Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na zahtevo vlade, na seji dne 22. decembra 1994

Začasni pravilnik o porabi sredstev mesta Ljubljane, namenjenih za stanovanjska posojila z ugodno obrestno mero (Uradni list RS, št. 61/94) se odpravi.

Vlada predlaga oceno ustavnosti in zakonitosti v izreku navedenega pravilnika, zlasti glede zakonitosti pravne podlage za njegov sprejem. Po mnenju vlade bi moral pravilnik, če ga je izvršni svet mesta sprejel zaradi neizvajanja stanovanjske politike v mestu, slediti določbam stanovanjskega zakona in stanovanjski denar nameniti prvenstveno za naloge, ki jih ima mesto po 97. členu tega zakona, in šele sekundarno, če bi bile te naloge izpolnjene, bi ta denar lahko namenil tudi v druge namene (dajanje ugodnih posojil). Določbe stanovanjskega zakona, ki se nanašajo na stanovanjski sklad RS, bi se po mnenju vlade lahko smiselno uporabile le, če bi mesto imelo ustanovljen stanovanjski sklad.
Mestni izvršni svet v odgovoru na zahtevo navaja, da je bil začasni pravilnik sprejet za realizacijo programa reševanja stanovanjskih zadev za leto 1994, kar je bilo možno šele po deblokadi denarnih sredstev, doseženih s prodajo stanovanj po stanovanjskem zakonu. Dejstvo, da skupščina mesta že več kot dve leti ne deluje, ne more biti razlog, da se ustavi financiranje na področjih, ki so v pristojnosti mesta, saj bi to bistveno ogrozilo oziroma sploh onemogočilo izvajanje nalog, za katere so sicer zagotovljena sredstva. Sredstva bodo uporabljena namensko za izvajanje nalog, ki jih ima mesto na stanovanjskem področju po zakonu. V stanovanjskem programu mesta, katerega izhodišča je obravnavala in sprejela skupščina v letu 1990, je mesto konkretiziralo stanovanjsko politiko in določilo načine izvajanja pomoči pri pridobitvi stanovanj. Kot eden od načinov izvajanja pomoči je bilo opredeljeno tudi dajanje posoji z ugodno obrestno mero. stanovanjski zakon ne določa, katere naloge na stanovanjskem področju so primarne in katere so sekundarne. To bi moral opredeliti nacionalni stanovanjski program, ki pa ga Državni zbor še ni sprejel.

Izpodbijani začasni pravilnik je sprejel Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljane (v nadaljevanju: IS SML) na podlagi 128. člena statuta mesta Ljubljane (Uradni list SRS, št. 13/86 in Uradni list RS, št. 21/91; v nadaljevanju: statut) ob smiselni uporabi 81., 82. in 84. člena stanovanjskega zakona (Uradni list RS, št. 18/91 in 21/94). Začasnost opredeljuje pravilnik v prehodni določbi 20. člena tako, da določa svojo veljavnost do sprejema enakega pravilnika na Skupščini mesta Ljubljane (v nadaljevanju: skupščina).
S stanovanjskim zakonom je bil ustanovljen stanovanjski sklad Republike Slovenije (79. člen stanovanjskega zakona). Položaj in naloge stanovanjskega sklada RS so določene v členih 79. do 96. zakona, pri čemer urejajo: 81. člen namene, za katere sklad porablja zbrana sredstva, 82. člen predpisuje sprejem posebnega pravilnika in javni razpis za pridobitev sredstev sklada ter 84. člen sestavo in pristojnost upravnega odbora kot organa upravljanja sklada. Po določbi prvega odstavka 99. člena stanovanjskega zakona lahko stanovanjski sklad ustanovi tudi občina z odlokom. V primeru, ko je stanovanjski sklad v občini ustanovljen, se za njegovo delovanje smiselno uporabljajo določbe, ki se nanašajo na stanovanjski sklad republike.
