Številka:	U-I-155/23-17
Datum:	5. 6. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Antona Jernejca, Ljubljana, ki ga zastopa Klemen Golob, odvetnik v Ljubljani, na seji 5. junija 2025

1. Člen 5 Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 99/22), kolikor pod zap. št. 57 kategorizira lokalno cesto »Šlandrova ul., od C. 24. junija do 0087« (odsek 212282) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 1932/2, k. o. Stožice, se razveljavi.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 7. člena Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, kolikor pod zap. št. 1192 kategorizira javno pot »Stožice, od Stožic, h.st. 26 do h.st. 30C« (odsek 718941) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 2315, k. o. Stožice, se zavrže.

3. Postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 7. člena Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, kolikor pod zap. št. 1548 kategorizira javno pot »Pot ob Savi, od Obvozne c. do 716271« (odsek 720641) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 2292, 2293, 2294, 2295 in 2324, vsa k. o. Stožice, se ustavi.

4. Mestna občina Ljubljana mora pobudniku povrniti njegove stroške postopka v višini 373,32 EUR v 30 dneh po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnik je vložil pobudo, v kateri navaja, da izpodbija 7. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju Odlok). Zatrjuje njegovo neskladje z 22., 33. in 69. členom Ustave. Trdi, da je dedič po pokojnemu Ivanu Jernejcu, ki je bil solastnik zemljišč s parc. št. 1932/2, 2292, 2293, 2294, 2295, 2315 in 2324, vsa k. o. Stožice. Pobudnik navaja, da je zato solastnik navedenih zemljišč. Po zemljiščih s parc. št. 2292, 2293, 2294, 2295 in 2324, vsa k. o. Stožice, naj bi bil z Odlokom kategoriziran odsek javne ceste 720641. Po zemljišču s parc. št. 1932/2, k. o. Stožice, naj bi bil kategoriziran odsek javne ceste 212282, po zemljišču s parc. št. 2315, k. o. Stožice, pa odsek 718941. Pred kategorizacijo naj Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) ne bi sklenila nobenega pravnega posla za pridobitev zemljišč ali začela postopka razlastitve. Po pojasnilih pobudnika po zemljiščih poteka le kolovoz, ki se je uporabljal in se še uporablja zaradi izkoriščanja kmetijskih in gozdnih zemljišč. Ta kolovoz naj nikoli ne bi bil javna cesta, saj naj bi se končal ob obrežju reke Save in naj ne bi povezoval nobenega naselja ali zaselka. Nekateri posamezniki naj bi v okviru javne razgrnitve Odloka podali pripombe in predloge ter opozorili na protiustavnost kategorizacije, vendar naj nato ne bi bili obveščeni o stališču MOL do teh pripomb in predlogov. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče zadevo obravnava absolutno prednostno in razveljavi oziroma odpravi 7. člen Odloka ter MOL naloži v plačilo stroške postopka v 30 dneh po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

2. MOL v odgovoru na pobudo navaja, da glede na zemljiškoknjižne podatke, iz katerih izhaja, da je lastnik zemljišč še vedno Ivan Jernejc, ni izkazano ne lastništvo pobudnika ne to, da bi po zemljiščih potekala kategorizirana javna cesta. Nasprotno, po zemljišču s parc. št. 2315, k. o. Stožice, naj ne bi potekala javna prometna površina oziroma naj bi bilo to zemljišče zunaj cestnega sveta. Pobudnik naj ne bi jasno navedel, katero zemljišče naj bi bilo znotraj določenega odseka javne ceste. Poleg tega naj bi bili odseki javne ceste 720562, 716191, 720562 in 716191, ki naj bi bili omenjeni v pobudi, kategorizirani že s prej veljavnim Odlokom o kategorizaciji občinskih cest (Uradni list RS, št. 70/05 in 33/08 – v nadaljevanju Odlok/05). Pri tem MOL opozarja na enoletni rok za vložitev pobude iz tretjega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Pobuda naj bi bila prepozna. MOL predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže, oziroma če meni, da je utemeljena, izda ugotovitveno odločbo na podlagi 48. člena ZUstS.

