Uradni list

Številka 97
Uradni list RS, št. 97/2003 z dne 10. 10. 2003
Uradni list

Uradni list RS, št. 97/2003 z dne 10. 10. 2003

Kazalo

4347. Odločba o ugotovitvi, da je četrti odstavek 80. člena Zakona o varnosti cestnega prometa v neskladju z Ustavo in razveljavitev prvega stavka prvega odstavka 3. člena, prvega odstavka 8. člena ter prvega odstavka 10. člena v delu, ki se nanaša na starost vozil, Pravilnika o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati vozila in vozniki vozil, s katerimi se vozijo skupine otrok, z odloženim rokom, stran 13778.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobude družb I & I, Avtobusni prevozi, d.d., Koper, Integral Avtobusni promet in turizem Zagorje, d.o.o., Zagorje, Integral Jesenice, d.o.o., Jesenice, Alpetour Potovalna agencija, d.d., Kranj, Izletnik Celje, d.d., Celje, Integral Notranjska, d.o.o., Cerknica, Certus, d.d., Maribor, Avtobusni promet Murska Sobota, d.d., Murska Sobota, Avrigo, d.d., Nova Gorica, Integral Brebus, d.o.o., Brežice in KAM-BUS, d.d., Kamnik, na pobude samostojnih podjetnikov Mirttours, Peter Mirt, s.p., Blanca, Potovalna agencija Myland, Milan Padežnik, s. p., Zreče, Avtobusni prevozi, Božidar Bračun, s.p., Veliki Kamen, ter na pobudo Draga Švajgra iz Krškega, na seji dne 25. septembra 2003
o d l o č i l o:
1. Četrti odstavek 80. člena Zakona o varnosti cestnega prometa (Uradni list RS, št. 30/98, 61/2000, 21/02 in 67/02) je v neskladju z Ustavo.
2. Prvi stavek prvega odstavka 3. člena in prvi odstavek 8. člena ter prvi odstavek 10. člena v delu, ki se nanaša na starost vozil, Pravilnika o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati vozila in vozniki vozil, s katerimi se vozijo skupine otrok (Uradni list RS, št. 78/99 in 58/2000), se razveljavijo.
3. Zakonodajalec mora protiustavnost, ugotovljeno v prvi točki izreka, odpraviti v roku šestih mesecev od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
4. Razveljavitev iz druge točke začne učinkovati z dnem odprave protiustavnosti, ugotovljene v prvi točki izreka.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudnice, gospodarske družbe, navajajo, da je določba četrtega odstavka 80. člena Zakona o varnosti cestnega prometa (v nadaljevanju: ZVCP) tako splošna, da dopušča določanje kakršnihkoli posebnih pogojev za vozila in voznike, ki vozijo skupine otrok. Pravilnik o pogojih, ki jih morajo izpolnjevati vozila in vozniki vozil, s katerimi se vozijo skupine otrok (v nadaljevanju: Pravilnik), naj bi kot podzakonski predpis le razčlenjeval okvirno določene zakonske pogoje in jih ne bi smel samostojno določati. Zato menijo, da je s četrtim odstavkom 80. člena ZVCP kršeno načelo zakonitosti (120. in 153. člen Ustave). Nadalje navajajo, da uveljavitev posebnih pogojev, določenih v izpodbijanih določbah Pravilnika, ne bo prispevala k večji varnosti otrok pri vožnjah z avtobusi. Poudarjajo, da do prometnih nesreč ne prihaja zaradi starosti avtobusov, temveč da k večji varnosti prispeva visoka stopnja vzdrževanja vozil. Varnost otrok naj bi se zagotovila z doslednim izvajanjem tehničnih pregledov in z izločanjem neustreznih vozil. Uveljavitev izpodbijanih določb Pravilnika naj bi prizadela pravice in položaj številnih družb in njihovih delavcev. Izpodbijane določbe Pravilnika naj bi po podatkih, dobljenih pri Gospodarski zbornici Slovenije, prizadele 40 % avtobusov (od števila 1900). Brez dela bi ostalo tudi veliko voznikov, povečali bi se stroški poslovanja in v nekaterih primerih bi lahko prišlo do stečaja. Poudarjajo tudi, da bo uveljavitev izpodbijanih določb Pravilnika otežila prevoze otrok na krajših razdaljah v naseljih. Pobudnice so predlagale začasno zadržanje izvrševanja prvega odstavka 3. člena Pravilnika v delu, ki se nanaša na starost vozil, ter prvega odstavka 10. člena v delu, ki določa, da se določba prvega odstavka 3. člena, ki se nanaša na dovoljeno starost vozil, s katerimi se vozijo skupine otrok, prične uporabljati 1. 9. 2001.