Pristojnosti in naloge občine na stanovanjskem področju so primeroma naštete v 97. členu stanovanjskega zakona, njegov 98. člen pa določa, da občinski stanovanjski program sprejema občinska skupščina in z njim, na podlagi načel nacionalnega stanovanjskega programa, konkretizira stanovanjsko politiko občine.
IS SML je po statutu (127. člen) izvršilni organ skupščine in je v okviru pravic in dolžnosti mesta odgovoren skupščini za stanje v mestu, za izvrševanje politike in izvrševanje zakonov, odlokov in drugih splošnih aktov skupščine ter za usmerjanje in usklajevanje dela mestnih upravnih organov. Pri skrbi za izvajanje politike in izvrševanje odlokov in drugih splošnih aktov skupščine je IS SML pristojen:
– da predlaga skupščini določitev politike in izdajo odlokov in drugih splošnih aktov,
– da določa predloge planskih aktov mesta, predlaga mestni proračun in skrbi za njegovo izvrševanje,
– da ukrepa v okviru svojih pooblastil oziroma predlaga skupščini ustrezne ukrepe, kadar oceni, da se v mestu ne izvaja določena politika, ne izvršujejo odloki in drugi splošni akti ali da se ne izvršujejo planski akti,
– da izdaja predpise za izvrševanje odlokov in drugih splošnih aktov skupščine (128. člen statuta). IS SML izdaja odredbe in navodila ter sprejema odločbe in sklepe. Z odredbo in navodilom podrobneje ureja in razčlenjuje razmerja, določena z odlokom ter drugim splošnim aktom skupščine, ureja pa tudi razmerja, za katera je pooblaščen z zakonom (129. člen statuta).
Financiranje javne porabe v republiki in občinah oziroma mestu ureja zakon o financiranju javne porabe (Uradni list RS, št. 48/90, 34/91, 30/92 in 7/93; v nadaljevanju: ZFJP), ki določa:
– vsi prihodki za financiranje javne porabe morajo biti zajeti v proračunu (prvi odstavek 3. člena),
– v proračunu se zagotavljajo sredstva za delo organov, za izvajanje nalog na področju družbenih dejavnosti in gospodarske infrastrukture, za intervencije v gospodarstvu in za druge naloge republike oziroma občine v skladu z zakonom oziroma odlokom skupščine občine (drugi odstavek 3. člena),
– v proračunu se izkazujejo vsi prihodki, ki pripadajo republiki oziroma občini in odhodki za posamezne namene financiranja javne porabe (prvi odstavek 11. člena),
– sredstva proračuna se uporabljajo za namene, ki so določeni s posebnimi zakoni oziroma odloki občinske skupščine (12. člen),
– proračun sprejema skupščina republike oziroma občine na predlog izvršnega sveta (prvi odstavek 14. člena),
– z zakonom oziroma odlokom skupščine občine se lahko določi poseben način financiranja posameznih javnih potreb, ki terjajo zagotavljanje finančnih sredstev za več kot eno leto (15. člen).
Načelo proračunske enotnosti izhaja tudi iz prvega odstavka 148. člena ustave, ob upoštevanju finančne samostojnosti občin in mesta kot mestne občine pri financiranju zadev, ki so v njihovi pristojnosti (141. in 142. člen ustave).Tudi sredstva, ki jih občina oziroma njeni organi dosežejo s svojo dejavnostjo, so praviloma prihodek njenega proračuna (prvi odstavek 13. člena ZFJP). Z zakonom oziroma odlokom občinske skupščine se lahko določijo pogoji in način za uporabo teh prihodkov ter način za njihovo izkazovanje v proračunu (drugi odstavek 13. člena ZFJP).
