Uradni list

Številka 79
Uradni list RS, št. 79/2001 z dne 10. 10. 2001
Uradni list

Uradni list RS, št. 79/2001 z dne 10. 10. 2001

Kazalo

4124. Odločba o delni razveljavitvi zakona o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi, stran 8087.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Banke Slovenije, na seji dne 13. septembra 2001
o d l o č i l o:
1. Določbi 4. člena in drugega odstavka 43. člena zakona o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi (Uradni list RS, št. 86/00) se razveljavita.
2. Določbe 3., 21. in 22. člena zakona o nacionalni stanovanjski shemi niso v neskladju z ustavo in niso v neskladju z Evropskim sporazumom o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (Uradni list RS, št. 44/97, MP, št. 13/97).
3. Razveljavitev iz 1. točke izreka začne učinkovati en mesec po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Banka Slovenije izpodbija 3. in 4. člen, drugi odstavek 43. člena ter 21. in 22. člen zakona o nacionalni stanovanjski varčevalni shemi (v nadaljnjem besedilu: ZNSVS), saj naj bi bili v nasprotju s 152. členom ustave, ki ureja položaj centralne banke, z načelom delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena ustave) in z načeli pravne države (2. člen ustave) ter s 155. členom ustave (prepoved povratne veljave pravnih aktov).
2. Navaja, da je Banka Slovenije kot centralna banka v slovenskem pravnem redu ustavna kategorija (152. člen ustave). Iz tega naj bi izhajalo, da je v razmerju do ostalih vej oblasti v prirejenem in ne v podrejenem položaju. To naj bi veljalo tako v razmerju do vlade (izvršne veje oblasti) kot v razmerju do Državnega zbora (zakonodajne veje oblasti). Takšen samostojen položaj Banke Slovenije izhaja že iz 152. člena ustave, posebej pa je tak položaj poudarjen v 2. členu zakona o Banki Slovenije (Uradni list RS, št. 1/91 – v nadaljnjem besedilu: ZBS). Takšen položaj naj bi potrdilo tudi ustavno sodišče v odločbi št. U-I-158/94 z dne 9. 3. 1995 (Uradni list RS, št. 18/95 in OdlUS IV, 20).
3. Predlagateljica ne odreka pravice Državnemu zboru kot zakonodajalcu, da ima določen vpliv na centralno banko, saj je navsezadnje ZBS, s katerim je ustanovljena Banka Slovenije, sprejel Državni zbor (Centralna banka se ustanovi z zakonom; tretji stavek prvega odstavka 152. člena ustave). Vendar je po mnenju Banke Slovenije vpliv Državnega zbora na centralno banko omejen na samo ustanovitev centralne banke, določitev njene pristojnosti, imenovanje organov upravljanja in naknadni nadzor. Državni zbor pa naj ne bi imel pravice vplivati na delovanje centralne banke pri oblikovanju in vodenju denarne politike. To naj bi bila izključna pristojnost centralne banke. Takšna samostojnost in neodvisnost naj bi veljala za vse naloge (pristojnosti) centralne banke iz 2. člena ZBS, izhajala pa naj bi iz njenega ustavnega položaja. Izpodbijane določbe naj bi posegale v ustavni položaj centralne banke (152. člen ustave) in s tem naj bi tudi kršile ustavno načelo delitve oblasti in pravne države. Tako bi po mnenju Banke Slovenije zakonodajalec lahko, izhajajoč iz ZBS, s posebnimi zakoni določil nove pristojnosti in naloge centralni banki. Po mnenju Banke Slovenije predstavljajo take določbe posebnih (drugih) zakonov (kot primer navaja zakona, ki urejata devizno oziroma bančno poslovanje) le podrobnejšo razčlenitev pristojnosti in nalog, ki jih določa ZBS (centralnobančni zakon, sistemski zakon). Ustavno nedopustno pa naj bi bilo, če poseben (drug) zakon omeji ali celo izključi pristojnost centralne banke na področju denarne politike, ki sodi v izvirno in izključno pristojnost centralne banke. S formalnega stališča naj bi bilo to dopustno edino s sprejemom novega ali s spremembo obstoječega sistemskega zakona. Z vsebinskega stališča, glede na ustavnopravni položaj centralne banke in obvez, ki naj bi izhajale iz mednarodnih pogodb, pa do takšnih sprememb ne bi smelo priti niti s sprejemom novega sistemskega zakona ali z njegovo spremembo. Vsak zakon, ki bi vseboval določbe, na podlagi katerih bi bilo možno vplivati na dejavnost iz pristojnosti centralne banke, bi bil protiustaven, trdi Banka Slovenije.
