Uradni list

Številka 24
Uradni list RS, št. 24/1999 z dne 10. 4. 1999
Uradni list

Uradni list RS, št. 24/1999 z dne 10. 4. 1999

Kazalo

1129. Odločba o ugotovitvi skladnosti 15., 16. in 17. člena pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih lokalov in o ugotovitvi neskladnosti 21. člena pravilnika, stran 2724.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo SGT Pajek, Jesenice, in drugih, ki jih zastopa Vasilij Novak, odvetnik v Radovljici, na seji dne 18. marca 1999
o d l o č i l o:
1. členi 15, 16 in 17 pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih lokalov (Uradni list RS, št. 15/95, 22/98) niso v neskladju z ustavo in zakoni.
2. člen 21 pravilnika je bil v neskladju z zakonom o prekrških (Uradni list SRS, št. 25/83, 36/83, 42/85, 2/86, 47/87 in 5/90 ter Uradni list RS, št. 10/91, 17/91, 13/93, 66/93, 39/96, 61/96, 35/97, 73/97, 87/97 in 73/98). Ta ugotovitev ima učinek odprave.
O b r a z l o ž i t e v
A)
1. Pobudniki so lastniki gostinskih lokalov na Jesenicah. Menijo, da določbe 15., 16. in 17. člena pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa (v nadaljevanju: pravilnik) niso v skladu s 17. členom zakona o varstvu konkurence (Uradni list RS, št. 18/93 – v nadaljevanju: ZVK) ter s 14. in 74. členom ustave.
2. Z navedenimi določbami pravilnika naj bi bilo omejeno svobodno nastopanje na trgu, ker onemogočajo opravljanje dejavnosti podjetjem, ki izpolnjujejo z zakonom določene pogoje ter diskriminira podjetja glede na sedež, tako da lokalom v centru mesta prepoveduje obratovanje po 22. uri. Pobudniki tudi navajajo, da ne pravilnik ne zakon ne vsebujeta napotil za določitev, kaj spada pod pojem “strnjeno pretežno stanovanjsko naselje“ in kaj ne, zato naj bi bila odločitev pristojnega občinskega organa o podaljšanem obratovalnem času povsem samovoljna in arbitrarna. Navedeno naj bi v praksi povzročalo pogoste zlorabe. Zavedajo se, da je kaljenje nočnega miru moteče, vendar to ne more iti na njihov račun, saj ne morejo odgovarjati za početje gostov izven lokalov.
3. Določba 14. člena pravilnika, ki določa, da morajo gostje, ki so še v lokalu ob koncu obratovalnega časa, tega zapustiti v 30 oziroma 60 minutah, odvisno od tega ali v lokalu strežejo z enostavnejšimi ali zahtevnejšimi jedmi, naj bi bila tudi v nasprotju s Posebnimi uzancami v gostinstvu (Uradni list RS, št. 22/95).
4. Pobudniki izpodbijajo tudi 21. člen pravilnika, ki naj bi bil v nasprotju z zakonom, ker vsebuje kazenske določbe.
5. Ministrstvo za gospodarske dejavnosti v odgovoru navaja, da omejitve obratovalnega časa v posameznih storitvenih dejavnostih (trgovina, gostinstvo) predstavljajo kompromis med interesi delojemalcev, podjetniškim interesom delodajalcev in javnim interesom. Usklajevanje teh interesov, ki so si po naravi stvari nasprotujoči, je še posebej težavno, kadar gre za obratovanje gostinskih lokalov po 22. uri. Interes gostincev za neomejenim obratovalnim časom je praviloma v konfliktu z interesi lokalnega prebivalstva v stanovanjskih okoljih. Menijo, da pritožb stanovalcev, ki se nanašajo na vsakodnevno kaljenje nočnega miru v okolici gostinskih obratov, parkiranje vozil na vrtovih in zasebnih zemljiščih, oviranje dostopov in podobno, ni mogoče učinkovito reševati zgolj po upravni poti ali s prijavami sodniku za prekrške. Iz teh razlogov je omejitev obratovalnega časa razmeroma učinkovit način omejevanja navedenih ravnanj in njihovih posledic.
