Uradni list

Številka 18
Uradni list RS, št. 18/1994 z dne 8. 4. 1994
Uradni list

Uradni list RS, št. 18/1994 z dne 8. 4. 1994

Kazalo

760. Odločba o ugotovitvi, da zakon o cenah ni v neskladju z ustavo in da predpisi Vlade Republike Slovenije niso oziroma niso bili v neskladju z ustavo in zakonom ter sklep o ustavitvi postopka, stran 1060.

Ustavno sodišče je na predlog Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljana v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti na seji dne 17. 3. 1994
I. ugotovilo:
1. Zakon o cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I) ni v neskladju z ustavo.
2. Niso oziroma niso bili v neskladju z ustavo in zakonom naslednji predpisi Vlade Republike Slovenije:
a) uredba o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS, št. 15/93);
b) uredba o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev in stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja (Uradni list RS, št. 12/93);
c) uredba o načinu oblikovanja cen prevozov potnikov v mestnem potniškem prometu (Uradni list RS, št. 27/93);
d) uredba o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 36/93);
e) uredba o načinu oblikovanja stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja (Uradni list RS, št. 36/93);
f) uredba o dajanju soglasij k cenam prevozov potnikov v mestnem potniškem prometu (Uradni list RS, št. 55/93);
g) uredba o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 60/93).
II. sklenilo:
Postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS, št. 2/91-I, 33/91-I, 37/92 in 62/92) ter uredbe o določitvi najvišjih cen prevozov potnikov v mestnem in obmestnem potniškem prometu (Uradni list RS, št. 15/93) se ustavi.
Obrazložitev
Izvršni svet Skupščine mesta Ljubljana (predlagatelj v tem postopku) je v odgovoru na predlog ministra za ekonomske odnose in razvoj ter na pobudo Zveze potrošnikov Slovenije, naj ustavno sodišče oceni ustavnost in zakonitost odredb o določitvi najvišjih cen, ki jih je sprejel, predlagal, naj ustavno sodišče oceni ustavnost zakona o cenah (Uradni list RS, št. 1/91-I) ter ustavnost in zakonitost uredbe o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS, št. 15/93), uredbe o določitvi najvišjih cen prevozov potnikov v mestnem in obmestnem potniškem prometu (Uradni list RS, št. 15/93), uredbe o načinu oblikovanja cen prevozov potnikov v mestnem potniškem prometu (Uradni list RS, št. 27/93) in uredbe o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev in stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja (Uradni list RS, št. 12/93). V utemeljitvi predloga je navedel, da je odgovoren za stanje v mestu in dolžan zagotavljati izvajanje dejavnosti, ki so pogoj za življenje in delo občanov, za delo drugih podjetij na območju mesta Ljubljane ter za delo upravnih in vseh drugih državnih organov. Cene, ki jih določa Vlada Republike Slovenije, naj ne bi zagotavljale nemotenega izvajanja dejavnosti javnih podjetij. Ker proračun mesta Ljubljana nima vira sredstev za pokrivanje izgub javnih podjetij, Vlada Republike Slovenije pa ne zagotavlja nadomestila, naj bi bilo nujno sprejeti cene, ki še zagotavljajo nemoteno opravljanje javnih dejavnosti, ker so te javne dejavnosti tiste tipične dejavnosti, ki zadevajo samo prebivalce občine in jih zato občina, skladno s 140. členom ustave, samostojno ureja. Iz tega naj bi jasno izhajalo, da so vsa določila zakona o cenah, ki dajejo republiškim organom pristojnosti urejanja lokalnih zadev, v nasprotju s prvim odstavkom 140. člena ustave, po navedenem pa tudi, da so nezakonite in neustavne vse uredbe Vlade Republike Slovenije, izdane na podlagi zakona. Poleg tega predlagatelj tudi meni, da so z zakonom o cenah kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, predvsem enakost pred zakonom, saj nadomestilo do ravni cene, ki pokriva stroške enostavne reprodukcije in ki ga zagotavlja 6. člen zakona o cenah ob sprejetih ukrepih določitve cen, neupravičeno bremeni vse državljane Republike Slovenije.
