Številka:	U-I-158/23-20
Datum:	2. 9. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Veronike Trkov, Ljubljana – Dobrunje, ki jo zastopa Klemen Golob, odvetnik v Ljubljani, na seji 2. septembra 2025

1. Člen 7 Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 99/22), kolikor

– pod zap. št. 1044 kategorizira javno pot »Mareška p., od Podmolniške c. do V Karlovce« (odsek 717404) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 1366/3, k. o. Sostro, in

– pod zap. št. 1047 kategorizira javno pot »Podmolnik – Sadinja vas« (odsek 717407) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 1366/2, k. o. Sostro, se razveljavi.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 7. člena Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, kolikor pod zap. št. 1045 kategorizira javno pot »V Karlovce, od V Karlovce, h.st. 44 do Mareške p.« (odsek 717405) v delu, ki poteka po zemljišču s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, se zavrže.

3. Mestna občina Ljubljana mora pobudnici povrniti njene stroške postopka v višini 373,32 EUR v 30 dneh po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudnica je vložila pobudo, v kateri navaja, da izpodbija 7. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju Odlok). Zatrjuje njegovo neskladje z 22., 33. in 69. členom Ustave. Trdi, da je lastnica v izreku navedenih zemljišč. Po zemljišču s parc št. 529, k. o. Podmolnik, naj bi potekal odsek javne poti 717405 (tj. zap. št. 1045 7. člena Odloka, »V Karlovce, od V Karlovce, h.st. 44 do Mareške p.«), po zemljišču s parc. št. 1366/2, k. o. Sostro, naj bi potekal odsek javne poti 717407 (tj. zap. št. 1047 7. člena Odloka, »Podmolnik – Sadinja vas«), po zemljišču s parc. št. 1366/3, k. o. Sostro, pa odsek javne poti 717404 (tj. zap. št. 1044 7. člena Odloka, »Mareška p., od Podmolniške c. do V Karlovce«). Pred kategorizacijo naj Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) s pobudnico ne bi sklenila nobenega pravnega posla ali začela postopka razlastitve. Nekateri posamezniki naj bi v okviru javne razgrnitve Odloka tudi podali določene pripombe in predloge, vendar naj nato ne bi bili obveščeni o stališču MOL do njih. MOL naj bi s sprejetjem izpodbijanega Odloka pobudnico dejansko razlastila. Pobudnica predlaga, naj Ustavno sodišče zadevo obravnava absolutno prednostno in razveljavi oziroma odpravi 7. člen Odloka ter MOL naloži v plačilo stroške postopka v 30 dneh po objavi odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

2. MOL v odgovoru na pobudo ugovarja, da je pobuda prepozna. Navaja, da je do kategorizacij odseka javne poti 717404 po zemljišču s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, in po zemljišču s parc. št. 1366/3, k. o. Sostro, ter odseka javne poti 717407 po zemljišču s parc. št. 1366/2, k. o. Sostro, prišlo že z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest (Uradni list RS, št. 70/05 in 33/08 – v nadaljevanju Odlok/05). V pobudi naj bi bilo napačno navedeno, da je po zemljišču s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, kategoriziran odsek javne poti 717405, pa tudi če bi to držalo, naj bi bil tudi ta odsek že kategoriziran z Odlokom/05. MOL opozarja na objektivni in subjektivni enoletni rok za vložitev pobude iz tretjega odstavka 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Ustavnemu sodišču predlaga, naj pobudo kot prepozno zavrže, oziroma če meni, da je utemeljena, izda ugotovitveno odločbo na podlagi 48. člena ZUstS.

3. Po pozivih Ustavnega sodišča MOL, naj pošlje še dodatna pojasnila o poteku javne ceste iz evidence o javnih cestah v smislu 50. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 in 29/23 – v nadaljevanju ZCes-2) po zemljišču s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, ter po zemljiščih s parc. št. 1366/2 in parc. št. 1366/3, obe k. o. Sostro, je ta poslala grafične prikaze in pojasnila, da po podatkih Odloka javna pot poteka po navedenih zemljiščih, vendar po zemljišču s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, poteka odsek javne poti 717404, ne odsek 717405.

