Uradni list

Številka 23
Uradni list RS, št. 23/2002 z dne 15. 3. 2002
Uradni list

Uradni list RS, št. 23/2002 z dne 15. 3. 2002

Kazalo

1023. Odločba o razveljavitvi zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor in zakona o urejanju prostora z učinkovanjem po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije in o ugotovitvi, da je odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto Š6 Stanežiče-Vižmarje v neskladju z zakonom ter da odlok o spremembah in dopolnitvah dolgoročnega plana občin in Mesta Ljubljane za obdobje 1986-2000 ni v neskladju z zakonom, stran 1749.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Petra Zavodnika in drugih iz Ljubljane, po javni obravnavi dne 17. januarja 2002 na seji dne 14. februarja 2002
o d l o č i l o :
1. Zakon o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (Uradni list SRS, št. 18/84, 37/85, 29/86 in Uradni list RS, št. 26/90, 18/93, 47/93, 71/93, 44/97 in 9/01) in zakon o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89) se razveljavita.
2. Razveljavitev zakonov iz prejšnje točke začne učinkovati po preteku enega leta od dneva objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
3. Odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto Š6 Stanežiče–Vižmarje (Uradni list RS, št. 59/00) je iz razlogov, navedenih v obrazložitvi, v neskladju z zakonom.
4. Mestna občina Ljubljana mora neskladnost iz prejšnje točke odpraviti v roku šestih mesecev.
5. Odlok o spremembah in dopolnitvah dolgoročnega plana občin in Mesta Ljubljane za obdobje 1986–2000 (Uradni list RS, št. 59/00) ni v neskladju z zakonom.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudniki Peter Zavodnik, Franc Mohorič, Jože Križman, Marjan Bečan, Andrej Trošt, Franc Seliškar, Ludvik Šarf in Mihael Demšar izpodbijajo odlok o spremembah in dopolnitvah dolgoročnega plana občin in Mesta Ljubljane za obdobje 1986–2000 (v nadaljevanju: odlok o dolgoročnem planu) in odlok o spremembah in dopolnitvah odloka o prostorskih ureditvenih pogojih za plansko celoto Š6 Stanežiče-Vižmarje (v nadaljevanju: odlok o PUP). Z odlokom o dolgoročnem planu je bilo celotno območje ŠP 6/5 Tkalnica v izmeri 5,8 ha razdeljeno na del ŠS 6/12 Brod s površino 3,8 ha in na preostanek ŠP 6/5 Tkalnica s površino 2,0 ha. Z izpodbijanima aktoma se je za območje ŠS 6/12 Brod spremenila namembnost, in sicer iz površin za proizvodnjo, skladišča in terminale v površino za stanovanjske in spremljajoče dejavnosti. Vsi bivši industrijski objekti na navedenem območju (bivša tkalnica in obrtna delavnica podjetja Mobilia) se porušijo in na praznem kompleksu stavbnega zemljišča naj bi se zgradil nov del naselja z oznako “Pod Šmarno goro”. Pobudniki navajajo, da navedeni spremembi namembnosti obravnavanega območja sicer ne nasprotujejo, izpodbijajo pa postopek priprave in sprejemanja navedenih aktov. Izpodbijanima aktoma očitajo:
a) Postopek priprave in sprejemanja izpodbijanih aktov je tekel pospešeno, saj je od javne razgrnitve do sprejetja aktov preteklo le 5 mesecev. Postopek priprave in sprejemanja obeh aktov je tekel sočasno, tako da sta bila oba akta sprejeta na isti seji mestnega sveta. Takšen postopek ni pravilen, saj bi se moral najprej sprejeti odlok o dolgoročnem planu in šele potem odlok o PUP. Pri pripravi izpodbijanih aktov pripravljalec tudi ni upošteval 23. člena zakona o urejanju naselij in drugih posegov v prostor (v nadaljevanju: ZUN), saj ni izdelal strokovnih podlag.
b) V obravnavanem območju je predvidena izgradnja novega naselja, zato bi moralo biti to območje urejeno z zazidalnim načrtom in ne s prostorskimi ureditvenimi pogoji. Z izpodbijanima aktoma so bile tako kršene določbe 27. člena ZUN, ki za urejanje kompleksnih gradenj predvidevajo uporabo prostorskih izvedbenih načrtov.
c) Javna razgrnitev osnutkov izpodbijanih odlokov ni bila opravljena v skladu s 37. členom ZUN, ki predvideva razgrnitev osnutkov tudi v prizadetih krajevnih skupnostih, navedena osnutka pa nista bila javno razgrnjena v Krajevni skupnosti Vižmarje-Brod.
2. Pobudniki utemeljujejo pravni interes za vložitev pobude s tem, da so kot prebivalci naselja Brod prizadeti zaradi obsežne poselitve in načina gradnje, ki bo spremenila sociološki in kulturni značaj kraja. Kot lastniki objektov na tem območju pa so prizadeti tudi zaradi zmanjšanja njihove vrednosti, do katere bo prišlo zaradi bližine novih blokov. Zaostreni problemi komunalne in javne infrastrukture pa bodo poslabšali tudi njihovo bivalno okolje.
