Uradni list

Številka 33
Uradni list RS, št. 33/2003 z dne 4. 4. 2003
Uradni list

Uradni list RS, št. 33/2003 z dne 4. 4. 2003

Kazalo

1376. Odločba o ugotovitvi, da je zakon o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije v neskladju z ustavo, stran 3916.

Ustavno sodišče je v postopku za preizkus pobud in v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobude Zorana Lešnika iz Pesnice pri Mariboru, Marije Andoljšek iz Ribnice, Albina Polajnarja iz Bohinjske Bistrice, Karoline Korošec iz Radenec in Valentina Mežana z Bleda, Martina Kropca iz Krškega in drugih, na seji dne 20. marca 2003
o d l o č i l o:
1. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti tretjega odstavka 23., 43. in 44. člena zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 41/99) se zavrne.
2. Prvi odstavek 8. člena, prva alinea prvega odstavka 9. člena ter drugi in četrti odstavek 22. člena zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije niso v neskladju z ustavo.
3. Zakon o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije je v neskladju z ustavo, ker ne določa meril za določitev višine zborničnega prispevka.
4. Državni zbor mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti najpozneje do 31. 12. 2003.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Prvi pobudnik izpodbija določbe zakona o Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (v nadaljevanju: ZKGZ) o obveznem članstvu (prvi odstavek 8. člena in prva alinea prvega odstavka 9. člena) in določbe o obveznem plačevanju zborničnega prispevka (drugi in četrti odstavek 22. člena, tretji odstavek 23. člena in prva alinea prvega odstavka 43. člena). Ostali pobudniki (Karolina Korošec, Marija Andoljšek, Albin Polajnar, Martin Kropec in Valentin Mežan) izpodbijajo določbe o obveznem članstvu oziroma obveznem plačevanju članarine, pri čemer ne navajajo posameznih členov ZKGZ. Izpodbijane določbe ZKGZ naj bi bile v nasprotju s pravico do svobodnega združevanja (drugi odstavek 42. člena ustave) in v neskladju s 147. členom ustave.
2. Pobuda prvega pobudnika je bila poslana državnemu zboru. Na navedbe v pobudi je poslal pojasnila sekretariat državnega zbora za zakonodajo in pravne zadeve. Zatrjuje, da zakon ni v neskladju z ustavo. Ostalih pobud ustavno sodišče ni poslalo v izjavo državnemu zboru, saj so bile vsebinsko enake pobudi prvega pobudnika. Pojasnila je poslala vlada in v enakem besedilu tudi Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano. Vlada podrobneje pojasnjuje razloge, ki utemeljujejo obveznost članstva v Kmetijsko gozdarski zbornici Slovenije (v nadaljevanju: KGZ) in obveznost plačevanja zborničnega prispevka. Meni, da ZKGZ ni v neskladju z ustavo.
B) – I
3. Prvi pobudnik izpodbija 43. člen ZKGZ, ker naj bi bil v neskladju s tretjim odstavkom 23. člena ZKGZ, ki določa, da mora biti zbornični prispevek enak za vse zavezance. Gre za vprašanje presojanja medsebojne skladnosti določb istega predpisa. Ustavno sodišče ni pristojno presojati medsebojne skladnosti določb istega predpisa oziroma predpisov iste vrste, če medsebojna neusklajenost ne predstavlja kršitve načel pravne države iz 2. člena ustave. Ne glede na navedeno pa se 43. člen ZKGZ v letu 2002 ni več uporabljal. 43. člen ZKGZ je začasno, do določitve stopnje zborničnega prispevka na svetu zbornice, določal stopnjo zborničnega prispevka. S sprejemom sklepa o stopnjah, načinih in rokih zbiranja zborničnega prispevka Kmetijsko gozdarske zbornice Slovenije za leto 2002 (Uradni list RS, št. 12/02) se prvi odstavek 43. člena ne uporablja več (uporabljal se je le za določanje zborničnega prispevka v letu 2000 in 2001). Sama določba tretjega odstavka 23. člena pa ni v neskladju z ustavo. Določa, da mora biti stopnja zborničnega prispevka, ki se odmerja v odstotku od katastrskega dohodka, enaka za vse zavezance, in ne določa, da mora biti znesek zborničnega prispevka enak za vse, kot to zmotno razume prvi pobudnik. V čem naj bi bil 44. člen ZKGZ v neskladju z ustavo, ne navaja. Glede na navedeno je pobuda za presojo 23., 43. in 44. člena ZKGZ očitno neutemeljena. Zato jo je ustavno sodišče zavrnilo (točka 1 izreka).
