Številka:	U-I-21/24-10
Datum:	22. 5. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji 22. maja 2025

1. Drugi odstavek 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom (Uradni list RS, št. 15/07 – uradno prečiščeno besedilo in 51/09) je v neskladju z Ustavo.

2. Državni zbor mora protiustavnost iz prejšnje točke izreka te odločbe odpraviti v enem letu po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

3. Do odprave ugotovljene protiustavnosti lahko dediči pokojnega upravičenca iz 2. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom pri medresorski komisiji vložijo vlogo, s katero začnejo postopek sporazumevanja o odškodnini, če je bilo za pokojnega upravičenca izdano mnenje o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu.

1. Predlagatelj vlaga zahtevo za oceno ustavnosti drugega odstavka 5. člena Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom (v nadaljevanju ZOPDA). Pojasnjuje, da mora odločiti o dopuščeni reviziji tožnice v upravnem sporu, v katerem je Upravno sodišče zavrnilo njeno tožbo zoper sklep, s katerim je medresorska komisija za odpravljanje posledic dela z azbestom (v nadaljevanju komisija) zavrgla tožničino vlogo za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu po pokojnem možu. Predlagatelj meni, da mora pri odločanju o reviziji uporabiti drugi odstavek 5. člena ZOPDA, ki naj ga ne bi bilo mogoče razlagati drugače kot tako, kot ga je razlagalo Upravno sodišče – da sta vstop dedičev v postopek in nadaljevanje postopka za izplačilo odškodnine vezana na vlogo, ki jo mora pred komisijo (v času življenja) vložiti sam upravičenec. To naj bi pomenilo, da v primeru, ko upravičenec umre med postopkom za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni, pravica do odškodnine po ZOPDA ne preide na pravne naslednike in postopka ni mogoče nadaljevati.

2. Predlagatelj navaja, da se v skladu z drugo alinejo prvega odstavka 5. člena ZOPDA postopek za izplačilo odškodnine po tem zakonu začne z zahtevo za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni; začetek postopka za pridobitev navedenega mnenja naj bi bil tisto dejanje, s katerim upravičenec izkaže interes, da zaradi bolezni, nastale kot posledica izpostavljenosti azbestu, pridobi zadoščenje v obliki denarne odškodnine.

3. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA je po mnenju predlagatelja v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Ta določba naj bi brez razumnega razloga razlikovala med dediči, ki naj bi bili v bistveno enakem položaju glede tega, kdaj je upravičenec utrpel nepremoženjsko škodo in kdaj je ustrezno izrazil voljo, da prejme denarno zadoščenje, pri čemer naj bi se razlikovanje nanašalo na ključno vprašanje, ali terjatev upravičenca kot zapustnika preide na dediča. Predlagatelj primerja dve skupini dedičev – obe po upravičencih –, ki so istočasno z začetkom postopka za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni izrazili voljo, da glede strogo osebne škode uveljavijo zahtevek za plačilo denarne odškodnine za nepremoženjsko škodo. Izpodbijana zakonska določba naj bi jih obravnavala neenako, ker naj bi nadaljevanje postopka za odškodnino omogočala le dedičem tistih upravičencev, ki so (ko so bili živi) po verifikaciji bolezni že vložili vlogo pri komisiji, onemogočala pa naj bi ga dedičem upravičencev, ki so umrli med postopkom za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni (in tako niso mogli začeti naslednje faze postopka pred komisijo).

4. Navedeno razlikovanje naj bi povzročilo nerazumno neenako obravnavanje enakih položajev. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA naj bi povzročil razlikovanje med položaji dedičev glede na okoliščini trajanja samega postopka pridobitve mnenja o verifikaciji bolezni in časovne dinamike poteka same bolezni, kar naj bi bilo oboje pretežno ali povsem izvzeto iz sfere upravičenca, obenem pa odvisno tudi od ravnanj povzročitelja škode (ki naj bi imel možnost z zavlačevanjem posredovanja podatkov vplivati na čas, ki ga potrebuje interdisciplinarna skupina, da verificira bolezen). Za predlagatelja je sporno, da je možnost dedovanja terjatve za povračilo nepremoženjske škode odvisna od okoliščin, ki so z vidika dedičev, oškodovanca in škodnega dogodka nepredvidljive in naključne.

5. Predlagatelj se obširno sklicuje na odločbe Ustavnega sodišča št. Up-492/11 z dne 9. 5. 2013 (Uradni list RS, št. 47/13), št. U-I-88/15, Up-684/12 z dne 15. 10. 2015 (Uradni list RS, št. 82/15, in OdlUS XXI, 6) in št. U-I-213/15 z dne 28. 9. 2016 (Uradni list RS, št. 64/16), ki naj bi obravnavale podobne primere. Bistveno sporočilo navedenih odločb je po oceni predlagatelja, da je za določanje trenutka nastanka podedljivosti oziroma prenosljivosti (to je trenutka, ko se strogo osebna terjatev pretvori v premoženjsko) pomembno, ali je oškodovanec jasno izrazil svojo namero za uveljavljanje denarne odškodnine. V sistemu odškodnin po ZOPDA naj bi bila taka namera izkazana že z vložitvijo zahteve za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni, ki je pogoj za vložitev vloge na komisijo in je uporabno zgolj za postopek uveljavljanja odškodnine po ZOPDA – in ne šele s poznejšo vložitvijo vloge na komisijo. Predlagatelj poudarja, da se z vložitvijo zahteve za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni strogo osebna terjatev v zadostni meri materializira in postane podedljiva. Zato naj po tej strani ne bi bilo razlogov, da se podedljivost te terjatve poveže z vložitvijo vloge na komisijo. Predlagatelj navede še, da tu ne gre za položaj, ko bi pravico stranke ali obveznost zavezanca ustvarila šele oblikovalna odločba pristojnega organa.

6. Ustavno sodišče je zahtevo poslalo v odgovor Državnemu zboru, ki je nanjo odgovoril. Državni zbor navaja, da je odškodnina zaradi poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu odškodnina za nepremoženjsko škodo, ki je namenjena predvsem oškodovančevi izravnavi v okviru škodnega dogodka. Čeprav naj bi bila ta odškodnina strogo osebne narave, naj bi se izražala v premoženjski vrednosti. ZOPDA naj bi podedljivost zahtevka za povračilo nepremoženjske škode priznaval in ga vezal na oškodovančevo podajo vloge za priznanje odškodnine pri komisiji. Državni zbor meni, da zahtevek oškodovanca ostane osebne narave do podaje te vloge. Zatrjuje, da začetek postopka za pridobitev mnenja o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu ni dejanje, s katerim bi upravičenec izkazal interes, da pridobi zadoščenje v obliki denarne odškodnine po ZOPDA. Mnenje o verifikaciji bolezni naj bi bilo mogoče uporabiti tudi za druge namene.