3. MOL je po pozivu Ustavnega sodišča, naj predloži podatke o poteku javne ceste iz evidence o javnih cestah v smislu 50. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 in 29/23 – v nadaljevanju ZCes-2) po zemljišču s parc. št. 2315, k. o. Stožice, sporočila, da po podatkih Odloka po tem zemljišču ne poteka kategorizirana občinska cesta. MOL je predložila tudi grafični prikaz.

4. Pobudnik se do odgovora MOL na pobudo in do njenih dodatnih pojasnil o poteku javne ceste iz evidence o javnih cestah ni opredelil.

5. Ustavno sodišče ni sprejelo odločitve o absolutno prednostni obravnavi zadeve.

6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo predpisi o kategorizaciji občinskih javnih cest učinkujejo neposredno na pravne položaje lastnikov zemljišč, po katerih potekajo kategorizirane javne ceste. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

7. Ugovor MOL, da so trditve pobudnika o poteku javne ceste nejasne, ni utemeljen. Pobudnik sicer v pobudi na različnih mestih res omenja več odsekov javne ceste, vendar na 5. strani pobude jasno opredeli, kateri odsek po njegovih trditvah poteka po določenem zemljišču. Ustavno sodišče je (lahko) upoštevalo te trditve pobudnika.

8. Odlok je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen 22. 7. 2022 in je začel veljati petnajsti dan po objavi, tj. 6. 8. 2022 (11. člen Odloka). Pobuda je pravočasna, saj je bila vložena 21. 7. 2023, torej v roku iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Ustavno sodišče ne sledi stališču MOL, da je pobuda prepozna. Če namreč občina z novejšim odlokom ponovno kategorizira javno cesto, ki je v preteklosti že bila kategorizirana, se rok za vložitev pobude presoja glede na novi odlok, če prejšnji v upoštevnem delu ne velja več,¹ kot v obravnavani zadevi.²

9. Ustavno sodišče je štelo, da pobudnik izpodbija Odlok v delu, kolikor se nanaša na posamezna zemljišča. Pri zemljiščih s parc. št. 2292, 2293, 2294, 2295 in 2324, vsa k. o. Stožice, je glede na zemljiškoknjižne izpise, ki so priloženi pobudi, v zemljiški knjigi kot solastnik vpisan Ivan Jernejc. Tudi MOL na to utemeljeno opozarja. Po trditvah pobudnika po teh zemljiščih poteka odsek kategorizirane javne poti 720641 (tj. zap. št. 1548 7. člena Odloka, »Pot ob Savi, od Obvozne c. do 716271«). Ker je pobudnik v pobudi le navedel, da je pravni naslednik (dedič) po pokojnemu Ivanu Jernejcu, ni pa v dokaz tega predložil nobene listine (kot je bilo navedeno, pobudnik po podatkih zemljiške knjige ni lastnik vseh zemljišč, na katera se nanaša pobuda), ga je Ustavno sodišče k temu pozvalo na podlagi tretjega odstavka 24.b člena ZUstS.³ Pri tem ga je opozorilo, da bo, če tako ne bo ravnal v danem osemdnevnem roku, lahko ustavilo postopek na podlagi druge alineje četrtega odstavka 25. člena ZUstS.⁴ Ker pobudnik na navedeni poziv ni odgovoril, je Ustavno sodišče ustavilo postopek za preizkus pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 7. člena Odloka, kolikor pod zap. št. 1548 kategorizira javno pot »Pot ob Savi, od Obvozne c. do 716271« (odsek 720641) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 2292, 2293, 2294, 2295 in 2324, vsa k. o. Stožice (3. točka izreka).

10. Izpisi iz zemljiške knjige, ki so priloženi pobudi, potrjujejo, da je pobudnik v zemljiški knjigi vpisan kot solastnik pri zemljiščih s parc. št. 1932/2 in 2315, obe k. o. Stožice. Pobudnik izkazuje lastništvo navedenih zemljišč in glede teh zemljišč drugačne navedbe MOL (da pobudnik tega ni izkazal) niso utemeljene. Pobudnik je k pobudi tudi priložil grafične prikaze s spletnega portala Urbinfo in posplošenemu ugovoru MOL, da pobudnik ni izkazal, da bi po zemljišču s parc. št. 1932/2, k. o. Stožice, potekala javna cesta, ni mogoče slediti.