3. Mestna občina Ljubljana v odgovoru na pobudo oporeka navedbam in trditvam v pobudi. V odgovoru so posebej prikazana stališča nasprotne udeleženke glede pripomb pobudnikov k vsebinskim rešitvam v predvidenih posegih oziroma k njihovim posledicam in posebej glede zatrjevanih kršitev v postopku priprave in sprejemanja izpodbijanih aktov. Glede navedenih procesnih kršitev je v odgovoru navedeno zlasti:
a) Sprejemanje izpodbijanih aktov je potekalo po normalnem in ne pospešenem postopku, saj se je izdelava strokovnih podlag za oba akta pričela že v letu 1995. Obravnava obeh aktov je vselej potekala ločeno, in sicer tako, da je bil predlog odloka o dolgoročnem planu obravnavan in tudi sprejet pred predlogom odloka o PUP. Takšen postopek sočasne in zaporedne obravnave in sprejemanja planskega akta in prostorskega izvedbenega akta ni v nasprotju z ZUN, s strokovnega vidika pa je zelo primeren, saj se lahko zainteresirani javnosti hkrati prikažejo načelne razvojne možnosti in konkretni posegi v prostor.
b) Sprememba obravnavanih prostorskih dokumentov je bila zasnovana na podlagi temeljitih strokovnih preveritev tako glede urbanistične in krajinske zasnove kot tudi glede komunalnega urejanja. V programu priprave izpodbijanih aktov je bilo določeno, da se za območje ŠP 6/5 Tkalnica izdelajo strokovne podlage, v katerih se preverijo razvojne možnosti obravnavanega območja. Glede podatkov o naravnih in ustvarjenih lastnostih prostora so bila upoštevana gradiva za prej izdelane in sprejete prostorske dokumente za to območje. Za izpodbijana akta so bile pripravljene tudi posebne strokovne podlage, ki so v odgovoru posebej prikazane (za odlok o dolgoročnem planu 4 enote, za odlok o PUP pa 9 enot). K predlogu odloka o PUP so bila pridobljena tudi potrebna soglasja ustreznih organov in organizacij (v odgovoru je naveden spisek soglasij 13 subjektov).
c) Pri obravnavanem območju, ki ga zajema odlok o PUP, ne gre za novo urbano območje, temveč za prostor, ki je bil že več kot 50 let pozidan s proizvodnimi objekti, ki so prostorsko bolj moteči kot sedaj načrtovana stanovanjska gradnja. V dolgoročnem planu občin in Mesta Ljubljane za obdobje 1986 do 2000 je bil za obravnavano območje že leta 1991 določen način urejanja s prostorskimi ureditvenimi pogoji, tako da izpodbijana akta glede oblike urejanja ne pomenita sprememb. Posegi v prostor, ki jih je bilo na obravnavanem območju mogoče izvajati že v preteklih letih, so s prostorskega in lokacijskega vidika mnogo zahtevnejši kot z izpodbijano ureditvijo predvidena stanovanjska gradnja. Na območju ŠP 6/5 Tkalnica je bilo na površini 2,8 ha že po prejšnji ureditvi dovoljeno graditi stanovanja v enakih gabaritih, kot jih sedaj izpodbijajo pobudniki. Z izpodbijanima aktoma je območje stanovanjske gradnje le funkcionalno zaokroženo, tako da je zdaj mogoče graditi stanovanja na skupni površini 3,8 ha. Glede na navedeno je izpodbijana ureditev v skladu z določbami 25. člena ZUN. V odloku o PUP pa so predvidena tudi vsa merila in pogoji, ki so v skladu s 26. členom ZUN potrebni za načrtovanje posegov v prostor, za izdelavo urbanistične rešitve, za zavarovanje javnih interesov in za izdelavo lokacijske dokumentacije.
č) Postopek javne razgrnitve in javne obravnave izpodbijanih aktov je potekal v skladu z določbami 37. do 39. člena ZUN. Javna razgrnitev je trajala od 23. 12. 1999 do 25. 1. 2000, javna obravnava pa je bila organizirana 17. 1. 2000. Po sklepu o javni razgrnitvi je bilo gradivo razgrnjeno v prostorih Oddelka za urbanizem Mestne občine Ljubljana in na Upravni enoti Ljubljana, izpostava Šiška, Trg prekomorskih brigad 1. Javna razgrnitev ni mogla biti opravljena v Krajevni skupnosti Vižmarje-Brod, saj je (kot tudi druge krajevne skupnosti v Ljubljani) prenehala obstajati 31. 12. 1998 (na podlagi 18. člena zakona o spremembah in dopolnitvah zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 70/97 – ZLS-G). Oddelku za lokalno samoupravo Mestne občine Ljubljana, Izpostava Vižmarje-Brod je bil 22. 12. 1999 poslan en izvod gradiva za javno razgrnitev skupaj z letaki, ki so krajane opozarjali na potek javne razgrnitve. Takšni letaki s podatki o vsebini, času in kraju javne razgrnitve so bili tudi pritrjeni na oglasne deske na vseh krajevno običajnih mestih. Glede na navedeno v postopku javne razgrnitve in javne obravnave po mnenju nasprotne udeleženke niso bile kršene določbe 37. člena ZUN.