Iz navedenega sledi, da IS SML nima pristojnosti za sprejem splošnega akta, s katerim bi uredil vprašanja, za urejanja katerih je pristojna skupščina bodisi s proračunom bodisi s posebnim odlokom oziroma drugim splošnim aktom. To pa pomeni, da izvršni svet v okviru svoje pristojnosti za izvrševanje proračuna (22. člen ZFJP) v času začasnega financiranja ne more razporejati sredstev izven obsega in namenov, določenih v proračunu, na podlagi katerega se financiranje javne porabe začasno nadaljuje. Proračunsko virmiranje kot instrument za zagotavljanje proračunskega ravnotežja je sicer v pristojnosti izvršilne oblasti (24. člen ZFJP), ki pa lahko spreminja namen in višino sredstev za posamezne namene le v okviru skupnega obsega proračunskih sredstev in v okviru proračunskih namenov. Tudi dejstvo, da skupščina že dalj časa ne deluje, zaradi česar mesto že dve leti nima sprejetega proračuna, izvršnemu svetu take pristojnosti ne daje. Nasprotno. Ustava v drugem odstavku 148. člena za take primere predpisuje začasno financiranje javne porabe, vendar izključno kot “financiranje po prejšnjem proračunu”. Kot izhaja že iz odločb ustavnega sodišča ob presoji ustavnosti na začasno financiranje nanašajočih se členov ZFJP (odločbi U-I-55/92 z dne 1. 10. 1992 in U-I-22/93 z dne 1. 7. 1993), je pristojnost za sprejemanje proračuna ena od najpomembnejših pristojnosti predstavniškega telesa v predstavniški demokraciji. Zato je v položaju, ko predstavniško telo proračuna ni sprejelo, v demokratični ureditvi sprejemljivejše, da se javna poraba začasno financira v okviru postavk prejšnjega proračuna (po t.i. proračunskih dvanajstinah), ki ga je sprejelo predstavniško telo, kot da bi “proračunska oblast” tudi začasno prešla na kogarkoli drugega. Da bi prešla na izvršni organ, nad katerim v takem času ni kontrole predstavniškega telesa, bi bilo v demokratični ureditvi še posebej nesprejemljivo. V nasprotju s prej omenjenima odločbama ustavnega sodišča so torej stališča, ki jih je v tem postopku (v odgovoru na zahtevo vlade) zastopal mestni izvršni svet: “Dejstvo, da skupščina ne deluje, ne more biti razlog, da se ustavi financiranje na področjih, ki so v pristojnosti mesta, saj bi to bistveno ogrozilo oziroma sploh onemogočilo izvajanje nalog, za katere so sicer zagotovljena sredstva. V vmesnem času je izvršni svet tisti organ, ki ima pravico in dolžnost ustrezno razporejati proračunska sredstva za izvajanje nalog v pristojnosti mesta”. Ustavno sodišče to posebej poudarja zato, da ne bi tudi v prihodnje prihajalo do napačnega razumevanja in nespoštovanja njegovih odločitev o tem, kakšno začasno financiranje v primeru nesprejetega proračuna je sprejemljivo v demokratični ureditvi.
Ustava v drugem odstavku 3. člena uveljavlja načelo delitve oblasti, ki je podlaga tudi za delitev pristojnosti med zakonodajno, izvršilno in sodno vejo oblasti. Na neposrednih volitvah izvoljeno predstavniško telo opravlja zakonodajno (legislativno) funkcijo, izvršilna oblast pa po legalitetnem načelu deluje samostojno v okviru in na podlagi ustave in zakonov (drugi odstavek 120. člena ustave). Podzakonski predpisi in drugi splošni akti, ki jih sprejema izvršilna oblast, morajo biti v skladu z ustavo in zakoni (tretji odstavek 153. člena ustave). Načelo vezanosti izvršilne oblasti na zakon izključuje možnost, da bi izvršni svet spreminjal ali samostojno urejal zakonsko materijo ali pa urejal razmerja, pravice in obveznosti, za katerih urejanje je po zakonu pooblaščen predstavniški organ. Izpodbijani začasni pravilnik ni v skladu z navedenimi ustavnimi določbami, zato ga je ustavno sodišče odpravilo.

Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 45. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločbo je sprejelo z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Šturm.