6. Glede samovoljne razlage nedoločenih pravnih pojmov navaja, da upravne enote razpolagajo s strokovnimi podlagami za opredelitev območij ter da je upoštevanje in uporaba teh strokovnih podlag v upravnem postopku sestavni del odločanja upravnega organa.
7. Ministrstvo navaja, da so pri pripravi pravilnika upoštevali predlog za izdajo zakona o prekrških (Poročevalec Državnega zbora, št. 30, EPA 1146), ki je predvideval, da se lahko prekrški določijo tudi s pravilnikom. Glede na to, da novi zakon o prekrških še vedno ni sprejet, je prišlo do neskladja med 21. členom pravilnika in še veljavnim zakonom o prekrških (v nadaljevanju: ZP).
B)
8. Ustavno sodišče je pobudo za oceno ustavnosti in zakonitosti 15., 16. in 17. člena pravilnika, ki je bila vložena na ustavno sodišče 24. 10. 1995, sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94 – v nadaljevanju: ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
9. Očitki pobudnikov, da so diskriminirani v primerjavi s tistimi, ki nimajo gostinskih obratov v centru mesta, ter da jim je zato v nasprotju z zakonom in ustavo omejena svobodna gospodarska pobuda, ne držijo.
10. Izpodbijani pravilnik je bil sprejet na podlagi prvega odstavka 12. člena zakona o gostinstvu (Uradni list RS, št. 1/95 – v nadaljevanju: ZGos), ki določa, da merila za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov predpiše minister, pristojen za gostinstvo. Pravilnik v 15. členu določa, da lahko vsak gostinec samostojno določi svoj obratovalni čas vsak dan med 6. in 22. uro, če s pravilnikom ni določeno drugače. To pravilo velja za vse gostince in v tem okviru je njihov položaj izenačen. Nadalje pa pravilnik njihov položaj razlikuje glede na vrste gostinskih obratov. Ministrstvo za gospodarske dejavnosti v odgovoru razloge za takšno razlikovanje pojasnjuje. Navaja, da vrste gostinskih obratov razlikuje že ZGos in da je razlikovanje smiselno, saj temelji na različni naravi poslovanja in tipih gostinske ponudbe. Tako je v drugem odstavku 15. člena pravilnika določen možen obratovalni čas za posamezno vrsto gostinskih obratov. Izjeme od rednega obratovalnega časa, znotraj katerega se gostinci samostojno odločajo, pa so določene v 16. in 17. členu pravilnika. Gostinski obrati lahko po določbi 16. člena pravilnika obratujejo v t.i. podaljšanem obratovalnem času na podlagi dovoljenja (upravne odločbe) upravne enote. Upravna enota mora pri izdaji dovoljenja upoštevati potrebe gostov in značilnosti območja, kjer se gostinski obrat nahaja, kakor tudi mnenje občinskega organa, pristojnega za gostinstvo. Iz ureditve (možnosti obratovanja v podaljšanem obratovalnem času) pa so po določbi 17. člena pravilnika izvzeti gostinski obrati, ki strežejo gostom samo s hrano in pijačo in se nahajajo v stanovanjskih objektih ali v objektih v “strnjenih pretežno stanovanjskih naseljih“ oziroma v “strnjenih pretežno stanovanjskih delih naselja“. Vendar pravilnik tudi njim dopušča možnost obratovanja v podaljšanem obratovalnem času na podlagi odločbe pristojne upravne enote. Upravni organ, ki izda takšno dovoljenje, mora pri tem upoštevati mnenje občinskega upravnega organa, pristojnega za gostinstvo. Ministrstvo tudi to razlikovanje pojasnjuje. V odgovoru navaja, da je takšna omejitev in hkrati tudi možnost določanja izjem rezultat kompromisa nasprotujočih si interesov. V bivalnem okolju je namreč treba usklajevati interese stanovalcev in gostincev.
