Uradni list

Številka 32
Uradni list RS, št. 32/2009 z dne 24. 4. 2009
Uradni list

Uradni list RS, št. 32/2009 z dne 24. 4. 2009

Kazalo

1437. Odločba o ugotovitvi, da prvi in drugi odstavek 2. člena, 3., 7., 9. in 10. člen Uredbe o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih niso v neskladju z Ustavo in zakonom, stran 4553.

Številka: U-I-444/06-18
Datum: 9. 4. 2009
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Sindikata državnih organov Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa sekretar Drago Ščernjavič, in z zahtevo Policijskega sindikata Slovenije, Ljubljana, ki ga zastopa Matej Pečanac, odvetnik v Ljubljani, na seji 9. aprila 2009
o d l o č i l o:
Prvi in drugi odstavek 2. člena, 3., 7., 9. in 10. člen Uredbe o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih (Uradni list RS, št. 95/06 in 16/07) niso v neskladju z Ustavo in zakonom.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Sindikat državnih organov Slovenije (prej Sindikat državnih in družbenih organov Slovenije – v nadaljevanju prvi predlagatelj) izpodbija 2. člen Uredbe o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih (v nadaljevanju Uredba), ki določa, da se stroški prevoza povrnejo v višini stroškov prevoza z najcenejšim javnim prevozom, višji pa le, če za zaposlenega najcenejši javni prevoz glede na vozni red in delovni čas pomeni več kot dve uri časovne izgube. Meni, da je Uredba v nasprotju z 8. členom Zakona o višini povračil stroškov v zvezi z delom in nekaterih drugih prejemkov (Uradni list RS, št. 87/97 in nasl. – v nadaljevanju: ZPSDP), ki določa, da se delavcem povrnejo stroški prevoza na delo in z dela v višini stroškov javnega prevoza, in s Kolektivno pogodbo za negospodarske dejavnosti v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 18/91 in nasl. – v nadaljevanju KPND), ki v 2. točki 42. člena določa enako. Uredba, ki je nižji pravni akt od ZPSDP in KPND, zato ne more posegati v pravice in obveznosti, ki jih daje zakon. Omejevanje pravice iz 8. člena ZPSDP in iz KPND naj bi bilo v neskladju z 2., s 87. in s 153. členom Ustave. Nadalje meni, da je kriterij za povrnitev višjih stroškov prevoza iz drugega odstavka 2. člena Uredbe, tj. kriterij več kot dve uri dnevne časovne izgube, arbitraren in brez zakonske podlage. Izpodbija tudi 3. in 9. člen Uredbe. Zaposleni je dolžan delodajalcu dostaviti podatke o ceni javnega prevoza, vsako spremembo pa je dolžan sporočiti v 8 dneh. Določbi naj bi presegali obveznosti zaposlenega do delodajalca in naj bi bili v nasprotju z 92., s 93. in s 94. členom Zakona o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 56/02 in nasl. – v nadaljevanju ZJU) ter z 31. in z 32. členom Zakona o delovnih razmerjih (Uradni list RS, št 42/02 in nasl. – v nadaljevanju ZDR). Ker zaposleni opravljajo to obveznost brez ustreznega nadomestila, sta določbi tudi v nasprotju z Zakonom o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 56/02 in nasl. – ZSPJS) in s KPND. Določbi naj bi bili še posebej sporni, ker nalagata zaposlenemu, da spremlja podatke, ki so delodajalcu – državi znani bodisi kot podeljevalcu koncesij za javne prevoze bodisi kot nadzorniku cen. Prvi predlagatelj izpodbija še drugi odstavek 10. člena Uredbe, ki nalaga delodajalcu preverjanje resničnosti teh podatkov najkasneje v 30 dneh po prejemu izjave delavca. Po mnenju prvega predlagatelja to kaže na to, da Uredba predpostavlja, da delodajalec razpolaga s temi podatki in da jih zahteva od zaposlenih le zato, da bi jih morebiti ujel na laži. Meni, da gre za nelojalno početje države kot delodajalca in je v nasprotju s pravico do varstva človekovega dostojanstva iz 21. člena Ustave. Uredba temelji na predpostavki, da so vsi zaposleni barabe in goljufi. Izjava, ki jo morajo podpisati zaposleni, vsebuje tudi stavek, da je dajanje napačnih podatkov lahko kaznivo dejanje goljufije in lahko pomeni prenehanje delovnega razmerja. Za tako vsebino izjave pa ni podlage ne v zakonu ne v Uredbi. Dajanje podatkov delodajalcu, na podlagi katerih lahko ta obtoži zaposlenega za goljufijo, pomeni za prvega predlagatelja zahtevo po samoobtožbi in zato direktno krši 21. člen Ustave. Pravica do osebnega dostojanstva in varnosti iz 33. člena Ustave (pravilno 34. člen Ustave) pa daje zaposlenemu pričakovanje, da bo delodajalec z njim ravnal kot z odgovorno in s spoštovanja vredno osebo. Temu izpodbijana Uredba ne sledi. Ustavnemu sodišču predlaga, naj odpravi izpodbijane določbe.