7. Poleg tega Državni zbor navaja, da lahko upravičenec doseže prehod svoje pravice na pravne naslednike tudi za primer, če bi umrl med postopkom verifikacije bolezni. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA naj bi zahteval le, da upravičenec odda vlogo za priznanje odškodnine na komisijo sam – to pa naj bi lahko storil že pred verifikacijo bolezni ali celo pred vložitvijo zahteve za verifikacijo. Državni zbor poudarja, da je verifikacija bolezni le pogoj za izplačilo odškodnine, ne pa pogoj za vložitev vloge na komisijo.

8. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora vročilo predlagatelju, ki je sporočil, da vztraja pri zahtevi.

9. Sodišče, ki meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi 156. člena Ustave in prvega odstavka 23. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. Tako dejstvo prekinitve postopka kot tudi to, da mora sodišče izkazati, da mora izpodbijano zakonsko določbo uporabiti v postopku, v katerem odloča, spadata v okvir procesnih predpostavk iz 156. člena Ustave in iz prvega odstavka 23. člena ZUstS, ki morajo biti izpolnjene za začetek postopka za oceno ustavnosti zakona. Pri tem mora sodišče izkazati, da izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče razložiti ustavnoskladno.¹

10. Predlagatelj je zahtevi za oceno ustavnosti priložil pravnomočen sklep o prekinitvi revizijskega postopka do odločitve Ustavnega sodišča. Iz tega sklepa izhaja, da predlagatelj odloča o dopuščeni reviziji zoper sodbo, s katero je Upravno sodišče zavrnilo tožbo zoper sklep, s katerim je komisija zavrgla tožničino vlogo za priznanje odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu po pokojnem možu. Po presoji Upravnega sodišča tožnica kot dedinja ne more zahtevati nadaljevanja postopka pred komisijo in vstopiti v postopek sporazumevanja o odškodnini, saj je bil na zahtevo pokojnega moža začet le diagnostični postopek za ugotovitev bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, verifikacija bolezni pa je bila opravljena po njegovi smrti. ZOPDA naj bi v primeru smrti upravičenca dopuščal le nadaljevanje že začetega postopka pred komisijo, ne pa tudi to, da bi sami dediči začeli postopek pred tem organom.

11. Ustavno sodišče soglaša s predlagateljem, da mora uporabiti drugi odstavek 5. člena ZOPDA in da brez vložitve zahteve za oceno ustavnosti ne more zavarovati (po predlagateljevi presoji) ogrožene človekove pravice tožnice iz drugega odstavka 14. člena Ustave. Drži namreč stališče predlagatelja, da je bil drugi odstavek 5. člena ZOPDA uporabljen kot pravna podlaga za odločitvi komisije in Upravnega sodišča in da določba ureja vstop dedičev v postopek za uveljavljanje izplačila odškodnine zaradi izpostavljenosti azbestu. Obenem iz dejstev konkretnega primera izhaja, da je tožbo vložila dedinja po upravičencu, ki mu je v času življenja uspelo začeti postopek pridobivanja mnenja o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (v nadaljevanju mnenje o verifikaciji), vendar je med tem postopkom umrl in je bilo mnenje izdano po njegovi smrti. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA predlagatelju ne pušča prostora za drugačno odločitev, kot je zavrnitev tožbe proti zavrženju vloge tožnice za začetek postopka sporazumevanja o odškodnini pred komisijo. Določba se glasi: »Dediči umrle osebe iz 2. člena tega zakona lahko zahtevajo nadaljevanje postopka pred medresorsko komisijo ter vstopijo v postopek sporazumevanja o odškodnini, če so bili izpolnjeni pogoji iz prve in druge alineje prejšnjega odstavka.«² Iz te formulacije jasno izhaja, da lahko dediči zahtevajo zgolj nadaljevanje že začetega postopka pred komisijo oziroma »vstopijo« v postopek, ki ga je pred svojo smrtjo začel upravičenec s svojo vlogo za odškodnino pri komisiji. Dediči upravičenca, ki je umrl še pred verifikacijo bolezni in ki v času življenja ni z lastno vlogo začel postopka sporazumevanja o odškodnini pred komisijo, pa sami ne morejo začeti tega postopka.Enako velja za dediče upravičenca, ki je sicer umrl po verifikaciji, vendar v času življenja z lastno vlogo še ni začel navedenega postopka. Tako je predlagatelj izkazal, da mora uporabiti drugi odstavek 5. člena ZOPDA, ki ga ni mogoče razložiti v skladu s predlagateljevo ustavnopravno tezo o vsebini jamstev drugega odstavka 14. člena Ustave.

12. Ustavno sodišče razume zahtevo tako, da predlagatelj zahteva oceno ustavnosti izpodbijane zakonske določbe, kolikor onemogoča začetek postopka sporazumevanja o odškodnini pred komisijo na zahtevo dedičev po upravičencih, ki so umrli med postopkom za pridobitev mnenja o verifikaciji, ki so ga sicer začeli v času življenja in je bilo tako izdano posthumno. To izhaja iz same zahteve in tudi ustreza dejstvom t. i. »sprožilnega primera«, v zvezi s katerim je bila zahteva vložena. Vendar je Ustavno sodišče presojo skladnosti drugega odstavka 5. člena ZOPDA z Ustavo opravilo v nekoliko širšem obsegu, tudi z vidika dedičev po upravičencih, ki so v času življenja začeli in tudi uspešno dokončali postopek za pridobitev mnenja o verifikaciji, vendar pred smrtjo niso začeli postopka pred komisijo. Glede obeh skupin dedičev se namreč zastavljajo bistveno enaka ustavnopravna vprašanja.Ustavno sodišče pri tem dodaja, da v tej fazi (odločanja o procesni predpostavki za vsebinsko obravnavo zahteve predlagatelja) še ni pomembno, ali se je mogoče strinjati z razlago Državnega zbora, da lahko upravičenec poda vlogo na komisijo tudi še pred pridobitvijo mnenja o verifikaciji, oziroma se še ni treba ukvarjati z vprašanjem, kako bi se ta vloga obravnavala.

13. ZOPDA je zakon, namenjen odpravljanju posledic dela z azbestom, materialom, katerega proizvodnja, promet, skladiščenje in uvoz so v Republiki Sloveniji prepovedani (drugi odstavek 1. člena ZOPDA). Eden izmed zakonsko urejenih načinov odpravljanja teh posledic je tudi poseben sistem t. i. pavšalnih odškodnin.³

14. Iz ZOPDA je razvidno, da so predpostavke za nastanek upravičenja do odškodnine po ZOPDA škodno dejstvo, škoda in vzročna zveza med škodnim dejstvom in škodo. Škodno dejstvo je oškodovančeva⁴ izpostavljenost azbestu (to je azbestnemu prahu ali prahu materialov, ki vsebujejo azbest)⁵ na enega od v 2. členu ZOPDA predvidenih načinov: (a) če je (bil) oškodovanec zaposlen pri delodajalcu, ki je predeloval, skladiščil, vgrajeval, uporabljal ali odstranjeval azbest oziroma azbestne izdelke, in če je (bil) zaposlen na delovnem mestu, na katerem je (ali je bil) izpostavljen azbestu; (b) če je oškodovanec bil zaposlen pri drugem delodajalcu, ki je na podlagi pravnega posla opravljal delo pri delodajalcu iz točke (a), ter je bil izpostavljen azbestu pri delu; (c) če je oškodovanec pri svojem poklicnem delu uporabljal delovno ali osebno varovalno opremo, ki je vsebovala azbest, ali je pri svojem poklicnem delu prihajal v stik z azbestnimi vlakni na drugačen način; in (č) če je oškodovanec bil kakorkoli drugače izpostavljen azbestu na ozemlju Republike Slovenije, kjer je v času izpostavljenosti imel tudi stalno prebivališče (in ga ima tudi v trenutku odločanja o pravici do odškodnine), vendar v tem primeru le, če je zbolel za mezoteliomom.