Predlagatelj je kasneje prej navedeni predlog še dopolnil. Dne 9. 7. 1993 je predlagal tudi oceno ustavnosti in zakonitosti odloka o prenosu pristojnosti za določanje cen na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (Uradni list RS, št, 2/91-I, 33/91-I, 37/92 in 62/92), uredbe o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 36/93) in uredbe o načinu oblikovanja stanovanjskih najemnin za neprofitna stanovanja (Uradni list RS, št. 36/93). Navedel je še, da so cene na področjih stanovanjsko-komunalne dejavnosti in urejanja naselja in prostora tipične lokalne dejavnosti in jih ni mogoče urejati z državnimi predpisi, saj le-ti ne upoštevajo lokalnih posebnosti. Neupoštevanje lokalnih posebnosti pa nujno povzroči neenak položaj državljanov, zato predlaga, da ustavno sodišče ugotovi protiustavnost določil zakona o cenah, ki da so v nasprotju s 14. in 140. členom ustave, ter protiustavnost in nezakonitost vseh predpisov, izdanih na njegovi podlagi, ki jih je navedel v osnovnem predlogu, ter jih odpravi in ne le razveljavi. Predlagatelj je nato še dvakrat dopolnil svoj predlog. Dne 12. 10. 1993 je predlagal, naj ustavno sodišče oceni ustavnost in zakonitost uredbe o dajanju soglasij k cenam prevozov potnikov v mestnem potniškem prometu (Uradni list RS, št. 55/93), in kasneje, dne 16. 11. 1993, še uredbe o načinu oblikovanja cen komunalnih storitev (Uradni list RS, št. 60/93).
Državni zbor je v odgovoru na predlog, naj ustavno sodišče oceni ustavnost zakona o cenah, predvsem menil, da ta zakon ni v nasprotju s 14. in tudi ne s 140. členom ustave in ne krši človekovih pravic in svoboščin. Materija v zvezi z določanjem cen je po mnenju državnega zbora nesporno državna pristojnost, ki jo je zakon o cenah v skladu s 5. členom ustavnega zakona za izvedbo ustave v celoti poveril državnim organom in s tem to državno funkcijo prevzel občinam; zato naj nobena pristojnost s tega področja ne bi bila več stvar občine oziroma lokalne skupnosti. Vlada Republike Slovenije sicer te pristojnosti za določene proizvode in storitve lahko prenese na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (10. člen zakona o cenah), vendar naj s prenosom te zadeve ne bi postale lokalne zadeve. Poleg tega naj bi bile tudi lokalne zadeve podvržene predpisom, s katerimi državni organi v okviru državnih funkcij urejajo vprašanja s področja gospodarstva, med katera sodijo tudi vprašanja kontrole cen. Določbe zakona o cenah naj bi učinkovale enakovredno za vse pravne osebe, saj imajo te možnost prostega izvajanja svojih proizvodnih in storitvenih dejavnosti v skladu s pogoji, ki jih določajo zakoni in na njihovi podlagi drugi predpisi. V tem okviru naj bi državni organi izvrševali le svoja pooblastila kontrole cen z vidika motenj na trgu in monopolnega oblikovanja cen ter sprejemali ukrepe za preprečitev takih pojavov.
Minister za ekonomske odnose in razvoj je že v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti odredb Izvršnega sveta Skupščine mesta Ljubljane o določitvi najvišjih cen (zadeva U-I-119/93) navedel, da cene prevoza potnikov v mestnem in obmestnem prometu, v stanovanjsko-komunalnih dejavnostih in na področju socialnega varstva ne zadevajo samo lokalnega prebivalstva, temveč širši krog prebivalstva v Sloveniji in imajo pomemben vpliv na življenjske stroške oziroma na inflacijo. Iz praktičnih in teoretičnih spoznanj naj bi bilo znano, da rasti cen nikoli ni mogoče omejiti samo na posamezno območje. Prav zaradi interaktivnosti censkih vplivov naj bi bilo področje nadzora nad cenami urejeno tako, da so zanj v celoti pooblaščeni državni organi, medtem ko naj bi se na lokalne organe lahko le prenašale pristojnosti za sprejemanje ukrepov določitve cen tistih proizvodov in storitev, ki so lokalnega pomena, če za to govore razlogi smotrnosti, hitrejšega postopka, enostavnosti in zmanjševanja stroškov. Za stanje na področju gospodarstva in za gospodarska gibanja (torej tudi za gibanja inflacije) naj bi bila odgovorna Vlada Republike Slovenije, zato ji tudi zakon o cenah nalaga obveznosti in pristojnosti za izvajanje nadzora nad cenami s sprejemanjem ukrepov določitve cen.
Vlada Republike Slovenije je v svojem mnenju z dne 15. 11. 1993 pojasnila, da tudi prevoze potnikov v mestnem prometu šteje za pomembnejše storitve in da so cene tega prevoza naraščale z intenzivnostjo, ki je povzročala hude motnje pri gibanju cen na podlagi politike cen občinskih organov, izražene tako v visokih ravneh cen kot tudi v visokih povečanjih. Te storitve naj bi imele tudi značaj monopolne dejavnosti, tako zaradi edinega izvajalca kot tudi glede namembnosti, to je značaja javne službe. Vlada Republike Slovenije tudi meni, da so bili ves čas podani razlogi, ki jih zakon o cenah določa za sprejemanje ukrepov določitve cen.