2. Policijski sindikat Slovenije (v nadaljevanju drugi predlagatelj) vlaga po vsebini podobno zahtevo. Izpodbija celotno Uredbo, predvsem pa njen 2. člen. Enako kot prvi predlagatelj meni, da je Vlada zakonsko pravico bistveno zožila. Nadalje meni, da je Vlada izdala Uredbo brez zakonskega pooblastila, oziroma da je Uredba, ker drugi odstavek 71. člena Zakona o delavcih v državnih organih (Uradni list RS, št. 15/90 in nasl. – v nadaljevanju ZDDO) ne velja, izdana na napačni pravni podlagi. Zatrjuje tudi neskladje izpodbijane ureditve s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Ker je najcenejši javni prevoz vlak, meni, da Vlada z izpodbijano Uredbo rešuje Slovenske železnice, ki imajo na področju potniškega prometa izgubo. Ker je Vlada z navedeno ureditvijo postavila približno 10% vseh zaposlenih v javnem sektorju v bistveno slabši položaj kot preostalih 90% zaposlenih v javnem sektorju, zatrjuje še neskladje s 14. členom Ustave. V dopolnitvi zahteve z dne 1. 3. 2007 drugi predlagatelj še navaja, da se je obseg veljavnosti Uredbe spremenil in bistveno zožil z Uredbo o spremembah in dopolnitvah Uredbe o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela javnim uslužbencem in funkcionarjem v državnih organih (Uradni list RS, št. 16/07 – v nadaljevanju Uredba/07).
3. Vlada v odgovoru navaja, da pravna podlaga za izdajo Uredbe ni ZPSDP, temveč 21. člen Zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93 in nasl. – v nadaljevanju ZVRS) v povezavi z drugim odstavkom 71. člena ZDDO. Ta daje Vladi izrecno pooblastilo, da vprašanje povračil stroškov prevoza na delo in z dela uredi z uredbo. Ker 8. člen ZPSDP zgolj določa, da se stroški prevoza na delo in z dela povrnejo v višini stroškov javnega prevoza, če zaposleni nima možnosti javnega prevoza, pa se mu povrne kilometrina, je glede na izrecno pooblastilo prevladala ocena, da je treba 8. člen ZPSDP natančneje razdelati. Poleg zagotovitve enake obravnave zaposlenih naj bi pomenil koncept najcenejšega prevoza spoštovanje in izvajanje načela učinkovitosti in gospodarnosti iz Zakona o javnih financah (Uradni list RS, št. 79/99 in nasl. – ZJF), kar je nedvomno v javnem interesu. Zato zavrača očitek predlagateljev, da je Uredba presegla 8. člen ZPSDP, ki naj ne bi dopuščal omejevanja pravice do povračila teh stroškov. Poudarja, da se zaposlenim še vedno zagotavlja pravica do povračila v višini stroškov javnega prevoza, poseg v ceno pa je bil glede na ZJF in uveljavljeno prakso pred Uredbo potreben in upravičen. Ob tem opozarja, da delodajalec nima pravice od zaposlenega zahtevati, da za prevoz na delo in z dela uporablja konkretno vrsto prevoznega sredstva, saj ZPSDP in Uredba določata zgolj usmeritev glede višine povračila teh stroškov in ne povrnitev dejanskih stroškov prevoza. Za povračilo stroškov javnega prevoza mora obstajati dejanska možnost uporabe javnega prevoznega sredstva.
4. Vlada zavrača tudi očitek predlagatelja, da kriterij iz drugega odstavka 2. člena Uredbe nima podlage v zakonu. Navaja, da je namen te določbe relativizacija pravila povrnitve stroškov najcenejšega prevoza. Prav tako meni, da skladnost Uredbe s KPND pravno ni upoštevna. Glede neustavnosti in nezakonitosti 3. in 9. člena Uredbe pa pojasnjuje, da predložitev podatkov delodajalcu zaradi pravilnega obračuna stroškov prevoza ni obveznost, ki bi bila vezana na opravljanje nalog oziroma opis nalog delovnega mesta, kot izhaja iz pogodbe o zaposlitvi. Določbi tudi nista povezani z delovnim časom, v katerem zaposleni opravlja delo po pogodbi o zaposlitvi. Delodajalec navedene podatke potrebuje zaradi uresničitve pravice do povračila stroškov prevoza na delo in z dela. Naložitev tega »bremena« zaposlenemu naj bi bila razumljiva tudi zato, ker nova ureditev uvaja možnost povračila stroškov prevoza na delo in z dela iz kraja, ki ni bivališče zaposlenega. Po mnenju Vlade prvi odstavek 10. člena Uredbe ni sporen, saj zgolj določa, da bo nadzor potekal v skladu z zakonom. Gre za zagotovitev pravne podlage za sankcioniranje tistih, ki to pravico zlorabljajo, kar je nedvomno v javnem interesu. Namen drugega odstavka 10. člena Uredbe pa je bil zavezati delodajalca, da preveri resničnost podatkov, navedenih v izjavi. Od teh podatkov je odvisna višina povrnjenih sredstev, ki pomenijo javnofinančne izdatke in je pravilnost povrnjenega zneska zaposlenemu prav tako v javnem interesu.