4. ZNSVS naj bi bil v izpodbijanem delu (3., 4., 21. in 22. člen) protiustaven (2. člen, drugi odstavek 3. člena in prvi odstavek 152. člena ustave), saj naj bi neposredno posegal v enega temeljnih instrumentov denarne politike – obvezno rezervo, in naj bi centralni banki odvzel pristojnost na tem področju. Po mnenju Banke Slovenije je bil ZNSVS sprejet izključno z namenom, da se pri tovrstnem varčevanju ne spoštujejo pravila oziroma instrumenti, ki jih ima centralna banka na razpolago. Drugi odstavek 43. člena ZNSVS naj bi bil v nasprotju tudi s 155. členom ustave, saj predvideva, da se 4. člen zakona uporablja tudi za pogodbe, ki so jih banke sklenile na podlagi nacionalne stanovanjske varčevalne sheme, ki jo je sprejela vlada 25. 3. 1999 in 6. 4. 1999.
5. Banka Slovenije navaja, da naj bi bile izpodbijane določbe ZNSVS v nasprotju tudi z obvezami, ki jih je Slovenija sprejela z Evropskim sporazumom o pridružitvi med Republiko Slovenijo na eni strani in Evropskimi skupnostmi in njihovimi državami članicami, ki delujejo v okviru Evropske unije, na drugi strani (v nadaljnjem besedilu: ESP) glede približevanja slovenske zakonodaje (70. člen). Izpodbijana ureditev naj bi bila v nasprotju z ureditvijo v Evropski uniji.
6. Banka Slovenije predlaga ustavnemu sodišču, naj do končne odločitve zadrži izvajanje izpodbijanih določb. Navaja, da bi bila v nasprotnem primeru pomembna količina bančnih vlog izvzeta iz obveznosti obračunavanja obvezne rezerve. S tem bi centralna banka izgubila možnost vodenja denarne politike, ki sodi v njeno izključno pristojnost in za katero odgovarja izključno ona. Izpodbijane določbe naj bi pomenile tudi precedens in nevarnost, da bi bila Banka Slovenije v prihodnje izpostavljena podobnim novim zahtevam s strani Državnega zbora. Po mnenju Banke Slovenije pa začasno zadržanje izpodbijanih določb ne bi povzročilo nikakršne škode in ne bi vplivalo na sklepanje pogodb. Pomenilo naj bi le, da bi banke za sredstva, ki jih skladno z ZNSVS vplačujejo varčevalci, morale še naprej izločati obvezno rezervo na poseben račun pri Banki Slovenije. S tem je Banki Slovenije omogočeno izvajanje denarne politike in uporaba ustreznih instrumentov denarne politike, ki po njenem mnenju zagotavljajo uspešno vodenje denarne politike, ki je v njeni izključni pristojnosti in odgovornosti.
7. Državni zbor v odgovoru navaja, da ZNSVS zasleduje ustavno določeno skrb države, da si državljani lahko pridobijo primerno stanovanje. Zakon naj bi ne posegal v ustavni položaj Banke Slovenije, saj ji daje pomembno vlogo pri vsakokratnem oblikovanju varčevalne sheme. Določitev zakonske presumpcije dolgoročnosti sredstev in s tem izvzetje iz obveznosti obračunavanja obvezne rezerve, ki jo predpisuje in določa Banka Slovenije kot enega od ukrepov vodenja denarne politike, naj bi zato ne pomenila posega v ustavni položaj Banke Slovenije in naj bi zato ne bile podane očitane protiustavnosti izpodbijanih določb ZNSVS. Meni tudi, da niso podani zakonski pogoji za začasno zadržanje izvajanja izpodbijanih določb. Podobno meni tudi vlada, ki v svoji vlogi navaja, da izpodbijane določbe ZNSVS ne posegajo v delovanje Banke Slovenije v tolikšni meri, da bi bila njena samostojnost okrnjena. Pri tem se zlasti ne strinja z navedbo Banke Slovenije, da mora biti njena samostojnost tolikšna, da ji niti zakon ne more naložiti, da bi ravnala drugače, kot je bila navajena ravnati, oziroma da ji kaj takega lahko naloži le ZBS.