Ustavno sodišče je ocenilo, da zakon o cenah ni neskladen z ustavo, oziroma da izpodbijani predpisi Vlade Republike Slovenije niso neskladni z ustavo in z zakonom.
Predlagatelj izpodbija ustavnost zakona o cenah in se pri tem sklicuje na določbo 140. člena ustave, pri čemer iz vsebine predloga predvsem izhaja, da ima v mislih določbo prvega odstavka tega člena, ki določa, da spadajo v pristojnost občine lokalne zadeve, ki jih občina lahko ureja samostojno in ki zadevajo samo prebivalce občine. Nadalje navaja, da so kršene človekove pravice in temeljne svoboščine, pri čemer izrecno omenja kršitev ustavnega načela o enakosti vseh pred zakonom, ki ga določa drugi odstavek 14. člena ustave. To utemeljuje s trditvijo, da bremenijo kompenzacije (nadomestila) do ravni cene, ki pokriva stroške enostavne reprodukcije in ki jih zagotavlja 6. člen zakona o cenah za primer, če se zaradi sprejetja ukrepov zaradi določitve cen tako poslabšajo pogoji poslovanja, da onemogočajo normalno poslovanje, neopravičeno vse državljane Republike Slovenije. Trdi tudi, da neupoštevanje lokalnih posebnosti pri tem nujno povzroča neenak položaj državljanov.
Iz navedenega izhaja, da je sporna ustavnost tistih določb zakona o cenah, ki določajo izključno pristojnost Vlade Republike Slovenije, da predpisuje ukrepe določitve cen (5. člen) in da odloča o tem, ali in katere svoje tovrstne pristojnosti bo prenesla na izvršne svete skupščin občin in posebnih družbenopolitičnih skupnosti (10. člen). Sporno je torej, ali gre pri določanju cen v smislu zakona o cenah za državno ali lokalno zadevo.
Ustavno sodišče ugotavlja, da je bil zakon o cenah, katerega ustavnost predlagatelj izpodbija, sprejet v času osamosvojitve Republike Slovenije in ob njenem nastanku kot neodvisne države. Njegovo izvajanje, ki mu predlagatelj oporeka ustavnost in zakonitost, je potekalo v času, ko še ni. bila izvedena ločitev lokalnih zadev od državnih, torej v času, ko sistem lokalne samouprave, skladen z določbami ustave, še ni bil izveden. Občine kot samoupravne lokalne skupnosti v smislu ustave še niso oblikovane, prav tako pa tudi ne mestne občine, ki bodo lahko opravljale v skladu z določbami drugega odstavka 141. člena ustave kot svoje tudi z zakonom določene naloge iz državne pristojnosti, ki se nanašajo na razvoj mest. To preprečuje, da bi trenutno ureditev, ki je le prehodnega značaja, lahko opredelili kot nasprotno ustavi, zlasti ob upoštevanju določbe 5. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave, ki v tem prehodnem obdobju predvideva možnost postopnega ločevanja lokalnih in državnih zadev s postopnim državnim povzemanjem državnih funkcij od občin.
Državna kontrola cen, ki jo predvideva zakon o cenah zlasti v 5. členu, je izrazito državna pristojnost. Pod "pojmom državne kontrole cen" razumemo v skladu s 3. členom zakona o cenah določitev najvišjih cen, določitev načina oblikovanja cen in pridobitev soglasja k cenam. Ukrepi kontrole cen so intervencija države na trgu in poseg v prosto oblikovanje cen s strani gospodarskih in drugih subjektov. Ukrepov državne kontrole cen ne gre enačiti z določanjem cen tedaj, kadar je država ali lokalna skupnost lastnik ali delni lastnik določenega podjetja (na primer na področju gospodarske infrastrukture) in kot lastnik vpliva na poslovne odločitve glede oblikovanja cen. Ker bo pristojnost za izdajanje posameznih ukrepov državne kontrole cen v skladu z določbo drugega odstavka 140. člena ustave mogoče prenesti tudi na nove, z ustavo skladne lokalne skupnosti, ni razloga, da v sedanjem prehodnem obdobju država tega ne bi mogla prenesti tudi na sedanje občine.
Načeloma torej zakonski ureditvi ni mogoče oporekati neskladnosti s prvim odstavkom 140. člena ustave, zlasti ne, ker 6. člen zakona o cenah preprečuje, da bi ukrepi določitve cen onemogočali normalno poslovanje prizadetih javnih podjetij lokalnega značaja, kot to trdi predlagatelj.