d) V noveli odloka o PUP iz leta 1998 (43.a člen) je predvideno, da je za posege na večjih kompleksih treba izdelati urbanistično rešitev, ki jo potrdi pristojna služba za urbanizem Mestne občine Ljubljana. Urbanistična rešitev je strokovno gradivo (zazidalni preizkus), ki se izdela za funkcionalno zaokrožena območja in pomeni konkretizacijo pogojev in meril iz prostorskih ureditvenih pogojev in je osnova za izdelavo lokacijske dokumentacije. Za del območja ŠS 6/12 Brod je bila takšna urbanistična rešitev že izdelana, vendar zaradi zadržanja izvrševanja izpodbijanega odloka o PUP še čaka na potrditev pri Oddelku za urbanizem Mestne občine Ljubljana, za del območja ŠS 6/11 Brod, kjer je predvidena neprofitna stanovanjska gradnja, pa urbanistična rešitev še ni bila izdelana, ker Mestna občina Ljubljana še ni pridobila potrebnega zemljišča.
4. Stališča do pobude je ustavnemu sodišču kot intervenient poslala tudi družba Interdom nepremičnine, d.d., Ljubljana (v nadaljevanju: družba Interdom), ki je eden od treh investitorjev pri izpeljavi obravnavanega projekta. Intervenient navaja, da je pobuda neutemeljena in da se v celoti pridružuje trditvam v odgovoru nasprotne udeleženke.
5. Dne 12. 7. 2001 je ustavno sodišče s sklepom št. U-I-227/00 na podlagi 30. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) začelo tudi postopek za oceno ustavnosti zakona o urejanju prostora (v nadaljevanju: ZUreP) in ZUN in ta sklep poslalo v odgovor državnemu zboru.
6. Državni zbor v odgovoru najprej na splošno ugotavlja, da sta bila izpodbijana zakona sicer sprejeta v drugačni družbenopolitični ureditvi, vendar osnovne rešitve, ki se nanašajo na urejanje prostora, po svoji temeljni vsebini niso protiustavne. Zagotavljajo namreč usklajevanje interesov v zvezi s prostorom, za kar je potreben učinkovit instrumentarij v smislu planiranja, programiranja ali določanja smernic za urejanje in rabo prostora. Glede tega instrumentarija pa je veljavna prostorska zakonodaja neprilagojena novi družbeni ureditvi, pri čemer je treba preveriti, kateri posamezni vidiki bi lahko pomenili neustavnost. V odgovoru je še navedeno, da je bil Državnemu zboru že predložen v obravnavo predlog novega zakona o urejanju prostora, ki bo nadomestil oba izpodbijana zakona, s čimer bodo presežene sedanje ustavnopravne dileme o teh vprašanjih.
7. Vlada v svojem pojasnilu pritrjuje ugotovitvam iz sklepa o začetku postopka za oceno ustavnosti v delu, v katerem se nanašajo na ustreznost obstoječe ureditve v izpodbijanih zakonih v novi ustavni ureditvi. Zato je v prioritetnem delu svojega programa predvidela pripravo novih predpisov o urejanju prostora in je predlog novega prostorskega zakona že predložila Državnemu zboru. Vzrok za to, da so pri sprejemanju izpodbijanih odlokov Mestne občine Ljubljana nastali takšni zapleti in nejasnosti, pa vidi vlada predvsem v sami naravi prostorskega načrtovanja. Ker se z njim določa namenska raba prostora, prihaja zaradi različnih interesov v prostoru večkrat do konfliktov. Obstoječa ureditev, po kateri se za različne vrste posegov v prostor določajo različne vrste prostorskih aktov, se je v praktičnem izvajanju izkazala za neprimerno oziroma ne sledi več novim spoznanjem in potrebam, nastalim s spremembo družbenega sistema. Vendar pa navedene rešitve nikakor niso takšne, da bi bilo treba zaradi njih razveljaviti pravno podlago za nadaljnjo poselitev in razvoj in za varovanje okolja. Vlada še posebej poudarja, da sta izpodbijana zakona takšne narave, da je od njiju neposredno odvisen obseg investicij in v zvezi s tem tudi gospodarski razvoj države. Zato bi bilo nedopustno, da bi na tem področju prišlo do popolne pravne praznine, kar bi (upoštevajoč prihajajoče obdobje recesije) lahko zavrlo že tako upočasnjeno gospodarsko rast.
B) – I
8. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-227/00 z dne 19. 10. 2000 sprejelo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti izpodbijanih občinskih aktov in do končne odločitve zadržalo izvrševanje odloka o PUP.
9. Dne 17. 1. 2002 je ustavno sodišče izvedlo javno obravnavo. Udeležili so se je predstavniki pobudnikov, Državnega zbora, vlade, Mestne občine Ljubljana in družbe Interdom. Predstavniki udeležencev v postopku so na javni obravnavi v glavnem zastopali stališča oziroma navajali ugotovitve in predloge, kot so vsebovani v njihovih pisnih gradivih, ki sestavljajo dokumentacijo o tej zadevi. Predstavnika državnega zbora in vlade sta pri tem poudarila, da sta izpodbijana zakona sicer zastarela in nepopolna, vendar da v temeljnih rešitvah nista protiustavna. Njune rešitve so še vedno dovolj aktualne in relativno sodobne glede temeljnih načel o urejanju prostora, zlasti glede načela, da so prostorske sestavine dolgoročnih planov mesto usklajevanja različnih in zelo konfliktnih interesov.