B) – I
8. Ustavno sodišče je moralo najprej odgovoriti na vprašanje, ali ima Banka Slovenije lahko položaj predlagatelja po peti alinei prvega odstavka 23. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljnjem besedilu: ZUstS). Ta namreč določa, da lahko vloži zahtevo tudi Banka Slovenije, če nastane vprašanje ustavnosti in zakonitosti v zvezi s postopki, ki jih vodi. Jezikovna razlaga te določbe najprej pove, da Banka Slovenije nima splošne predlagateljske pravice. Njena pravica je zožena. Besedna zveza “v zvezi s postopki, ki jih vodi“ dopušča dve razlagi, ožjo in širšo. Po ožji razlagi bi Banka Slovenije imela pravico vložiti zahtevo za oceno ustavnosti zakona ali za oceno ustavnosti in zakonitosti drugega predpisa, ki ga je dolžna uporabiti v postopku, ki ga vodi po ZBS ali drugem zakonu, ki jo za to pooblašča in če meni, da je v celoti ali v posamičnih delih protiustaven ali protizakonit. Vendar pa položaj Banke Slovenije kot centralne banke in ustavno določena samostojnost pri njenem delovanju (prvi odstavek 152. člena ustave) narekuje širšo razlago. Banka Slovenije namreč svoje pristojnosti (uravnavanje količine denarja v obtoku, skrb za splošno likvidnost bank in hranilnic, skrb za splošno likvidnost v plačilih do tujine, kontrola bank in hranilnic) izvršuje z izdajanjem predpisov in redkeje s posamičnimi ukrepi (npr. z ukrepi iz 53. člena ZBS). Zato je treba šteti, da so postopki, ki jih Banka Slovenije “vodi“, ne le postopki konkretnega odločanja, temveč tudi opravljanje drugih zadev iz pristojnosti te banke, predvsem tudi sprejemanje različnih ukrepov monetarne politike, ki jih sprejema praviloma v obliki pravnih aktov. Zato je ustavno sodišče Banki Slovenije v konkretni zadevi priznalo položaj predlagatelja.
B) – II
Ustavni položaj Banke Slovenije kot centralne banke
9. Banka Slovenije izpodbija ZNSVS, ker meni da posega v njen ustavni položaj (prvi odstavek 152. člena v povezavi s 3. členom ustave). Vsebinsko pa posegajo izpodbijane določbe zakona v pristojnost Banke Slovenije, da samostojno sprejema ustrezne ukrepe za vodenje denarne politike (uravnavanje količine denarja v obtoku), konkretno v njeno pravico določiti obvezno rezervo bank in hranilnic pri Banki Slovenije (25. in 31. člen ZBS). ZNSVS je za sredstva, ki jih v skladu z njim v banke vplačujejo državljani, izključil uporabo sklepa Banke Slovenije o obvezni rezervi bank in hranilnic (Uradni list RS, št. 80/94 in nasl.), ki ga je ta sprejela na podlagi pooblastila iz 31. člena ZBS. Izpodbijane določbe ZNSVS zato pomenijo poseg v pristojnost Banke Slovenije.
10. Banka Slovenije je opredeljena kot centralna banka v 152. členu, ki se glasi:
“Slovenija ima centralno banko. V svojem delovanju je ta banka samostojna in odgovarja neposredno Državnemu zboru. Centralna banka se ustanovi z zakonom.
Guvernerja centralne banke imenuje Državni zbor.“
Zakon, ki je ustanovil centralno banko, je ZBS.
11. Določba o centralni banki je uvrščena v šesto poglavje ustave z naslovom “Javne finance“. V njem opredeljuje financiranje države in lokalnih skupnosti, davke, proračun in zadolževanje v breme države. Pred določbo o centralni banki je določba o Računskem sodišču, ki ga opredeljuje kot najvišji organ kontrole državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe. Ureditev in pristojnosti Računskega sodišča določa zakon. Pri svojem delu je Računsko sodišče neodvisno in vezano na ustavo in zakon.
12. Banka Slovenije na podlagi določbe 152. člena ustave trdi, da je kot centralna banka v našem pravnem sistemu ustavna kategorija, iz česar naj bi izhajalo, da je v razmerju do ostalih vej oblasti (zakonodajne, izvršilne in sodne) v prirejenem in ne v podrejenem položaju. To naj bi potrjevalo tudi dejstvo, da je samostojnost centralne banke pri njenem delovanju izrecno določena v ustavi.