5. Glede navedb drugega predlagatelja o neskladnosti izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 14. člena in s tretjim odstavkom 74. člena Ustave Vlada prav tako meni, da so neutemeljene. Navaja, da je povračilo stroškov prevoza na delo in z dela pravica iz delovnega razmerja in da Vlada nima pristojnosti, da bi to področje urejala za širši javni sektor. Vlada tudi ne more urejati vprašanj, za katera s posebnim zakonom (sodniki, poslanci) to ni predvideno. Enako velja za druge funkcionarje v drugih državnih organih, za katere Vlada nima podlage v zakonu, da bi urejala prejemke iz delovnega razmerja. Za funkcionarje, ki so člani Vlade, in za tiste, ki jih Vlada imenuje, lahko Vlada uredi vprašanje povračila stroškov prevoza na delo in z dela na enak način, kot to velja za javne uslužbence, saj nastopa delovnopravno v funkciji njihovega delodajalca. Vlada nadalje pojasnjuje, da je ureditev z Uredbo posledica ureditve sistema javnih uslužbencev, kot izhaja iz ZJU. Na podlagi četrtega odstavka 22. člena ZJU pa ima Vlada možnost, da posamezna vprašanja iz delovnih razmerij javnih uslužbencev v organih državne uprave in v pravosodnih organih uredi z uredbo. Glede očitka o dajanju prednosti enemu prevozniku Vlada pojasnjuje, da namen Uredbe ni bil postaviti enega prevoznika v boljši položaj v primerjavi s konkurenco in še manj siliti ljudi v dejansko uporabo storitev Slovenskih železnic. Namen nove ureditve je bil po eni strani poenotiti prakso med organi, za katere je v pristojnosti Vlade, da to stori, po drugi strani pa slediti načelu dobrega gospodarjenja z javnimi sredstvi.
6. Odgovor Vlade je bil poslan predlagateljema, ki se ne strinjata z Vlado, da je pravna podlaga za izdajo Uredbe drugi odstavek 71. člena ZDDO. Navajata, da je treba upoštevati načelo lex posteriori derogat legi priori. Določba 2. člena ZPSDP, ki jasno določa, da se stroški prevoza izplačujejo v višini, določeni s tem zakonom, je razveljavila drugi odstavek 71. člena ZDDO, ki je vseboval pooblastilo Vladi, da določi zgolj višino in ne celotnega vprašanja nadomestil in povračil iz prvega odstavka 71. člena ZDDO (med njimi tudi stroške prevoza na delo in z dela). Po mnenju predlagateljev je višina povračila stroškov prevoza na delo in z dela v celoti urejena z ZPSDP. Tudi če bi šteli, da ima Vlada pooblastilo, bi z določbo 2. člena Uredbe posegla v 8. člen ZPSDP in »spremenila« pravico uslužbenca iz pravice do povrnitve stroškov v višini stroškov javnega prevoza v pravico do povrnitve stroškov v višini stroškov najcenejšega prevoza. Drugi predlagatelj meni, da ima Vlada na podlagi 71. člena ZDDO pooblastilo le glede višine stroškov prevoza, ne pa tudi glede drugih vprašanj, ki jih je uredila z Uredbo.
7. Prvi predlagatelj se tudi ne strinja z navedbo Vlade, da gre za enako obravnavo zaposlenih. Zaposleni, ki imajo možnost prevoza z vlakom, so »obsojeni« na večurno vožnjo s tem prevoznim sredstvom, tisti, ki jim povezava z vlakom ni omogočena, lahko uveljavljajo povračilo stroškov javnega prevoza z avtobusom, ki je udobnejši, hitrejši, pogosto pa tudi dražji. V javnem interesu ne more biti izplačilo čim nižjega nadomestila stroškov prevoza javnim uslužbencem, če se pri tem nesorazmerno kršijo njihove pravice, določene z Ustavo in zakonom. Prvi predlagatelj tudi vztraja pri očitku, da je kriterij dveurne časovne izgube povsem arbitraren in posega v pravico samo. Nanaša se le na čas čakanja na prevoz, ne upošteva pa samega časa trajanja vožnje. Nezakonit je tudi 7. člen Uredbe, ki določa povračilo stroškov prevoza delno v kilometrini in delno v višini stroškov javnega prevoza. Meni, da javni prevoz v navedenih primerih ni mogoč, zato bi zaposlenemu v skladu z ZPSDP pripadala pravica do kilometrine na celotni razdalji. Navedbo Vlade o neupoštevnosti KPND v tej zadevi tudi zavrača. V zvezi s 3. in z 9. členom Uredbe še vedno meni, da obveznost predložitve podatkov o ceni najcenejšega javnega prevoza pomeni za zaposlenega nerazumljivo in pretirano obveznost za uveljavitev te pravice. Glede navedbe Vlade, da gre pri 10. členu Uredbe zgolj za zagotovitev pravne podlage za sankcioniranje tistih, ki te pravice zlorabljajo, pa prvi predlagatelj navaja, da je ta pravna podlaga obstajala tudi prej.
8. Drugi predlagatelj navaja, da se ZDDO uporablja za vse zaposlene v državnih organih, pri čemer ZDDO ne loči med pojmom državni organ in drug državni organ. Vlada, ki se sklicuje na drugi odstavek 71. člena ZDDO, ima torej pooblastilo za urejanje vprašanj iz 71. člena ZDDO za vse, ki so v državnih organih zaposleni. Vlada pa je z izpodbijano Uredbo uredila pravice le za javne uslužbence, ki so zaposleni v izvršilni in sodni veji oblasti, ne pa tudi za uslužbence, zaposlene v zakonodajni veji oblasti in pri drugih državnih organih. Čeprav Vlada zatrjuje, da nima pooblastila, da z uredbo ureja vprašanje javnih uslužbencev drugje kot v organih državne uprave, pa se Vlada sklicuje na 22. člen ZJU, ki je podlaga za ureditev položaja zaposlenih v organih pravosodja z Uredbo. Drugi predlagatelj prav tako meni, da ne gre prezreti, da je delodajalec navedenih uslužbencev Republika Slovenija, ki jo zastopa Vlada. To pomeni, da so pravice in obveznosti zaposlenih pri istem delodajalcu urejene drugače. Vlada je glede funkcionarjev prezrla 18. člen Zakona o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/90 in nasl. – v nadaljevanju ZFDO), ki določa, da ima funkcionar pravico do povračila sredstev skupne porabe v skladu z zakonom, ki ureja ta vprašanja za delavce v državnih organih.