15. Škoda po ZOPDA ni vsaka škoda po splošnih obligacijskih pravilih. Izpostavljenost oškodovanca azbestu se mora v prvi vrsti odraziti v eni izmed zakonsko določenih bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu iz 4. člena ZOPDA. Prvi in drugi odstavek 4. člena ZOPDA razlikujeta med boleznimi, ki so vedno priznane kot bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, in boleznimi, ki so kot take lahko priznane le, če tako odloči interdisciplinarna skupina. Vendar mora biti tudi za prvo skupino bolezni v mnenju o verifikaciji ugotovljena vzročna zveza med izpostavljenostjo azbestu in boleznijo, ki se ne domneva.⁶ Bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu sama po sebi še ni škoda po ZOPDA. Bolezen mora imeti še nadaljnjo posledico, to je zmanjšanje življenjskih funkcij pri oškodovancu, ki je lahko nepomembna, lažje stopnje, srednje stopnje ali težje stopnje.⁷ Odškodnine po ZOPDA je mogoče razumeti kot odškodnine za nepremoženjsko škodo (tako tudi predlagatelj v zahtevi).

16. Zadnja predpostavka za nastanek upravičenja do odškodnine po ZOPDA je vzročna zveza med škodnim dejstvom in škodo. Ugotavljanje vzročne zveze poteka po natančnih pogojih Pravilnika, kar naj bi med drugim zagotovilo, da so diagnostično izključeni drugi vzroki bolezni.⁸

17. Znesek odškodnine je odvisen od pričakovanja razvoja bolezni, od resnosti zmanjšanja življenjskih funkcij ter od starosti upravičencev (drugi odstavek 6. člena ZOPDA), kar v splošnem pomeni, da je višina odškodnine odvisna od velikosti oziroma intenzivnosti nepremoženjske škode (upoštevaje tudi njeno trajanje).

18. Ko osebni zdravnik ali specialist medicine dela pri oškodovancu zaznata sum na bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu, ga napotita na obravnavo k pooblaščenemu specialistu medicine dela s seznama iz 4.a člena Pravilnika. Ta specialist vodi diagnostični postopek, zbere potrebno zdravstveno dokumentacijo, ki je sestavljena iz izvidov, ki so potrebni za ugotavljanje pogojev za določitev posameznih bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, in jo pošlje interdisciplinarni skupini. Oškodovanec pošlje interdisciplinarni skupini listinska dokazila ali izjave dveh prič, s čimer dokazuje delo in izpostavljenost azbestu (4. člen Pravilnika).

19. Po opravljenem diagnostičnem postopku pri pooblaščenem specialistu medicine dela vloži oškodovanec pri interdisciplinarni skupini⁹ zahtevo za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu. Navedena skupina izda – najkasneje tri mesece po vloženi zahtevi – mnenje o verifikaciji, v katerem (če bolezen šteje za dokazano) verificira oziroma potrdi obstoj konkretne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu in poda oceno zmanjšanja življenjskih funkcij. V ta namen skupina pregleda listinska dokazila in izjave prič; zahteva lahko dodatne diagnostične postopke in dopolnitev prejete dokumentacije (9. člen ZOPDA ter 5. in 5.a člen Pravilnika).

20. Interdisciplinarna skupina dejansko ugotavlja vse predpostavke za nastanek upravičenja do odškodnine po ZOPDA: škodno dejstvo, škodo¹⁰ in tudi vzročno zvezo med njima (torej med izpostavljenostjo oškodovanca azbestu na predpisane načine in zmanjšanjem njegovih življenjskih funkcij zaradi ene od zakonsko naštetih bolezni). Interdisciplinarna skupina kljub temu ne poda kvantificiranega mnenja o višini odškodnine. Iz konkretnega primera, v zvezi s katerim je predlagatelj podal to zahtevo za oceno ustavnosti, izhaja, da interdisciplinarna skupina mnenja o verifikaciji izdaja tudi po smrti oškodovanca; če je torej oškodovanec v času življenja vložil zahtevo za verifikacijo bolezni, pa je umrl še pred izdajo mnenja o verifikaciji.

21. Zadnja faza postopka uveljavljanja pavšalne odškodnine po ZOPDA poteka pred komisijo. Člen 8 ZOPDA določa, da Vlada za postopke sporazumevanja za izplačilo odškodnine imenuje komisijo, ki ima pet članic ali članov ter njihovih namestnikov, pri čemer podrobneje določa tudi, kdo posamezne člane predlaga. Sedež komisije je na ministrstvu, pristojnem za delo, ki opravlja strokovne, administrativne in tehnične naloge za komisijo. Faza postopka pred komisijo se začne na podlagi vloge za odškodnino oškodovanca (ki mora biti torej ob podaji vloge živ). Praviloma si bo oškodovanec še pred podajo vloge za odškodnino pridobil mnenje o verifikaciji, iz katerega, kot je bilo že navedeno, izhaja obstoj odškodninskih predpostavk. Državni zbor sicer poudarja, da oškodovanec lahko odda vlogo na komisijo že prej, to je pred verifikacijo bolezni ali celo pred vložitvijo zahteve za verifikacijo bolezni, saj naj bi bila verifikacija bolezni le pogoj za izplačilo odškodnine, ne pa pogoj za vložitev vloge na komisijo. Oškodovanec lahko res ravna na opisani način, upoštevati pa je treba, da je mnenje o verifikaciji bolezni pogoj že za odločitev komisije o upravičenosti do odškodnine.¹¹ Če nepopolna¹² vloga za odškodnino oškodovanca (brez mnenja o verifikaciji) v danem roku ni dopolnjena,¹³ jo komisija zavrže. Pri tem je treba upoštevati, da lahko pomanjkljivosti nepopolne vloge, s katero se začenja postopek pred komisijo, po drugem odstavku 67. člena ZUP odpravlja le stranka upravnega postopka, to je oškodovanec sam. Dediči oškodovanca lahko postanejo stranke le tako, da vstopijo v postopek, ki ga je – s popolno in dopustno vlogo, torej opremljeno tudi z mnenjem o verifikaciji – začel v času življenja že oškodovanec. Že iz jezikovnega pomena izpodbijanega drugega odstavka 5. člena ZOPDA jasno izhaja, da lahko dedič zahteva nadaljevanje postopka pred komisijo in vstopi v postopek sporazumevanja o odškodnini le, če je oškodovanec pred tem vložil vlogo za odškodnino in tudi pridobil (razume se, tudi priložil vlogi) mnenje o verifikaciji. Možnost oškodovanca, na katero opozarja Državni zbor, da lahko vloži (nepopolno) vlogo za odškodnino še pred verifikacijo bolezni, torej ne spreminja položaja dedičev oškodovancev, ki so pred izdajo mnenja o verifikaciji umrli: še vedno ne bodo mogli nastopiti pred komisijo kot stranke postopka o odškodnini, tudi če je interdisciplinarna skupina posthumno izdala mnenje. Enako velja za dediče oškodovancev, ki so sicer umrli po izdaji mnenja o verifikaciji, vendar pred vložitvijo popolne vloge za odškodnino.