B) – II
10. ZUreP in ZUN sta bila sprejeta 1984 in sta hkrati z istočasno sprejetim zakonom o stavbnih zemljiščih (Uradni list SRS, št. 18/84 in nasl. – ZSZ84) predstavljala usklajeno celoto prostorske zakonodaje oziroma urbanističnega načrtovanja. Ker zakona še nista bila usklajena z ustavo, se na podlagi 1. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave (Uradni list RS, št. 33/91 – v nadaljevanju: UZIU) še vedno uporabljata kot veljavna predpisa.
11. Že ustavni zakon za izvedbo ustavnih amandmajev IX do LXXXIX k ustavi SRS (Uradni list SRS, št. 32/89) je določil, da preneha veljati zakon o sistemu družbenega planiranja in o družbenem planu SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 1/80 in nasl.). V veljavi so ostale le prostorske sestavine družbenih planov republike in občin in sicer na podlagi posebej sprejetega zakona o planiranju in urejanju prostora v prehodnem obdobju (Uradni list RS, št. 48/90 in nasl.– ZPUP). Vsebina ne le srednjeročnih, ampak tudi prostorskih sestavin dolgoročnih družbenih planov je prepodrobna, zato je treba še posebej ob pripravi in sprejemanju občinskih prostorskih izvedbenih načrtov predhodno spreminjati tudi občinske prostorske plane. V skladu z veljavnim ZUreP tudi državna prostorska plana zelo podrobno določata sestavine in rešitve, ki so obvezno izhodišče za pripravo občinskih prostorskih planov (29. in 31. člen ZUreP). To je eden izmed vzrokov ne le za zavlačevanje postopka ugotavljanja usklajenosti občinskih prostorskih planov z obveznimi izhodišči v državnih planih, temveč tudi za samo uveljavljanje sprememb občinskih prostorskih planov.
12. Po določbah 49. in 50. člena ZUreP je treba za osnutek prostorskega plana občine pred dokončnim sprejemom pridobiti ugotovitev vlade o njegovi usklajenosti z obveznimi izhodišči prostorskih sestavin dolgoročnega plana države in z rešitvami v srednjeročnem planu države. Občine so dolžne osnutke svojih planskih aktov predložiti vladi, ta pa mora o morebitnih neusklajenostih obvestiti občinski svet najpozneje v 45 dneh in mu naložiti odpravo ugotovljenih neskladij. Če občina sprejme neusklajen planski akt, mora vlada o tem obvestiti državni zbor in mu predlagati, naj se opredeli do ugotovljenih neskladij. Navedene določbe ZUreP so postale zaradi sprememb na področju lokalne samouprave pomanjkljive, zato v praksi ni mogoče zagotoviti njihovega izvajanja. V zakonu namreč nista urejeni vprašanji, kaj velja v primeru, če vlada v predvidenem roku ne obvesti občine o ugotovljenih nepravilnostih oziroma če jo obvesti po preteku tega roka, in kakšne ukrepe lahko sprejme državni zbor v okviru “opredelitev do ugotovljenih neskladij”. Ustavno sodišče je že večkrat obravnavalo občinske planske akte, pri sprejemanju katerih ni bila upoštevana zakonska obveznost usklajevanja z državnimi planskimi akti. Če je ustavno sodišče ugotovilo navedeno neskladnost, je takšen občinski planski akt odpravilo oziroma razveljavilo (odločba št. U-I-95/93 z dne 5. 5. 1994, Uradni list RS, št. 29/94 in OdlUS III, 43 in odločba št. U-I-261/98 z dne 9. 11. 2000, Uradni list RS, št. 111/00 in OdlUS IX, 256). Predloge za presojo takšnih občinskih aktov je največkrat vlagala vlada, ki pa sama ni poskrbela za izvedbo postopka po ZUreP (obvestilo državnemu zboru). V dosedanji praksi namreč ni poznan primer, da bi se vlada ob ugotovitvi neskladnosti občinskega planskega akta najprej obrnila na državni zbor. Vlada je vlagala zahteve za presojo takšnih občinskih aktov tudi v primerih, ko je sama prekoračila 45-dnevni rok za obvestilo občine o ugotovljenih neskladnostih.
13. ZUN določa pravila za urbanistično načrtovanje naselij in določa pogoje za prenos načrtovanih objektov in naprav v prostoru. Po sprejemu ustave leta 1991 so se bistveno spremenila družbena razmerja, na katerih temelji veljavni zakon. Na podlagi zadev, ki so v ustavnosodni presoji, ustavno sodišče ugotavlja, da se pri konkretnem izvajanju zakona njegove posamezne rešitve težko udejanjajo. Ukinitev družbene lastnine in s tem seveda zožene možnosti za državne posege v zasebno lastnino, uvedba tržnega gospodarstva in poudarek na zasebni iniciativi zahtevajo ne le drugačen, temveč tudi fleksibilnejši pristop h konkretnemu načrtovanju prostora s prostorskimi izvedbenimi akti.