B. – I.
9. Sindikatu državnih organov Slovenije in Policijskemu sindikatu Slovenije je Ustavno sodišče priznalo status predlagateljev. Na podlagi osme alineje prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – ZUstS/94), ki je veljala v času, ko sta omenjena sindikata vložila zahtevi, je lahko imel položaj predlagatelja v postopku le reprezentativni sindikat za območje države, če so bile ogrožene pravice delavcev. Vendar pa se je z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 51/07 – v nadaljevanju ZUstS-A) ta ureditev spremenila, tako da lahko zahtevo v skladu z enajsto alinejo prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS), če so ogrožene pravice delavcev, vloži tudi reprezentativni sindikat za območje države za posamezno dejavnost ali poklic. Skladno s prvim odstavkom 38. člena ZUstS-A se postopki v zadevah, v katerih do uveljavitve tega zakona Ustavno sodišče še ni odločilo, po njegovi uveljavitvi nadaljujejo po določbah tega zakona. Iz priloženih kopij odločbe Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve št. 104-04-0020/98-002 z dne 11. 12. 1998 in št. 121-02-141/93 z dne 16. 7. 1993 izhaja, da je Sindikat državnih organov Slovenije reprezentativni sindikat v dejavnosti, Policijski sindikat Slovenije pa je reprezentativni sindikat v državnih organih v Republiki Sloveniji. Ker naj bi bile z izpodbijano Uredbo, za katero predlagatelja zahtevata oceno ustavnosti in zakonitosti, ogrožene pravice delavcev, so izpolnjeni vsi pogoji v smislu navedene določbe ZUstS.
10. Ustavno sodišče je zahtevi zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo.
B. – II.
Presoja pravne podlage za izdajo Uredbe
11. Predlagatelja zatrjujeta, da Vlada ni imela pravne podlage za izdajo Uredbe. Zatrjujeta neskladnost Uredbe s tretjim odstavkom 153. člena Ustave. Skladno z ustaljeno ustavnosodno presojo je Ustavno sodišče opravilo presojo izpodbijane ureditve z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave. Po navedeni določbi Ustave so upravni organi pri svojem delu (tudi Vlada), torej tudi pri izdajanju predpisov, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon, in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu, medtem ko izrecno pooblastilo v zakonu ni potrebno (tako tudi v odločbi št. U-I-96/02 z dne 11. 11. 2004, Uradni list RS, št. 131/04 in OdlUS XIII, 71 ter v odločbi št. U-I-233/03 z dne 24. 3. 2005, Uradni list RS, št. 37/05 in OdlUS XIV, 15). Ustavnopravni vprašanji, ki ju mora Ustavno sodišče obravnavati, sta obstoj zakonske podlage za ureditev v izpodbijani Uredbi in posledično njena skladnost z Ustavo.
12. Uredba(1) je bila izdana na podlagi prvega odstavka 21. člena ZVRS,(2) drugega odstavka 71. člena ZDDO in 18. člena ZFDO.(3) Prvi odstavek 71. člena ZDDO določa, da imajo delavci pravico do nadomestila in povračil določenih materialnih stroškov.(4) Med te stroške uvršča ZDDO tudi strošek delavca za prevoz na delo in z dela. Skladno z drugim odstavkom 71. člena ZDDO je Vlada pooblaščena, da določi višino nadomestil in povračil materialnih stroškov iz prvega odstavka 71. člena ZDDO. Na njeni podlagi je Vlada izdala tri podzakonske akte: Sklep o določitvi sredstev, ki se financirajo iz republiškega proračuna (Uradni list RS, št. 22/91 in nasl. – v nadaljevanju Sklep Vlade), Uredbo o povračilu stroškov prevoza na delo in z dela delavcem in funkcionarjem v državnih organih (Uradni list RS, št. 86/02 – v nadaljevanju Uredba /02) in izpodbijano Uredbo. Vsi navedeni akti so določali višino stroškov prevoza na delo in z dela, slednja dva pa tudi način obračunavanja in povračilo teh stroškov. Od navedenih podzakonskih aktov je v zvezi z ureditvijo povračila stroškov prevoza na delo in z dela veljavna le Uredba.(5)
13. Pred izdajo obeh uredb pa je bil konec leta 1997, z veljavnostjo od 1. 1. 1998, sprejet ZPSDP. V 1. členu določa, da se nanaša na zaposlene v državnih organih, organih lokalnih skupnosti, agencijah, skladih, javnih zavodih, javnih podjetjih in v bankah, ki so jih ustanovile lokalne skupnosti oziroma država ali ki so v večinski lasti lokalnih skupnosti oziroma v večinski lasti države in v Slovenski razvojni družbi ter v drugih pravnih osebah javnega prava. Določa tudi, kateri stroški (med njimi tudi stroški prevoza na delo in z dela) in prejemki so predmet urejanja s tem zakonom. V 2. členu določa, da se prejemki iz 1. člena izplačujejo pod pogoji in na način, določen s kolektivnimi pogodbami in z drugimi predpisi, ki urejajo izplačevanje teh prejemkov, v višini, ki je določen z ZPSDP. V 8. členu pa določa, da se stroški prevoza na delo in z dela povrnejo v višini stroškov prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi. Če zaposleni nima možnosti prevoza z javnimi prevoznimi sredstvi, se mu prizna kilometrina v višini 15% cene neosvinčenega motornega bencina – 95 oktanov.