11. Glede poteka javne ceste po zemljišču s parc. št. 2315, k. o. Stožice, pa je MOL po pozivu Ustavnega sodišča, naj sporoči še podatke iz evidence o javnih cestah, pojasnila, da po podatkih Odloka na tem zemljišču ni javne ceste. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je za ugotovitev, ali izpodbijani odlok sporno javno cesto določa (kategorizira) na določenem zemljišču, upoštevna ureditev v evidenci o javnih cestah (banka cestnih podatkov).⁵ To pomeni, da je odločilnega pomena, kakšen je potek sporne javne ceste na podlagi podatkov Odloka oziroma evidence o javnih cestah. Glede na to je treba ugotoviti, da na zemljišču s parc. št. 2315, k. o. Stožice, ni zatrjevanega odseka javne poti 718941 (tj. zap. št. 1192 7. člena Odloka, »Stožice, od Stožic, h.st. 26 do h.st. 30C«). V tem delu podatki iz evidence o javnih cestah ne pritrjujejo trditvam pobudnika o poteku sporne javne ceste. Pobudnik zato ne izkazuje pravnega interesa za pobudo, kolikor se nanaša na zemljišče s parc. št. 2315, k. o. Stožice. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

12. Upoštevaje zgoraj navedeno je Ustavno sodišče sprejelo pobudo v delu, kolikor se nanaša na zemljišče s parc. št. 1932/2, k. o. Stožice, in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

13. Pobudnik navaja, da izpodbija 7. člen Odloka, vendar pa Ustavno sodišče ugotavlja, da je sporni odsek javne ceste 212282 določen v 5. členu Odloka pod zap. št. 57, potek odseka »Šlandrova ul., od C. 24. junija do 0087«. Ustavno sodišče je zato izpodbijani Odlok vsebinsko presojalo v navedenem delu (za presojo je bistveno, da je z Odlokom kategoriziran sporni odsek javne ceste 212282).⁶

14. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

15. ZCes-2 pojem in status javnih cest ureja v 3. členu. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe je imel tudi Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – ZCes-1), ki je veljal v času sprejetja Odloka, in pred tem tudi že Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – ZJC). Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

16. Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila.⁷ Tudi v obravnavani zadevi MOL pred kategorizacijo sporne javne ceste po zemljišču s parc. št. 1932/2, k. o. Stožice, tega zemljišča ni pridobila v last. Že zato je 7. člen Odloka, kolikor kategorizira javno cesto v delu, ki poteka po tem zemljišču, v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 7. člen Odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave.

17. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče razveljavilo 5. člen Odloka, kolikor se nanaša na zemljišče s parc. št. 1932/2, k. o. Stožice (1. točka izreka).

18. Ustavno sodišče se glede na takšno odločitev ni spuščalo v presojo drugih očitkov pobudnika in navedb MOL. V zvezi s stališčem MOL, da bi moralo v okoliščinah obravnavane zadeve izdati ugotovitveno odločbo, pa pojasnjuje, da je v tovrstnih zadevah v preteklosti sicer izdajalo ugotovitvene odločbe (in določalo način njihove izvršitve), vendar pa je že leta 2011 spremenilo način takšnega odločanja. Zaradi jasnih ustavnih in zakonskih obveznosti občin v zvezi s kategorizacijo javnih cest ter zaradi učinkovitejšega varstva lastninske pravice izpodbijane občinske predpise o kategorizaciji javnih cest od tedaj razveljavlja.⁸

