Številka: U-I-180/10-13

Datum: 7. 10. 2010

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Skupine poslank in poslancev Državnega zbora Republike Slovenije, na seji 7. oktobra 2010

Zakon o ratifikaciji Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške (Uradni list RS, št. 57/10, MP, št. 11/10) ni v neskladju z Ustavo.

1. Zahtevo za oceno ustavnosti Zakona o ratifikaciji Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške (v nadaljevanju BHRAS) je vložila skupina 37 poslank in poslancev Državnega zbora (v nadaljevanju predlagatelji). Državni zbor je BHRAS sprejel na seji 19. 4. 2010, veljati pa je začel 31. 7. 2010. Predlagatelji niso med tistimi poslankami in poslanci, ki so glasovali za BHRAS.
2. Predlagatelji navajajo, da je Ustavno sodišče v mnenju št. Rm-1/09 z dne 18. 3. 2010 (Uradni list RS, št. 25/10) spremenilo oziroma nadgradilo dotedanje stališče o nedoločenosti državne meje na morju in s tem tudi stališče o vsebini II. razdelka Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju TUL). Poudarjajo, da je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da je treba II. razdelek TUL tako glede meje na kopnem kot tudi glede meje na morju razumeti v smislu mednarodnopravnega načela uti possidetis.
3. Predlagatelji opozarjajo zlasti na 62. in 63. točko obrazložitve mnenja št. Rm-1/09. Povzemajo, da je Ustavno sodišče v teh dveh točkah obrazložitve opozorilo, da bi razsodba arbitražnega sodišča lahko odstopala od mejne črte, kakor je določena in ustavnopravno varovana v II. razdelku TUL, in da bi se v takem primeru lahko postavilo vprašanje ustavnosti notranje zakonodaje, s katero bi morala Slovenija uresničiti razsodbo arbitražnega sodišča. To naj bi pomenilo, da bi lahko prišlo do položaja, ko bo Slovenija morala sprejeti zakonodajo, ki bo v neskladju z Ustavo, v nasprotnem primeru pa bo kršila sprejete mednarodnopravne obveznosti. Predlagatelji menijo, da opozorilo Ustavnega sodišča pomeni, da bo Slovenija že z ratifikacijo in uveljavitvijo Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške (v nadaljevanju Arbitražni sporazum) prevzela mednarodnopravne obveznosti, ki so v nasprotju z Ustavo. Položaj naj bi bil enak kot v zadevi št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 40/97, in OdlUS VI, 86), ko je Ustavno sodišče med drugim ugotovilo protiustavnost I. točke priloge XIII k Evropskemu sporazumu o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (v nadaljevanju ESP). S to določbo bi se Slovenija zavezala sprejeti potrebne ukrepe, s katerimi bi državljanom držav članic Evropske unije zagotovila pravico do nakupa nepremičnin. Predlagatelji opozarjajo na stališče Ustavnega sodišča iz navedenega mnenja, po katerem ni dopustno, da bi se z ratifikacijo mednarodne pogodbe, ki bi zahtevala za njeno izpolnitev spremembo Ustave, odgovornost za morebitno kršitev sprejete mednarodne obveznosti prenesla na ustavodajalca. Iz enakih razlogov naj bi bil tudi BHRAS v neskladju z Ustavo.
4. Predlagatelji menijo, da bi moral Državni zbor upoštevati poziv Ustavnega sodišča, naj pretehta, ali ne bi bilo smiselno pred ratifikacijo Arbitražnega sporazuma spremeniti Ustave. Menijo, da bi moral Državni zbor najprej spremeniti Ustavo in šele nato bi lahko ratificiral Arbitražni sporazum. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj v skladu z 48. členom Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) ugotovi protiustavnost BHRAS ter na podlagi 40. člena ZUstS določi način izvršitve svoje odločbe, in sicer tako, da Državnemu zboru naloži, naj pred mednarodnopravno uveljavitvijo Arbitražnega sporazuma spremeni Ustavo tako, da ne bo moglo priti do protiustavnosti notranje zakonodaje, s katero bi se na podlagi Arbitražnega sporazuma izvrševala razsodba arbitražnega sodišča.
5. Državni zbor v odgovoru opozarja, da zahteva v nasprotju s prvim odstavkom 24.b člena ZUstS ne vsebuje navedbe določb BHRAS, ki se izpodbijajo, kar onemogoča vsebinsko in postopkovno presojo. Člen 48 ZUstS naj ne bi bil upošteven, saj pri predlogu predlagatelja ne gre za vprašanje, ki ga BHRAS ne ureja, pa bi ga moral urediti, niti za vprašanje, ki ne omogoča razveljavitve, temveč se predlog predlagatelja nanaša na spremembo Ustave. Državni zbor meni, da je Ustavno sodišče v zadevi št. Rm-1/09 že odločilo o ustavnosti Arbitražnega sporazuma in je pri tem sprejelo stališče, da je v prosti presoji Državnega zbora kot ustavodajalca, da presodi o potrebnosti in smiselnosti spremembe Ustave zaradi možnosti izjemne pravne situacije, do katere bi lahko prišlo po odločitvi arbitražnega sodišča. Državni zbor zato zahtevi predlagatelja ugovarja z navedbo, da gre za res iudicata, saj je Ustavno sodišče o zadevi že odločilo, nova dejstva, ki bi upravičevala ponovno presojo, pa niso podana. Meni, da bi bilo treba zahtevo zavreči oziroma zavrniti.
6. Mnenje o zahtevi je podala Vlada Republike Slovenije. Opozarja, da iz zahteve ni razvidno, katere določbe BHRAS izpodbijajo predlagatelji. Meni, da je Ustavno sodišče že odločalo o istem vprašanju v zadevi št. Rm-1/09, kjer so bila presojana vsa pomembna ustavnopravna vprašanja, in da zato naknadna presoja zakona o ratifikaciji ni potrebna. Ponovna zahteva o istem vprašanju naj bi pomenila zlorabo zakonskega pooblastila iz 23.a člena ZUstS, zato bi bilo treba zahtevo zavreči. Vlada izpostavlja dejstvo, da predlagatelji pri sprejetju BHRAS niso ugovarjali ustavnosti postopka ratifikacije, bili pa so tudi med 86 poslankami in poslanci Državnega zbora, ki so o BHRAS predlagali naknadni zakonodajni referendum. Z izglasovanjem Odloka o razpisu zakonodajnega referenduma o Zakonu o ratifikaciji Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške (Uradni list RS, št. 36/10), s katerim je Državni zbor dokončno odločitev prepustil volivkam in volivcem, naj bi se tudi predlagatelji strinjali s postopkom sprejemanja BHRAS. V zvezi z 62. in 63. točko obrazložitve mnenja št. Rm-1/09 Vlada poudarja, da je vzela opozorilo na znanje in ga je skrbno preučila. Ugotavlja, da so tudi poslanke in poslanci Državnega zbora pretehtali poziv Ustavnega sodišča in ocenili, da do protiustavnosti notranje zakonodaje po razsodbi arbitražnega sodišča ne more priti. Nobena poslanska skupina tudi ni dala pobude za začetek postopka za spremembo Ustave.