14. Iz navedenega izhaja, da višino stroškov prevoza na delo in z dela urejata dva zakona. ZDDO določa pravico do povračila stroškov prevoza na delo in z dela (prvi odstavek 71. člena) ter pooblastilo Vladi, da določi njihovo višino (drugi odstavek 71. člena), ZPSDP pa določa njihovo višino in s tem pravico konkretizira (2. in 8. člen). Nasproti si torej stojita dva zakona, ki urejata isto področje na različna načina. ZDDO v obsegu, v katerem še velja, velja za ožji javni sektor (državni organi). ZPSDP velja za širši javni sektor. Zakona sta v razmerju splošni – specialni, starejši − mlajši. Ob upoštevanju razlagalnih pravil o koncu veljavnosti splošnih pravnih aktov (zlasti pravilo lex specialis posterior derogat legi generali priori)(6) je drugi odstavek 71. člena ZDDO, kolikor se nanaša na pooblastilo Vladi, da določi višino stroškov prevoza na delo in z dela za delavce v državnih organih, prenehal veljati z uveljavitvijo ZPSDP. Pri tem je treba upoštevati tudi splošno derogacijsko klavzulo iz drugega odstavka 13. člena ZPSDP, ki določa, da se z dnem uveljavitve ZPSDP za zaposlene iz 1. člena tega zakona prenehajo uporabljati določbe kolektivnih pogodb in drugih predpisov, ki so v nasprotju s tem zakonom. Izvršilna klavzula,(7) vsebovana v drugem odstavku 71. člena ZDDO, je bila torej nadomeščena z 2. in 8. členom ZPSDP.
15. Ob uveljavitvi je Uredba v 1. členu določala, da ureja način obračunavanja in povračilo stroškov na delo in z dela za javne uslužbence in funkcionarje v državnih organih. Z novelo izpodbijane Uredbe (Uradni list RS, št. 16/07 – v nadaljevanju Uredba/07) se je obseg veljavnosti Uredbe omejil na javne uslužbence v organih državne uprave in v pravosodnih organih ter na funkcionarje v organih državne uprave.(8)
16. Že v 14. točki obrazložitve te odločbe je bilo ugotovljeno, da drugi odstavek 71. člena ZDDO ni pravna podlaga za izdajo Uredbe. Skladno s četrtim odstavkom 22. člena ZJU lahko Vlada z uredbo podrobneje ureja vprašanja, urejena s tem zakonom, za organe državne uprave in pravosodne organe. Vprašanje, ki ga mora Ustavno sodišče obravnavati, se torej nanaša na obstoj pravne podlage za ureditev v izpodbijani Uredbi. Da bi lahko Ustavno sodišče presodilo, ali je četrti odstavek 22. člena ZJU podlaga za izdajo Uredbe z veljavnostjo le za javne uslužbence v organih državne uprave in pravosodne organe, je moralo predhodno ugotoviti še razmerje med ZDDO in ZJU.
17. Položaj zaposlenih v državnih organih in v organih lokalnih skupnosti je sprva urejal ZDDO. Z uveljavitvijo ZJU je ZDDO v pretežnem delu prenehal veljati, razen določb o dopustu in odsotnosti z dela (32. do 42. člen), o višjih količnikih (prvi odstavek 65. člena) in o nadomestilih ter drugih prejemkih in povračilih (69. do 71. člen). ZJU v prvem delu ureja sistem skupnih elementov uslužbenskega sistema v celotnem javnem sektorju. V drugem delu pa celovito ureja sistem javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti ter posebne pravice in obveznosti teh javnih uslužbencev. ZDDO je v obsegu, v katerem še velja, sestavni del sistema javnih uslužbencev v državnih organih in upravah lokalnih skupnosti. Del tega sistema je tudi pravica do povračila stroškov za prevoz na delo in z dela iz prvega odstavka 71. člena ZDDO. Ker se prvi odstavek 71. člena ZDDO sklicuje na delavca, je treba ta izraz razlagati v skladu s 1. in 6. členom ZJU, z določbama, ki opredeljujeta javnega uslužbenca in javni sektor. Skladno s prvim odstavkom 1. člena ZJU je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Del javnega sektorja so tudi državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti (prva alineja drugega odstavka 1. člena ZJU). Skladno s 6. členom ZJU je državni organ državne uprave in drug državni organ. Organi državne uprave so: ministrstvo, organi v sestavi ministrstva, vladne službe, upravne enote. Drugi državni organi so: Državni zbor, Državni svet, Ustavno sodišče, Računsko sodišče, Varuh človekovih pravic, pravosodni organ (sodišče, državno tožilstvo, državno pravobranilstvo) ter drug državni organ, ki ni organ državne uprave. Uredba, ki ureja pravico do povračila stroškov za prevoz na delo in z dela javnih uslužbencev v organih državne uprave in v pravosodnih organih, je glede na navedeno izdana v okviru, določenem s četrtim odstavkom 22. člena ZJU. Ker funkcionarji niso javni uslužbenci, je glede na navedeno zatrjevanje drugega predlagatelja, da je Vlada kljub jasnim pooblastilom posegla v pravice le nekaterim javnim uslužbencem, neutemeljeno.