B) – II
4. Ustavno sodišče je pobude za presojo določb ZKGZ, ki določajo obvezno članstvo v KGZ in obvezno plačevanje zborničnega prispevka, sprejelo. Ker so bili izpolnjeni pogoji iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS), je takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B) – III
5. Pobudniki menijo, da so določbe ZKGZ o obveznem članstvu (8. in 9. člen) v neskladju z drugim odstavkom 42. člena ustave (pravica do združevanja). Vsi pobudniki so fizične osebe in, kakor izhaja iz njihovih vlog, lastniki kmetijskih zemljišč. Glede na navedeno je ustavno sodišče presojalo določbi 8. in 9. člena ZKGZ v delu, v katerem se nanašata na fizične osebe – lastnike kmetijskih zemljišč.
6. Po določbi drugega odstavka 42. člena ustave je vsakomur zagotovljeno, da se zaradi izražanja in uresničevanja skupnih interesov povezuje s podobno mislečimi v obliko (združenje), ki naj predstavlja to povezano skupino ljudi. Ustavno sodišče je že presojalo, ali zakonsko predpisano obvezno članstvo v določeni obliki združevanja pomeni poseganje v svobodo združevanja iz drugega odstavka 42. člena ustave (odločba št. U-I-290/96 z dne 11. 6. 1998, Uradni list RS, št. 49/98 in odl. US VII,124, odločba št. U-I-305/94 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 23/97 in odl. US VI, 44, odločba št. U-I-137/93 z dne 2. 6. 1994, Uradni list RS, št. 42/94 in odl. US III, 62 ter sklep št. U-I-48/92 z dne 11. 2.1993, Uradni list RS, št. 12/93 in odl. US II, 15). Sprejelo je stališče, da zbornice oziroma druge oblike združevanja, ki so ustanovljene z zakonom za izvrševanje javnih pooblastil in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu, ne sodijo med združenja, ki jih varuje 42. člen ustave. Obvezno članstvo v njih ne posega v pravico prizadetih oseb, da se svobodno združujejo, ki je na splošno zagotovljena v drugem odstavku 42. člena ustave.
7. Odgovor na vprašanje, ali je določitev obveznega članstva v KGZ kršitev 42. člena ustave ali ni, je v oceni, ali gre pri KGZ za javnopravno ali zasebnopravno obliko združenja. Ustavno sodišče je v dosedanji ustavnosodni presoji postavilo kriterije za razlikovanje med javnopravnimi in zasebnopravnimi oblikami združevanj. Tako je v več svojih odločbah zapisalo, da mora biti združenje, če naj bo opredeljeno kot združenje javnopravne narave, ustanovljeno z zakonom kot oseba javnega prava, imeti mora javna pooblastila, v okviru katerih odloča o pravicah in obveznostih članov (glej odločbe, navedene v prejšnji točki). Drugače kot pri združenjih, ki jih varuje 42. člen ustave, pri oblikah zborničnega povezovanja, ki jih je v navedenih zadevah obravnavalo ustavno sodišče, ni šlo za uresničevanje (zasebnih) interesov članov, zaradi katerih bi se posamezniki prostovoljno povezali. Zbornice so bile ustanovljene z javnopravnim aktom (zakonom) in predvsem zaradi izvrševanja določenih nalog v javnem interesu. Tak je tudi položaj zbornice po ZKGZ.
