Uradni list

Številka 14
Uradni list RS, št. 14/2010 z dne 26. 2. 2010
Uradni list

Uradni list RS, št. 14/2010 z dne 26. 2. 2010

Kazalo

587. Odločba o ugotovitvi, da šesti do deseti odstavek 39. člena Zakona o lokalni samoupravi in 6. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (ZLS-P) niso v neskladju z Ustavo, stran 1507.

Številka: U-I-267/09-19
Datum: 11. 2. 2010
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Občinskega sveta Občine Grosuplje, ki ga zastopa Župan Janez Lesjak, na seji 11. februarja 2010
o d l o č i l o:
Šesti do deseti odstavek 39. člena Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08 in 79/09) in 6. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 79/09) niso v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Predlagatelj predlaga oceno ustavnosti 3. in 6. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS-P). Izpodbijani določbi urejata pravico v občini naseljene romske skupnosti do enega predstavnika v občinskem svetu. Predlagatelj jima očita neskladje z 2., s 14., z 22., s 138. in s 140. členom Ustave. Bistvo očitkov je v tem, da naj bi zakonodajalec določil spisek občin s takšno obveznostjo brez ustreznih zakonskih kriterijev glede avtohtonosti naselitve pripadnikov romske skupnosti v posamezni občini. Na to pravno praznino naj bi Ustavno sodišče opozorilo zakonodajalca že z odločbo št. U-I-416/98 z dne 22. 3. 2001 (Uradni list RS, št. 28/01 in OdlUS X, 55), vendar Državni zbor Republike Slovenije teh meril še vedno ni uzakonil. Slovenski pravni red naj tako sploh ne bi določal vsebine pojma »avtohtonost« niti kakih drugih kriterijev v ta namen. Trdi, da naj nekaj v Občini Grosuplje živečih Romov ne bi izpolnjevalo niti minimalnih pogojev avtohtonosti oziroma zgodovinske ali tradicionalne poselitve. Zato naj bi bila obveznost Občine Grosuplje zagotoviti predstavnika romske skupnosti v občinskem svetu določena arbitrarno in s tem v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave. Svojo trditev utemeljuje s sklicevanjem na strokovno literaturo, popis prebivalstva leta 2002 in neorganiziranost v občini živečih Romov. Glede na to študiji Urada Vlade Republike Slovenije za narodnosti, na kateri naj bi temeljil zakonski spisek občin s to obveznostjo, očita arbitrarnost, ki naj bi povzročila tudi arbitrarnost zakonodajalčeve določitve. Meni, da izpodbijana ureditev krši tudi načelo enakosti in enakega varstva pravic Občine Grosuplje (drugi odstavek 14. člena in 22. člen Ustave), saj nekatere občine, v katerih živi bistveno večje število Romov, nimajo te zakonske obveznosti, romske skupnosti pa ne posebne pravice do predstavnika v občinskem svetu. Poleg tega naj bi Romi na lokalni ravni imeli dvojno volilno pravico. Zakonodajalec naj bi kršil tudi načelo avtonomnosti lokalnih skupnosti oziroma Občine Grosuplje (138. in 140. člen Ustave), ker naj bi prenesel te obveznosti na občine, ne da bi za to pridobil njihovo predhodno soglasje. To naj bi še posebej veljalo glede pristojnosti Državne volilne komisije, da razpiše volitve predstavnika romske skupnosti v občinski svet. S posebnimi volitvami so Občini Grosuplje povzročeni tudi dodatni stroški. Izpodbijana ureditev naj bi bila nepotrebna, saj je možnost ukrepanja zoper občinski svet v Zakonu o lokalni samoupravi (v nadaljevanju: ZLS) že urejena. Predlaga razveljavitev 3. in 6. člena ZLS-P oziroma razveljavitev navedbe Občine Grosuplje v prvem odstavku 3. člena tega zakona. Predlaga začasno zadržanje izvrševanja izpodbijane zakonske ureditve, zlasti 6. člena ZLS-P, ker meni, da bi z izvedbo volitev predstavnika romske skupnosti še pred dokončno odločitvijo Ustavnega sodišča lahko nastale težko popravljive škodljive posledice, če bi bil romski svetnik izvoljen, zahtevi pa bi bilo ugodeno, in tako ne bi mogel izvrševati svojega mandata.