13. Iz 152. člena ustave jasno izhaja, da je Banka Slovenije centralna banka. Ustava tega pojma ne opredeljuje. Prav tako ustava ne določa nalog (funkcij, pristojnosti) centralne banke (npr. kot to stori za Računsko sodišče; Računsko sodišče je najvišji organ kontrole javne porabe). Tako je opredelitev pojma “centralna banka“ prepuščen zakonu, s katerim se ustanovi centralna banka (Centralna banka se ustanovi z zakonom; tretji stavek prvega odstavka 152. člena ustave). Ustanovitev centralne banke pa pomeni predvsem določitev njenega pravnega položaja, določitev nalog (funkcij, pristojnosti) in določitev organov banke, ki izvajajo njene naloge. Iz ustavno neopredeljenega pojma “centralna banka“ neposredno ni mogoče zaključiti, kakšne naj bi bile njene “ustavne“ pristojnosti, ki jih mora zakonodajalec upoštevati pri sprejemu zakona, s katerim ustanovi centralno banko, ali pri sprejemanju drugih posebnih zakonov, ki tudi določajo pooblastila centralne banke. Seveda se je skozi zgodovinski razvoj, tako v praksi kot teoriji, izoblikovala določena vsebina pojma “centralna banka“ in tako posledično v posameznih zakonodajah opredelile tudi temeljne funkcije centralne banke pri vodenju denarne politike.(1) Izvor in raba pojma “centralna banka“ v literaturi sega v zgodnja desetletja prejšnjega stoletja. V veljavnih zakonodajah in v vsakdanji rabi ter rabi v politiki se je ta pojem začel uporabljati pozneje. Definicije so različne. Ena opisuje centralno banko kot “banko bank“, druga, kot zakladno banko (bank of the treasury) in kot banko, ki skrbi za likvidnost v plačilih do tujine, kar pomeni varuha Državnih rezerv v tujih valutah.(2) Od sredine devetdesetih let je osrednja naloga centralnih bank zagotavljanje stabilnosti cen.(3) Vendar je treba ugotoviti, da imajo centralne banke v različnih državah in v različnih obdobjih različne funkcije. Funkciji centralne banke kot funkcija banke bank in funkcija uravnavanje količine denarja v obtoku sta temeljni za učinkovito izvajanje nalog centralne banke in hrbtenica denarne politike.(4) Če torej zakon ne daje centralni banki tistih funkcij (pristojnosti), ki se v teoriji in primerjalnem pravu štejejo za bistvene, potem taka banka ni v pravem pomenu besede centralna banka, ne glede na poimenovanje. Kot vsebino ustavnega pojma “centralna banka“ je torej treba šteti najmanj navedene funkcije, ki jih mora centralna banka izvrševati.
14. Ustava določa, da se centralna banka ustanovi z zakonom. Določba predstavlja pooblastilo in obvezo zakonodajalcu, da z zakonom ustanovi centralno banko in določi njene naloge. ZBS določa, da Banka Slovenije skrbi za stabilnost valute in splošno likvidnost plačevanja v državi in do tujine (prvi odstavek 2. člena). Za uresničevanje navedenih nalog Banka Slovenije uravnava količino denarja v obtoku, skrbi za splošno likvidnost bank in hranilnic, skrbi za splošno likvidnost v plačilih do tujine, kontrolira banke in hranilnice, izdaja bankovce in daje bankovce in kovance v obtok, predpisuje pravila za izvajanje jamstva za vloge občanov, predpisuje, organizira in usklajuje informacijski sistem, potreben za opravljanje njenih funkcij, opravlja posle za Republiko Slovenijo v skladu z zakonom, opravlja druge zadeve, določene z zakonom (5. člen ZBS). ZBS v členih od 25 do 66 podrobneje določa vrsto različnih ukrepov, ki jih Banka Slovenije lahko uporablja pri izvajanju posameznih nalog iz 5. člena. Določene naloge pa dajejo Banki Slovenije tudi drugi zakoni (npr. zakon o deviznem poslovanju, Uradni list RS, št. 23/99 – ZDP in zakon o bančništvu, Uradni list RS, št. 7/99 in nasl. – ZBan). Vsebina nalog, ki jih ZBS daje Banki Slovenije, predstavlja naloge, ki jih teorija šteje za naloge centralnih bank. Ker ustava ne določa podrobneje pojma “centralna banka“ niti ne določa izrecno nalog centralne banke, ima zakonodajalec pri določanju pooblastil centralne banke široko polje proste presoje. Vendar mora pri tem upoštevati, da teorija in primerjalna pravna praksa določata minimalni obseg funkcij, ki jih mora imeti centralna banka. Tak minimalen obseg funkcij predstavlja ustavni pojem “centralne banke“. Vprašanje kršitve prvega odstavka 152. člena ustave v povezavi z drugim odstavkom 3. člena ustave bi se torej postavilo, če bi zakonodajalec pri določanju funkcij nacionalne centralne banke tej ne določil vsaj minimalnega obsega funkcij, ki jo karakterizirajo kot centralno banko. Zakon, ki bi Banki Slovenije ne določil vsaj minimalnega obsega nujnih funkcij, bi bil protiustaven.