18. Ker ima Uredba podlago v ZPSDP in ZJU, kar je skladno z načelom legalitete, zatrjevano neskladje z Ustavo ni podano. Vendar ostaja odprto vprašanje, ali Uredba ostaja v navedenem zakonskem okviru, kar bo Ustavno sodišče obravnavalo v nadaljevanju pri presoji posameznih določb Uredbe.
B. – III.
Prvi in drugi odstavek 2. člena Uredbe
19. Predlagatelja zahtevata oceno ustavnosti in zakonitosti 2. člena Uredbe. Vendar iz njunih navedb izhaja, da je za oba sporen le prvi odstavek te določbe, za prvega predlagatelja pa tudi drugi odstavek. Ustavno sodišče je zato presojo izpodbijane ureditve omejilo na prvi in drugi odstavek 2. člena Uredbe.
20. Prvi odstavek 2. člena Uredbe določa, da se zaposlenemu povrnejo stroški prevoza na delo in z dela v višini stroškov prevoza z najcenejšim javnim prevozom, če je stalno ali začasno prebivališče zaposlenega od delovnega mesta oddaljeno več kot en kilometer po najkrajši poti. Predlagatelja menita, da je višina prevoznih stroškov celovito urejena z 8. členom ZPSDP in da je Uredba presegla zakonski okvir ter to pravico bistveno zožila. Zatrjujeta neskladje s 153. členom Ustave. Ustavno sodišče je tudi ta očitek v skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo obravnavalo z vidika drugega odstavka 120. člena Ustave. Kot je bilo že pojasnjeno v 11. točki obrazložitve te odločbe, so upravni organi pri svojem delu, kamor sodi tudi izdajanje predpisov iz njihove pristojnosti, vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon. Ko Ustavno sodišče presoja skladnost podzakonskega predpisa z zakonom, ki mu je dal podlago za določitev podrobnejšega načina izvrševanja posameznih pravic oziroma obveznosti, presoja zlasti, ali podzakonski predpis zakonsko normo razčlenjuje v okviru, ki je dopuščen takšnemu aktu.
21. Iz zakonodajnega gradiva k ZPSDP izhaja, da je bil ZPSDP sprejet z namenom, da se odpravijo razlike med dejavnostmi znotraj negospodarstva, kot tudi razlike med negospodarskimi in gospodarskimi dejavnostmi in da se višina posameznih prejemkov uskladi s finančnimi možnostmi. Namen zakonodajalca je bil enotno urediti povračilo stroškov v zvezi z delom za vse zaposlene v javnem sektorju v okviru finančnih zmožnosti. Ta namen izhaja iz 2. člena ZPSDP. Skladno s tem členom ZPSDP v nadaljevanju določa višino posameznih stroškov, ki se zaposlenemu povrnejo. Pri povračilu stroškov prevoza na delo in z dela pa ne določa, da se zaposlenemu povrnejo stroški prevoza na delo in z dela v višini javnega prevoza, ki ga zaposleni uporablja. V ZPSDP zato ni najti opore za predlagateljevo razlago, da ima zaposleni pravico, da sam odloči, za katero javno prevozno sredstvo in v kateri višini naj se mu povrnejo prevozni stroški. Že javnofinančna narava teh stroškov ne dopušča takšne razlage.
22. Vlada je vezana na okvir, ki ga določa 8. člen ZPSDP, tj. povrnitev stroškov prevoza na delo in z dela v višini stroškov javnega prevoza. Višina prevoznih stroškov po navedeni določbi ZPSDP je splošno opredeljena. Običajni javni prevozni sredstvi za prihod na delo in za odhod z dela sta vlak in avtobus. Na razdaljah, kjer vozi le eno od navedenih javnih prevoznih sredstev, bodo zaposlenemu vselej povrnjeni stroški dejanskega javnega prevoznega sredstva, ki bo hkrati tudi najcenejši. Višina je v teh primerih konkretizirana. Uredba v tem delu ni prekoračila zakonskega okvira 2. in 8. člena ZPSDP. Kadar pa ima zaposleni na razpolago obe prevozni sredstvi, je treba v skladu z namenom zakonodajalca določiti višino tako, da je finančno zmožna, tj. javnofinančno sprejemljiva. Uredba, ki določa povrnitev stroškov najcenejšega javnega prevoznega sredstva, sledi temu namenu. Zato ne presega okvira, določenega že z zakonom.
23. Oba predlagatelja izpodbijani ureditvi očitata tudi neskladje z drugim odstavkom 14. člena Ustave. Prvi predlagatelj meni, da je zaposleni zaradi Uredbe in zaradi uresničitve pravice do povračila stroškov prevoza na delo in z dela dejansko zavezan k uporabi najcenejšega in po pravilu najbolj neudobnega javnega prevoznega sredstva. Zato meni, da izpodbijana ureditev ne zagotavlja enake obravnave zaposlenih. Vendar neskladje z navedeno določbo Ustave ni izkazano. Na kakšen način se bo zaposleni pripeljal na delo in se z dela odpeljal, je še vedno stvar njegove presoje. Uredba zgolj ureja način obračunavanja in povračilo stroškov na delo in z dela. Za vse velja, da se jim povrnejo stroški najcenejšega javnega prevoza. Za povračilo stroškov v višini najcenejšega javnega prevoza pa mora obstajati dejanska možnost uporabe javnega prevoznega sredstva. Če prevoz z javnim sredstvom ni možen, zaposlenemu pripada v skladu s četrtim odstavkom 2. člena Uredbe kilometrina, določena z ZPSDP. Drugi predlagatelj Vladi očita neenako obravnavo, ker naj bi z izpodbijano ureditvijo uredila pravico do stroškov prevoza na delo in z dela le za javne uslužbence, ki so zaposleni v izvršilni in sodni veji oblasti, ne pa tudi za javne uslužbence v zakonodajni veji oblasti in v drugih državnih organih. Vendar zatrjevana neenaka obravnava ni izkazana. Kot je že Ustavno sodišče ugotovilo v 17. točki obrazložitve te odločbe, gre za ureditev, ki izhaja iz ZJU in ki omogoča Vladi, da lahko z uredbo podrobneje ureja vprašanja le za ožji krog javnih uslužbencev. Zato zatrjevanega neskladja z izpodbijano Uredbo ni mogoče utemeljiti s sklicevanjem na zakonsko ureditev.