14. Po ZUN se prostor urbanistično načrtuje s prostorskimi izvedbenimi akti (prostorski izvedbeni načrti in prostorski ureditveni pogoji). S prostorskimi izvedbenimi načrti se ureja graditev, širitev ali prenova naselij ter izvajanje drugih posegov v prostor (27. člen ZUN). S prostorskimi ureditvenimi pogoji se v ureditvenih območjih naselij ali posameznih funkcionalno zaokroženih območjih v naseljih urejajo le komunalne ureditve in adaptacije, dozidave ali nadzidave ter dopolnilne gradnje objektov oziroma naprav, ki so nujno potrebne za vzdrževanje obstoječe gradbene strukture ali za bivanje in delo prebivalcev na teh območjih, in gradnje, ki pomenijo zaokrožitev obstoječih gradbenih struktur (tretji odstavek 25. člena ZUN).
15. Ustavno sodišče ugotavlja, da občine v praksi vse bolj opuščajo sprejemanje prostorskih izvedbenih načrtov tudi takrat, ko bi se skladno z ZUN predvidene prostorske ureditve morale načrtovati z navedenimi akti, in namesto njih sprejemajo prostorske ureditvene pogoje. Število pobud in tudi zahtev vlade po presoji tovrstnih prostorskih ureditvenih pogojev se je zlasti povečalo po uveljavitvi novele ZUN iz leta 1997, ki je dopolnila tretji odstavek 25. člena z besedami “kakor tudi za gradnje, ki pomenijo zaokrožitev obstoječih gradbenih struktur” in črtala četrti odstavek tega člena, po katerem se je za dopolnilno gradnjo štela le novogradnja objekta ali naprave v strnjeno zazidanem območju naselja na stavbnem zemljišču, na katerem je mogoče zgraditi le posamičen objekt. Ker navedena sprememba te določbe dopušča različne razlage, se v praksi večina posegov v prostor (izgradnja novih naselij in tudi gradnja industrijskih objektov) izvaja le še s prostorskimi ureditvenimi pogoji.
16. Na javni obravnavi je predstavnica Mestne občine Ljubljana navedeno prakso utemeljevala z dejstvom, da so prostorski izvedbeni načrti prepodrobni v svoji vsebini, kar vnaprej onemogoča vsako najmanjše odstopanje od predpisanih pogojev. Tudi togost v njihovi pripravi je vzrok za nepotrebna tveganja pri realizaciji investicijskih namer v prostoru. Prostorski ureditveni pogoji dopuščajo investitorjem večji manevrski prostor pri posegih.
17. V predlogu zakona o urejanju prostora, objavljenem v Poročevalcu DZ, št. 102/01, vlada ugotavlja, da so določbe ZUN, ki opredeljujejo vsebino prostorskih ureditvenih pogojev, v glavnem primerne, vendar pa je njihova izvedba preko prostorskih ureditvenih pogojev, ob odsotnosti državnega prostorskega reda, ki bi določal operativna pravila prostorskega načrtovanja, preveč prepuščena prosti interpretaciji oziroma arbitriranju o dopustnosti ali nedopustnosti in pogojih za konkretne posege v prostor. Določbe prostorskih ureditvenih pogojev že po samem zakonu določajo le merila in pogoje možnim posegom v prostor. Ta merila se za določenega investitorja, za določeno investicijo in na določenem zemljišču konkretizirajo z lokacijsko dokumentacijo. Ob velikokrat meglenih in dvoumnih določbah občinskih prostorskih ureditvenih pogojev se je začel prostor dejansko urejati na podlagi lokacijskih dokumentacij, kar je postalo najbolj uporabljano orodje prostorskega načrtovanja. Tako stanje tudi pojasnjuje izjemno in na videz nelogično zavzemanje občin, da bi imele odločilen vpliv na vsebino lokacijskih dokumentacij. Načeloma pa se z lokacijsko dokumentacijo lahko le konkretizira, ne pa spreminja pogojev, določenih v občinskih prostorskih aktih. Ob splošni praksi urejanja prostora preko prostorskih ureditvenih pogojev z lokacijskimi dokumentacijami se je po oceni vlade razširil deviantni pojav, da se z lokacijskimi dokumentacijami oziroma posamičnimi dovoljenji pravno pokrijejo izrazito enostranske investicijske namere, ki ne le, da ne sodijo v konkretno okolje, temveč so često tudi v nasprotju z varovanjem ustreznih dobrin in javnih koristi. Ker je lokacijska dokumentacija le neke vrste strokovna podlaga za odločanje o posegu v prostor v upravnem postopku in sta javnost ter širša stroka iz takega postopka izključeni, skriva ta pojav velike nevarnosti za prikrito arbitriranje, samovoljo in izigravanja.