4. Pobudnica se ni opredelila do odgovora MOL na pobudo in do njenih dodatnih pojasnil.

5. Ustavno sodišče ni sprejelo odločitve o absolutno prednostni obravnavi zadeve.

6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo predpisi o kategorizaciji občinskih javnih cest učinkujejo neposredno na pravne položaje lastnikov zemljišč, po katerih potekajo kategorizirane javne ceste. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

7. Odlok je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen 22. 7. 2022 in je začel veljati petnajsti dan po objavi, tj. 6. 8. 2022 (11. člen Odloka). Pobuda je pravočasna, saj je bila vložena 21. 7. 2023, torej v enoletnem roku iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Stališču MOL, da je pobuda prepozna, ker je prišlo do kategorizacij že z Odlokom/05, Ustavno sodišče ne pritrjuje. Če občina z novejšim odlokom ponovno kategorizira javno cesto, ki je v preteklosti že bila kategorizirana, se rok za vložitev pobude presoja glede na novi odlok, če prejšnji v upoštevnem delu ne velja več,¹ kot v obravnavani zadevi.²

8. V obravnavani zadevi ni sporno, da je pobudnica lastnica zemljišča s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, ter zemljišč s parc. št. 1366/2 in parc. št. 1366/3, obe k. o. Sostro. Kot je bilo navedeno, predpisi o kategorizaciji javnih cest lahko neposredno učinkujejo na pravne položaje lastnikov zemljišč, po katerih potekajo javne ceste. Ustavno sodišče je štelo, da pobudnica izpodbija Odlok v delu, kolikor se nanaša na navedena zemljišča.

9. Iz pojasnil MOL in predloženih grafičnih prikazov o poteku javne poti po evidenci o javnih cestah izhaja, da po zemljišču s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, poteka odsek javne poti 717404, po zemljišču s parc. št. 1366/2, k. o. Sostro, odsek javne poti 717407 ter po zemljišču s parc. št. 1366/3, k. o. Sostro, odsek javne poti 717404. V zvezi s potekom javne poti po zemljiščih s parc. št. 1366/2 in 1366/3, obe k. o. Sostro, pobudnica v pobudi navaja enako, v zvezi z zemljiščem s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, pa pobudnica navaja, da po njem poteka drug odsek javne poti, kot izhaja iz evidence o javnih cestah, in sicer odsek 717405. Podatki MOL iz evidence o javnih cestah za zemljišče s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, torej kažejo drugače, kot trdi pobudnica, pri čemer se pobudnica do teh podatkov MOL ni opredelila. Iz ustavnosodne presoje izhaja, da je za ugotovitev, ali izpodbijani odlok sporno javno cesto določa (kategorizira) na določenem zemljišču, upoštevna ureditev v evidenci o javnih cestah (banka cestnih podatkov).³ To pomeni, da je odločilnega pomena, kakšen je potek sporne javne ceste na podlagi podatkov Odloka oziroma evidence o javnih cestah. Glede na navedeno je treba ugotoviti, da na zemljišču s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, ni zatrjevanega odseka javne poti 717405. Da bi po tem zemljišču potekal kateri drug odsek javne poti oziroma javne ceste, pa pobudnica ne uveljavlja (oziroma tega ni mogoče razbrati iz pobude) in Ustavno sodišče tudi ne more sámo posegati v trditveno podlago pobude ter tako ugotavljati obstoja javne ceste, saj mora presojo opraviti v okviru navedb pobudnice. Glede zemljišča s parc. št. 529, k. o. Podmolnik, podatki iz evidence o javnih cestah torej ne pritrjujejo trditvam pobudnice o poteku javne ceste. Pobudnica zato ne izkazuje pravnega interesa za pobudo, kolikor se nanaša na to zemljišče. Ustavno sodišče je pobudo v tem delu zavrglo (2. točka izreka).

10. V delu, kolikor se pobuda nanaša na zemljišči s parc. št. 1366/2 in 1366/3, obe k. o. Sostro, je Ustavno sodišče pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

11. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

12. ZCes-2 pojem in status javnih cest ureja v 3. členu. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe je imel tudi Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – ZCes-1), ki je veljal v času sprejetja Odloka, in pred tem tudi že Zakon o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – ZJC). Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

13. Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila.⁴ Tudi v obravnavani zadevi MOL pred kategorizacijo javne ceste oziroma javne poti po zemljiščih s parc. št. 1366/2 in 1366/3, obe k. o. Sostro, teh zemljišč ni pridobila v last. Po povedanem je torej 7. člen Odloka, kolikor kategorizira javno pot v delu, ki poteka po teh zemljiščih, v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 7. člen Odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave.

14. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče razveljavilo 7. člen Odloka, kolikor se nanaša na zemljišči s parc. št. 1366/2 in 1366/3, obe k. o. Sostro (1. točka izreka).

