudi SEU je v sodbi v zadevi Interzero in drugi, 153. točka obrazložitve, napotilo na uporabo meril ESČP.
387 Glej zlasti sodbi ESČP v zadevah Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski z dne 16. 10. 2018, 49. točka obrazložitve, ter Oklešen in Pokopališko Pogrebne Storitve Leopold Oklešen, s. p. proti Sloveniji z dne 30. 11. 2010, 58. točka obrazložitve, ter odločitev ESČP v zadevi Tipp 24 AG proti Nemčiji z dne 27. 11. 2012, 34. točka obrazložitve.
388 Sodbi ESČP v zadevah Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski, 50. točka obrazložitve, in Microintelect OOD proti Bolgariji z dne 4. 3. 2014, 44. točka obrazložitve.
389 Pravni subjekt pridobi pravico takrat, ko so upravičenja, ki jo sestavljajo, dovolj individualizirana (torej jasno določena glede pravnega subjekta) in konkretizirana (jasno določena glede vsebinskega obsega), da omogočajo njihovo izvrševanje. Praviloma je to takrat, ko je pravica določena v posamičnem aktu, zlasti pravnomočni sodbi ali dokončni upravni odločbi ali v pogodbi. Glej R. Pirnat, Instrumentalnost javnega prava in načelo zaupanja v pravo (primer določb ZUJF o letnem regresu), Podjetje in delo, št. 6–7 (2012), str. 1046, in M. Pavčnik, Teorija prava, 4. pregledana in dopolnjena izdaja, GV Založba, Ljubljana 2011, str. 205.
390 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-66/20, 52. točka obrazložitve.
391 Glej 147. točko obrazložitve te odločbe.
392 Po ustaljeni ustavnosodni presoji lahko povratno učinkovanje upraviči le posebna, prav povratno učinkovanje predpisa utemeljujoča javna korist, brez katere ne bi bilo mogoče doseči zasledovanega cilja ureditve. Taka javna korist pa mora biti glede na to, da se z njo utemeljuje izjema od ustavne prepovedi povratnega učinkovanja predpisa – izjeme pa je treba razlagati restriktivno –, v zakonodajnem postopku posebej ugotovljena in pojasnjena že v zakonodajnem gradivu. Te utemeljitve ne morejo nadomestiti morebitna kasnejša (po zaključenem zakonodajnem postopku prvič podana) utemeljevanja ciljev zakona, ki iz zakonodajnega gradiva niso razvidna. Glej odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-158/11, 26. točka obrazložitve, št. U-I-196/14 z dne 5. 11. 2015 (Uradni list RS, št. 90/15), 27. točka obrazložitve, št. U-I-56/17, Up-335/17 z dne 4. 4. 2019 (Uradni list RS, št. 28/19, in OdlUS XXIV, 3), 23. točka obrazložitve, in št. U-I-397/20 z dne 2. 12. 2021 (Uradni list RS, št. 196/21, in OdlUS XXVI, 37), 14. točka obrazložitve.
393 Prim. sklepne predloga generalnega pravobranilca M. Collinsa v zadevi Interzero in drugi, 58. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi SEU v zadevah Berlington Hungary Tanácsadó és Szolgáltató kft in drugi, 77. točka obrazložitve, in Agrenergy Srl in drugi, 29. točka obrazložitve.
394 Glej sklep Ustavnega sodišča št. U-I-280/05 z dne 18. 1. 2007 (Uradni list RS, št. 10/07, in OdlUS XVI, 7), 19. točka obrazložitve, in odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-107/15 z dne 7. 2. 2019, 23. točka obrazložitve.
395 Tako že v sklepu Ustavnega sodišča št. U-I-255/01 z dne 25. 9. 2003, 5. točka obrazložitve.
396 Sodba SEU v zadevi Nemčija proti Komisiji, C-280/93, z dne 5. 10. 1994, 80. točka obrazložitve.
397 Sodba SEU v zadevi Faust proti Komisiji, C-52/81, z dne 28. 10. 1982, 27. točka obrazložitve.
398 Sodba SEU v zadevi Nemčija proti Svetu, C-280/93, 81. točka obrazložitve.
399 Sodbe SEU v združenih zadevah Di Lenardo in Dilexport, C-37/02 in C-38/02, z dne 15. 7. 2004, 70. točka obrazložitve, Španija proti Svetu, C-310/04, z dne 7. 9. 2006, 81. točka obrazložitve, in Plantanol, 53. točka obrazložitve.
400 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 78. točka obrazložitve.