18. Iz navedenega izhaja, da določbe ZUN, ki urejajo prostorske izvedbene načrte, prepodrobno določajo vsebino obveznih sestavin, ki so ovira pri izvajanju teh načrtov, medtem ko določbe o prostorskih ureditvenih pogojih niso prirejene za večje posege v prostor (gradnja novih naselij oziroma industrijskih objektov). Občine navedeno pravno praznino zapolnjujejo z nekaterimi novimi rešitvami, kot so na primer “urbanistične rešitve, komunalne rešitve, zazidalni preizkusi” (predvidene tudi v izpodbijanem odloku o prostorskih ureditvenih pogojih Mestne občine Ljubljana), ki jih same sicer imenujejo strokovne rešitve, dejansko pa te pomenijo spremembo prostorskih ureditvenih pogojev, za kar v ZUN ni pravne podlage. S temi rešitvami občine na svoj, od zainteresirane javnosti odmaknjen način, nadomeščajo nepopolno zakonsko ureditev v prostorskih ureditvenih pogojih. Takšne rešitve dejansko pomenijo dopolnitev oziroma spremembo odloka o prostorsko ureditvenih pogojih. Ker te niso predmet javne razgrnitve in javne obravnave (37. in 38. člen ZUN), javnost o predvidenih posegih ni obveščena, zato je to v škodo tako javnih kot tudi skupnih koristi.
19. Ustavno sodišče ugotavlja, da so se zaradi medsebojne neusklajenosti posameznih rešitev v obeh izpodbijanih zakonih in prevelike determiniranosti ureditve v planskih aktih ter na eni strani prepodrobne, na drugi strani pa preveč ohlapne ureditve posameznih vrst prostorskih izvedbenih aktov v praksi pojavile rešitve, ki nimajo ustrezne pravne podlage. Za prostor, ki je omejen, pa te lahko pomenijo njegovo degradacijo. Ker je prostor naravno bogastvo in nenadomestljiva dobrina mora država zagotoviti takšne pogoje njegove uporabe, ki ga bodo ohranjali tako z vidika varstva okolja, kot tudi z vidika njegove krajinske in urbanistične podobe. Zato navedeno neurejeno pravno stanje na področju urejanja prostora pomeni kršitev načel pravne države iz 2. člena ustave. Ustavno sodišče je zato oba zakona razveljavilo.
20. Učinek razveljavitve obeh zakonov iz 1. točke izreka te odločbe je ustavno sodišče odložilo za eno leto. Takojšnja razveljavitev bi namreč povzročila popolno pravno praznino na področju urejanja prostora, kar bi pomenilo še večji poseg v načelo pravne države. Ker je predlog novega zakona o urejanju prostora, ki bo urejal vprašanje obeh razveljavljenih zakonov, že predložen v zakonodajni postopek v državnem zboru, je po mnenju ustavnega sodišča postavljeni rok realen in bo v njem mogoče izvesti zahtevano uskladitev.
21. Zakonodajalec bo moral v prehodnih določbah novega zakona o urejanju prostora urediti postopke spreminjanja in dopolnjevanja planskih aktov in prostorskih izvedbenih aktov, ki so bili začeti pred uveljavitvijo novega zakona, na način, ki ne bo zgolj odkazoval na uporabo določb razveljavljenih zakonov (odločba št. U-I-76/97 z dne 17. 6. 1999, Uradni list RS, št. 54/99 in OdlUS VIII, 154).
B) – III
22. Drugi odstavek 34. člena ZUreP določa, da dolgoročni plan občine v prostorskih sestavinah, ki se nanašajo na ureditvena območja posameznih ali prostorsko in funkcionalno med seboj povezanih mest ali naselij mestnega značaja, vsebuje tudi usmeritve glede načina urejanja posameznih območij s prostorskimi izvedbenimi akti. Prostorski izvedbeni akti so po 22. členu ZUN akti, s katerimi se podrobneje obdelajo odločitve o graditvi objektov in drugih posegih v prostor, ki so bili predvideni v planskih aktih.
23. Ker je ustavno sodišče iz zgoraj navedenih razlogov razveljavilo ZUreP in ZUN z odloženim rokom enega leta, je v tem kontekstu presojalo tudi oba izpodbijana odloka.
24. Območje z oznako ŠS 6/12 Brod je Mestna občina Ljubljana uredila s prostorskimi ureditvenimi pogoji, ker meni, da se predvidena gradnja po izpodbijanih odlokih šteje za gradnjo, ki pomeni zaokrožitev obstoječih gradbenih struktur (tretji odstavek 25. člena ZUN).
25. Pri presoji izpodbijanih odlokov se ustavno sodišče ni spuščalo v presojo, kateri prostorski izvedbeni akt je v konkretnem primeru ustreznejša podlaga za predvideno gradnjo, temveč je odlok o PUP presojalo predvsem z vidika, ali ta določa pogoje, ki so po ZUN neposredna podlaga za izdelavo lokacijske dokumentacije.
26. Mestna občina Ljubljana v odgovoru na pobudo navaja, da so v odloku o PUP predvidena vsa merila in pogoji, ki so v skladu s 26. členom ZUN potrebni za načrtovanje posegov v prostor, za izdelavo urbanistične rešitve, za zavarovanje javnih interesov in za izdelavo lokacijske dokumentacije. Nadalje še navaja, da je treba za večja zaključena območja izdelati urbanistično rešitev, ki jo potrdi pristojna služba za urbanizem Mestne občine Ljubljana (42.a člen odloka o PUP). Urbanistična rešitev je izraz za strokovno gradivo, ki se izdela za funkcionalno zaokrožena območja. Pomeni konkretizacijo pogojev in meril iz prostorskih ureditvenih pogojev in je osnova za izdelavo lokacijske dokumentacije.