7. Po drugem odstavku 160. člena Ustave izreka Ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe na predlog Predsednika republike, Vlade ali tretjine poslancev Državnega zbora mnenje o njeni skladnosti z Ustavo. Že v mnenju št. Rm-1/97 pa je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da je na podlagi prve alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno tudi za presojo ustavnosti zakona o ratifikaciji mednarodne pogodbe, kar posredno vključuje tudi pristojnost za presojo ustavnosti določb mednarodne pogodbe. V sklepu št. U-I-197/97 z dne 21. 5. 1998 (OdlUS VII, 93) je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da je za presojo zakona o ratifikaciji pristojno tudi že pred mednarodnopravno uveljavitvijo mednarodne pogodbe. V postopku t. i. naknadne presoje mednarodne pogodbe je Ustavno sodišče torej pristojno tako za presojo določb mednarodne pogodbe kot tudi določb samega zakona o ratifikaciji. V tem okviru je pristojno presojati tudi ustavnost postopka ratifikacije mednarodne pogodbe.
8. Iz zahteve za presojo ustavnosti je razvidno, da predlagatelji svojih očitkov ne naslavljajo na BHRAS kot tak (torej kot zakon o ratifikaciji), temveč na Arbitražni sporazum kot mednarodno pogodbo. Zakonu namreč ne očitajo, da je bil sprejet po protiustavnem postopku. Menijo sicer, da bi bilo dopustno Arbitražni sporazum ratificirati šele po predhodni spremembi Ustave, vendar s tem ne morejo utemeljiti protiustavnosti postopka sprejemanja BHRAS, temveč v resnici zatrjujejo, da je Arbitražni sporazum po vsebini v neskladju z Ustavo – vprašanje predhodne spremembe Ustave se namreč lahko v Državnem zboru kot ustavodajalcu postavi le, če je mednarodna pogodba po vsebini neskladna z Ustavo, ni pa to vprašanje postopka sprejetja akta o ratifikaciji. Vendar tudi glede Arbitražnega sporazuma predlagatelji ne navedejo, katere njegove določbe naj bi bile protiustavne in s katerimi določbami Ustave naj bi bile v neskladju. Zatrjujejo samo, da je Arbitražni sporazum v neskladju z Ustavo, pri tem pa kot razlog navajajo bolj ali manj le ugotovitve Ustavnega sodišča iz 62. in 63. točke obrazložitve mnenja št. Rm-1/09. Ustavno sodišče je zato štelo, da predlagatelji izpodbijajo Arbitražni sporazum v celoti, in to izključno iz razloga, da bi lahko razsodba arbitražnega sodišča odstopila od vsebine II. razdelka TUL, kar naj bi zahtevalo bodisi sprejetje protiustavne notranje zakonodaje bodisi kršitev mednarodnopravnih obveznosti, kot naj bi izhajale iz Arbitražnega sporazuma.
9. O ustavnosti Arbitražnega sporazuma je Ustavno sodišče že odločalo v zadevi št. Rm-1/09 in sprejelo odločitev, da presojane določbe niso v neskladju z Ustavo (VI. točka izreka). Pri odločanju v tej zadevi je imelo pred očmi tudi pomisleke, ki jih predlagatelji v tej zahtevi ponovno očitajo BHRAS oziroma Arbitražnemu sporazumu. V mnenju št. Rm-1/09 je Ustavno sodišče sprejelo med drugim stališče, da Arbitražni sporazum ne določa poteka državnih mej med državama pogodbenicama, temveč vzpostavlja mehanizem za mirno rešitev mejnega spora (V. točka izreka). Predlagatelji zato napačno menijo, da bi že ratifikacija Arbitražnega sporazuma pomenila prevzem mednarodnopravne