19. Pobudnik je zahteval povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Po ustaljeni ustavnosodni presoji morajo obstajati posebno utemeljeni razlogi, da se stroški pobudnika naložijo v plačilo nasprotnemu udeležencu.⁹ V konkretnem primeru Ustavno sodišče ocenjuje, da so takšni razlogi podani. Čeprav je bil postopek v večjem delu ustavljen in je bilo treba pobudo tudi delno zavreči, so razlogi v pobudi enaki glede vseh zemljišč. Navedbe pobudnika se tako glede njihovega obsega kot vsebine v enaki meri nanašajo na vsa zemljišča in so medsebojno zelo povezane oziroma celo enake. Zato jih po oceni Ustavnega sodišča v danih okoliščinah z vidika stroškov ni smiselno ločevati.¹⁰ Upoštevaje zelo obsežno ustavnosodno presojo občinskih predpisov o kategorizaciji občinskih cest je MOL lahko utemeljeno pričakovala, da bo pobudnik vložil pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka ter da bo sprejeta odločitev Ustavnega sodišča vsebinsko enaka kot v drugih podobnih zadevah. Iz pobude izhaja, da je bila MOL pred sprejetjem Odloka, v fazi posredovanja predlogov in pripomb javnosti, opozorjena na protiustavnost kategorizacije, česar MOL ne zanika. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče o stroškovnem zahtevku odločilo, kot izhaja iz 4. točke izreka.

20. Pobudnik je vložil pobudo po pooblaščenem odvetniku. Ustavno sodišče je priznalo odvetniške stroške za opravljene storitve po Odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 2/15, 28/18 in 70/22 – v nadaljevanju Odvetniška tarifa), upoštevaje vrednost točke v višini 0,60 EUR (Sklep o spremembi vrednosti točke, Uradni list RS, št. 22/19). Po 1. točki Tarifne številke 7 je Ustavno sodišče za pobudo glede na zahtevnost obravnavane zadeve, upoštevaje 500 točk, priznalo stroške v znesku 300 EUR in materialne stroške v znesku 6 EUR (tretji odstavek 11. člena Odvetniške tarife). Priznalo je tudi DDV v višini 22 odstotkov v znesku 67,32 EUR, ker je pooblaščenec pobudnika zavezanec za DDV. Stroškov za sestavo predloga za absolutno prednostno obravnavo Ustavno sodišče ni priznalo, ker pobudnik s tem predlogom ni uspel. Prav tako ni priznalo priglašenih stroškov za posvet s stranko in pregled listin, ker sta to storitvi, ki sta zajeti v priznani nagradi za sestavo pobude. Stroški zastopanja skupaj znašajo 373,32 EUR.

21. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, tretjega odstavka 25. člena, druge alineje četrtega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.

¹ Prim. npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-312/06 z dne 10. 4. 2008, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/21 z dne 1. 3. 2022, 3. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-495/20 z dne 2. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 32/23), 5. točka obrazložitve. V citiranih primerih sta dva odloka kategorizirala isto javno cesto, Ustavno sodišče pa je zavrglo pobudo zoper prvi, ne več veljavni odlok.

² Člen 10 Odloka določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati Odlok/05.

³ Tretji odstavek 24.b člena ZUstS določa, da če pobuda ne vsebuje ustreznih listin za utemeljitev pravnega interesa, Ustavno sodišče pozove pobudnika, naj v določenem roku predloži listine, iz katerih je razvidno, da je predpis neposredno posegal v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj ob vložitvi pobude.

⁴ Druga alineja četrtega odstavka 25. člena ZUstS določa, da Ustavno sodišče ustavi postopek za preizkus pobude ali postopek za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti, če pobudnik v določenem roku ne da zahtevanih podatkov.

⁵ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/23 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 22/25), 10. in 14. točka obrazložitve.

⁶ Prim. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-157/23 z dne 17. 4. 2025 (Uradni list RS, št. 30/25), 6. točka obrazložitve.

⁷ Npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 16/13).

⁸ Glej prav tam, 6. točka obrazložitve.

⁹ Tako npr. v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-243/19 z dne 6. 7. 2022 (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/22), 9. točka obrazložitve, št. U-I-509/18 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 79/22), 9. točka obrazložitve, št. U-I-190/20 z dne 10. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 41/22), 11. točka obrazložitve, št. U-I-116/17 z dne 30. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 145/20), 11. točka obrazložitve, št. U-I-213/16 z dne 9. 1. 2020 (Uradni list RS, št. 4/20), 9. točka obrazložitve, št. U-I-166/14 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 32/16), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-198/14 z dne 23. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 25/16), 9. točka obrazložitve.

¹⁰ Prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-136/23 z dne 17. 4. 2025 (Uradni list RS, št. 30/25), 15. točka obrazložitve.