2. Samostojna podjetnika Peter Mirt in Milan Padežnik izpodbijata poleg četrtega odstavka 80. člena ZVCP in prvega odstavka 3. člena ter prvega odstavka 10. člena Pravilnika še prvi odstavek 8. člena. Smiselno navajata enake razloge kot gospodarske družbe, navedene v prejšnji točki. V zvezi z izpodbijanim prvim odstavkom 8. člena pa poudarjata, da tudi ta določba ne temelji na Zakonu in je vsebinsko sporna, ker ne prispeva k večji varnosti otrok. Poudarjata, da izpodbijane določbe ne kršijo le načela zakonitosti, temveč v nasprotju s tretjim odstavkom 15. člena Ustave posegajo tudi v ustavne pravice, zlasti v svobodo podjetništva in v pravico do svobode dela.
3. Samostojni podjetnik Božidar Bračun izpodbija le prvi odstavek 8. člena Pravilnika, ker meni, da izpodbijana določba v nasprotju z Ustavo posega v ustavno pravico do svobode dela. Opozarja, da je izpodbijana določba neživljenjska, saj ne dovoljuje prevoza skupine otrok vozniku, ki ima dolgoletne vozniške izkušnje, tako kot on sam. Štirinajst let je vozil kamion in občasno 6 let prevažal otroke z minibusom z 18 sedeži, od leta 2000 pa kot samostojni podjetnik opravlja prevoze v mednarodnem in notranjem prometu. Kljub vsem navedenim izkušnjam ne izpolnjuje pogojev za vožnjo skupine otrok.
4. Pobudnik Drago Švajger izpodbija prvi odstavek 8. člena iz razloga, ker iz besedila ni razvidno, kaj se šteje za neprekinjeno poklicno vožnjo avtobusa, ki je kot pogoj določena za vožnjo skupine otrok z avtobusom, ki ima več kot 16 sedežev. Navaja, da ima 13 let delovnih izkušenj kot voznik avtobusa, ker pa je zaradi prenehanja zaposlitve oziroma štirimesečne brezposelnosti prekinil poklicno vožnjo avtobusa, ne izpolnjuje navedenega pogoja. Meni, da izpodbijana določba posega v pravico iz 49. člena Ustave in predlaga, naj jo Ustavno sodišče razveljavi.
5. Državni zbor na pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti četrtega odstavka 80. člena ZVCP ni odgovoril.
6. Ministrstvo za notranje zadeve v odgovoru navaja, da so otroci, to je osebe do 14. leta starosti, v cestnem prometu med najbolj ogroženimi prometnimi udeleženci, predvsem kot potniki v motornih vozilih. Zato je v prvem odstavku 80. člena ZVCP določeno, da morajo biti otroci v cestnem prometu deležni posebne pozornosti in pomoči drugih udeležencev, v četrtem odstavku pa je Ministru za notranje zadeve naloženo, da določi posebne – zahtevnejše pogoje. Nasprotni udeleženec meni, da je s tem zakonodajalec že določil okvire, v katerih mora podzakonski predpis določiti te pogoje. Zato naj bi bilo pooblastilo, določeno v četrtem odstavku 80. člena ZVCP, zadostno. Izpodbijani podzakonski akt naj bi le razčlenjeval in konkretiziral norme, ki izhajajo iz Zakona. Poudarja, da so pri preverjanju in usklajevanju mnenj o izvajanju Pravilnika sodelovali Odbor avtobusnih prevoznikov Obrtne zbornice Slovenije, Sekcija za javni prevoz potnikov v cestnem prometu Gospodarske zbornice in Združenje ravnateljev osnovnih šol Slovenije. Prav zaradi navedenih usklajevanj naj bi prišlo do spremembe Pravilnika v tem smislu, da se je povečala največja starost avtobusov za prevoz otrok iz osmih na dvanajst let; prevladalo je stališče, da so tudi avtobusi, starejši od osmih let, dovolj varni, če so dobro vzdrževani in tehnično brezhibni. Vendar pri starejših avtobusih, starih več kot 12 let, zgolj tehnična brezhibnost in vzdrževanost ne zadostuje za varno vožnjo. Utrujenost materiala, ki je na tehničnem pregledu ni mogoče ugotoviti, lahko v vsakem trenutku, zlasti ob večjih obremenitvah, povzroči okvaro vozila.
