Številka:	U-I-172/23-20
Datum:	22. 5. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Janeza Kosa, Ljubljana, na seji 22. maja 2025

1. Člen 7 Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 99/22), kolikor pod zap. št. 1548 kategorizira javno pot »Pot ob Savi, od Obvozne c. do 716271« (odsek 720641) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 1967/2, 2060/2, 2061/3 in 1971/2, vsa k. o. Ježica, se razveljavi.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 7. člena Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, kolikor pod zap. št. 1548 kategorizira javno pot »Pot ob Savi, od Obvozne c. do 716271« (odsek 720641) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 1967/3, k. o. Ježica, se zavrže.

1. Pobudnik navaja, da izpodbija 7. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju Odlok). Zatrjuje njegovo neskladje s 33. in 69. členom Ustave ter 39. členom Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – v nadaljevanju ZCes-1) oziroma 49. členom zdaj veljavnega Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 in 29/23 – v nadaljevanju ZCes-2). Trdi, da je lastnik v izreku navedenih zemljišč, po katerih je z Odlokom kategorizirana javna občinska cesta oziroma javna pot pod zap. št. 1548, odsek 720641 (»Pot ob Savi, od Obvozne c. do 716271«). Pred kategorizacijo naj Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) s pobudnikom ne bi sklenila nobenega pravnega posla ali začela postopka razlastitve. Po pojasnilih pobudnika po njegovih zemljiščih, ki jih je pridobil z dedovanjem, poteka kolovoz, ki se je uporabljal in se še uporablja zaradi izkoriščanja kmetijskih in gozdnih zemljišč. Ta kolovoz naj nikoli ne bi bil javna pot oziroma javna cesta. Pobudnik predlaga, naj Ustavno sodišče razveljavi Odlok, kolikor se nanaša na kategorizirano javno cesto, ki poteka po njegovih zemljiščih.

2. MOL v odgovoru na pobudo navaja, da je pobudnik izkazal le lastništvo zadevnih zemljišč, ne pa tudi, da bi po njih potekala kategorizirana javna pot. Nasprotno, po zemljišču s parc. št. 1967/3, k. o. Ježica, naj ne bi potekala javna prometna površina oziroma naj bi bilo to zemljišče zunaj cestnega sveta. MOL opozarja, da je pri zemljiščih pobudnika, razen pri zemljišču s parc. št. 1967/3, k. o. Ježica, v zemljiški knjigi vpisana zaznamba razlastitvenega postopka. MOL trdi, da navedbe pobudnika, da kolovoz na njegovih zemljiščih nikoli ni bil javna pot, ne držijo, saj so sporni odsek javne poti že pred uveljavitvijo Odloka lahko uporabljali tudi drugi, ne samo lastniki sosednjih zemljišč. Sporni odsek javne poti naj bi bil kategoriziran že s prej veljavnim Odlokom o kategorizaciji občinskih cest (Uradni list RS, št. 70/05 in 33/08). MOL poudarja, da pobudnika ne moti obstoj javne poti na njegovih zemljiščih, temveč da predlaga zgolj ukinitev same kategorizacije (kot take), kar pomeni, da Odlok niti ne posega v njegov pravni položaj. MOL se sklicuje tudi na četrti odstavek 209. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3). Na podlagi te določbe naj bi lahko pobudnik sam začel razlastitveni postopek. MOL predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže, oziroma če meni, da je utemeljena, izda ugotovitveno odločbo na podlagi 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS).

3. MOL je po pozivu Ustavnega sodišča, naj predloži podatke o poteku javne ceste oziroma javne poti iz evidence o javnih cestah v smislu 50. člena ZCes-2 po zemljišču s parc. št. 1967/3, k. o. Ježica, dodatno sporočila, da po podatkih iz Odloka javna pot po tem zemljišču ne poteka, da pa poteka po zemljiščih s parc. št. 1967/2, 2060/2, 2061/3 in 1971/2, vsa k. o. Ježica. MOL je predložila tudi grafične prikaze.

4. Pobudnik se je opredelil do odgovora MOL na pobudo in do njenih dodatnih pojasnil o poteku javne poti iz evidence o javnih cestah. Pobudnik vztraja pri svojih navedbah in jih še dodatno pojasnjuje. Navaja, da podredno zahteva razveljavitev celotnega 7. člena Odloka, ker v njem ni navedenih niti zemljiških parcel. Glede trditve MOL, da po zemljišču s parc. št. 1967/3, k. o. Ježica, ne poteka kategorizirana javna cesta, pobudnik navaja, da v tem trenutku zaupa tej navedbi.

5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo predpisi o kategorizaciji občinskih javnih cest učinkujejo neposredno na pravne položaje lastnikov zemljišč, po katerih potekajo kategorizirane javne ceste. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

6. Odlok je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen 22. 7. 2022 in je začel veljati petnajsti dan po objavi, to je 6. 8. 2022 (11. člen Odloka). Pobudnik je pobudo vložil 7. 8. 2023. Objektivni rok enega leta iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS se je iztekel 7. 8. 2023 (iztekel bi se sicer 6. 8. 2023, vendar je bil ta dan nedelja, torej se je rok iztekel prvi naslednji delovni dan, to je bilo v ponedeljek, 7. 8. 2023).¹ Glede na navedeno je pobuda pravočasna.