2. Državni zbor v odgovoru meni, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. Sklicuje se na dosedanje odločitve Ustavnega sodišča o zakonski pravici romske skupnosti, živeče v občini, do predstavnika v občinskem svetu. Z ZLS-P naj bi zakonodajalec izhajal iz dosedanjega zagotavljanja te posebne pravice in sprejetih odločitev Ustavnega sodišča, problematiko pa naj bi uredil sistemsko in celovito. ZLS-P naj bi v 39. člen le prenesel navedbo oziroma spisek posameznih občin iz dotedanjega 101.a člena ZLS in dodal ureditev pravnih posledic za primer neizvršitve te občinske obveznosti, kar dosedanje določbe ZLS niso zagotavljale. Za Občino Grosuplje, ki svoje obveznosti po ZLS in odločbah Ustavnega sodišča ni izpolnila, pa naj bi uzakonil prehodno ureditev za izpolnitev njene obveznosti. Obenem naj bi črtal določbo po kateri je imela Vlada Republike Slovenije pooblastilo, da s svojim aktom določi kriterije in merila avtohtonosti romske skupnosti na območju občine, ki ni bila uresničena, bila pa naj bi tudi ustavno sporna. Državni zbor poudarja, da naj bi glede na odločitve Ustavnega sodišča zakonodajalec imel možnost, da sam ugotovi obstoj romske skupnosti in določi tiste občine, ki so dolžne zagotoviti njenega predstavnika v občinskem svetu. Ker je sam tisti, ki ugotavlja avtohtonost poselitve, naj ne bi bil zavezan predpisati podrobnejših kriterijev, dolžan pa naj bi bil svojo odločitev utemeljiti na podlagi določenih argumentov. V postopku sprejemanja spiska občin v 101.a členu ZLS je zakonodajalec storil prav to, in sicer na podlagi argumentov, temelječih na študijah in ugotovitvah Urada za narodnosti. V takšno rešitev naj bi ga prisililo ravnanje občin samih, ki niso zagotovile izvrševanja zakonske ureditve, ki jim je nalagala ugotovitev obstoja avtohtone romske skupnosti na njihovem območju in zagotovitev njenega predstavnika v občinskem svetu. Poleg tega naj bi neposredna zakonska ureditev pomenila tudi transparentno in stabilno določitev posebnih pravic romske skupnosti. Državni zbor navaja, da je pred sprejemom ZLS-P v skladu z ZLS in s Poslovnikom Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: PoDZ) omogočil vsem občinam, da izrazijo svoje mnenje, vendar sta se odzvali le dve, med njima pa ni bilo Občine Grosuplje. Tako argumenta, da v občini ni avtohtono naseljene romske skupnosti, predlagatelj zahteve v zakonodajnem postopku sploh ni navajal, zakonodajalec pa bi moral imeti na voljo tehtne razloge, da bi občini, ki je že imela določeno obveznost zagotoviti predstavnika romske skupnosti v občinskem svetu, to ukinil ali da bi v zakon dodal novo občino s tako obveznostjo. Pri Občini Grosuplje naj bi šlo za staro obveznost, ki je vse doslej še ni uresničila, in bi glede na to lahko svojo razbremenitev uveljavljala le z izjemno tehtnimi argumenti, ki bi dokazovali, da se je položaj spremenil in da na njenem območju ni več podan pogoj obstoja avtohtone romske skupnosti. Tega pa naj tudi v zahtevi ne bi storila, saj ni predložila nobenih neposrednih dokazov, da na njenem ozemlju ne živi romska skupnost, ki bi ji pripadala posebna pravica po 39. členu ZLS. Glede sklicevanja predlagatelja na ukrep razpustitve občinskega sveta po 90.b členu ZLS Državni zbor opozarja na načelo sorazmernosti in učinkovitosti tudi pri ukrepanju države za zagotavljanje ustavnosti in zakonitosti v lokalnih skupnostih. Zakonodajalec naj bi bil zato zavezan pri razrešitvi kolizije dveh ustavnih vrednot, to je avtonomnosti lokalne samouprave in zagotavljanja človekovih pravic, izbrati ukrep, ki za zagotavljanje ene pravice najmanj posega v drugo pravico. Ukrep razpustitve občinskega sveta naj bi tako pomenil zgolj skrajno sredstvo, ki pa v danem primeru niti ne bi zagotovo doseglo cilja. Glede očitka o kršitvi drugega odstavka 14. člena in 22. člena Ustave Državni zbor poudarja, da v zakonodajnem postopku nobena občina ni uveljavljala niti obstoja niti neobstoja niti spremenjenih okoliščin glede obstoja romske skupnosti na svojem območju. Meni, da ima konkretna občina pravni interes le v zvezi z ugotavljanjem obstoja in s tem povezanih posebnih pravic romske skupnosti na svojem območju, zato za utemeljevanje neizpolnjevanja svojih obveznosti ni upravičena uporabiti morebitne prizadetosti romske skupnosti v neki drugi občini. Meni, da so očitki o dvojni volilni pravici glede na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-283/94 z dne 12. 2. 1998 (Uradni list RS, št. 20/98 in OdlUS VII, 26) neutemeljeni. V zvezi z očitkom o posegu izpodbijane ureditve v pravico do lokalne samouprave zaradi neposredne zakonske določitve občin s tako obveznostjo se sklicuje na dosedanjo ustavnosodno presojo, ki takega načina samega po sebi ni spoznala za neskladnega z Ustavo. Poudarja, da naj pri tem ne bi šlo za preneseno pristojnost na občine, ampak za določitev posebnih pravic romske skupnosti na lokalni ravni. Sklicevanje predlagatelja na potrebnost soglasja za prenos državnih nalog na občine naj poleg tega ne bi upoštevalo spremembe drugega odstavka 140. člena Ustave, ki v takih primerih soglasja ne predvideva več. Glede pristojnosti Državne volilne komisije poudarja, da naj bi šlo za subsidiarno pristojnost nadomestne izpolnitve, ki nastopi le v primeru, ko občina svoje obveznosti ne uresniči, s čimer naj se v pravico do lokalne samouprave sploh ne bi moglo poseči. Poseben rok za razpis in posebno izvedbo volitev predstavnika romske skupnosti v občinskem svetu v Občini Grosuplje naj bi zakonodajalec v zakonu posebej določil zato, ker je ta občina edina, ki obveznosti izvoliti predstavnika romske skupnosti v občinski svet še ni izvršila in ker neizvršitev traja že od leta 1993. Rok za izvršitev te obveznosti je že pred tem določilo tudi Ustavno sodišče v svoji tretji odločbi, vendar predlagatelj tudi tega ni spoštoval.