8. KGZ je ustanovljena z zakonom (prvi odstavek 1. člena ZKGZ) kot oseba javnega prava (prvi odstavek 2. člena ZKGZ). ZKGZ izrecno ne našteva javnih pooblastil. Iz drugega odstavka 4. člena izhaja, da ima KGZ lahko javna pooblastila, ki jih bo določil poseben zakon. Izrecno določa, da so listine, ki jih bo KGZ izdajala pri izvrševanju javnih pooblastil, javne listine. ZKGZ ureja vprašanje javnih pooblastil enako kot zakon o gospodarski zbornici Slovenije (Uradni list RS, št. 14/90 in nasl. – v nadaljevanju: ZGZS, 6. člen). Ustavno sodišče je, ko je presojalo ZGZS (odločba št. U-I-290/96), sprejelo širšo razlago izpolnjevanja pogoja javnih pooblastil. Izhajalo je iz odločitve zakonodajalca, da uvede “kontinentalni” model zborničnega organiziranja z obveznim članstvom, kar je razumel kot model, po katerem so zbornice javnopravne ustanove, ki so ustanovljene svobodno ali ob sodelovanju države in katerih pristojnosti, organizacija ter območje delovanja so določeni z zakonom. Ugotovilo je, da so tudi nekatere izmed nalog Gospodarske zbornice Slovenije (v nadaljevanju: GZS) podobne tistim, ki jih v primerjalnih pravnih ureditvah opravljajo zbornice z javnopravno osebnostjo in da je med cilji zbornice navedeno oblikovanje skupnih stališč in predlogov gospodarstva za spremembe gospodarskega sistema in ekonomske politike. Za uresničitev tega cilja GZS zastopa interese članov pred državnimi organi pri oblikovanju gospodarskega sistema in gospodarske politike in sodeluje v postopkih njihovega sprejemanja, usklajuje skupne in posamične interese članov pri oblikovanju razvojne politike države in usklajuje ter zastopa interese slovenskega gospodarstva na področju standardizacije, metrologije in pri sprejemanju tehničnih predpisov ter na področju strokovnega izobraževanja. Vse navedene značilnosti so, po presoji ustavnega sodišča, osnovne za presojo, ali je bila GZS ustanovljena zaradi opravljanja določenih nalog v javnem interesu. Iz navedenega stališča je mogoče skleniti, da je treba pogoj “izvrševanja javnih pooblastil” presojati v kontekstu ciljev in nalog, ki jih ima KGZ po zakonu in ne samo z vidika izvrševanja javnih pooblastil v smislu drugega odstavka 121. člena ustave (pooblastilo za opravljanje nekaterih funkcij državne uprave).
9. Cilji, ki jih določa drugi odstavek 1. člena, in naloge, ki jih določa prvi odstavek 4. člena, ter določbe 8., 9. in 10. člena zakona nedvomno kažejo na namen zakonodajalca, da je KGZ javnopravno združenje, ustanovljeno predvsem za opravljanje določenih nalog v javnem interesu.
10. Ustavno sodišče je v dosedanji ustavnosodni presoji sprejelo stališče, da zakonodajalec ni prost (svoboden) pri predpisovanju, kdaj bo za opravljanje neke naloge v javnem interesu ustanovil samostojno pravno osebo, ji določil organizacijo, predpisal članstvo in z naložitvijo obveznega plačila članskega prispevka zagotovil vir financiranja. Kot je pojasnilo že v odločbi št. U-I-137/93, 35. člen ustave s tem, ko jamči nedotakljivost človekove telesne in duševne celovitosti ter njegove zasebnosti in osebnostnih pravic, zagotavlja tudi t. i. splošno svobodo ravnanja. V tej pomembni ustavni pravici je pravzaprav zajeto tudi načelo, da je v pravni državi dovoljeno vse, kar ni prepovedano – in ne obratno. Če je kaj prepovedano ali zapovedano, je to torej poseg v omenjeno ustavno pravico oziroma svoboščino (glej sklep št. U-I-234/97 z dne 27. 11. 1997, odl. US VI, 161).