15. Samo dejstvo, da je centralna banka ustavna kategorija, ne preprečuje zakonodajalcu, da določa naloge centralni banki, bodisi v enem ali v več zakonih. ZNSVS ne more biti protiustaven samo zaradi tega, ker naj bi določal naloge centralne banke, oziroma ker naj bi zoževal njene pristojnosti za vodenje denarne politike. Če bi torej izpodbijane določbe ZNSVS pomenile spreminjanje pooblastil Banke Slovenije in sicer ne v tolikšni meri, da bi bile prizadete njene temeljne funkcije, potem ne bi bile protiustavne. Zato je treba presoditi še, ali izpodbijane določbe ne posegajo v ustavno določeno samostojnost banke pri izvajanju nalog iz svoje pristojnosti.
Samostojnost (neodvisnost) centralne banke
16. Ustava določa, da je Banka Slovenije v svojem delovanju samostojna in odgovarja neposredno Državnemu zboru (drugi stavek prvega odstavka 152. člena). Podobno drugi odstavek 2. člena ZBS določa, da je Banka Slovenije pri uresničevanju nalog in pooblastil, ki jih ima po ZBS ali drugem zakonu, neodvisna. Zakonodajalec lahko torej poseže v pravni položaj Banke Slovenije tako, da poseže v njene naloge in pooblastila oziroma pristojnosti (točke 17–20 te obrazložitve) in/ali tako, da poseže v njeno samostojnost pri izvajanju nalog in pooblastil. Vsak poseg zakonodajalca v njeno samostojnost pri opravljanju njenih nalog in funkcij pa je protiustaven (v nasprotju s prvim odstavkom 152. člena v povezavi z drugim odstavkom 3. člena ustave). Iz ustavne določbe izhaja, da je Banka Slovenije kot centralna banka pri svojem delovanju samostojna.
17. Priznanje samostojnosti centralne banke s strani parlamenta ima enako težo kot politično priznanje potrebe po zaščiti pred zlorabo potencialno neomejene finančne moči vlade z uporabo tiskanja denarja.(5) Teorija govori o štirih aspektih samostojnoti centralne banke: institucionalni, funkcijski, personalni in finančni. Institucionalna neodvisnost pomeni, da centralna banka kot institucija ni dolžna upoštevati navodil vlade, parlamenta ali druge vladne organizacije. Drugače povedano, centralna banka ne sme spraševati za navodila druge državne organe in ti ji ne smejo dajati navodil. Funkcionalna neodvisnost pomeni, da ima centralna banka pri izvajanju svojih nalog (pooblastil) izključno in neomejeno pravico uporabljati tradicionalne instrumente denarne politike. V tej zvezi je pomembno predvsem vprašanje, ali vlada oziroma Državni zbor lahko spremenita, razveljavita ali odložita uporabo ukrepov, ki jih je predpisala ali določila centralna banka. Personalna neodvisnost se nanaša na neodvisnost organov centralne banke v odnosu do drugih državnih organov. Gre predvsem za vprašanje postopka imenovanja ali izvolitve, trajanja mandata in razlogov za predčasno razrešitev organov centralne banke. Finančna neodvisnost se nanaša na vprašanje zagotavljanja finančnih sredstev, potrebnih za učinkovito delo centralne banke.(6)
18. Vprašanje torej je, ali izpodbijane določbe ZNSVS posegajo v pristojnost Banke Slovenije ali posegajo v njeno ustavno določeno samostojnost pri izvrševanju nalog in pooblastil.
B) – III
Presoja izpodbijanih členov ZNSVS
19. Banka Slovenije izpodbija 3. in 4. člen ter drugi odstavek 43. člena in 21. ter 22. člen ZNSVS, vendar se na vprašanje posega v njeno pristojnost oziroma samostojnost nanašata neposredno le 3. in 4. člen in posredno drugi odstavek 43. člena. Izpodbijana člena se glasita:
“3. člen
Pri določanju obsega in pogojev varčevanja, višine in pogojev za premije in pogojev stanovanjskega kreditiranja veljajo splošna pravila bančništva in predpisi, s katerimi je urejeno vodenje monetarne politike, nadzor bančnega poslovanja in skrb za stabilnost finančnega sistema, če ni s tem zakonom drugače določeno.