3. Vlada meni, da vložena zahteva za oceno ustavnosti izpodbijanih določb ZLS-P ni utemeljena. Navaja, da je zakonodajalec ob določitvi občin, ki so dolžne zagotoviti predstavnika romske skupnosti v občinskem svetu, zadostil pogojem za ugotovitev avtohtonosti poseljenih Romov v Občini Grosuplje. Poudarja, da je Ustavno sodišče o ustavnosti določitve spiska občin s tako obveznostjo že odločalo in ugotovilo, da zakonodajalec ni arbitrarno posegel v pravice lokalne skupnosti. Pojasnjuje, da pojem »avtohtonost« v uradnem dokumentu ni določen ne v Sloveniji ne v tujini in tudi ne v mednarodnih dokumentih. Ob odsotnosti uradne razlage naj bi ga strokovnjaki nadomeščali s pojmom »zgodovinska ali tradicionalna poselitev«. V času priprav predloga Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 51/02 – v nadaljevanju: ZLS-L), ki je v pravni red uvedel spisek občin z navedeno obveznostjo, naj bi bila opravljena obširna strokovna posvetovanja. Ta naj bi pokazala, da kriterijev za avtohtonost poselitve Romov, ki jih uporabljajo nekatere druge države (npr. Avstrija, Madžarska), v Sloveniji zaradi različnih poselitvenih navad tu živečih Romov ni primerno uporabiti. Ti kriteriji namreč vključujejo obvezno preštevanje in obvezno opredeljevanje ter upoštevanje obdobja stalnega prebivanja, kar naj tudi ne bi bilo v skladu s pravnimi načeli, z usmeritvami in s priporočili Sveta Evrope ter drugih mednarodnih organizacij, ki skrbijo za uveljavljanje pravic Romov. Da bi se izognili določitvi kriterijev, ki bi lahko posegali v osebnostne pravice posameznika oziroma romske skupnosti v celoti, kot tudi arbitrarnega odločanja in s tem neenakega odločanja občinskih svetov, je bilo sklenjeno, da se z zakonom neposredno določi območja občin, v katerih je treba zaradi tam tradicionalno živeče romske skupnosti zagotoviti njeno pravico do predstavnika v občinskem svetu. Za določitev teh območij naj bi bili uporabljeni rezultati raziskav, arhivskih gradiv, posamičnih terenskih raziskav Inštituta za narodnostna vprašanja in ugotovitve Urada za narodnosti, ki so temeljile na identificirani problematiki romskih skupnosti v posameznih občinah. Vsem takim občinam naj bi bila poslana odločba Ustavnega sodišča št. U-I-416/98 s priporočilom, naj preverijo avtohtonost pripadnikov romske skupnosti na določenem območju (to je, ali živijo Romi v občini daljše obdobje), njihovo številčnost, organiziranost ter druge posebnosti. Vlada navaja, da naj bi bili kot podlaga za oblikovanje seznama občin iz ZLS-L uporabljeni prav dopisi občin. Pri neposredni zakonski določitvi občin s tako obveznostjo naj bi se izhajalo zlasti iz obveznosti države zagotoviti dovolj trdno pravno varstvo pravic romske skupnosti, kot to izhaja iz mednarodnih dokumentov in odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-416/98. Izpodbijani 3. člen ZLS-P spiska teh občin ni spremenil. Vlada dalje meni, da argumenti o kršitvi 138. in 140. člena Ustave ne zdržijo. Dodelitev nalog te vrste lokalnim skupnostim kot lokalne zadeve naj bi bila tudi primerjalno uveljavljena in naj bi pomenila le ustavnopravno določitev (65. člen Ustave) dodatnih nalog občin, ki v ničemer ne posegajo v izvirne pristojnosti lokalne samouprave. Vlada v zvezi s tem poudarja, da je treba Ustavo tolmačiti kot celoto. Ureditev nadomestne pristojnosti Državne volilne komisije naj bi težila k zagotovitvi spoštovanja ustavnosti in zakonitosti v občinah, in to šele potem, ko so izčrpane vse druge možnosti. Izpodbijana ureditev v prehodni določbi glede Občine Grosuplje pomeni stopnjevalno obliko ukrepanja za zagotovitev ustavnosti in zakonitosti v občini glede na njeno dosedanje neizvrševanje zakonov in odločb Ustavnega sodišča. Vlada pojasnjuje, da je za zagotovitev tega ustavnega načela proučevala tudi možnosti za ukrepanje po 90.b členu ZLS, vendar je pri izbiri ukrepov upoštevala načelo sorazmernosti in primernosti. Razpustitev občinskega sveta naj namreč sama po sebi še ne bi zagotovila spoštovanja zakona in odločbe Ustavnega sodišča v Občini Grosuplje glede izvolitve romskega občinskega svetnika. Vlada naj bi zato zakonodajalcu predlagala sprejem milejšega ukrepa, ki pa zagotavlja učinkovito izvršitev občinske obveznosti in hkrati normalno delovanje lokalne samouprave v Občini Grosuplje. Meni, da omejen poseg v lokalno samoupravo, ki naj bi zagotavljal njeno z Ustavo skladno delovanje, ni neustaven, ampak je v skladu z načelom pravne države.
4. O odgovoru Državnega zbora se je izjavil predlagatelj. Poudarja, da Občina Grosuplje nikoli ni zanikala pravice romske skupnosti do posebnega varstva kot ukrepa pozitivne diskriminacije, vendar pa je mnenja, da naj ta pravica ne bi šla vsakemu Romu ali skupini Romov, ki se ta trenutek nahajajo na območju Republike Slovenije. Nesporno naj bi bilo, da se kolektivne pravice narodne (etnične) skupnosti lahko v praksi izvajajo le na območju, kjer ta dejansko živi. Glede na to meni, da se pozitivna diskriminacija v obliki posebnega političnega predstavništva lahko nanaša le na tiste občine, kjer Romi živijo že toliko časa, da jih je moč šteti kot avtohtono naseljene oziroma tradicionalno naseljene. Upoštevanje kriterija avtohtone poselitve naj bi izhajalo tudi iz odločb Ustavnega sodišča. Navedbo v odgovoru, da bi pomen avtohtonega obstoja narodnih manjšin težko enačili z avtohtonim obstojem romske skupnosti, predlagatelj razume kot navedbo, da avtohtonosti poselitve romske skupnosti ni mogoče ugotavljati