Določba prvega odstavka 8. člena Pravilnika, ki določa vozniške izkušnje voznika za prevoz skupine otrok, naj bi bila vnesena na predlog Gospodarske zbornice Slovenije. Pri tem nasprotni udeleženec pojasnjuje, da je treba pri razlagi pogoja, ki zahteva najmanj tri leta neprekinjenih izkušenj z vožnjo avtobusa, upoštevati možne prekinitve zaradi dopustov, bolezni, poškodb ali drugega objektivnega razloga, ki lahko trajajo tudi več mesecev, zlasti če je voznik že pred tem več kot tri leta poklicno vozil avtobus.
B)
7. S sklepoma št. U-I-146/01 z dne 13. 9. 2001 in z dne 28. 2. 2002 je Ustavno sodišče zavrnilo predloge za zadržanje izvrševanja izpodbijane določbe ZVCP in izpodbijanih določb Pravilnika.
8. Ustavno sodišče je zaradi skupnega obravnavanja in odločanja vse navedene pobude združilo in jih sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
9. ZVCP v posebnem poglavju ureja varstvo drugih udeležencev v cestnem prometu. Na prvem mestu ureja varstvo otrok. V prvem odstavku določa, da morajo biti otroci kot udeleženci v cestnem prometu deležni posebne pozornosti in pomoči vseh drugih udeležencev. Drugi odstavek 80. člena ZVCP omogoča, da se v varstvo otrok, posebno večjega števila otrok na enem mestu lahko vključijo tudi šole, organizirane skupine staršev in druge institucije. Tretji odstavek 80. člena ZVCP ureja, kdaj smejo otroci samostojno sodelovati v prometu in obveznosti staršev, posvojiteljev, skrbnikov in rejnikov pri tem (npr. obvezno spremstvo na poti v vrtec in v prvi razred osnovne šole, kdo je lahko spremljevalec). ZVCP v določbi 80. člena ne ureja prevozov otrok v motornih ali drugih vozilih, temveč je to urejeno v drugih posebnih določbah. Tako npr. sedemnajsti odstavek 89. člena ureja vožnjo otrok v osebnih avtomobilih in določa, da morajo biti otroci, mlajši od 12 let in manjši od 150 cm, zavarovani z ustreznimi zadrževalnimi sistemi, ki so primerni otrokovi telesni rasti in telesni masi; šesti odstavek 90. člena dovoljuje prevoz otroka, starega do 8 let, če je na kolesu pritrjen poseben sedež za otroka (izrecno določa, kako mora biti narejen) in kolo dodatno opremljeno s stopalkami za noge, ki morajo biti prilagojene velikosti otroka. ZVCP pa ne vsebuje določb, s katerimi bi urejal prevoze več otrok (t.i. skupine otrok), temveč v četrtem odstavku 80. člena pooblašča Ministra za notranje zadeve, da predpiše posebne pogoje, ki jih morajo izpolnjevati vozila in vozniki, ki vozijo take skupine.