4. člen
Sredstva, ki jih v skladu s tem zakonom v banke vplačujejo državljani (v nadaljnjem besedilu: varčevalci), se štejejo za dolgoročna in se ne štejejo med sredstva, za katera se skladno z zakonom o Banki Slovenije obračunava obvezna rezerva, če te banke poleg splošnih pogojev, predpisanih za njihovo poslovanje, izpolnjujejo še posebne pogoje, ki jih zanje določa ta zakon.“
Drugi odstavek 43. člena pa določa, da se ob določenih pogojih uporablja določba 4. člena tudi na že pred sprejemom zakona sklenjene pogodbe.
20. Iz določbe 3. člena jasno izhaja, da ZNSVS izhaja iz nalog in pristojnosti Banke Slovenije, kot jih opredeljuje predvsem ZBS. Morebitna izjema mora biti izrecno določena v ZNSVS. Ta izjema naj bi bila določena v 4. členu ZNSVS. Odgovor na vprašanje, postavljeno v 18. točki te obrazložitve, je torej v 4. členu ZNSVS. Odvisen je od tega, ali ta določba pomeni poseg v pristojnost Banke Slovenije in ali spreminja ali oži njeno pristojnost ali pa pomeni določba poseg v njeno pristojnost, da samostojno predpisuje oziroma določa ukrepe denarne politike, za katere šteje, da so potrebni (poseg v samostojnost), in tako dejansko ukinja, res le za določeno vrsto varčevanja, s strani Banke Slovenije predpisane ukrepe denarne politike (ukrepe, ki jih Banka Slovenije sprejema v okviru vodenja denarne politike, 25. člen ZBS – Uravnavanje količine denarja v obtoku).
21. Pristojnosti centralne banke ureja predvsem ZBS. Za uresničevanje nalog, ki jih določa 2. člen ZBS, ima Banka Slovenije, poleg drugih pristojnosti, ki jih določa 5. člen ZBS, tudi pristojnost uravnavati količino denarja v obtoku. V 25. členu ZBS določa kot instrument za uravnavanje denarja v obtoku tudi določanje obvezne rezerve bank in hranilnic pri Banki Slovenije. Odločitev o uporabi tega instrumenta je v pristojnosti Banke Slovenije, ki jo sprejema samostojno. V 31. členu ZBS določa podrobnejša pravila v zvezi z določanjem obvezne rezerve. Tako je določeno, da Banka Slovenije določa višino obvezne rezerve bank in hranilnic tako, da predpiše določen odstotek od depozitov in drugih sredstev. Banka Slovenije lahko določi različne odstotke po vrsti, rokih in velikosti depozitov in drugih sredstev bank in hranilnic oziroma lahko določi, da se za določene depozite in druga sredstva ne obračunava obvezna rezerva. Na teh podlagah je Banka Slovenije sprejela sklep o obvezni rezervi bank in hranilnic ter navodilo za izdelavo poročila za izračun in izpolnitev obvezne rezerve (Uradni list RS, št. 17/91 in nasl.). Po navedenih predpisih gre za obvezno rezervo v tolarjih, ki jo morajo imeti pri Banki Slovenije banke in hranilnice in ki se izračunava na vse tolarske vloge, prejeta posojila in izdane vrednostne papirje, katerih lastniki so nebančni sektorji, v odstotkih, ki se razlikujejo glede na čas vezave: 12% na vpogledne in vezane vloge do trideset dni, 6% na vezane vloge od enaintridesetih dni do treh mesecev, 2% na vezane vloge nad tremi do šestih mesecev in 1% za vloge nad šestimi meseci do enega leta. Obvezna rezerva se torej za sredstva, ki so vezana nad enim letom (dolgoročna sredstva), ne obračunava. Da bi se na sredstva, vezana nad enim letom, ne obračunavala obvezna rezerva, mora biti vezava dovolj trdna, kar pomeni, da je od pogodbe o vezavi možno odstopiti le izjemoma, praviloma le v primerih višje sile, v nasprotnem primeru se taka vezava šteje za vpogledno vlogo, od katere se obračunava obvezna rezerva.