na enak način, kot to velja za italijansko in madžarsko narodno skupnost. Takšno stališče pa naj bi po mnenju predlagatelja zdržalo le v delu, ki se nanaša na način nastanka avtohtone narodne skupnosti na določenem območju, v konkretnem ugotavljanju pa naj ne bi bilo merodajno. Predlagatelj namreč meni, da je ugotovitev avtohtonosti poselitve v vsakem primeru neločljivo vezana na dolžino bivanja na določenem prostoru. Dolžino bivanja romske in drugih skupnosti naj bi bilo moč zanesljivo ugotoviti predvsem iz zapiskov in dokumentov. Države s tem v zvezi uporabljajo različne kriterije: najmanj 100 let bivanja na določenem prostoru, več generacij neprekinjenega bivanja. Predlagatelj navaja, da ne nasprotuje zakonski določitvi občin s tako obveznostjo, da pa nasprotuje arbitrarni uvrstitvi občin v tak seznam. Nasprotuje torej določitvi občinske obveznosti zagotoviti posebne pravice, ne da bi se na podlagi dejstev ugotovilo, ali je maloštevilna v občini živeča romska skupnost na območju, kjer živi, res avtohtona. Iz odgovora naj bi bilo jasno, da zakonodajalec ni uporabil lastnih meril, ampak je izhajal iz ugotovitev Urada za narodnosti, vendar uporabljene študije in ugotovitve niso nikjer javno objavljene. Nedopustno naj bi bilo, da zakonodajalec argumentov za svojo odločitev ni utemeljil v zadostnem obsegu, da bi jih bilo v skladu z načelom pravne države mogoče preizkusiti. Meni, da naj bi ravno jasni in nedvoumni kriteriji omogočali uresničevanje načela pravne države in preprečevali zlorabe in arbitrarno odločanje ter s tem povezano omejevanje človekovih pravic. Ustavno sodišče naproša, naj pozove zakonodajalca ali Urad za narodnosti, da te študije predstavi v javnosti. Ponovno se sklicuje na strokovno literaturo, iz katere naj bi izhajal podatek, da je bila prisotnost Romov v Občini Grosuplje evidentirana šele leta 1964. Prereka navedbo Državnega zbora, da v zakonodajni postopek ni posredovala argumentov proti ugotovitvi, da bi na njenem območju bivala avtohtona romska skupnost. To naj bi v zakonodajnem postopku sprejemanja ZLS-L leta 2002 storila, vendar naj bi zakonodajalec njene argumente prezrl. Takoj po naložitvi te obveznosti naj bi sprožila postopek pred Ustavnim sodiščem. Ker Občinski svet odklanja trditev zakonodajalca, da na njenem območju živi avtohtono naseljene romska skupnost, je uporabil državljansko nepokorščino kot skrajno obliko protesta. Ponovno poudarja, da je romska skupnost, ki živi na njenem območju, maloštevilna, kar naj bi dokazoval tudi podatek, da se je v volilni imenik za volitve romskega svetnika vpisalo le 41 Romov. Ponavlja podatek, da naj se ne bi ob popisu prebivalstva leta 2002 nihče v Občini Grosuplje opredelil kot Rom. Taki podatki omogočajo dva sklepa: da v tem obdobju v Občini Grosuplje Romi niso živeli ali pa da se nihče od njih ni hotel opredeliti kot Rom, kar pa je glede na mednarodne pogodbe, ki obvezujejo Republiko Slovenijo, stvar svobodne izbire. Če Romi ne želijo biti obravnavani kot taki, naj tudi zakonodajalec ne bi imel pravice, da jih sam opredeli kot avtohtone Rome v Občini Grosuplje. Poudarjajo, da naj poselitev od leta 1964 ne bi mogla izkazati avtohtonosti poselitve območja Občine, uporaba takega kriterija časa poselitve pa bi sama po sebi odprla vprašanje ekonomskih migrantov, naseljenih po letu 1945. Občina odklanja uvrstitev na seznam vse dotlej, dokler se na podlagi jasnih kriterijev ne izkaže upravičenost uvrstitve v skupino občin z obveznostjo zagotoviti romskega svetnika. Poudarja, da zgledno skrbi za maloštevilne v Občini Grosuplje živeče Rome.
5. Predlagatelj se je izrekel tudi o mnenju Vlade. Poudarja, da naj bi obveznost zagotoviti romskega svetnika izvirala iz dejstva avtohtone naseljenosti romske skupnosti, ki pa jo je treba ugotoviti. Vlada naj ne bi izkazala niti pojasnila upoštevanja kakršnih koli kriterijev v ta namen, pojem »zgodovinska ali tradicionalna poselitev« pa naj bi pomenil zgolj sinonim za pojem »avtohtona poselitev«. Tako naj še vedno ne bi bilo jasno, zakaj kriteriji za ugotavljanje avtohtone poselitve Romov, ki jih uporabljajo nekatere sosednje države, za Slovenijo niso sprejemljivi. Nesprejemljivo naj bi bilo, da se posebne pravice, namenjene zaščiti narodne skupnosti, dodeljujejo brez ugotavljanja števila in časa prebivanja njenih pripadnikov na določenem območju. Ugotovitev upravičenosti narodne manjšine do posebnih ukrepov naj bi bila neločljivo vezana na število, čas prisotnosti in povezanost ter organiziranost določene narodne skupnosti na določenem območju. Ravnanje, ki tega ne bi upoštevalo, naj bi lahko privedlo do manipulacij in arbitrarnosti v razmerju do drugih narodnih skupnosti. Če pa je bil zakonodajalcu predlagan spisek občin z obveznostjo izvoliti romskega svetnika z upoštevanjem nekih kriterijev, naj bi bilo nedopustno, da teh kriterijev Vlada ne predstavi javnosti, ter da se jih ne zapiše v zakon. Trdi, da naj bi iz strokovne literature izhajalo, da je bila prisotnost romske skupnosti v Občini Grosuplje prvič evidentirana šele leta 1964, v nekaterih drugih občinah pa dosti prej, pa vendar po ZLS nimajo te obveznosti. Navaja, da naj bi bila romska skupnost, ki živi v Občini Grosuplje, maloštevilna, kar naj bi tudi kazalo, da na tem območju ni avtohtona niti tradicionalno ali zgodovinsko poseljena skupnost in se ponovno sklicuje na že uporabljeno strokovno literaturo. Poudarja, da sicer za maloštevilne Rome na svojem območju zgledno skrbi.
B.