10. Na podlagi navedenega pooblastila je Minister za notranje zadeve izdal izpodbijani Pravilnik, v katerem je določil posebne pogoje, ki jih mora izpolnjevati za prevoz skupine otrok tako vozilo samo kot tudi voznik Določil je, da je skupina otrok organizirana skupina 5 ali več otrok, ki predstavlja večino potnikov v vozilu (prvi odstavek 2. člena). Za organizirano skupino otrok se ne šteje skupina otrok, sestavljena v zasebnem krogu (družina, sorodniki, prijatelji, znanci). Člen 3 Pravilnika določa pogoje, ki jih mora izpolnjevati vozilo, s katerim se v javnem prevozu ali prevozu za lastne potrebe vozi skupina otrok. Pobudniki izpodbijajo pogoj, določen v prvem stavku prvega odstavka 3. člena, to je, da vozilo, v katerem se vozi skupina otrok, ne sme biti starejše od 12 let. Člen 8 Pravilnika v prvem odstavku zahteva, da ima voznik, ki vozi skupino otrok, poleg splošnih pogojev, ki veljajo za vsakega voznika, najmanj tri leta veljavno vozniško dovoljenje za vožnjo motornih vozil ustrezne kategorije. Z avtobusom, ki ima več kot 16 sedežev, pa sme voziti samo voznik, ki najmanj tri leta neprekinjeno poklicno vozi avtobus.
11. Načela pravne države (2. člen Ustave) zahtevajo, da se pravna razmerja med državo in državljani urejajo z zakoni. Eno od načel pravne države je, da so zakonske norme jasne in nedvoumne. Z njim se ne določa samo okvira in podlage upravnopravnega delovanja izvršilne oblasti, temveč zagotavlja tudi, da je to delovanje za državljane znano, pregledno in tudi predvidljivo, kar povečuje njihovo pravno varnost. Zato mora biti pooblastilo za izdajo podzakonskega predpisa v zakonu opredeljeno z ustreznimi merili in kriteriji. Določitve teh kriterijev in meril pa zakonodajalec ne sme prepustiti podzakonskemu predpisu (odločba št. U-I-313/98 z dne 16. 3. 2000, Uradni list RS, št. 33/2000 in OdlUS IX, 60). Načelo delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave) izključuje možnost, da bi upravni organi samostojno urejali zakonsko materijo in zato zakonsko pooblastilo ne sme vsebovati pooblastil, na podlagi katerih bi izvršilni predpisi lahko vsebovali določbe, za katere ni podlage že v zakonu. Tudi načelo vezanosti delovanja upravnih organov na Ustavo in zakone ali legalitetno načelo (drugi odstavek 120. člena Ustave) zahteva, da so upravni organi pri svojem delu vezani na okvir, ki ga določata Ustava in zakon in nimajo pravice izdajati predpisov brez vsebinske podlage v zakonu (odločba št. U-I-58/98 z dne 14. 1. 1999, Uradni list RS, št. 7/99 in OdlUS VIII, 2). Izpodbijano zakonsko pooblastilo bi moralo vsebovati bistvene kriterije in merila, na podlagi katerih naj bi se s podzakonskim aktom natančneje določili navedeni posebni pogoji. Tako bi Zakon moral določati, da se kot kriterij lahko določi tudi starost vozila in ne samo njegova (višja) tehnična brezhibnost, kot tudi, da se za prevoz skupine otrok mora predpisati večja poklicna izkušenost voznikov. Pooblastilo, vsebovano v četrtem odstavku 80. člena ZVCP, vsega tega ne vsebuje in predstavlja t.i. golo pooblastilo za izdajo podzakonskega akta, v katerem je določitev posebnih pogojev v celoti prepuščena podzakonskemu aktu. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče ugotovilo, da je v neskladju z Ustavo.