11. Kot temeljna svoboščina je svoboda ravnanja zagotovljena vsakomur ne glede na to, ali je fizična ali pravna oseba. Da so nosilci ustavnih pravic tudi pravne osebe, kolikor se posamezne pravice glede na svojo naravo nanašajo tudi nanje, je ustavno sodišče že odločilo (glej npr. sklep št. Up-10/93 z dne 20. 6. 1995 – odl. US IV, 164). Zakonske določbe 8. in 9. člena ter drugega odstavka 22. člena ZKGZ s tem, ko določajo obvezno članstvo v KGZ in obvezno plačevanje članarine, posegajo v splošno svobodo ravnanja iz 35. člena ustave.
12. Posegi v ustavne pravice so dopustni, če so v skladu z načelom sorazmernosti. Da je omejitev dopustna, mora biti podan ustavno dopusten cilj (npr. varstvo pravic drugih ali tudi javnega interesa – bodisi neposredno bodisi posredno, da se preko javnega interesa varujejo pravice drugih). Poleg tega morajo biti izpolnjeni trije pogoji: 1. poseg mora biti primeren za dosego zaželenega, ustavno dopustnega cilja; 2. poseg mora biti nujen – to pomeni, da cilja ni mogoče doseči z blažjim posegom v ustavno pravico ali celo brez njega (drugi možni ukrepi z istim ciljem ga ne morejo nadomestiti); in 3. upoštevati je treba tudi t. i. sorazmernost v ožjem smislu. To pomeni, da je pri ocenjevanju nujnosti posega treba tehtati pomembnost posega v ustavno pravico s pomembnostjo ustavno dopustnega cilja, ki želi zavarovati ali zagotoviti druge ustavno varovane dobrine (glej odločbo št. U-I-290/96).
13. Obvezno članstvo v KGZ in obvezno plačevanje članarine zagotavlja uresničevanje njenih temeljnih nalog, ki so določene v prvem odstavku 4. člena ZKGZ. Z uresničevanjem navedenih nalog se uresničujejo zakonodajalčevi cilji, zaradi katerih je bila ustanovljena zbornica. Ti cilji so določeni v 1. členu ZKGZ. Gre za ustavno dopustne cilje. Ustava namreč ne prepušča gospodarskih dejavnosti pravilom trga neomejeno. Ustavno sodišče je že zavzelo stališče, da ustavno načelo svobodne gospodarske pobude (74. člen ustave) zagotavlja gospodarskim subjektom veliko svobodo, da pa hkrati nalaga državi skrb za spremljanje tržne igre in dolžnost za zagotavljanje ravnovesja med svobodo in socialnimi načeli. Ustava zakonodajalcu nalaga, da oblikuje gospodarsko politiko in ga pooblašča za sprejem ukrepov, s katerimi bo lahko zagotovil uresničevanje ciljev te politike (odločbi št. U-I-145/95 z dne 9. 11. 1995, Uradni list RS, št. 68/95 in odl. US IV, 113 in št. U-I-1/96 z dne 4. 4. 1996, Uradni list RS, št. 23/96 in odl. US V, 34). Da bi država na področju kmetijstva, gozdarstva in ribištva (3. člen ZKGZ) lahko uspešno odigrala svojo vlogo, pa mora nenehno spremljati dogajanja v kmetijstvu, gozdarstvu in ribištvu ter po potrebi sproti ukrepati.