6. Člen 3 ZLS-P, ki dopolnjuje 39. člen ZLS, ureja posebno pravico romske skupnosti, avtohtono naseljene v občini, do predstavnika v občinskem svetu tako, da so naštete občine, ki morajo to pravico zagotoviti (med njimi tudi Občina Grosuplje), in tako, da poleg njihove obveznosti za izvedbo teh volitev vzpostavlja nadomestno pooblastilo Državni volilni komisiji ter ureja nekatera vprašanja postopka tako izvedenih volitev.(1) Prehodna določba prvega odstavka 6. člena ZLS-P pa določa obveznost Občine Grosuplje, da izvede v zakonsko določenih rokih volitve predstavnika romske skupnosti v Občinski svet, ter določa nadomestno pooblastilo Državni volilni komisiji za razpis teh volitev v primeru, da jih Občinski svet ne razpiše.(2)
7. Ustava v 65. členu določa, da položaj in posebne pravice romske skupnosti, ki živi v Sloveniji, ureja zakon. Ustava varuje romsko skupnost, ki živi v Sloveniji, kot etnično skupnost. Namen ustavnega varstva je v ohranitvi etničnih posebnosti romske skupnosti in sicer tako, da ji večinski narod zagotovi posebne pravice.(3) Določitev položaja in posebnih pravic romske skupnosti Ustava v celoti prepušča zakonu. V tem se njen ustavni položaj razlikuje od položaja italijanske in madžarske narodne skupnosti, ki sta varovani kot narodni manjšini z že v Ustavi določenimi posebnimi pravicami (glej tudi odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-416/98, točka 8 obrazložitve). Kot eno posebnih pravic romske skupnosti ZLS v petem odstavku 39. člena ureja pravico romske skupnosti, avtohtono naseljene na območju občine, do najmanj enega predstavnika v občinskem svetu. Ustavno sodišče je doslej večkrat presojalo ustavnopravne vidike te posebne pravice romske skupnosti. Tako je v odločbi št. U-I-416/98 poudarilo, da glede na 2. člen Ustave ni dovolj, da zakonodajalec posebno pravico romske skupnosti v zakonu le določi, temveč mora urediti njeno izvrševanje tako, da bo romski skupnosti, ki živi v Sloveniji, zagotovljeno njeno dejansko izvrševanje. Zakonodajalcu je glede na to naložilo, da mora v zakonu natančneje določiti kriterije, na podlagi katerih bodo občine lahko ugotovile, ali na njihovem območju živi avtohtono naseljena romska skupnost, da mora oceniti, ali je treba zaradi uresničevanja te pravice predpisati še druge kriterije, ter da mora določiti rok, v katerem so občine dolžne izpolniti svojo obveznost (točka 12 obrazložitve). Zakonodajalec je to obveznost uresničil tako, da je v zakonu neposredno naštel občine, v katerih v skladu z ugotovitvami Urada za narodnosti živi večje število Romov. Na zahtevo več občin je takšno ureditev presojalo Ustavno sodišče. Z odločbo št. U-I-315/02 z dne 3. 10. 2002 (Uradni list RS, št. 87/02 in OdlUS XI, 198) določitev takšnih občin z zakonom ni spoznalo kot neskladno z Ustavo. V obrazložitvi je navedlo, da bi zakonodajalec posegel v pravice lokalne skupnosti, če bi takšne občine določil arbitrarno, torej tako, da pred tem ne bi ugotovil, ali na območju neke občine prebiva avtohtono naseljena romska skupnost, oziroma če bi med takšne občine uvrstil tudi občine, na območju katerih ne prebiva avtohtono naseljena romska skupnost. V zvezi s tem je ugotovilo, da je zakonodajalec pri določitvi teh občin izhajal iz ugotovitev Urada Vlade Republike Slovenije za narodnosti in da zato ni ravnal arbitrarno (točka 6. obrazložitve). To stališče je Ustavno sodišče ponovilo v odločbi št. U-I-345/02 z dne 14. 11. 2002 (Uradni list RS, št. 105/02 in OdlUS XI, 230). Ustavno sodišče je v tej odločbi ugotovilo, da so statuti nekaterih občin v neskladju z ZLS, ker ne določajo, da so člani občinskih svetov tudi predstavniki romske skupnosti. Hkrati je tem občinam naložilo razpis volitev članov občinskih svetov, predstavnikov romske skupnosti, v roku 30 dni po objavi (usklajenih) statutov v Uradnem listu Republike Slovenije. V obrazložitvi je navedlo, da ta odločba pomeni ugotovitev, da v izreku navedene občine niso spoštovale Ustave in ZLS, zaradi česar jim je bilo treba določiti rok, v katerem morajo odpraviti nezakonitosti, in rok, v katerem morajo razpisati volitve predstavnikov romske skupnosti.
8. Predlagatelj – Občinski svet Občine Grosuplje vse doslej ni uskladil svojega statuta z ZLS niti ni razpisal teh volitev v skladu z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-345/02. Občina Grosuplje glede na to že dalj časa krši načelo pravne države iz 2. člena Ustave. Bistvo njenega zavračanja je v trditvi, da v Občini Grosuplje živeči Romi na tem območju niso avtohtoni prebivalci. Predlagatelj meni, da je treba glede avtohtonosti poselitve romske skupnosti ugotoviti dejansko stanje na podlagi kriterijev, kar naj za Občino Grosuplje ne bi bilo storjeno.(4) Vendar ta trditev predlagatelja ne drži, saj je tradicionalnost oziroma avtohtonost poselitve romske skupnosti (tudi) za Občino Grosuplje ugotavljal zakonodajalec v postopku sprejemanja ZLS-L in ZLS-P. Predlagatelj glede na navedbe torej dvomi o verodostojnosti ugotovitev zakonodajalca, zlasti zaradi lastnih predstav, kako in na kateri podlagi ocenjevati dejstva v zvezi z naseljenostjo romske skupnosti v občini (številčnost, čas prisotnosti, povezanost in organiziranost neke narodne skupnosti). Zatrjuje, da je v postopku sprejemanja ZLS-L sodeloval in nasprotoval oceni, da na območju Občine Grosuplje živi avtohtono naseljena romska skupnost, vendar naj bi zakonodajalec njegove argumente prezrl. Tako ostaja nesporno dejstvo, da v postopku sprejemanja ZLS-P predlagatelj ni sodeloval in ni navajal dejstev iz te zahteve ali drugih podatkov, ki bi dokazovali, da se je dejansko stanje v občini spremenilo tako, da se je romska skupnost z območja te občine odselila oziroma da nikoli niti ni bila avtohtono naseljena. Postopek posvetovanja z lokalnimi skupnostmi, ki ga je v zakonodajnem postopku zakonodajalec dolžan izvesti glede vpliva predlaganih rešitev na koristi občin, je prvenstveno orodje za uveljavljenje prepričljivih in celovitih argumentov posameznih občin, ki ga v obravnavani zadevi Občina Grosuplje ni izkoristila. Organi občin pa so kot organi lokalne oblasti glede na splošno načelo zakonitosti, ki izhaja iz načela pravne države (2. člen Ustave), dolžni spoštovati in izvrševati odločitve zakonodajalca, na njegove odločitve pa vplivati ali si prizadevati za njihovo spremembo na načine, predvidene z Ustavo in zakoni.