27. Po 26. členu ZUN se s prostorskimi ureditvenimi pogoji, ob upoštevanju strokovnih podlag iz 23. člena tega zakona, podrobneje določajo urbanistični, oblikovalski in drugi pogoji za posege v prostor ter ukrepi za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja, v tem okviru pa zlasti: merila in pogoji za graditev ter prenovo objektov in naprav glede na njihovo lego, funkcijo, velikost in oblikovanje, merila in pogoji za izvajanje drugih posegov, ki trajno spreminjajo prostor, merila za določanje gradbenih parcel, merila in pogoji za komunalno urejanje stavbnih zemljišč, merila in pogoji za ohranjanje in razvijanje naravnih in z delom pridobljenih vrednot človekovega okolja ter druga merila in pogoji za usklajevanje različnih interesov pri gradnji objektov ali naprav oziroma pri drugih posegih v prostor. Prostorski ureditveni pogoji so podlaga za pripravo lokacijske dokumentacije za posamezen objekt ali drug poseg na območju, ki ga urejajo. Po 40. členu ZUN se z odlokom občine o prostorskih ureditvenih pogojih določi meje obravnavanega območja, funkcijo območja s pogoji za izrabo in kvaliteto graditve ali drugega posega, pogoje za urbanistično oblikovanje obravnavanega območja ter za arhitektonsko oblikovanje objektov oziroma posegov v prostor na tem območju ter druge pogoje, ki so pomembni za izvedbo predvidenih posegov.
28. Lokacijska dokumentacija se po prvem odstavku 55. člena ZUN pripravi na podlagi določb o prostorskih ureditvenih pogojih. Prostorski ureditveni pogoji morajo vsebovati vse tiste elemente, predvidene v 26. in 40. členu ZUN, ki omogočajo izdelavo ustrezne lokacijske dokumentacije. Izpodbijani odlok o PUP pa potrebnih pogojev in meril ne ureja na tak način, da bi bilo mogoče že na njegovi podlagi za posege na večjih zaključenih območjih izdelati lokacijsko dokumentacijo. V drugi alinei b) točke v novem 42.a členu je namreč predvideno, da mora investitor za večja zaključena območja izdelati arhitekturno urbanistično rešitev, ki jo potrdi mestna uprava. Navedena “urbanistična rešitev”, ki je predvidena v citiranem členu, je nekakšen vmesni člen med prostorskimi ureditvenimi pogoji in lokacijsko dokumentacijo. Vendar pa ta “urbanistična rešitev” predstavlja ureditev, ki nima pravne podlage v ZUN. Iz 26. in 55. člena ZUN izhaja, da se lokacijska dokumentacija izdela neposredno na podlagi prostorskih ureditvenih pogojev. Zato s prostorskimi ureditvenimi pogoji ni mogoče določiti, da je pred pričetkom izdelovanja lokacijske dokumentacije treba pripraviti še dodatne dokumente (kot je v tem primeru “urbanistična rešitev”), ki jih potrdi ustrezna občinska oziroma mestna uprava. Takšne urbanistične rešitve pomenijo po svoji vsebini spremembo oziroma dopolnitev prostorskih ureditvenih pogojev, vendar pa se ne sprejemajo po postopku, ki je po ZUN predviden za spremembo prostorskih izvedbenih aktov.
29. Prostorski ureditveni pogoji so po določbah ZUN prostorski izvedbeni akt, ki se pripravlja in sprejema tudi s pomočjo javne razgrnitve in javne obravnave (37. člen in 38. člen ZUN), na kateri sodeluje zainteresirana javnost, torej tudi sosedje in druge prizadete fizične in pravne osebe. K javno razgrnjenem osnutku dajejo pripombe in predloge in tako vplivajo na vsebino odloka in so na tak način tudi seznanjeni z bodočo gradnjo. Zato tudi 40. člen ZUN jasno določa, kaj mora vsebovati vsak odlok o prostorskih ureditvenih pogojih: poleg meje obravnavanega območja in funkcije območja s pogoji za izrabo in kvaliteto graditve tudi (konkretne) pogoje za urbanistično in arhitektonsko oblikovanje obravnavanega območja. Odlok določi tudi dopustna odstopanja pri gabaritih in namembnosti objektov oziroma naprav, ki jih z lokacijskim dovoljenjem lahko dopusti upravni organ pri izvedbi prostorskega izvedbenega akta.
30. Ker izpodbijani odlok o PUP ne določa vseh pogojev, ki so po ZUN potrebni za izdelavo lokacijske dokumentacije, temveč za manjkajoče pogoje predvideva še sprejem “urbanističnih rešitev”, ki jih potrdi mestna uprava, je v neskladju s 26., 37., 38. in 40. členom ZUN. Navedeno neskladje z ZUN mora občina odpraviti v roku šestih mesecev od objave te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije. Da bo neskladje odpravljeno, bo morala v odlok o PUP vključiti tudi tiste elemente, za katere je v izpodbijanem odloku predvidena izdelava urbanističnih rešitev, in njegove dopolnitve sprejeti po postopku, določenem v 37. do 39. členu ZUN.