22. Dediči umrlega oškodovanca lahko torej zahtevajo zgolj nadaljevanje postopka pred komisijo, ki ga je na opisani način v času življenja začel oškodovanec, in tako vstopijo v postopek sporazumevanja o odškodnini pri komisiji (prvi dve alineji prvega odstavka 5. člena ZOPDA in drugi odstavek 5. člena ZOPDA). Ne morejo pa sami vložiti vloge za odškodnino, ki je oškodovanec v času življenja ni vložil, oziroma bo vloga v tem primeru zavržena. Izpodbijana ureditev s tem, ko razlikuje med dediči, ki lahko postanejo stranke upravnega postopka sporazumevanja o odškodnini, in dediči, ki jim to ni dopuščeno, vzpostavlja tudi materialnopravno ločnico med terjatvami za plačilo pavšalne odškodnine po ZOPDA, ki so podedljive, in tistimi, ki niso. Podedljiva je le tista terjatev za plačilo odškodnine za nepremoženjsko škodo, ki je pripadala oškodovancu, ki je izpolnil pogoje iz prve in druge alineje prvega odstavka 5. člena ZOPDA.

23. Kot določa 10. člen ZOPDA, upoštevaje tudi tretjo alinejo prvega odstavka 5. člena ZOPDA, komisija po končanem postopku, če ugotovi, da so izpolnjeni pogoji za izplačilo odškodnine, pisno predlaga delodajalcu in oškodovancu¹⁴ oziroma njegovim dedičem sklenitev sporazuma o odškodnini. Ta sporazum je izvršilni naslov. Komisija odloči o izpolnjevanju pogojev za izplačilo odškodnine v roku 3 mesecev po prejemu popolne vloge oškodovanca in mnenja o verifikaciji (četrti odstavek 5. člena ZOPDA). Člen 10 ZOPDA vsebuje podrobnejša pravila o razdelitvi bremena odškodnine. Tu je treba povzeti le, da Republika Slovenija vedno krije vsaj 60 odstotkov zneska odškodnine (lahko tudi več) v primerih, ko gre za škodo zaradi poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (ko torej obstaja tudi delodajalec, ki nosi preostalo breme odškodnine). Ko gre za mezoteliom, ki je nastal zaradi izpostavljenosti azbestu na ozemlju Republike Slovenije (nepoklicna bolezen), Republika Slovenija krije odškodnino v celoti.

24. Komisija v svojih odločbah določi tudi višino odškodnine, do izplačila katere naj bi bil upravičen oškodovanec. Ker predpostavke za nastanek upravičenja do odškodnine po ZOPDA ugotovi že interdisciplinarna skupina, je določitev višine odškodnine edino vprašanje, o katerem komisija odloči izvirno. Odločanje komisije o višini odškodnine je manj fleksibilno in prilagojeno okoliščinam konkretnega primera, kot to velja za odškodninske postopke po splošnih pravilih. Sistem odškodnin po ZOPDA namreč temelji na naboru začetnih osnov in letno usklajevanih maksimalnih zneskov za škodo zaradi posamezne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu (glej 6. člen ZOPDA, trenutno veljavno Shemo za določanje odškodnine za posamezne vrste poklicnih bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, Uradni list RS, št. 3/25, 6. člen Pravilnika in posebno tabelarno shemo za izračun zneska odškodnine za posamezne vrste bolezni, ki je njegov sestavni del).¹⁵

25. Ustavnemu sodišču se v tej odločbi ni treba opredeljevati do različnih vprašanj, ki se lahko postavijo v zvezi s soobstojem dveh pravnih poti, po katerih lahko oškodovanci zahtevajo odškodnino za nepremoženjsko škodo zaradi bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, torej po ZOPDA in po Obligacijskem zakoniku (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ).¹⁶

26. Predlagatelj meni, da drugi odstavek 5. člena ZOPDA nerazumno neenako obravnava dediče tistih oškodovancev, ki so umrli med postopkom za pridobitev mnenja o verifikaciji (ki je bilo vseeno izdano po njihovi smrti), tako da niso mogli še v času življenja pri komisiji podati vloge za odškodnino, v primerjavi z dediči tistih oškodovancev, ki jim je uspelo še v času življenja po verifikaciji bolezni podati vlogo na komisijo. Obe skupini dedičev naj bi bili v bistveno enakem položaju, kolikor gre za dediče oškodovancev, ki so utrpeli nepremoženjsko škodo v istem času in so tudi z začetkom postopka za verifikacijo bolezni v istem času izrazili voljo, da glede strogo osebne škode uveljavijo zahtevek za plačilo denarne odškodnine. Predlagatelj navaja, da izpodbijani drugi odstavek 5. člena ZOPDA omogoča prehod terjatve oškodovanca na dediča (in možnost nadaljevanja postopka za uveljavljanje izplačila odškodnine po ZOPDA) le drugi skupini, torej dedičem tistih oškodovancev, ki so umrli šele po vložitvi vloge na komisijo. To privilegiranje ene skupine dedičev (oziroma diskriminiranje druge) naj bi bilo brez razumnega razloga, ki izhaja iz narave stvari, in torej v neskladju z drugim odstavkom 14. člena Ustave.

27. Predlagatelj utemeljuje svojo ustavnopravno tezo zlasti s sklicevanjem na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/15, Up-684/12.¹⁷ V tej odločbi najde oporo za svoje stališče, da je za oceno enakosti položajev glede vprašanja pretvorbe strogo osebne terjatve v premoženjsko vrednost (in s tem za vprašanje nastanka prenosljivosti oziroma podedljivosti te terjatve) ključen trenutek, ko je oškodovanec navzven izrazil voljo, da mu povzročitelj dolguje denarni znesek kot odškodnino za pretrpljeno nepremoženjsko škodo – torej trenutek, ko je oškodovanec jasno izrazil namero za uveljavljanje denarne odškodnine. Po mnenju predlagatelja je pri uveljavljanju odškodnin po ZOPDA ta namera izkazana z vložitvijo zahteve za pridobitev mnenja o verifikaciji (ki naj bi bilo pogoj za vložitev vloge na komisijo in je uporabno zgolj za odškodninski postopek po ZOPDA). S tem dejanjem naj bi se strogo osebna terjatev oškodovanca že zadostno materializirala in postala podedljiva. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA naj bi povzročil razlikovanje med položaji dedičev glede na okoliščini, na kateri naj oškodovanec ne bi mogel v celoti vplivati (trajanje postopka pridobivanja mnenja o verifikaciji in potek same bolezni).