22. ZNSVS s svojimi določbami ne posega v naloge in pristojnosti Banke Slovenije kot centralne banke, ki jih opredeljuje ZBS. Vse naloge in pristojnosti, kot izhajajo iz ZBS in drugih zakonov, Banka Slovenije izvaja še naprej. To velja tudi za določanje obvezne rezerve bank in hranilnic. ZNSVS v izpodbijanem 4. členu ne posega v 25. in 31. člen ZBS tako, da bi spremenil ali dopolnil njuno vsebino, kar zadeva pristojnost Banke Slovenije, da v okviru funkcije uravnavanja količine denarja v obtoku določa obvezno rezervo bank in hranilnic. ZNSVS je v 4. členu posegel v sklep Banke Slovenije o obvezni rezervi bank in hranilnic in določil, da se za varčevanja (vloge) po ZNSVS ne obračunava obvezna rezerva. S tem je Državni zbor posegel v pristojnost Banke Slovenije, da samostojno sprejema ukrepe vodenja denarne politike, in v ustavno določeni položaj centralne banke, v njeno ustavno določeno samostojnost (prvi odstavek 152. člena ustave). Zato je ustavno sodišče 4. člen ZNSVS razveljavilo.
23. Z razveljavitvijo 4. člena je postal drugi odstavek 43. člena, ki določa, da se določbe 4. člena, ob izpolnjevanju posebnih pogojev, uporabljajo tudi za pogodbe, določene v prvem odstavku 43. člena (pogodbe, ki so bile sklenjene pred uveljavitvijo tega zakona), brezpredmeten. Zato ga je ustavno sodišče razveljavilo. Ker ga je razveljavilo že iz tega razloga, ni presojalo, ali je v neskladju tudi s 155. členom ustave in tudi ne, ali sta 4. člen in drugi odstavek 43. člena v neskladju z ESP, kar je Banka Slovenije zatrjevala v zahtevi.
24. Banka Slovenije izpodbija iz istih razlogov kot 4. člen in drugi odstavek 43. člena tudi 3. člen ZNSVS. Določba sama po sebi ni v nasprotju s 152. členom ustave. Določba ne pooblašča Državnega zbora, da ureja določena vprašanja tako, da bi ureditev posegla v položaj Banke Slovenije v nasprotju z ustavo. Če bi kljub temu tako ravnal (kot je to storil v 4. členu), bi bile določbe zakona, ki bi posegale v ustavno določeni položaj Banke Slovenije, ne glede na to določbo (ta določba je uvrščena v splošne določbe zakona), protiustavne. Če ZNSVS ureja določena vprašanja, ki jih našteva v 3. členu drugače, kot jih urejajo tam navedeni predpisi, in pri tem ne posega v ustavno določen položaj Banke Slovenije, takšno urejanje ni protiustavno. Zato določba 3. člena ZNSVS ni v nasprotju s 152. členom ustave v povezavi z drugim odstavkom 3. člena in tudi ni v nasprotju z 2. členom ustave.
25. Banka Slovenije izpodbija tudi določbe 21. in 22. člena ZNSVS. Člena določata pravico varčevalca do odstopa od varčevalne pogodbe in pravne posledice odstopa. Izpodbijana člena urejata razmerje med varčevalcem, banko, ki je sklenila varčevalno pogodbo in Stanovanjskim skladom Republike Slovenije. Določbe v ničemer ne posegajo v ustavni položaj Banke Slovenije in torej niso v nasprotju s prvim odstavkom 152. člena ustave v povezavi z drugim odstavkom 3. člena ustave.
26. Banka Slovenije navaja, da so izpodbijani členi ZNSVS v nasprotju tudi z 2. členom ustave. Iz utemeljitve izhaja, da Banka Slovenije meni, da bi morali biti posamezni zakoni, ki se nanašajo na Banko Slovenije, skladni tudi z ZBS in da zato ne smejo urejati posameznih vprašanj drugače, kot so urejena v ZBS. Banka Slovenije v konkretnem primeru zatrjuje, da je ZNSVS v nasprotju z ZBS in zato v nasprotju z 2. členom ustave. Ustavno sodišče je že večkrat pojasnilo, da ni pristojno presojati medsebojne skladnosti posameznih zakonov. Medsebojno skladnost lahko presoja le, če bi bile posamezne določbe zakonov tako nejasne ali protislovne, da tudi z uporabo standardnih pravil za razlago predpisov takšnih pomanjkljivosti ne bi mogli odpraviti. V takem primeru bi lahko šlo za vprašanje nasprotja z 2. členom ustave, ki bi ga ustavno sodišče lahko presojalo. Ker pa je ustavno sodišče sporne določbe 4. člena in drugega odstavka 43. člena razveljavilo iz drugih razlogov, ni presojalo tudi njihove morebitne neskladnosti z 2. členom ustave. Določbe 21. in 22. člena ZNSVS ne urejajo vprašanj, ki bi bile povezane z določbami ZBS. Zato je očitek njihove neskladnosti z ZBS, ki naj bi pomenila tudi neskladnost z 2. členom ustave, neutemeljen.