31. V obdobju, ki ga je ustavno sodišče določilo za uskladitev, se lahko izpodbijani odlok o PUP uporablja le za posamične posege v prostor, ko se lokacijska dokumentacija lahko izdela že neposredno na podlagi izpodbijanega odloka o PUP, torej takrat, kadar so pogoji in merila za izdelavo lokacijske dokumentacije v odloku dovolj konkretizirani.
32. Ker je ustavno sodišče ugotovilo neskladnost izpodbijanega odloka o PUP z ZUN že iz navedenih razlogov, ni presojalo drugih navedb v pobudi.
33. Z odlokom o dolgoročnem planu so postavljena izhodišča za posege na območju urejanja ŠP 6/5 Tkalnica. Po 2. členu navedenega odloka se površini južnega dela območja urejanja ŠP 6/5 Tkalnica spremeni namenska raba iz površine za proizvodnjo, skladišča in terminale v površino za stanovanjske in spremljajoče dejavnosti – z oznako ŠS 6/12 Brod. Po 3. členu odloka pa se navedeno območje uredi s prostorskimi ureditvenimi pogoji.
34. Iz podatkov in navedb v odgovoru na pobudo in iz listinske dokumentacije je mogoče ugotoviti, da je postopek priprave in sprejemanja izpodbijanega akta potekal v skladu z določbami ZUN. Zanj je bil izdelan program priprave (34. člen ZUN), na podlagi tega programa so bile izdelane posebne strokovne podlage (23. člen ZUN), osnutek akta pa je bil javno razgrnjen več kot 30 dni (37. člen ZUN). Med javno razgrnitvijo je bila organizirana javna obravnava (38. člen ZUN), po končani javni razgrnitvi so bila pripravljena stališča do pripomb in posredovana Mestnemu svetu hkrati z osnutkom izpodbijanega akta (39. člen ZUN). Pripomba pobudnikov, da je postopek priprave in sprejemanje izpodbijanega akta tekel pospešeno, ni relevantna, saj ZUN ne določa roka, v katerem mora biti ta postopek opravljen.
35. Postopek priprave in sprejemanja odloka o dolgoročnem planu naj bi bil po navedbah pobudnikov v neskladju z ZUN tudi zaradi tega, ker osnutek akta ni bil razgrnjen v Krajevni skupnosti Vižmarje-Brod. V odgovoru na pobudo je pojasnjeno, da javna razgrnitev v navedeni krajevni skupnosti ni mogla biti opravljena zaradi tega, ker je ta krajevna skupnost (kot tudi druge krajevne skupnosti v Ljubljani) prenehala obstajati že 31. 12. 1998. Vendar pa je bilo prebivalcem obravnavanega območja kljub temu omogočeno, da se seznanijo s predvidenimi spremembami posegov v prostor. Gradivo za javno razgrnitev je pripravljalec poslal izpostavi Mestne občine Ljubljana za Vižmarje in Brod skupaj z letaki, ki so krajane obveščali o poteku javne razgrnitve. Na vseh mestih razgrnitve so bile tudi knjige pripomb, v katere bi zainteresirani krajani lahko vpisovali svoje pripombe in predloge. Krajani, ki so si gradivo ogledali v prostorih izpostave Vižmarje-Brod, pa so bili obveščeni, da lahko pripombe pošljejo pripravljalcu tudi pismeno po pošti. Iz navedenega izhaja, da v postopku priprave in sprejemanja izpodbijanega odloka o dolgoročnem planu niso bile kršene določbe 37. člena ZUN.
36. V zvezi s trditvijo pobudnikov, da sta bila oba izpodbijana akta sprejeta na isti seji Mestnega sveta, kar ni v skladu z zakonom, ustavno sodišče ugotavlja, da je priprava obeh izpodbijanih aktov sicer res potekala sočasno, vendar to samo po sebi še ne pomeni kršitve zakona, še posebej v primerih kot je ta, ko vsebuje osnutek planskega akta v bistvu le poseg, ki je operacionaliziran v osnutku prostorskega izvedbenega akta (odločba št. U-I-64/98 z dne 21. 9. 2000, Uradni list RS, št. 100/00 in OdlUS IX, 211).
37. Ker je ustavno sodišče ugotovilo neskladnost odloka o PUP z zakonom le iz v odločbi navedenih razlogov, ne pa tudi iz razloga, ki ga navajajo pobudniki (območje ŠS 6/12 Brod bi se moralo urejati z zazidalnim načrtom, ne pa s prostorskimi ureditvenimi pogoji), je odločilo, da je odlok o dolgoročnem planu tudi v tem delu (3. člen) skladen z zakonom.
38. Glede na navedeno je ustavno sodišče odločilo, da odlok o dolgoročnem planu ni v neskladju z zakonom.
C)
39. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21., 43. in 48. člena ZUstS v sestavi: predsednica dr. Dragica Wedam-Lukić ter sodnici in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, Franc Testen in dr. Lojze Ude. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-227/00-56
Ljubljana, dne 14. februarja 2002.
Predsednica
dr. Dragica Wedam-Lukić l. r.

AAA Zlata odličnost