12. Pri presoji o skladnosti Pravilnika z Ustavo in z ZVCP se je Ustavno sodišče omejilo na izpodbijani določbi prvega stavka prvega odstavka 3. člena in prvega odstavka 8. člena Pravilnika. Tako kot je že ugotovljeno v prejšnji točki obrazložitve, navedeni določbi nimata vsebinske podlage v Zakonu. Navedbe nasprotnega udeleženca, da navedena posebna pogoja izhajata že iz samega Zakona, ni mogoče upoštevati. Tako je ZVCP, in ne podzakonski akt, določil, da je starost vozil upoštevana pri opravljanju tehničnih pregledov. Drugi odstavek 188. člena ZVCP namreč določa, da se tehnični pregledi motornih in priklopnih vozil, starejših od 12 let, s katerimi se opravlja javni prevoz potnikov, avtobusov za prevoz potnikov in avtobusov za prevoz potnikov za lastne potrebe, opravljajo vsakih šest mesecev. Tretji odstavek 153. člena Ustave določa, da morajo biti podzakonski predpisi v skladu z Ustavo in z zakoni. Člen 74 Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 83/03 – ZDU-1-UPB1) določa, da je pravilnik predpis ministra, ki ga lahko izda za izvrševanje zakonov, drugih predpisov in aktov Državnega zbora ter predpisov in aktov Vlade; pravilnik lahko izda le, če tako določa zakon ali uredba ali če minister oceni, da je izdaja pravilnika potrebna za namene izvrševanja zakonov in drugih navedenih predpisov. Kot je razvidno, minister lahko izda pravilnik tudi brez izrecnega zakonskega pooblastila, vendar to ne pomeni, da pravilnik lahko samostojno in neodvisno od zakona ureja določena vprašanja, ki niso povezana z izvrševanjem vprašanj, ki jih že ureja zakon, oziroma vsebuje kriterije in merila za njegovo izvrševanje. Nasprotni udeleženec v odgovoru ni navedel, katere naj bi bile tiste določbe Zakona, ki bi dajale vsebinsko podlago za ureditev, ki jo vsebujeta izpodbijani določbi Pravilnika, Ustavno sodišče pa jih tudi ni našlo. Pogoja, določena v prvem odstavku 3. člena in prvem odstavku 8. člena Pravilnika, nimata vsebinske podlage v Zakonu, določena sta povsem samostojno, kar je glede na naravo pravilnika kot podzakonskega predpisa v neskladju z drugim odstavkom 120. člena Ustave.
13. Ustavno sodišče je izpodbijani določbi Pravilnika zaradi neskladnosti z drugim odstavkom 120. člena Ustave razveljavilo (2. točka izreka). Pri tem se ni spuščalo v vprašanje ustreznosti ukrepov, predpisanih v Pravilniku za zagotovitev varnega prevoza otrok. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo tako neustavnost četrtega odstavka 80. člena ZVCP kot neustavnost in nezakonitost izpodbijanih določb Pravilnika, se tudi ni spuščalo v obravnavanje utemeljenosti navedb pobudnikov o neskladnosti izpodbijanih določb Pravilnika z 49. in s 74. členom Ustave.
14. Določbi prvega stavka prvega odstavka 3. člena in prvega odstavka 8. člena Pravilnika določata pogoja, ki vendarle zagotavljata večjo varnost prevozov skupin otrok. Ker bi s takojšnjo razveljavitvijo ne veljal noben pogoj, zaradi česar bi lahko nastale težko popravljive posledice za varnost otrok, je Ustavno sodišče odločilo, da začne razveljavitev učinkovati z dnem, ko bo zakonodajalec uskladil ugotovljeno neustavnost četrtega odstavka 80. člena ZVCP (4. točka izreka).
15. Ustavno sodišče je razveljavilo z odložnim rokom tudi prvi odstavek 10. člena Pravilnika v delu, v katerem določa, da se določba prvega odstavka 3. člena, ki se nanaša na določeno starost vozil, s katerimi se vozijo skupine otrok, prične uporabljati 1. 9. 2001. Kot je razvidno, gre za prehodno določbo, ki določa uveljavitev pogoja glede starosti vozil za prevoz skupine otrok in predstavlja vsebinsko del določbe prvega stavka prvega odstavka 3. člena. Zato jo je Ustavno sodišče iz enakih razlogov razveljavilo.
C)
16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-146/01-32
Ljubljana, dne 25. septembra 2003.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić
zanjo Namestnik predsednice
dr. Janez Čebulj l. r.

AAA Zlata odličnost