Opis jamstev pravice iz drugega odstavka 14. člena Ustave

28. Človekova pravica do enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave po ustaljeni ustavnosodni presoji terja, da zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja enako, v bistvenem različne položaje pa različno. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja. Če zakonodajalec v bistvenem enake položaje ureja različno, mora za to obstajati razumen razlog, stvarno povezan s predmetom urejanja. Načelo enakosti pred zakonom ne pomeni, da zakonodajalec v bistvenem enakih položajev pravnih subjektov ne bi smel različno urejati, ampak da tega ne sme početi samovoljno, brez razumnega in stvarnega razloga.¹⁸

29. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-88/15, Up-684/12 ugotovilo protiustavnost 204. člena Zakona o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85 in 57/89 – v nadaljevanju ZOR), ki je določal, da terjatev za povrnitev nepremoženjske škode preide na dediče samó, če je bila ta škoda priznana s pravnomočno odločbo ali pisnim sporazumom. Uvodoma je poudarilo, da je zakonodajalčevi presoji prepuščeno, ali in kdaj osebna pravica, kot je pravica zahtevati povračilo nepremoženjske škode, izgubi osebno naravo, in to ne more biti vprašanje ustavnosti z vidika pravice do zasebne lastnine ali pravice do dedovanja po 33. členu Ustave.¹⁹ Ustavno sodišče se je zatem vprašalo, ali okoliščina, da so oškodovanci utrpeli škodo v istem času in da so v istem času izrazili voljo (ali celo vložili tožbo), da zaradi osebne škode, ki so jo utrpeli, dobijo denarno odškodnino, zadošča za sklep, da gre za istovrstnost položajev njihovih dedičev glede vprašanja podedljivosti terjatev.²⁰

30. Za oceno enakosti položajev glede vprašanja, kdaj se strogo osebna terjatev pretvori v premoženjsko vrednost in s tem postane podedljiva, naj bi bile upoštevne okoliščine, ki izvirajo iz voljnega ravnanja oškodovanca. To naj bi veljalo tudi za primerjavo položaja dedičev. Za sklep o enakosti njihovih položajev naj bi bile bistvene okoliščine glede tega, kdaj je zapustnik utrpel nepremoženjsko škodo in kdaj je na ustrezen način izrazil voljo, da zadoščenje dobi v obliki denarne odškodnine, in je s tem odškodninska terjatev izgubila svojo strogo osebno naravo. Navedeno naj bi utemeljilo sklep, da so dediči oškodovancev, ki so v istem času utrpeli nepremoženjsko škodo in v istem času tudi izrazili voljo, da za škodo, ki so jo utrpeli, dobijo zadoščenje v obliki denarne odškodnine, v bistveno enakem položaju. Zakonska ureditev, ki je podedljivost terjatev za plačilo nepremoženjske škode vezala na trenutek pravnomočnosti sodbe, s katero je oškodovancu bila prisojena denarna odškodnina, je zato enake položaje obravnavala neenako.²¹

31. V naslednjem koraku je moralo Ustavno sodišče oceniti, ali za razlikovanje glede (ne)podedljivosti odškodninskega zahtevka, ki je pogojeno s smrtjo oškodovanca med pravdnim postopkom, v katerem je oškodovanec uveljavljal odškodninski zahtevek, obstaja razumen razlog, ki izhaja iz narave stvari.²² Ker ni šlo za položaj, ko oblikovalna odločba pristojnega organa šele ustvari pravico stranke, s tega vidika ni izhajalo iz narave stvari, da bi se podedljivost terjatve morala vezati šele na pravnomočnost sodbe, s katero je prisojena odškodnina.²³

32. Pač pa je, tako Ustavno sodišče, iz narave stvari kvečjemu izhajalo, da so glede vprašanja, kdaj se strogo osebna narava terjatve pretvori²⁴ v premoženjsko (in s tem podedljivo), bistveni izražena volja in ravnanja oškodovanca. Izpodbijana ureditev naj bi imela prav nasprotne učinke. Obravnavanje dedičev oškodovancev, ki so bili vsi v izhodišču v enakem položaju glede možnosti dedovanja, naj bi postalo odvisno od dogodkov in ravnanj, ki so bili povsem ali vsaj pretežno izvzeti iz sfere samega oškodovanca (različne naključne okoliščine, ki vplivajo na trajanje sodnih postopkov, posebej problematično tudi odvisnost od ravnanj nasprotne stranke, torej zavezanca oziroma povzročitelja škode). Ureditev, ki je bila v nasprotju z načeloma, da mora pravna ureditev čim bolj spodbujati prostovoljno izpolnjevanje obveznosti in da mora tudi čim bolj spodbujati, da tudi stranke v sodnih postopkih čim bolj prispevajo k njihovi učinkovitosti, naj ne bi mogla pomeniti razumnega in iz narave stvari izhajajočega neenakega obravnavanja enakih položajev.²⁵ Ustavno sodišče je odločilo, da je 204. člen ZOR neskladen z ustavno pravico do enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena Ustave, ker brez razumnega in iz narave stvari izhajajočega razloga različno obravnava dediče oškodovancev, ki so v bistveno enakem položaju. Še pred tem je poudarilo, da bi zakonodajalec dedovanje terjatev za povračilo nepremoženjske škode lahko uredil na tak način, da ne bi povzročil neenakega obravnavanja v bistvenem enakih položajev, saj naj bi bilo mogoče podedljivost obravnavanih terjatev vezati na primer na trenutek, ko je oškodovanec izvensodno izrazil voljo za uveljavljanje denarne odškodnine ali ko je za uveljavitev tega zahtevka vložil tožbo.²⁶

33. Navedena in predstavljena odločba Ustavnega sodišča je brez dvoma upoštevna tudi za odločitev o utemeljenosti očitkov predlagatelja zoper drugi odstavek 5. člena ZOPDA. Ureditvi po ZOPDA in ZOR sicer nista enaki in ne urejata enakih dejanskih položajev, vendar sta dovolj primerljivi.

34. Če je pri presoji ustavnosti 204. člena ZOR obveljalo, da je zakonodajalcu prepuščeno, kdaj osebna pravica, kot je pravica zahtevati povračilo nepremoženjske škode, izgubi osebno naravo in postane podedljiva, in to ni vprašanje, ki spada v ustavno varovano jedro pravice iz 33. člena Ustave, mora to še toliko bolj veljati pri presoji ustavnosti 2. člena ZOPDA. Pri vstopanju dedičev v upravni postopek sporazumevanja o odškodnini na podlagi pridobljenega mnenja o verifikaciji bolezni – ko oškodovancu niti pred interdisciplinarno skupino niti pred komisijo še ni bilo treba postaviti numerično konkretiziranega denarnega zahtevka – je namreč še toliko težje razpravljati o morebitni ustavni lastninski podlagi zahteve, da se je strogo osebna narava terjatve za povrnitev nepremoženjske škode po ZOPDA pretvorila v premoženjsko in s tem podedljivo. To velja za obe skupini dedičev, ki ju v svoji zahtevi primerja predlagatelj.