24. Prvi predlagatelj izpodbijani določbi očita še neskladje z 2. in s 87. členom Ustave, vendar zatrjevanega ne pojasni. Drugi predlagatelj nadalje zatrjuje njeno neskladje s tretjim odstavkom 74. člena Ustave. Vladi očita, da naj bi z Uredbo postavila v boljši položaj zgolj enega prevoznika. Ker Vlada z izpodbijano ureditvijo zasleduje javnofinančne cilje, je očitek drugega predlagatelja neutemeljen.
25. Predlagatelja zatrjujeta tudi, da je izpodbijana določba Uredbe v nasprotju s KPND. Ker je Ustavno sodišče na podlagi tretje alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno odločati o skladnosti podzakonskih predpisov z Ustavo in zakoni, predlagatelja pa zatrjujeta neskladje podzakonskega predpisa s kolektivno pogodbo, Ustavno sodišče ni pristojno odločati o skladnosti navedenih aktov.
26. Prvi predlagatelj izpodbija tudi drugi odstavek 2. člena Uredbe, ki določa, da se stroški prevoza povrnejo zaposlenemu za javni prevoz, ki ni najcenejši, če bi uporaba najcenejšega javnega prevoza glede na vozni red in delovni čas zaposlenega, ne upoštevaje časa trajanja vožnje, za zaposlenega pomenila več kot dve uri dnevne časovne izgube. Meni, da je kriterij dveurne dnevne časovne izgube arbitraren in posega v pravico do povračila stroškov prevoza na delo in z dela. Vlada odgovarja, da je namen te določbe relativizacija pravila povrnitve stroškov najcenejšega prevoza in pomeni odstop od tega pravila. Že v 23. točki obrazložitve te odločbe je bilo ugotovljeno, da se stroški prevoza na delo in z dela povrnejo praviloma v višini najcenejšega prevoznega sredstva, če je ta dejansko možen. To pa po drugi strani pomeni, da mora biti zaposlenemu takšno prevozno sredstvo dosegljivo tudi v časovno sprejemljivih okvirjih. Vlada je ocenila, da ni več sprejemljiv časovni okvir, ki bi za zaposlenega pomenil več kot dve uri dnevne časovne izgube. V teh primerih se zaposlenemu ne obračuna najcenejši javni prevoz. Po oceni Ustavnega sodišča ne gre za nerazumen kriterij. Zakaj naj bi ta kriterij pomenil poseg v pravico do povračila stroškov prevoza na delo in z dela, pa prvi predlagatelj ne pojasni.
27. Glede na navedeno prvi in drugi odstavek 2. člena Uredbe nista v neskladju z Ustavo in zakonom.
Člena 3 in 9 Uredbe
28. Prvi predlagatelj zatrjuje, da sta 3. in 9. člen Uredbe v neskladju z 92., s 93. in s 94. členom ZJU ter z 31. in z 32. členom ZDR, ker za zaposlene uvajata nove naloge in obveznosti. Člen 3 Uredbe zavezuje zaposlenega, da v primeru javnega prevoza predloži delodajalcu podatke o ceni javnega prevoza. Člen 9 Uredbe, ki določa način uveljavljanja pravice do povračila stroškov prevoza, je konkretizacija te zaveze. Zaposleni, ki uveljavlja to pravico, mora skladno s to določbo dati pisno izjavo in v okviru te izjave podatek o najcenejšem javnem prevozu. Predlagatelj tudi v tem delu smiselno zatrjuje neskladje izpodbijane ureditve z drugim odstavkom 120. člena Ustave. Vendar iz razlogov, ki jih navaja predlagatelj, izpodbijani ureditvi ni mogoče očitati neskladja z omenjeno določbo Ustave. Gre za določbi, ki urejata postopek uveljavljanja pravice iz delovnega razmerja. Določbi ne posegata v vsebino dela, ki je opredeljena z delovnim mestom zaposlenega, določenega s pogodbo o zaposlitvi.
Člen 7 Uredbe
29. Določba 7. člena Uredbe ureja način obračunavanja stroškov prevoza v primerih, ko zaposleni za en del poti nima možnosti uporabe prevoza z javnim sredstvom in se mu obračuna kilometrina zgolj za ta del poti. Vendar je zahteva v tem delu pavšalna. Prvi predlagatelj meni, da bi zaposlenemu v skladu z ZPSDP pripadala kilometrina na celotni razdalji. Zgolj s to navedbo pa ni mogoče utemeljevati zatrjevane nezakonitosti.