9. Tako predlagatelj šele v zahtevi pred Ustavnim sodiščem izpodbija (ponovno) uvrstitev Občine Grosuplje med občine, ki morajo zagotoviti romski skupnosti predstavnika v občinskem svetu, ker še vedno trdi, da je zakonodajalec sprejel to odločitev arbitrarno. Tak očitek istega predlagatelja je Ustavno sodišče presojalo že z odločbama št. U-I-315/02 in št. U-I-345/02 ter ga zavrnilo, ker je ugotovilo, da ga predlagatelj ni utemeljil, ter da glede neizpolnjevanja minimalnih pogojev avtohtonosti za romsko skupnost na svojem območju izraža le svoje prepričanje, ki ga ni podkrepil z navedbo dejstev, obstoja romske skupnosti na svojem območju pa niti ni zanikal. Očitek o arbitrarnosti zaradi nedokazane tradicionalnosti poselitve in zaradi maloštevilnosti romske skupnosti predlagatelj tokrat utemeljuje s sklicevanjem na strokovno literaturo in na podatke popisa prebivalstva iz leta 2002. Ustavno sodišče je proučilo v zahtevi navedene dokaze. Ugotovilo je, da vsebina podatka iz monografije avtorice Pavle Štrukelj(5), na katero se predlagatelj na več mestih sklicuje, ne dopušča sklepa, da je bila prisotnost romske skupnosti pri Grosupljem prvič evidentirana šele leta 1964.(6) V dokaz navedena tabela št. 10 je namreč zgolj tabela rodbinskih imen glede na popis leta 1964. Tudi avtor Miran Komac v strokovnem članku(7) ni ugotovil, da bi Urad za narodnosti sestavil spisek občin brez kakršnih koli kriterijev in meril ali da bi bilo to določanje sporno. Avtor zgolj ugotavlja, da kriteriji za izbor občin niso bili nikjer posebej natančno predstavljeni, da pa je verjetno ključno vlogo imel kriterij dolgotrajne in stalne naselitve. Seznamu t. i. romskih občin vsebinsko ne oporeka in se zavzema za spremembo obravnave romske skupnosti v Sloveniji v smislu njene družbene vključitve.(8) Ni mogoče torej reči, da uporabljena strokovna literatura postavlja pod vprašaj avtohtonost romske skupnosti v Občini Grosuplje. Tudi podatke Statističnega urada Republike Slovenije glede popisa leta 2002 je treba ocenjevati celovito. Iz analize teh podatkov(9) sicer izhaja, da Občina Grosuplje ni navedena na seznamu tistih občin, katerih prebivalci so se na popisu opredelili po narodni pripadnosti kot Romi, vendar je treba upoštevati, da gre za prikaz občin z največjim številom tako opredeljenih oseb.(10)Iz podatkov v isti publikaciji pa tudi izhaja, da je v Občini Grosuplje na tem popisu 87 oseb izjavilo, da je njihov materni jezik romski.(11) Strokovnjaki ugotavljajo, da se glede na neobvezno izjavljanje o narodni pripadnosti povečuje vrednost podatkov o maternem jeziku.(12) Podatki, s katerimi predlagatelj dokazuje, da naj v Občini naseljena romska skupnost ne bi bila avtohtona, torej tradicionalno naseljena, očitno niso celoviti, zato z njimi arbitrarnosti ugotovitve tega dejstva ne more izkazati.
10. Ustavno sodišče tudi ugotavlja, da je bilo na volitvah člana občinskega sveta – predstavnika romske skupnosti v Občini v volilni imenik pripadnikov romske skupnosti vpisanih 41 volilnih upravičencev, glasovalo pa je 48 volivcev.(13) Ti podatki nedvomno izkazujejo obstoj romske skupnosti na območju Občine Grosuplje. Te ugotovitve ni mogoče izničiti z oceno, da gre za maloštevilne volilne upravičence glede na število prebivalcev oziroma volilnih upravičencev v Občini Grosuplje.(14) Vlada kot predlagatelj ZLS-L, je v zakonodajnem postopku pojasnila, zakaj kriteriji avtohtonosti, ki jih uporabljajo nekatere sosednje države (številčnost, bivanje 100 let ali več generacij) za Slovenijo niso primerni,(15) in obrazložila predlagano rešitev.(16) Navedbe predlagatelja glede na povedano ne izkazujejo, da bi bila obveznost Občine Grosuplje zagotoviti izvolitev člana občinskega sveta, predstavnika romske skupnosti v Občini Grosuplje, določena arbitrarno. Glede na to ta izpodbijana ureditev ni v neskladju z načelom pravne države iz 2. člena Ustave.