35. Vendar predlagatelj svoje zahteve ne opira na 33. člen Ustave, pač pa na drugi odstavek 14. člena Ustave. Zato so za odločitev o zahtevi za oceno ustavnosti bistveni odgovori na naslednja vprašanja: (1) ali sta položaja obeh primerjanih skupin v bistvenem enaka, upoštevaje predmet pravnega urejanja; (2) če sta v bistvenem enaka, ali ju zakonodajalec ureja različno, in (3) če ju ureja različno, ali za to obstaja razumen razlog. Če se zakonodajalec odloči, da bo nekemu upravičenju priznal premoženjsko naravo in podedljivost tudi onkraj zahtev 33. člena Ustave, je ta odločitev v polju njegove proste presoje. Vendar pri sprejetju te odločitve ne sme ustvarjati protiustavnih neenakosti, torej ne sme nerazumno neenako obravnavati dedičev oškodovancev, ki so v bistveno enakem položaju.

36. Najprej je treba odgovoriti na vprašanje, ali so dediči oškodovancev, ki so umrli med postopkom za pridobitev mnenja o verifikaciji, tako da je bilo to izdano po njihovi smrti, oziroma po pridobitvi navedenega mnenja, vendar pred vložitvijo vloge za odškodnino pri komisiji,v bistveno enakem položaju glede vprašanja podedljivosti terjatev kot dediči oškodovancev, ki so umrli šele po pridobitvi mnenja o verifikaciji in po vložitvi vloge za odškodnino pri komisiji, upoštevaje, da so vsi oškodovanci (lahko)²⁷ vložili pri interdisciplinarni skupini zahtevo za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu v istem trenutku in jim je lahko tudi nepremoženjska škoda, kakor jo opredeljuje ZOPDA, nastala v istem trenutku. V odločbi št. U-I-88/15, Up-684/12 je okoliščina, da so oškodovanci utrpeli škodo v istem času in da so v istem času izrazili voljo (ali celo vložili tožbo), da zaradi škode, ki so jo utrpeli, dobijo denarno odškodnino, zadoščala za sklep, da gre za istovrstnost položajev glede vprašanja podedljivosti terjatev.²⁸ Ustavno sodišče ne vidi razlogov, da bi v tej zadevi uporabilo drugačne kriterije. Tudi v tu obravnavani zadevi gre za nepremoženjsko (osebno) škodo in je za sklep o bistveni enakosti položajev primerjanih skupin treba upoštevati okoliščine, ki se nanašajo na oškodovanca. Za oceno enakosti položajev glede vprašanja, ali se strogo osebna terjatev pretvori v premoženjsko vrednost in s tem postane podedljiva, so tako tudi tu upoštevne okoliščine, ki izvirajo iz voljnega ravnanja oškodovanca – to velja tako za primerjavo položaja oškodovancev kot tudi v primeru, če je zaradi smrti oškodovanca treba primerjati položaj njegovih dedičev. Če pride do smrti oškodovanca, je torej treba šteti, da morajo biti za sklep o enakosti položajev dedičev bistvene okoliščine glede tega, kdaj je zapustnik utrpel nepremoženjsko škodo in kdaj je na ustrezen način izrazil voljo, da zadoščenje dobi v obliki denarne odškodnine, in je s tem odškodninska terjatev izgubila svojo strogo osebno naravo.

37. Ustavno sodišče kot razumno sprejema stališče predlagatelja, da je (najpozneje) trenutek vložitve zahteve za pridobitev mnenja o verifikaciji tisti trenutek, ko oškodovanec jasno izrazi voljo, da želi zaradi nastalega zmanjšanja življenjskih funkcij prejeti denarno odškodnino.²⁹ Mnenje o verifikaciji je namreč namenjeno izključno postopku za izplačilo odškodnine po ZOPDA in je eden izmed pogojev za izplačilo odškodnine iz prvega odstavka 5. člena ZOPDA.³⁰ Navedeno utemeljuje sklep, da je treba šteti, da so dediči oškodovancev, ki so v istem času utrpeli nepremoženjsko škodo in v istem času tudi izrazili voljo, da za škodo, ki so jo utrpeli, dobijo zadoščenje v obliki denarne odškodnine, v bistveno enakem položaju. Drugi odstavek 5. člena ZOPDA, ki podedljivost terjatev za poravnavo nepremoženjske škode veže na dejstvo oškodovančeve vložitve vloge za odškodnino pri komisiji, zato enake položaje obravnava neenako. Ustavno sodišče mora zato oceniti, ali za to razlikovanje obstaja razumen in iz narave stvari izhajajoč razlog.

38. V odločbi št. U-I-88/15, Up-684/12 se je Ustavno sodišče spraševalo o morebitnem razumnem razlogu za razlikovanje med dediči oškodovancev, ki so v istem času utrpeli nepremoženjsko škodo in v istem času tudi izrazili voljo, da za škodo, ki so jo utrpeli, dobijo zadoščenje v obliki denarne odškodnine, na način, da so terjatev za poravnavo nepremoženjske škode dedovali le dediči oškodovancev, ki so še doživeli pravnomočnost sodbe, s katero jim je bila prisojena denarna odškodnina.³¹ Ustavno sodišče razumnih razlogov za razlikovanje ni našlo v morebitnem nastanku pravice s konstitutivno sodno odločbo, niti ni našlo kakšnih drugih nujnih razlogov zanj – v smislu, da zakonodajalec zaradi narave pravnega razmerja druge možnosti, kot vezati podedljivost teh terjatev na trenutek pravnomočnosti sodbe, sploh ni imel. Nasprotno, sporno razlikovanje je imelo nesprejemljivo posledico, da je obravnavanje dedičev oškodovancev, ki so bili vsi v izhodišču v enakem položaju, postalo odvisno od nepredvidljivih in naključnih okoliščin, na katere niti oškodovanec niti dediči niso mogli vplivati, še najbolj pa od ravnanj nasprotne stranke, torej zavezanca oziroma povzročitelja škode. Ureditev, ki je bila v takem nasprotju z načeloma, da mora pravo spodbujati prostovoljno izpolnjevanje obveznosti in varovati učinkovitost sodnih postopkov, ni pomenila razumnega in iz narave stvari izhajajočega neenakega obravnavanja enakih položajev. Obenem je bilo očitno, da bi zakonodajalec dedovanje terjatev za povračilo nepremoženjske škode lahko uredil na tak način, da ne bi povzročil neenakega obravnavanja v bistvenem enakih položajev.