14. Z ZKGZ je opredeljen položaj KGZ. Z njim povezano obvezno članstvo ter plačilo članarine izhaja iz pravnosistemske ureditve, v kateri si država zagotovi reprezentativno telo, ki bo sposobno zastopati različne interese, ki izhajajo iz različnih naravnih, gospodarskih in socialnih razmer, v katerih se opravlja kmetijska in gozdarska dejavnost in na katerega se (država) obrne za strokovno mnenje in svetovanje v postopkih normativnega urejanja gospodarskega sistema, še posebej vprašanj v zvezi s kmetijstvom in gozdarstvom, in mu prepusti pospeševalne in spodbujevalne funkcije. Za opravljanje teh funkcij in nalog je potreben njen trajni značaj, za objektivnost njenega dela pa možnost spremljanja vseh gospodarskih subjektov, katerih delovanje vpliva na ekonomski in gospodarski položaj države. Predpisano obvezno zbornično članstvo in z njim povezana obveznost plačevanja članarine (prispevka) zagotavljata neodvisnost in strokovno izvajanje nalog take zbornice. Obvezno članstvo je podlaga za ugotavljanje in spremljanje njihovih skupnih interesov in za pripravo podlag za sprotno in ustrezno ukrepanje države. Skupni interesi članic niso identični s seštevkom posameznih interesov članov ali njihovih skupin, pač pa so plod medsebojnega usklajevanja, ki ga zbornica izvaja prek zborničnih mehanizmov. Brez obveznega članstva bi grozila nevarnost, da bi se članski krog zmanjšal, zbornica pa bi pri spremljanju gospodarskega življenja na področju kmetijstva in gozdarstva v državi izgubila transparentnost. Iz tega izhaja bistvena razlika med zbornicami z obveznim članstvom in gospodarskimi ter strokovnimi združenji, katerih naloge so v varovanju posameznih in skupinskih interesov. Prek obveznega članstva so zagotovljeni verodostojnost dela zbornice ter njena strokovnost in objektivnost, kar je bistvo zbornične neodvisnosti. Prenos javnih pooblastil na zbornico ni v nasprotju s temeljno funkcijo zbornice in njeno neodvisnostjo. Zato tudi ni mogoče slediti stališču prvega pobudnika, da naj bi bile obvezne članice samo tiste fizične osebe, ki jim pomeni opravljanje kmetijske in gozdarske dejavnosti eksistenčno podlago oziroma pretežni ali osnovni vir za preživljanje. ZKGZ veže članstvo fizičnih oseb na opravljanje kmetijske oziroma gozdarske dejavnosti na pogoj, da katastrski dohodek kmetijskih in gozdnih zemljišč dosega določeno višino katastrskega dohodka, oziroma na pogoj, da so pokojninsko zavarovane kot kmetje (prva in četrta alinea prvega odstavka 9. člena). Za dosego ciljev zbornice je obvezna včlanitev vseh subjektov, ki opravljajo kmetijsko, gozdarsko in ribiško dejavnost, primeren ukrep.
15. Spornemu posegu v svobodo ravnanja subjektov iz prve alinee 8. člena v zvezi s prvo in četrto alineo prvega odstavka 9. člena ZKGZ ni možno oporekati nujnosti za uresničitev zasledovanih ciljev. Da bi dosegel reprezentativnost zbornice, je moral zakonodajalec zagotoviti, da bo vanjo vključenih čimveč navedenih subjektov.
16. Pri presoji sorazmernosti v ožjem pomenu je ustavno sodišče tehtalo na eni strani potrebo po reprezentativnem zastopniku kmetijstva in gozdarstva, na drugi strani pa težo posega v svobodo ravnanja subjektov, povezanega z obveznim članstvom v KGZ. Edina obveznost, ki izvira iz obveznega članstva, je plačilo članarine. Pooblastilo za določitev njene višine je preneseno na zbornico (drugi odstavek 22. člena ZKGZ), vendar pa zbornični organi pri tem niso nevezani. Že sámo ime dajatve pove, da je vezana na članstvo v KGZ. Ker gre za obvezno dajatev, ima značaj javne dajatve. Tako zaradi njene vezanosti na članstvo kot zaradi njene prisilnosti mora biti po višini v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti KGZ, zaradi katerega je članstvo obvezno. Poseg v splošno svobodo ravnanja, ki je posledica obveznega članstva v KGZ, po povedanem tudi ni prekomeren. Glede na navedeno določbe o obveznem članstvu v KGZ niso v neskladju z ustavo (2. točka izreka).