11. Obstoj avtohtone romske skupnosti v posamezni občini se izkazuje z različnimi okoliščinami, na kar je opozorilo Ustavno sodišče že v odločbi št. U-I-416/98. Ob zahtevi, da mora zakonska ureditev dano pravico posebnega varstva tudi dejansko omogočati, je pojasnilo, da so za ugotavljanje pravice do predstavnika romske skupnosti v občinskem svetu poleg avtohtonosti(17) romske skupnosti v posamezni občini pomembni tudi drugi kriteriji (npr. organiziranost, število pripadnikov). Te mora torej upoštevati tudi zakonodajalec v primeru neposredne določitve občin, ki so zavezane zagotoviti uresničevanje te pravice. Izhajajoč iz 65. člena Ustave pa lahko pravico do predstavnika v občinskem svetu iz petega odstavka 39. člena ZLS uresničujejo le tisti pripadniki romske skupnosti, ki so slovenski državljani in imajo urejeno stalno prebivališče na območju občine za izvrševanje volilne pravice na lokalnih volitvah. Ob spremembi navedenih okoliščin bi bil zakonodajalec upravičen navedeno obveznost posamezne občine tudi spremeniti oziroma ukiniti. Vendar pa je tako spremembo dopustno izvesti le na podlagi celovitih in prepričljivih argumentov, temelječih zlasti na podlagi preučevanj sprememb v naseljenosti Romov na območju občine. Na podlagi prepričljivih argumentov, ki bi jasno izkazovali spremembo teh in drugih pomembnih okoliščin, lahko Občina Grosuplje vedno začne aktivnosti za ustrezno spremembo zakonske ureditve, ki ji nalaga izvolitev člana občinskega sveta – predstavnika romske skupnosti.
12. Predlagatelj zatrjuje tudi poseg v pravico do lokalne samouprave (138. in 140. člen Ustave), ker naj bi bila ta obveznost občinam naložena brez njihovega soglasja in ker naj bi njihove naloge lahko opravila tudi Državna volilna komisija kot državni organ. Pristojnosti oziroma naloge občine so tiste zadeve javnega pomena, ki jih občina določi s svojim splošnim aktom ali so kot take določene z zakonom (prvi odstavek 21. člena ZLS), pri čemer ne gre za statično določene zadeve, ampak se izvirne pristojnosti občin v času lahko spreminjajo (glej le primeroma naštete naloge občine v drugem odstavku tega člena). Ker pri določitvi zastopstva romske skupnosti v občinskem svetu po naravi stvari ne gre za državno nalogo, že v času nastanka te občinske naloge ni bilo podlag za uporabo instituta soglasja iz drugega odstavka 140. člena Ustave, ki je bilo s spremembo te ustavne določbe leta 2006 tudi opuščeno. Iz odgovora Državnega zbora izhaja, da je pri sprejemanju te dodatne obveznosti oziroma naloge občin spoštoval postopek posvetovanja z občinami (94. člen ZLS in 145. člen PoDZ). Glede pooblastila Državni volilni komisiji izvesti volitve romskega svetnika pa je treba upoštevati, da je pooblastilo nadomestne narave, ki učinkuje šele po preteku roka za izpolnitev zakonske obveznosti občine same. Ta rešitev ne odstopa od siceršnjega sistema nadzora državnih organov nad zakonitostjo dela občinskih organov kot ga določa ZLS (členi od 88 do 90.č), zagotavlja pa delovanje načela pravne države iz 2. člena Ustave. Zato izpodbijana ureditev ni v neskladju s 138. in 140. členom Ustave.
13. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju tudi s 14. in z 22. členom Ustave tako z vidika lokalnih skupnosti kot z vidika pripadnikov romske skupnosti. Neenakost naj bi bila v tem, da prebivalci romske narodnosti v drugih občinah nimajo take pravice, te občine pa ne take obveznosti, zakonodajalec pa je ni predvidel niti za državno raven. Občinski svet lahko s postopkom pred Ustavnim sodiščem pred posegi države varuje le ustavni položaj in pravice svoje občine (deveta alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju: ZUstS); enako občina po 91. členu ZLS). Za ustavni položaj in pravice občine je bistveno stanje na njenem območju, ker tam izvršuje svoje pristojnosti oziroma naloge. Predlagatelj zato nima pravnega interesa uveljavljati očitkov glede (ne)enakosti romskih skupnosti, ker ne gre za njegov pravni položaj, ureditev na državni ravni pa vanj očitno ne posega. V zvezi z očitkom neenakega obravnavanja glede na druge občine z romskim prebivalstvom pa predlagatelj uveljavlja okoliščino daljšega obstoja romske skupnosti (že več stoletij) in večjega števila pripadnikov romske skupnosti v nekaterih občinah kot v Občini Grosuplje, ne da bi to zanje pomenilo obveznost zagotoviti romskega svetnika. Vendar za njeno obveznost zagotoviti romskega svetnika v občinskem svetu sploh ni bistveno stanje poselitve romske skupnosti v drugih občinah. Tega morajo obravnavati konkretne občine in zakonodajalec. V zvezi s to obveznostjo predlagatelja je bistveno stanje romske skupnosti na njegovem območju. O tem je Ustavno sodišče opravilo presojo v okviru 9. in 10. točke te obrazložitve. Zato izpodbijana ureditev glede na navedbe v zahtevi ni v neskladju z drugim odstavkom 14. člena in z 22. členom Ustave.
C.
14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena ZUstS in tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07) v sestavi: podpredsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, mag. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič l.r.
Podpredsednik
(1) 3. člen ZLS-P se glasi:
»Šesti odstavek 39. člena se spremeni tako, da se glasi:
'Občine Beltinci, Cankova, Črenšovci, Črnomelj, Dobrovnik, Grosuplje, Kočevje, Krško, Kuzma, Lendava, Metlika, Murska Sobota, Novo mesto, Puconci, Rogaševci, Semič, Šentjernej, Tišina, Trebnje in Turnišče so dolžne zagotoviti pravico v občini naseljene romske skupnosti do enega predstavnika v občinskem svetu.'