27. Banka Slovenije navaja, da so izpodbijane določbe v nasprotju s 70. členom ESP. Z njim se je Rebublika Slovenija zavezala, da bo svojo zakonodajo postopno, najpozneje do polnopravnega članstva v Evropski uniji, uskladila s pravom skupnosti.(7) Ta obveza ne pomeni, da bi bile določbe zakona, ki ga Republika Slovenija še ni uskladila s pravom skupnosti, v nasprotju z ESP. Neuskladitev predpisov s pravom Evropskih skupnosti bi lahko pomeni kršitev ESP v delu, ki zavezuje državo k prilagajanju predpisov. Vendar pa posamezen predpis, ki še ni usklajen s pravom Evropskih skupnosti (konkretno s področja monetarne politike), ne pomeni kršitve mednarodne pogodbe, saj pravo Evropskih skupnosti, s katerim naj bi se slovenski predpisi uskladili, še ni zavezujoče pravo v smislu 8. člena ustave. Zato izpodbijane določbe ZNSVS niso v neskladju z ESP.
28. Ker je ustavno sodišče odločilo o vsebini zahteve za ustavno presojo, ni odločalo o predlogu za začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb ZNSVS.
29. Ustavno sodišče je učinek razveljavitve iz 1. točke izreka te odločbe odložilo za en mesec. Državni zbor je z razveljavljenimi določbami ZNSVS posegel v samostojnost Banke Slovenije (drugi odstavek 152. člena ustave), vendar pa bi takojšnja razveljavitev teh določb lahko posegla v že oblikovana pravna razmerja, kar pa bi predstavljalo poseg v načela pravne države, zlasti načelo zaupanja v pravo. Zato je ustavno sodišče učinek razveljavitve odložilo in tako omogočilo Banki Slovenije, da pred pričetkom učinkovanja razveljavitve oceni, ali bo razveljavljeno ureditev nadomestila s svojim aktom.
C)
30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. in 43. člena ZUstS in šeste alinee 52. člena Poslovnika ustavnega sodišča Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 49/98) v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Zvonko Fišer, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Ciril Ribičič, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnik Testen je napovedal pritrdilno ločeno mnenje.
Št. U-I-283/00-16
Ljubljana, dne 13. septembra 2001.
Namestnik predsednika
dr. Lojze Ude l. r.
1 Podrobneje v: Marjorie Deane and Robert Pringle: The Central Banks, Hamish Hamilton, London 1994.
2 Antonio Fazio: Role and Idependence of Central Banks v The Evolving Role of Central Banks, str. 123, Central Banking Department – International Monetary Fun, Washington 1991.
3 Glej delo pod op. 1, str. 350.
Protokol No. 18 on the Statute of the European System of Central Banks and of the European central Bank v 2. členu določa, da je glavna naloga Evropskega sistema centralnih bank (ESCB) ohranjanje stabilnosti cen.
4 Mark Swinburne and Marta Castello-Branco: Central Bank Independence and Central Bank Functions v The Evolving Role of Central Banks, Central Banking Department – International Monetary Fund, Washington 1991, str. 435.
5 Hans Tietmeyer: The Role of an Independent Central Bank in Europe v The Evolving Role of Central Banks, str. 178.
6 Podrobnejša opredelitev neodvisnosti Evropske centralne Banke (ECB) in nacionalnih centralnih bank (NCB) v Evropskem sistemu centralnih bank (ESCB) kot izhaja iz 107. člena Pogodbe (Treaty) in 14.2 člena Statuta ESCB in ECB je razdelana s strani Evropskega monetarnega Instituta (EMI) in je objavljena v Convergence Report, Report required by Article 109j of the Treaty establishing the European Community, str. 11-13. European Monetary Institute, 1998. Opredelitve so zelo pomembne za Slovenijo, saj se je z ESP zavezala, da bo svojo zakonodajo uskladila z zakonodajo Evropskih skupnosti. Navedeno poročilo pravi, da so pravice tretje strani (vlade in parlamenta), da: daje navodila NCB, da potrjuje, razveljavlja ali prelaga odločitve NCB, da pregleduje odločitve NCB, da sodeluje pri delu organov NCB s pravico glasovanja, da mora biti vnaprej konsultiran s strani NCB glede njenih odločitev v nasprotju s Sporazumom (Treaty) in Statutom ESCB in ECB.
7 Consolidated version of the Treaty establishing the European Community, Official Journal C 340, 10. 11. 1997, zlasti naslov VII – Economic and monetary policy in Protocol (No. 18) of the Statute of the European System of Central Banks and of the European Central Bank.