Člen 10 Uredbe
30. Prvi predlagatelj izpodbija še 10. člen Uredbe, ki v prvem odstavku določa, da delodajalec nadzira resničnost podatkov iz 9. člena Uredbe v skladu z zakonom. V drugem odstavku pa določa, da je delodajalec dolžan preveriti resničnost podatkov o javnem prevozu in o priglašeni razdalji poti, ki je predmet obračuna, najkasneje v 30 dneh po prejemu izjave. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana določba v neskladju z varstvom človekove osebnosti in dostojanstva iz 21. člena Ustave. Varstvo človekove osebnosti in dostojanstva iz 21. člena Ustave je specifično omejeno na varstvo v pravnih postopkih pri aretaciji, v priporu in pri prestajanju kazni v zaporu.(9) Ker v obravnavanem primeru ne gre za takšen postopek, neskladje izpodbijane ureditve s to določbo Ustave ne more nastati. Dajanje (resničnih) podatkov, ki so podlaga za odmero pravice, pa ne pomeni samoobtožbe. Predlagatelj zatrjuje tudi, da izjava z opozorilom o resničnosti posredovanih podatkov nima podlage ne v Uredbi ne v zakonu. Vendar opozarjanje posameznika na posledice protipravnega ravnanja, ki so zakonsko opredeljene, samo po sebi ne more biti v neskladju z Ustavo in zakonom.
31. Prvi predlagatelj zatrjuje še neskladje izpodbijane ureditve s pravico do osebnega dostojanstva in varnosti iz 34. člena Ustave (pomotoma navaja 33. člen Ustave), vendar očitka posebej ne obrazloži. Zato Ustavno sodišče presoje ni moglo opraviti.
32. Glede na navedeno 3., 7., 9. in 10. člen Uredbe niso v neskladju z Ustavo in zakonom.
C.
33. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
Jože Tratnik l.r.
Predsednik
(1)V uvodu Uredbe so naštete spremembe in dopolnitve ZDDO. Med njimi tudi sprememba, ki je bila uvedena z uveljavitvijo ZPSDP. ZPSDP je namreč razveljavil tretji odstavek 70. člena ZDDO, ki se je nanašal na višino nagrade ob upokojitvi delavca. Spremembe in dopolnitve ZDDO, ki so bile posledica uveljavitve Zakona o razmerjih plač v javnih zavodih, državnih organih in v organih skupnosti (Uradni list RS, št. 18/94 in nasl. – ZRPJZ), pa so se nanašale na plačo, uspešnost in dodatke k plači. Gre torej za spremembe in dopolnitve ZDDO, ki se niso nanašale na stroške prevoza na delo in z dela, kar je predmet urejanja z Uredbo.
(2)Prvi odstavek 21. člena ZVRS se glasi: »Z uredbo vlada lahko podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa.«
(3)Člen 18 ZFDO se glasi: »Funkcionar ima pravico do nadomestila osebnega dohodka za čas odsotnosti z dela, pravico do prejemkov iz sredstev skupne porabe in povračil za stroške, ki jih ima pri opravljanju funkcije ter druge pravice iz delovnega razmerja v skladu z zakonom, ki ureja ta vprašanja za delavce v državnih organih, s tem da mu po kriterijih za odmero letnega dopusta pripada za zahtevnost dela osem dni.«
(4)Prvi odstavek 71. člena ZDDO se glasi. »Delavci imajo pravico do nadomestila in povračil določenih materialnih stroškov: za dnevnice ter stroške prenočevanja na službenem potovanju, za uporabo lastnega avtomobila v službeni namen, za prevoz na delo in z dela, za selitvene stroške, za nadomestilo za prehrano med delom in za nadomestilo za ločeno življenje.«
(5)Sklep Vlade je določil, da se iz proračuna zagotavljajo sredstva za prevozne stroške mesečno v višini stroškov za prevoz z javnimi prevoznimi sredstvi. Z uveljavitvijo Uredbe/02 je Sklep Vlade v tem delu prenehal veljati. Uredba je enako kot prej Sklep določala, da se zaposlenim povrnejo stroški prevoza na delo in z dela v višini stroškov javnega prevoza. Z uveljavitvijo Uredbe, ki je razveljavila Uredbo/02, se zaposlenemu povrnejo stroški prevoza na delo in z dela v višini stroškov prevoza z najcenejšim javnim prevozom.
(6)Mlajši specialnejši splošni pravni akt razveljavi starejšega splošnega, če mlajši bolj specialno ureja tisto tvarino, ki je bila prej opredeljena v splošnejšem pravnem aktu (argument specialnosti v povezavi s časovnim argumentom), M. Pavčnik: Teorija prava, GV Založba, Ljubljana 2007, str. 253.
(7)Tako imenovana izvršilna klavzula (zakonska določba, da je treba izdati izvršilne predpise) pomeni le, da zakonodajalec izdaje izvršilnih predpisov ni prepustil (v celoti) presoji izvršilne oblasti, temveč ji je z zakonom naložil, da določena vprašanja mora urediti. Vlada pa ima sicer na podlagi prvega odstavka 21. člena ZVRS splošno pooblastilo, da lahko z uredbo podrobneje ureja in razčlenjuje v zakonu ali v drugem aktu Državnega zbora določena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona oziroma drugega predpisa.
(8)Člen 1 Uredbe se glasi: »Ta uredba ureja način obračunavanja in povračilo stroškov prevoza na delo in z dela za javne uslužbence v organih državne uprave in v pravosodnih organih ter za funkcionarje v organih državne uprave (v nadaljnjem besedilu: zaposleni).«
(9)B. M. Zupančič v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 237.