7. Ustavno sodišče je štelo, da pobudnik izpodbija Odlok v delu, kolikor se nanaša na njegova zemljišča. Lastništvo zemljišč in stanje javne poti na njih v obravnavani zadevi ni sporno. Glede poteka javne poti po zemljišču s parc. št. 1967/3, k. o. Ježica, je MOL po pozivu Ustavnega sodišča, naj sporoči dodatne podatke iz evidence o javnih cestah, pojasnila, da po podatkih Odloka javna pot ne poteka po tem zemljišču. Iz ustavnosodne presoje že izhaja, da je za ugotovitev, ali izpodbijani odlok sporno javno pot določa (kategorizira) na določenem zemljišču, upoštevna ureditev v evidenci o javnih cestah (banka cestnih podatkov).² To pomeni, da je odločilnega pomena, kakšen je potek sporne javne poti na podlagi podatkov Odloka oziroma evidence o javnih cestah. Glede na vse navedeno je treba ugotoviti, da na zemljišču s parc. št. 1967/3, k. o. Ježica, ni zatrjevane javne poti in pobudnik zato ne izkazuje pravnega interesa za pobudo, kolikor se nanaša na to zemljišče. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

8. V delu, kolikor se pobuda nanaša na zemljišča s parc. št. 1967/2, 2060/2, 2061/3 in 1971/2, vsa k. o. Ježica, je Ustavno sodišče pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

9. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

10. ZCes-2 pojem in status javnih cest ureja v 3. členu. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe je imel tudi ZCes-1, ki je veljal v času sprejetja Odloka, in pred tem tudi že Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – ZJC). Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

11. Sklicevanje MOL, da iz pobude izhaja, da pobudnika dejansko ne moti sam obstoj poti na njegovih zemljiščih, ki so jo že prej lahko uporabljali tudi drugi, oziroma da bi pobudnik lahko sam začel postopek razlastitve na podlagi četrtega odstavka 209. člena ZUreP-3,³ ni upoštevno. Upoštevno tudi ni, da je v zemljiški knjigi vpisana zaznamba razlastitvenega postopka pri posameznih zemljiščih, na kar opozarja MOL. Morebitni pravni postopki v zvezi z zemljišči sami po sebi na podatke v evidenci javnih cest ne morejo vplivati.⁴ Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila.⁵ Tudi v obravnavani zadevi MOL pred kategorizacijo sporne javne poti po zemljiščih s parc. št. 1967/2, 2060/2, 2061/3 in 1971/2, vsa k. o. Ježica, teh zemljišč ni pridobila v last. Že zato je 7. člen Odloka, kolikor kategorizira javno pot v delu, ki poteka po teh zemljiščih, v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 7. člen Odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave.

12. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče razveljavilo 7. člen Odloka, kolikor se nanaša na zemljišča s parc. št. 1967/2, 2060/2, 2061/3 in 1971/2, vsa k. o. Ježica (1. točka izreka).

13. Ustavno sodišče se glede na takšno odločitev ni spuščalo v presojo drugih navedb pobudnika in MOL. V zvezi s stališčem MOL, da bi moralo v okoliščinah obravnavane zadeve izdati ugotovitveno odločbo, pa pojasnjuje, da je v tovrstnih zadevah v preteklosti sicer izdajalo ugotovitvene odločbe (in določalo način njihove izvršitve), vendar pa je že leta 2011 spremenilo način takšnega odločanja. Zaradi jasnih ustavnih in zakonskih obveznosti občin v zvezi s kategorizacijo javnih cest ter zaradi učinkovitejšega varstva lastninske pravice izpodbijane občinske predpise o kategorizaciji javnih cest od tedaj razveljavlja.⁶

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena in tretjega odstavka 25. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.

¹ Roki, ki so določeni po letih, se končajo s pretekom tistega dne v zadnjem letu, ki se po svoji številki ujema z dnem, ko je rok začel teči (tretji odstavek 111. člena Zakona o pravdnem postopku, Uradni list RS, št. 73/07 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08 in 10/17 – v nadaljevanju ZPP, v zvezi s prvim odstavkom 6. člena ZUstS). Če je zadnji dan roka sobota, nedelja, praznik ali drug dela prost dan, ki ga določa zakon o praznikih, se izteče rok s pretekom prvega prihodnjega delavnika (četrti odstavek 111. člena ZPP).

² Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/23 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 22/25), 10. in 14. točka obrazložitve.

³ Četrti odstavek 209. člena ZUreP-3 določa:
»Zahtevo za razlastitev lahko predloži tudi razlastitveni zavezanec, če ima lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremičnini omejeno, ker je na tej nepremičnini:
– uveljavljen državni prostorski načrt ali OPPN za prostorske ureditve, ki so lahko predmet razlastitve v skladu z 203. členom tega zakona, ali
– že zgrajen objekt, ki je lahko predmet razlastitve v skladu z 203. členom tega zakona.«

⁴ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-16/23, 14. točka obrazložitve.

⁵ Npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 16/13).

⁶ Glej prav tam, 6. točka obrazložitve.