Dodajo se novi sedmi, osmi, deveti in deseti odstavek, ki se glasijo:
'Če občina iz prejšnjega odstavka ne zagotovi romski skupnosti pravice do enega predstavnika v občinskem svetu do vsakokratnega razpisa rednih lokalnih volitev, izvede te volitve Državna volilna komisija na podlagi zakona, ki ureja lokalne volitve.
V postopku sodelujejo tudi drugi državni organi. Državna volilna komisija imenuje komisijo za sestavo volilnega imenika romske skupnosti v občini, pri čemer se predsednik imenuje na predlog načelnika teritorialno pristojne upravne enote, en član na predlog pristojnega državnega organa za narodnosti in en član na predlog Sveta romske skupnosti Republike Slovenije.
V primeru, ko izvede volitve Državna volilna komisija, se z izvolitvijo predstavnika romske skupnosti poveča število članov občinskega sveta za enega člana.
Izvedbo teh volitev financira državni proračun na račun občine.'«
(2) 6. člen ZLS-P se glasi:
»Volitve člana občinskega sveta, predstavnika romske skupnosti v Občini Grosuplje, morajo biti opravljene najpozneje v treh mesecih po uveljavitvi tega zakona. Volitve razpiše Občinski svet Občine Grosuplje v 30 dneh po uveljavitvi tega zakona, izvedejo pa se v rokih, ki veljajo za ponovne volitve v občinski svet.
Če občinski svet volitev ne razpiše v roku iz prejšnjega odstavka, jih razpiše Državna volilna komisija v osmih dneh po izteku roka iz prejšnjega odstavka.«
(3) Glej F. Zakrajšek v: L. Šturm (ur.), Komentar Ustave Republike Slovenije, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana 2002, str. 630–631.
(4) Predlagatelj navaja, da naj bi v primeru Mestne občine Novo mesto obstoj romske skupnosti ugotovilo Ustavno sodišče sámo na podlagi pričevanj na javni obravnavi.
(5) Glej P. Štrukelj, Tisočletne podobe nemirnih nomadov (Zgodovina in kultura Romov v Sloveniji), Družina, Ljubljana 2004.
(6) Glej prav tam, str. 28 (zemljevid), str. 56 (popis 1961), str. 107.
(7) Glej M. Komac, Konstrukcija romskega političnega predstavništva, Razprave in gradivo, Inštitut za narodnostna vprašanja, Ljubljana 2007. Avtorjeva misel se v celotnem odstavku (na str. 11) glasi: »Kriteriji za izbor občin niso bili nikjer posebej natančno predstavljeni. Zna biti, da so ključno vlogo pri določanju »občin z romskim prebivalstvom« imeli kriteriji dolgotrajne in stalne poselitve. Te vsebine se v Sloveniji zrcalijo v dikciji avtohtone narodne skupnosti. Gotovo pa ne gre pozabiti na osebne preference lokalnih veljakov. Bodi temu tako, ali drugače, prvič v zgodovini bivanja na slovenskih tleh, so Romi dobili možnost, da sodelujejo v politiki kot avtonomni subjekti na področjih, ki zadevajo njihov razvoj.«
(8) Avtor v istem članku (na str. 19) ugotavlja, da »znajo biti romski svetniki/aktivisti pomemben agens zavedanja romske skupnosti v Sloveniji o pripadništvu skupnemu narodu, ne glede na območje njihove naselitve, zavedanju, da so v Sloveniji narodna manjšina; zato jim pripada prav isti obseg pravic in dolžnosti, kot jih imata italijanska in madžarska narodna manjšina«.
(9) Glej M. Šircelj in drugi, Verska, jezikovna in narodna sestava prebivalstva Slovenije, Posebne publikacije/ Statistični urad Republike Slovenije, Ljubljana 2003, št. 2.
(10) Prav tam, str. 24.
(11) Prav tam, str. 28.
(12) Prav tam, str. 130: »Vse pogostejše odločanje za narodno neopredeljenost in vse več manjkajočih odgovorov na vprašanje o narodni pripadnosti povečuje vrednost podatkov o maternem jeziku. Podatki o maternem jeziku ne samo da omogočajo zanesljivejše primerjave v času in prostoru, ampak nudijo tudi vpogled v jezikovno sestavo narodno neopredeljenega prebivalstva oziroma v pogostost narodne neopredeljenosti in neznanih odgovorov v različnih jezikovnih skupinah.«
(13) Poročilo o izidu glasovanja in o izidu volitev enega člana Občinskega sveta Občine Grosuplje – predstavnika romske skupnosti v Občini Grosuplje, glej .
(14) Število vpisanih volilnih upravičencev v volilne imenike pripadnikov romske skupnosti je v nekaterih (sicer manjših) občinah, ki so volitve romskega občinskega svetnika že izvedle, manjše kot v Občini Grosuplje (npr. v občini Cankova 30, Dobrovnik 31, Semič 24, Turnišče 29).
(15) Glej Poročevalec DZ, št. 21/02, str. 28: »Rezultat posvetovanj je bila ugotovitev, da po dosedanjem poznavanju položaja in razmer znotraj romske skupnosti, ki živi v Republiki Sloveniji, različnosti poselitvenih navad pripadnikov romskih skupnosti, ki živijo na območju posameznih občin, načel Ustave Republike Slovenije in usmeritev mednarodnih organizacij, ki skrbijo za uveljavljanje pravic Romov, za romske skupnosti na posameznih območjih Slovenije, kriteriji avtohtonosti, ki jih uporabljajo druge države (Avstrija, Madžarska) niso primerni.«
(16) Glej prav tam, str. 32: »Glede na strokovno utemeljena mnenja, da bi bilo določanje enotnih kriterijev avtohtonosti, brez predhodno opravljenih študij, lahko neprimerno in omejujoče ter v nasprotju z načelom »pozitivne diskriminacije«, kriteriji za ugotovitev avtohtonosti niso določeni, temveč so naštete občine, v katerih v skladu z ugotovitvami Urada za narodnosti Vlade Republike Slovenije živi večje število Romov«.
(17) Glej tudi odločbi Ustavnega sodišča št. U-I-315/02 in št. U-I-345/02.