15. Ustavno sodišče se glede na takšno odločitev ni spuščalo v presojo drugih očitkov pobudnice in navedb MOL. V zvezi s stališčem MOL, da bi moralo v okoliščinah obravnavane zadeve izdati ugotovitveno odločbo, pa pojasnjuje, da je v tovrstnih zadevah v preteklosti sicer izdajalo ugotovitvene odločbe (in določalo način njihove izvršitve), vendar pa je že leta 2011 spremenilo način takšnega odločanja. Zaradi jasnih ustavnih in zakonskih obveznosti občin v zvezi s kategorizacijo javnih cest ter zaradi učinkovitejšega varstva lastninske pravice izpodbijane občinske predpise o kategorizaciji javnih cest od tedaj razveljavlja.⁵

16. Pobudnica je zahtevala povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Po ustaljeni ustavnosodni presoji morajo obstajati posebno utemeljeni razlogi, da se stroški pobudnika naložijo v plačilo nasprotnemu udeležencu.⁶ V konkretnem primeru Ustavno sodišče ocenjuje, da so takšni razlogi podani. Čeprav je bila pobuda delno zavržena, so razlogi v pobudi enaki glede vseh zemljišč. Navedbe pobudnice se tako glede njihovega obsega kot vsebine v enaki meri nanašajo na vsa zemljišča in so medsebojno zelo povezane oziroma celo enake. Zato jih po oceni Ustavnega sodišča v danih okoliščinah z vidika stroškov ni smiselno ločevati.⁷ Upoštevaje zelo obsežno ustavnosodno presojo občinskih predpisov o kategorizaciji občinskih cest je MOL lahko utemeljeno pričakovala, da bo pobudnica vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka ter da bo sprejeta odločitev Ustavnega sodišča vsebinsko enaka kot v drugih podobnih zadevah. Glede na navedeno je Ustavno sodišče o stroškovnem zahtevku odločilo, kot izhaja iz 3. točke izreka.

17. Pobudnica je vložila pobudo po pooblaščenem odvetniku. Ustavno sodišče je priznalo odvetniške stroške za opravljene storitve po Odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 2/15, 28/18 in 70/22 – v nadaljevanju Odvetniška tarifa), upoštevaje vrednost točke v višini 0,60 EUR (Sklep o spremembi vrednosti točke, Uradni list RS, št. 22/19). Po 1. točki Tarifne številke 7 je Ustavno sodišče za pobudo glede na zahtevnost obravnavane zadeve, upoštevaje 500 točk, priznalo stroške v znesku 300 EUR in materialne stroške v znesku 6 EUR (tretji odstavek 11. člena Odvetniške tarife). Priznalo je tudi DDV v višini 22 odstotkov v znesku 67,32 EUR, ker je pooblaščenec pobudnice zavezanec za DDV. Stroškov za sestavo predloga za absolutno prednostno obravnavo Ustavno sodišče ni priznalo, ker pobudnica s tem predlogom ni uspela. Prav tako ni priznalo priglašenih stroškov za posvet s stranko in pregled listin, ker sta to storitvi, ki sta zajeti v priznani nagradi za sestavo pobude. Stroški zastopanja skupaj znašajo 373,32 EUR.

18. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.

¹ Prim. npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-312/06 z dne 10. 4. 2008, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/21 z dne 1. 3. 2022, 3. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-495/20 z dne 2. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 32/23), 5. točka obrazložitve. V citiranih primerih sta dva odloka kategorizirala isto javno cesto, Ustavno sodišče pa je zavrglo pobudo zoper prvi, ne več veljavni odlok.

² Člen 10 Odloka določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati Odlok/05.

³ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/23 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 22/25), 10. in 14. točka obrazložitve.

⁴ Npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 16/13).

⁵ Glej prav tam, 6. točka obrazložitve.

⁶ Tako npr. v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-243/19 z dne 6. 7. 2022 (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/22), 9. točka obrazložitve, št. U-I-509/18 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 79/22), 9. točka obrazložitve, št. U-I-190/20 z dne 10. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 41/22), 11. točka obrazložitve, št. U-I-116/17 z dne 30. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 145/20), 11. točka obrazložitve, št. U-I-213/16 z dne 9. 1. 2020 (Uradni list RS, št. 4/20), 9. točka obrazložitve, št. U-I-166/14 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 32/16), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-198/14 z dne 23. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 25/16), 9. točka obrazložitve.

⁷ Prim. npr. odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-136/23 z dne 17. 4. 2025 (Uradni list RS, št. 30/25), 15. točka obrazložitve.