Prav tako tudi ni utemeljenih razlogov za pritrditev predlagateljevi navedbi, da sedanja zakonska ureditev posega v človekove pravice in svoboščine, zlasti v načelo enakosti vseh pred zakonom (drugi odstavek 14. člena ustave). Ukrepi, ki preprečujejo inflacijo in monopolno oblikovanje cen, so v korist vsem prebivalcem Slovenije in jih kot rečeno, načeloma ni mogoče obravnavati kot zadeve, ki imajo samo lokalni pomen. Tudi če je v takih primerih v skladu s 6. členom zakona o cenah potrebno izplačati nadomestila iz sredstev državnega proračuna, zaradi tega ni mogoče trditi, da so porabljena sredstva vseh davkoplačevalcev za namen, ki zadeva samo prebivalce določene občine, oziroma v obravnavanem primeru mesta Ljubljane.
Pri odločanju o ustavnosti in zakonitosti predpisov Vlade Republike Slovenije se je ustavno sodišče omejilo na predpise, ki predpisujejo ukrepe določitve cen tistih proizvodov in storitev, ki jih predlagatelj označuje kot lokalne. Ker je ocenilo, da zakon o cenah ni v nasprotju z ustavo, je ocenjevalo, ali ti predpisi izpolnjujejo zakonske pogoje za njihovo uvedbo. Določbo zakona o cenah, ki v 5. členu ureja pogoje za ukrepe določitve cen, je potrebno razlagati v skladu z gospodarskimi in socialnimi razmerami, v katerih so bili ti ukrepi sprejeti. Gospodarska in socialna nestabilnost, bistveno neugodnejše tržne razmere, lastninsko preoblikovanje podjetij in neugoden materialni in socialni položaj znatnega dela prebivalcev Slovenije vplivajo na razlago izrazov zakona o cenah kot so "hude motnje na trgu in pri gibanju cen". Nevarnost povečevanja inflacije zlasti v dejavnostih, v katerih je tržna konkurenčnost omejena ali je sploh ni, opravičuje posege tudi pri proizvodih in storitvah komunalnih dejavnosti, ki imajo lahko v stabilnih tržnih gospodarstvih sicer le omejen inflatorni učinek, v naših trenutnih razmerah pa se zaradi nevarnosti povečevanja inflacije in socialnih učinkov povečevanja cen proizvodov in storitev vsakodnevno potrebnih dobrin izkazujejo kot tržno, cenovno in socialno resno moteče in zaradi tega opravičujejo razlago, da gre za pomembnejše proizvode in storitve. Zaradi tega ustavno sodišče ocenjuje, da Vlada Republike Slovenije ni sprejemala v izreku odločbe navedenih predpisov v nasprotju z zakonom in tudi ne v nasprotju z ustavo.
Ustavno sodišče pri tem poudarja, da gre pri ukrepih določanja cen oziroma pri ukrepih državne kontrole cen za poseg države v svobodno oblikovanje cen na trgu in torej za dovoljeno poseganje države v svobodno podjetniško iniciativo. Ker pa gre za interventne ukrepe države, je potrebno seveda ob vsakem sprejemu ukrepa določitve cen posebej oceniti, ali so podani pogoji za predpisovanje posameznega ukrepa. To je treba oceniti tudi v vsakem primeru, kadar predpiše vlada podaljšanje določenega ukrepa oziroma kadar ob izteku veljavnosti prejšnjega uveljavi nov vsebinsko enak ukrep. Nikakor ne bi bilo v skladu z načelom svobodnega oblikovanja cen, če bi država spremenila začasne ukrepe določitve cen v trajen sistem.
Ustavno sodišče je tudi sklenilo, da ustavi postopek za oceno ustavnosti in zakonitosti tistih predpisov Vlade Republike Slovenije, ki so prenehali veljati še pred vložitvijo predloga, saj ni pristojno, da odloča o ustavnosti in zakonitosti tistih predpisov, ki so prenehali veljati in se v času, ko je bil začet postopek pred ustavnim sodiščem, tudi ne uporabljajo več.
Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo in sklep na podlagi 160. člena ustave in 7. člena ustavnega zakona za izvedbo ustave, ob uporabi prve alinee prvega odstavka in druge alinee tretjega odstavka 25. člena zakona o postopku pred Ustavnim sodiščem SR Slovenije (Uradni list SRS, št. 39/74 in 28/76) v naslednji sestavi: predsednik dr. Peter Jambrek in sodniki dr. Tone Jerovšek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo in sklep z osmimi glasovi za in z enim glasom proti.
Št. U-I-145/93-20
Ljubljana, dne 17. marca 1994.
Predsednik
dr. Peter Jambrek l. r.