39. Argumentacija Ustavnega sodišča iz odločbe št. U-I-88/15, Up-684/12 je v vseh bistvenih točkah prenosljiva tudi na obravnavani primer. Dedičev oškodovancev, ki so v istem času utrpeli nepremoženjsko škodo in v istem času tudi izrazili voljo, da za škodo, ki so jo utrpeli, dobijo zadoščenje v obliki denarne odškodnine, in so tudi pridobili mnenje o verifikaciji, glede bistvenega vprašanja podedljivosti terjatev po ZOPDA ni razumno razlikovati glede na to, ali so njihovi pravni predniki umrli še pred vložitvijo popolne in dopustne vloge za odškodnino pri komisiji ali po tem. Za sporno razlikovanje očitno ni kakšnega razumnega razloga, ki bi izhajal iz narave pravnih razmerij, ki jih ureja ZOPDA. Poleg tega drugi odstavek 5. člena ZOPDA, s tem da podedljivost terjatev za poravnavo nepremoženjske škode veže na dejstvo oškodovančeve vložitve vloge za odškodnino pri komisiji,³² ustvarja nekatere izrazito nesprejemljive učinke. Obravnavanje dedičev oškodovancev, ki so bili vsi v izhodišču v enakem položaju, postane odvisno od nepredvidljivih in naključnih okoliščin, na katere niti oškodovanec niti dediči pretežno ne morejo vplivati. V prvi vrsti je ta okoliščina trenutek morebitne smrti oškodovanca kot posledica včasih zelo hitro napredujoče bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu.³³ Poleg tega – in posebej zaskrbljujoče – postane podedljivost terjatve odvisna tudi od ravnanj delodajalca, ki je eden od zavezancev za plačilo odškodnine po ZOPDA. Tudi v postopkih po ZOPDA ni mogoče izključiti motivacije delodajalca, da zlasti z zavlačevanjem posredovanja podatkov interdisciplinarni skupini povzroči, da je verifikacija končana šele po smrti oškodovanca ali (sicer) pred smrtjo oškodovanca, vendar v takem času, da mu v času življenja ni uspelo začeti postopka pred komisijo. Oboje pomeni, da njegovi dediči ne morejo začeti postopka sporazumevanja o odškodnini pred komisijo.³⁴ Tudi če ni naklepnih poskusov upočasnitve postopka verifikacije bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, lahko oškodovanec le delno vpliva na hitrost dela interdisciplinarne skupine, tako da bo ta izdala mnenje o verifikaciji pred njegovo smrtjo oziroma sicer v razumnem roku (predvsem s tem, da čim prej poskrbi za to, da skupina prejme listinska dokazila, s katerimi razpolaga oškodovanec, oziroma izjave prič, s katerimi dokazuje delo in izpostavljenost azbestu). Ne more pa npr. vplivati na morebitne zastoje in zamude pri izdajah mnenj o verifikaciji, ki lahko nastanejo zaradi nenadnega povečanja števila zahtev za verifikacijo, odsotnosti članov interdisciplinarne skupine, strokovno posebej zahtevnih primerov itd. Z vidika načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka 14. člena Ustave ni dopustno, da bi se dediči oškodovancev po ZOPDA, ki so v enakem položaju, glede podedljivosti odškodninskih terjatev razlikovali glede na trajanje uradnega postopka (kot je tudi postopek izdaje mnenja o verifikaciji), ki se lahko, odvisno od naključnih okoliščin, zaključi pred oškodovančevo smrtjo ali šele posthumno.³⁵

40. Glede na pojasnjeno je ureditev v drugem odstavku 5. člena ZOPDA zato, ker različno obravnava dediče oškodovancev, ki so v bistveno enakem položaju, za to razlikovanje pa ni razumnega in iz narave stvari izhajajočega razloga, neskladna s človekovo pravico do enakosti pred zakonom po drugem odstavku 14. člena Ustave. Ustavno sodišče iz nomotehničnih razlogov protiustavne določbe ni moglo (delno) razveljaviti,³⁶ ker taka odločitev še vedno ne bi zagotovila, da bi protiustavno diskriminirana skupina dedičev lahko zahtevala začetke postopkov sporazumevanja o odškodnini, ki jih oškodovancu v času življenja ni uspelo začeti (drugi odstavek 5. člena ZOPDA dedičem izrecno dovoljuje le »nadaljevanje« že začetega postopka oziroma »vstop« vanj). Razveljavitev drugega odstavka 5. člena ZOPDA pa bi pomenila, da dedovanje terjatev po ZOPDA sploh ne bi bilo mogoče, kar bi pomenilo popoln odstop od volje zakonodajalca, ki ga v okoliščinah primera Ustavno sodišče ne sme povzročiti. Ustavno sodišče je zato ugotovilo, da je drugi odstavek 5. člena ZOPDA v neskladju z Ustavo (1. točka izreka). Skladno z drugim odstavkom 48. člena ZUstS je zakonodajalcu naložilo, naj ugotovljeno protiustavnost iz 1. točke izreka odpravi v roku enega leta po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije (2. točka izreka).

41. Da bi Ustavno sodišče preprečilo nadaljevano kršenje pravice iz drugega odstavka 14. člena Ustave, je na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS določilo način izvršitve svoje odločbe (3. točka izreka). Odločilo je, da lahko dediči pokojnega upravičenca (oškodovanca) iz 2. člena ZOPDA do odprave ugotovljene protiustavnosti vložijo pri medresorski komisiji vlogo, s katero začnejo postopek sporazumevanja o odškodnini, če je za pokojnega upravičenca bilo izdano mnenje o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu.³⁷

42. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter druge alineje drugega odstavka in petega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 86/07, 54/10, 56/11, 70/17 in 35/20) v sestavi: predsednik dr. Rok Čeferin ter sodnice in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Neža Kogovšek Šalamon, dr. Špelca Mežnar, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno. Sodnika Accetto in Knez sta dala pritrdilni ločeni mnenji.

¹ Primerjaj z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-139/14 z dne 26. 3. 2015 (Uradni list RS, št. 24/15), 7. točka obrazložitve.

² Prva in druga alineja prvega odstavka 5. člena ZOPDA določata, da sta pogoja za izplačilo odškodnine med drugim tudi, da je vlogo za odškodnino vložila oseba iz 2. člena ZOPDA (upravičenec) pri komisiji in da je upravičenec pridobil mnenje o verifikaciji.

³ Prvi odstavek 1. člena ZOPDA se glasi: »Ta zakon določa poklicne bolezni zaradi izpostavljenosti azbestnemu prahu ali prahu materialov, ki vsebujejo azbest (v nadaljnjem besedilu: azbest), v času proizvodnje, uporabe in odstranjevanja azbestnih izdelkov, pogoje za njihovo ugotavljanje, odmero in izplačilo odškodnine v pavšalnem znesku ter pravico do invalidske pokojnine pod ugodnejšimi pogoji osebam, pri katerih je bila v skladu s tem zakonom ugotovljena poklicna bolezen zaradi izpostavljenosti azbestu.«

⁴ S tem so mišljene osebe iz 2. člena ZOPDA, ki so bile izpostavljene azbestu.

⁵ Tretji odstavek 2. člena ZOPDA omenja tudi azbestna vlakna.

⁶ Glej tretji in četrti odstavek 4. člena ZOPDA.

⁷ Glej drugi odstavek 6. člena in 9. člen ZOPDA ter 3. člen Pravilnika o pogojih za določitev bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu in merilih za določitev višine odškodnine (Uradni list RS, št. 61/07 in 92/08 – v nadaljevanju Pravilnik). Ocena zmanjšanja življenjskih funkcij temelji na stopnji funkcijske okvare prizadetega organa oziroma organskega sistema.