401 Glej v tem smislu sodbo SEU v zadevi Gestore dei Servizi Energetici SpA – GSE, C-148/23, z dne 27. 6. 2024, 57. točka obrazložitve. Glej tudi sodbi SEU v zadevah Plantanol, 54. točka obrazložitve, in Gemeente Leusden in Holik Groep, 66. točka obrazložitve.
402 Glej denimo odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-193/19, 13. točka obrazložitve, in št. U-I-66/20, 50. točka obrazložitve.
403 Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-193/19, 13. točka obrazložitve.
404 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 159. točka obrazložitve.
405 Glej odločitev ESČP v zadevi Tipp 24 AG proti Nemčiji, 34. točka obrazložitve. Prim. s sodbo ESČP v zadevi Vékony proti Madžarski, 34. točka obrazložitve, iz katere izhaja, da desetmesečno oziroma trimesečno prehodno obdobje ni zadostno. SEU je denimo v sodbi v zadevi Global Starnet, 49. točka obrazložitve, presodilo kot zadosten rok 180 dni od začetka veljavnosti zakona, pri čemer je ta rok načeloma zadosten za to, da je koncesionarjem omogočeno, da se prilagodijo novim pogojem.
406 Prim. z odločitvijo ESČP zadevi Tipp 24 AG proti Nemčiji, 34. točka obrazložitve, v kateri je šlo za močno regulirano dejavnost, medtem ko je v zadevi Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski, 58. točka obrazložitve, šlo za dejavnost, ki pred tem ni bila regulirana.
407 Glej prvi odstavek 232. člena in prvi odstavek 233. člena ZVO-2.
408 Sodba ESČP v zadevi Di Sarno in drugi proti Italiji, 110. točka obrazložitve.
409 Prav tam. Glej tudi sodbo ESČP v zadevi Tătar proti Romuniji, 107. točka obrazložitve.
410 Sporočilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu Odboru in Odboru regij: Novi akcijski načrt za krožno gospodarstvo – Za čistejšo in konkurenčnejšo Evropo (COM/2020/98 final), točka 4.1.
411 Glej Evidenco oseb, ki ravnajo z odpadki (https://www.gov.si/teme/ravnanje-z-odpadki/).
412 Slovenski računovodski standardi, člen 1.1. (Uradni list RS, št. 129/23 – SRS2024).
413 "Press kontejnerji" se uporabljajo za stiskanje papirja, kar pa ni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, temveč gre že za obdelavo odpadkov.
414 Sodba ESČP v zadevi Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski, 51. točka obrazložitve.
415 Glej sodbo SEU v zadevi Interzero in drugi, 155. in 156. točke obrazložitve.
416 Zato lahko pomenijo celo omejitev pravice iz 16. člena Listine. Glej sodbo SEU v združenih zadevah Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) in drugi, 63. točka obrazložitve.
417 Glej sodbi SEU v zadevah Plantanol, 49. točka obrazložitve, ter VEMV in drugi, C-17/03, z dne 7. 6. 2005.
418 Prim. sodbo ESČP v zadevi Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski, 59. točka obrazložitve, in odločitev ESČP v zadevi Tipp 24 AG proti Nemčiji, 27. točka obrazložitve.
419 Sodba ESČP v zadevi Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski, 59. točka obrazložitve. Glej tudi odločitev Komisije za človekove pravice v zadevi Pinnacle Meat Processors Company and 8 Others proti Združenemu kraljestvu z dne 21. 10. 1998.
420 Sodbi ESČP v zadevah Könyv-Tár Kft in drugi proti Madžarski, 50. točka obrazložitve, in Microintelect OOD proti Bolgariji, 44. točka obrazložitve.
421 Glej sodbo SEU v zadevi Komisija proti Belgiji, C-2/90, z dne 9. 7. 1992, 28. točka obrazložitve.
422 Prim. npr. odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-215/96 z dne 25. 11. 1999 (Uradni list RS, št. 101/99, in OdlUS VIII, 265) in št. U-I-238/96 z dne 21. 11. 1996 (Uradni list RS, št. 71/96, in OdlUS V, 161) ter sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-294/95 z dne 7. 11. 1996 (OdlUS V, 152) in št. U-I-157/93 z dne 28. 10. 1993 (OdlUS II, 95).
423 URL: https://pisrs.si/pregledPredpisa?id=ZAKO8286.
424 Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-271/95 z dne 15. 5. 1996 (Uradni list RS, št. 27/96, in OdlUS V, 82), 68. točka obrazložitve.
425 Prav tam.