11. Po ustaljeni ustavnosodni presoji načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da predpis ne bi smel različno urejati položajev pravnih subjektov, kadar podlaga za različno urejanje niso okoliščine iz prvega odstavka 14. člena ustave, pač pa pomeni, da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga. Zadošča, da za razlikovanje obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave urejevane stvari (tako npr. v odločbi št. U-I-296/96 z dne 19. 3. 1998, Uradni list RS, št. 42/98 in OdlUS VII, 53). Razlikovanje glede možnosti določanja obratovalnega časa ni samovoljno in brez razumnega in stvarnega razloga, saj temelji na različni naravi poslovanja, na različnih tipih gostinske ponudbe in na lokaciji gostinskega lokala.
12. V obravnavanem primeru tudi ni podana kršitev svobodne gospodarske pobude iz 74. člena ustave. Z razlikovanjem glede možnosti določanja obratovalnega časa gostinskih obratov je normodajalec zagotovil tudi pravico stanovalcev do zdravega življenjskega okolja (zlasti npr. varstvo pred hrupom v nočnem času), določeno v 72. členu ustave. Na podlagi navedene določbe pripada pravica do zdravega življenjskega okolja vsakomur, država pa jo je dolžna zagotavljati. Normodajalec je pravno urejanje obratovalnega časa gostinskih obratov razlikoval z namenom uskladiti nasprotujoče si interese gostincev in stanovalcev v bivalnih okoljih ter s tem zagotoviti stanovalcem navedeno ustavno pravico. Ustava namreč v drugem odstavku 72. člena posebej pooblašča zakonodajalca, da z namenom zagotavljanja zdravega življenjskega okolja določa pogoje in način za opravljanje gospodarskih in drugih dejavnosti. Opustitev normativnega urejanja bi bila torej s tega vidika celo neustavna.
13. V obravnavanem primeru tudi ne gre za splošni akt (Pravilnik), ki bi po določbi 17. člena ZVK v nasprotju z zakonom in ustavo omejeval prosto nastopanje na trgu. Prepoved iz 17. člena ZVK se sicer nanaša na oblastno omejevanje prostega nastopanja na trgu, vendar so znaki nedopustnega oblastnega omejevanja določeni z zakoni in ustavo, zato načeloma niso podvrženi prepovedi akti ali dejanja, ki sicer vplivajo na trg, so pa namenjeni varstvu drugih dobrin. Kot izhaja že iz zgoraj navedenega, je razlikovanje glede možnosti določanja obratovalnega časa gostinskih obratov namenjeno varstvu pravice iz 72. člena ustave.
14. Pobudniki izpodbijajo pravno ureditev določanja obratovalnega časa, tudi zaradi nedoločenih pravnih pojmov: “strnjeno pretežno stanovanjsko naselje“ in “strnjen pretežno stanovanjski del naselja“. Uporaba teh pojmov naj bi omogočala upravnim organom, da ravnajo samovoljno, posledično pa naj bi njihova uporaba omogočala tudi zlorabe. Očitek pobudnikov je neutemeljen.
15. Pobudniki ne navajajo, v čem naj bi bila neustavnost uporabe nedoločenih pravnih pojmov v predpisih. Uporaba nedoločenih pravnih pojmov v pravnih normah je eden od načinov njihovega oblikovanja in je pogosto nepogrešljiva sestavina normativnega urejanja. Normodajalec uporabi tak način oblikovanja pravne norme, kadar ne more vnaprej predvideti vseh možnih dejanskih položajev, ki lahko nastanejo na določenem področju pravnega urejanja. Upravni organ pa mora pri uporabi nedoločenega pravnega pojma v konkretnem primeru zapolniti njegovo vsebino v skladu z vrednostnimi opredelitvami predpisa in njegovim namenom. Upravni organ je dolžan takšno uporabo obrazložiti, sicer se šteje njegovo ravnanje za samovoljno, kar pa je v nasprotju z ustavo. Vendar pa uporaba nedoločenega pravnega pojma v konkretnem primeru ne more biti predmet ocene ustavnosti in zakonitosti predpisa, temveč je lahko le predmet presoje zakonitosti odločitev, sprejetih z uporabo nedoločenih pravnih pojmov v konkretnih postopkih.