obveznosti, ki bi bila v nasprotju z Ustavo. Ustavno sodišče je namreč v navedenem mnenju ugotovilo, da presojane določbe Arbitražnega sporazuma ne vsebujejo protiustavnih mednarodnopravnih obveznosti. Ključna obveznost Republike Slovenije je, da v notranjem pravnem redu uresniči razsodbo arbitražnega sodišča (tretji odstavek 7. člena Arbitražnega sporazuma), vendar pa obveznost spoštovati sodno odločbo sama po sebi ne more biti protiustavna. Kot je jasno zapisalo Ustavno sodišče, bi se lahko vprašanje ustavnosti pojavilo šele potem, ko bo znana razsodba arbitražnega sodišča, in še to samo glede notranje zakonodaje, ki jo bo Slovenija morala sprejeti za izvršitev razsodbe.
10. Predlagatelji sicer trdijo, da je precej verjetno, da bo razsodba arbitražnega sodišča odstopala od mejne črte na morju, kot je ustavnopravno določena in varovana v II. razdelku TUL, vendar te trditve z ničimer ne podprejo. Tega tudi ni mogoče izkazati, kajti razsodba arbitražnega sodišča, kot je zapisalo Ustavno sodišče v mnenju št. Rm-1/09, »bo po svoji naravi sodna odločba, katere natančne vsebine ni mogoče vnaprej napovedati. Tudi natančna analiza pravil in načel mednarodnega prava ter njihove uporabe v dosedanji mednarodnopravni praksi ne bi mogla dati vnaprej jasnega odgovora o tem, kje bo arbitražno sodišče določilo mejo med Slovenijo in Hrvaško.« Prav tako predlagatelji neustrezno primerjajo zadevo št. Rm-1/09 z zadevo št. Rm-1/97, češ da naj bi tudi v slednji zadevi šlo za abstrakten, hipotetičen položaj, ko bi Državni zbor z ratifikacijo ESP spravil državo v položaj, ko bi izpolnitev mednarodnopravne obveznosti pomenila kršitev Ustave, ustavnoskladno ravnanje pa kršitev mednarodnega prava. Primerjava ni ustrezna, ker je Ustavno sodišče v zadevi št. Rm-1/97 ugotovilo protiustavnost določbe v mednarodni pogodbi, ki je jasno, določno, nepogojno, predvsem pa neodvisno od ravnanja ali odločitve tretjega določala mednarodnopravno obveznost za Republiko Slovenijo (država se je zavezala sprejeti potrebne ukrepe, s katerimi bi zagotovila državljanom držav članic Evropske unije, ob pogoju vzajemnosti in na nediskriminatorni osnovi, pravico do nakupa nepremičnin). Ni šlo torej za presojo mednarodnopravne obveznosti, ki je v času odločanja Ustavnega sodišča ne bi bilo mogoče napovedati (in presojati). Obveznost je bila znana in je popolnoma jasno izhajala iz besedila izpodbijane določbe. Pri Arbitražnem sporazumu pa, nasprotno, v času odločanja Ustavnega sodišča ni mogoče reči, kakšna bo razsodba arbitražnega sodišča in kaj konkretno bo Slovenija v zvezi s tem morala storiti.
11. Glede na to, da predlagatelji ne navajajo nobenih drugih ali dodatnih razlogov, ki jih Ustavno sodišče ne bi upoštevalo v mnenju št. Rm-1/09 in ki bi lahko pripeljali do drugačne odločitve, je zahteva neutemeljena. Ustavno sodišče je zato ugotovilo, da iz razlogov, ki jih navajajo predlagatelji, BHRAS ni v neskladju z Ustavo.

12. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS in tretje alineje 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07 in 54/10) v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, dr. Etelka Korpič - Horvat, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.