B) – IV
17. Pobudniki izpodbijajo določbe ZKGZ, ki predpisujejo obveznost plačevanja (zborničnega prispevka) članarine (drugi odstavek 22. člena). Zakon določa samo osnovo za določitev višine zborničnega prispevka članov. Določitev stopnje zborničnega prispevka, načina in rokov plačila prepušča svetu zbornice (četrti odstavek 22. člena) in določbam statuta (prvi odstavek 6. člena). Zato naj bi bil v neskladju s 147. členom ustave.
18. Obveznost plačevanja članarine sama po sebi ni v neskladju z ustavo. Če bi bilo članstvo v KGZ prostovoljno, bi bila tudi višina članarine stvar dogovora med člani. Ker je zakonodajalec ustanovil KGZ kot osebo javnega prava (prvi odstavek 2. člena) in ji podelil določeno stopnjo statutarne avtonomije (6. člen ZKGZ), zgolj dejstvo, da je določitev višine članarine prepustil zborničnim organom, tudi v primeru obveznega članstva ustavno ni sporno. Zato drugi in četrti odstavek 22. člena ZKGZ nista v neskladju z ustavo (2. točka izreka).
19. Vendar pa zaradi avtonomije KGZ članarina ni izgubila značaja javne dajatve Te se po ustavi smejo določati samo z zakonom (147. člen). Ustavno sodišče je že odločilo, da mora biti že iz zakona, ki dajatev uvaja, in ne šele iz podzakonskega predpisa, razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davkoplačevalca (primerjaj odločbo št. U-I-296/95 in odločbo št. U-I-290/96). Čim bolj posredna je zveza med javno dajatvijo in povračilom, tem bolj določen mora biti zakon, ki tako javno dajatev predvideva.
20. Članarina, ki so jo po ZKGZ dolžni plačevati subjekti – obvezni člani KGZ – je namenjena izključno financiranju dejavnosti KGZ. Odločitev zakonodajalca, da dolžnost financiranja omeji na člane zbornice, je ustavno dopustna. Zbornica je bila ustanovljena zato, da opravlja naloge, ki so v javnem interesu. Dobro opravljanje teh nalog koristi tudi članom zbornice. Z obstojem in dejavnostjo zbornice je članom dana tudi možnost, da uporabljajo individualizirane storitve, ki jih je zbornica prav zato, ker obstaja, sposobna nuditi neposredno zainteresiranim osebam.
21. Že iz povedanega izhaja, da zbornica pri določanju višine članarine ne more biti nevezana. Njena višina mora biti v sorazmerju s tistim obsegom dejavnosti KGZ, zaradi katerega je članstvo obvezno. Ta zahteva ne izključuje določitve pavšalnega zneska članarine niti ne preprečuje, da zbornični organi ne bi smeli upoštevati plačilne zmogljivosti posameznega zavezanca. Ker gre za javno dajatev, pa bi moralo biti v zakonu določeno vsaj, kolikšen obseg dejavnosti KGZ se financira s članarino. To je potrebno tudi zato, ker država zagotavlja KGZ za opravljanje dela njene dejavnosti sredstva neposredno iz proračuna.
22. ZKGZ ni opredelil meril za določitev višine zborničnega prispevka, temveč je le prenesel pooblastilo za njegovo določitev na statut in na svet zbornice (prvi odstavek 6. člena in četrti odstavek 22. člena). Zato je v neskladju s 147. členom ustave. Ker gre v konkretni zadevi za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, razveljavitev ni možna. Zato je ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo (48. člen ZUstS). Ustavno sodišče je odločilo, da mora državni zbor odpraviti ugotovljene neskladnosti najpozneje do 31. 12. 2003, kar je po njegovem mnenju zadosten rok.
C)
23. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi drugega odstavka 26. člena in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam Lukić ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, mag. Marija Krisper Kramberger, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk in Jože Tratnik. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-283/99-28
Ljubljana, dne 20. marca 2003.
Predsednica
dr. Dragica Wedam Lukić l. r.
zanjo namestnik predsednice
dr. Janez Čebulj l. r.