16. Ustavno sodišče ni presojalo skladnosti izpodbijanih določb pravilnika s posebnimi uzancami v gostinstvu, ker ni pristojno za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z uzancami, temveč le za presojo skladnosti podzakonskih predpisov z ustavo in zakoni.
17. Med postopkom pred ustavnim sodiščem je začel veljati pravilnik o spremembah in dopolnitvah pravilnika o merilih za določitev obratovalnega časa gostinskih obratov (Uradni list RS, št. 22/98). Ta je razveljavil določbo 21. člena pravilnika, ki je določala prekrške. Po določbi 3. člena ZP se lahko prekrški določijo z zakonom, uredbo ali odlokom vlade ali z odlokom občinskega sveta. Določanje prekrškov je po ZP prepuščeno zakonu, ki samostojno ureja pravna razmerja in najvišjemu v hierarhiji podzakonskih predpisov – uredbi vlade, ki lahko po določbi 26. člena zakona o Vladi Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 4/93 s spremembami) podrobneje ureja in razčlenjuje z zakonom ali drugim aktom Državnega zbora določena razmerja. Prekrškov pa ni dopustno urejati s predpisi, ki pravnih razmerij ne morejo urejati (to so pravilniki, odredbe in navodila), temveč je njihov namen samo izvrševanje zakonov in drugih aktov Državnega zbora ter aktov vlade (99. člen zakona o upravi, Uradni list RS, št. 67/94 – ZUpr). Določba 21. člena pravilnika, ki je določala prekrške, je bila torej v nasprotju s 3. členom ZP.
18. Po določbi 47. člena ZUstS lahko v primeru, ko je bil zakon oziroma drug predpis med postopkom usklajen z ustavo in z zakonom oziroma je prenehal veljati, niso pa bile odpravljene posledice neustavnosti oziroma nezakonitosti, ustavno sodišče ugotovi, da ni bil v skladu z ustavo in z zakonom. Pobudniki ne navajajo, da je bil na podlagi navedene izpodbijane določbe proti kateremu izmed njih uveden postopek za prekršek in da bi bilo zato treba neustavne in nezakonite posledice postopka za prekrške odpraviti. Ustavno sodišče se je odločilo za presojo določbe, ker se je lahko uporabljala v času svoje veljavnosti tri leta in obstoja možnost, da je bila na podlagi navedene določbe izrečena kazen za prekršek, ki ni zakonito določen. Ugotovljena nezakonitost določbe 21. člena pravilnika ima učinek odprave. Vsakdo, ki mu je bila izrečena kazen prekrška na podlagi 21. člena pravilnika, ima ob upoštevanju določbe 46. člena ZUstS možnost uveljaviti odpravo škodljivih posledic.
19. Glede na navedeno je ustavno sodišče ugotovilo nezakonitost določbe 21. člena pravilnika, glede ostalih izpodbijanih določb pravilnika pa je ugotovilo, da niso v neskladju z ustavo in zakoni.
C)
20. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 6. in 21. člena ZUstS v sestavi: predsednik Franc Testen ter sodnice in sodniki dr. Janez Čebulj, dr. Miroslava Geč-Korošec, Lojze Janko, Milojka Modrijan, dr. Mirjam Škrk, dr. Lojze Ude in dr. Dragica Wedam-Lukić. Odločbo je sprejelo soglasno.
Št. U-I-263/95
Ljubljana, dne 18. marca 1999.
Predsednik
Franc Testen l. r.