⁸ Glej 2. in 5.a člen Pravilnika.

⁹ Gre za interdisciplinarno skupino strokovnjakov, ki jo imenuje minister, pristojen za zdravje, in jo sestavljajo zdravnik specialist medicine dela, zdravnik specialist internist – pulmolog, zdravnik specialist radiolog oziroma zdravnik specialist druge specialnosti glede na obravnavani primer.

¹⁰ Vključno z vsemi pravno upoštevnimi dejstvi za določitev njene velikosti iz drugega odstavka 6. člena ZOPDA (stopnja zmanjšanja življenjskih funkcij, pričakovani razvoj bolezni, starost oškodovanca), kar je pomembno za poznejšo določitev višine odškodnine.

¹¹ Glej drugo alinejo prvega odstavka in četrti odstavek 5. člena ZOPDA.

¹² Upravno sodišče v sodbi št. I U 1161/2014 z dne 9. 12. 2014 npr. v konkretnem primeru ugotavlja, da je komisija izdala izpodbijano odločbo na podlagi popolne vloge in mnenja interdisciplinarne skupine o verifikaciji bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu, s čimer so bile izpolnjene procesne predpostavke za njeno odločanje.

¹³ Glej 67. člen Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP) v zvezi s tretjim odstavkom 5. člena ZOPDA.

¹⁴ Zakon sicer uporablja izraz »upravičenec«.

¹⁵ Tudi sama višina odškodnine je v veliki meri formularno determinirana na podlagi dejstev, ki jih je ugotovila že interdisciplinarna skupina (stopnja zmanjšanja življenjskih funkcij, pričakovani razvoj bolezni, starost oškodovanca). Zdi se, da tabelarna shema komisiji dopušča nekaj manevrskega prostora le pri finančnem ovrednotenju pričakovanega razvoja bolezni.

¹⁶ Morebitno vračunavanje prej prejetih odškodnin iz enega postopka v poznejšem postopku, stopnja »zaključenosti« ureditve po ZOPDA oziroma možnost zapolnjevanja pravnih praznin s pomočjo OZ itd.

¹⁷ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-213/15 je le na kratko ponovila stališča iz odločbe št. U-I-88/15, Up-684/12.

¹⁸ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-824/21 z dne 23. 11. 2023 (Uradni list RS, št. 125/23), 27. točka obrazložitve, delna odločba Ustavnega sodišča št. U-I-809/21 z dne 23. 6. 2022 (Uradni list RS, št. 99/22, in OdlUS XXVII, 18), 48. točka obrazložitve, ter odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-60/20 z dne 18. 3. 2021 (Uradni list RS, št. 57/21, in OdlUS XXVI, 10), 19. točka obrazložitve, št. U-I-303/18 z dne 18. 9. 2019 (Uradni list RS, št. 59/19, in OdlUS XXIV, 15), 39. točka obrazložitve, št. Up-217/14 z dne 7. 2. 2018 (OdlUS XXIII, 19), 10. točka obrazložitve, št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 35/16, in OdlUS XXI, 24), 22. točka obrazložitve, št. U-I-57/15, U-I-2/16 z dne 14. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 31/16), 17. točka obrazložitve.

¹⁹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-88/15, Up-684/12, 13. točka obrazložitve.

²⁰ Prav tam, 15. točka obrazložitve.

²¹ Prav tam, 17. in 18. točka obrazložitve.

²² Prav tam, 15. in 18. točka obrazložitve.

²³ Prav tam, 19. točka obrazložitve.

²⁴ To, da lahko terjatve za povračilo nepremoženjske škode pridobijo premoženjsko naravo in s tem postanejo podedljive, je bila odločitev zakonodajalca (razvidna že iz tega, da je bila v ZOR urejena pravica do denarne odškodnine za tako škodo).

²⁵ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-88/15, Up-684/12, 20. točka obrazložitve.

²⁶ Prav tam, 21. in 22. točka obrazložitve.

²⁷ Drugi odstavek 5. člena ZOPDA dopušča take položaje.

²⁸ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/15, Up-684/12, 17. točka obrazložitve.

²⁹ Ustavno sodišče odloča v okviru očitkov predlagatelja. Sicer bi se lahko zastavilo tudi vprašanje, ali navedeni trenutek ne nastopi že prej (tedaj, ko oškodovanec začne obravnavo pri pooblaščenem specialistu medicine dela s seznama iz 4.a člena Pravilnika).

³⁰ Glede na zakonski namen tega mnenja ni pomembno, da ga, kot opozarja Državni zbor, lahko oškodovanec nemara poskuša uporabiti tudi za druge namene (v pravdi, za samostojno dogovarjanje s povzročiteljem škode).

³¹ Odločba Ustavnega sodišča št. U-I-88/15, Up-684/12, 19.–21. točka obrazložitve.

³² Ustavno sodišče je v 19. točki obrazložitve te odločbe že pojasnilo, da izpodbijana ureditev s tem, ko razlikuje med dediči, ki lahko postanejo stranke upravnega postopka sporazumevanja o odškodnini, in dediči, ki jim to ni dopuščeno, vzpostavlja tudi materialnopravno ločnico med terjatvami za plačilo pavšalne odškodnine po ZOPDA, ki so podedljive, in tistimi, ki niso. Podedljiva je le tista terjatev za plačilo odškodnine za nepremoženjsko škodo, ki je pripadala oškodovancu, ki je izpolnil pogoje iz prve in druge alineje prvega odstavka 5. člena ZOPDA.

³³ Glej utemeljitev Predloga zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o odpravljanju posledic dela z azbestom, prva obravnava, EPA: 2276-IV, 24. 10. 2008, str. 15: »[…] Smrtnost zaradi rakastih obolenj na pljučih se pojavlja že pri starosti 35 let. V takih primerih so to lahko tudi starši šoloobveznih otrok. Doba preživetja od diagnoze raka na pljučih, še posebej pa na rebrni mreni, je lahko tudi manj kot leto dni. Glede na dejstvo, da v določenih primerih postopek poravnave z obolelim ni mogoče speljati do konca, bi se bilo nujno v nadaljevanju sporazumevati s prizadetimi dediči. Zakoniti dediči bodo upravičeni do odškodnine v skladu z določili Zakona o invalidskem in pokojninskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – UPB) in le v primeru, če bodo sprožili postopek za priznanje bolezni in bo v nadaljevanju bolezen verificirana s strani interdisciplinarne skupine iz 9. člena tega zakona, oboleli pa bo preminil še pred odločitvijo te skupine. Takšna dikcija je tudi bolj življenjska, saj zlasti v primeru mezotelioma mnogi oboleli ne uspejo dočakati verifikacije, kar posledično pomeni, da ne uspejo vložiti zahtevkov za ustrezne pravice pri medresorski komisiji […]« Kot je razvidno iz izpodbijane ureditve, ta rešitev Državnega sveta kot predlagatelja novele ZOPDA v zakonodajnem postopku ni bila sprejeta.

³⁴ Komisija lahko sicer po črki zakona s končno odločitvijo delodajalcu zgolj predlaga sklenitev sporazuma o odškodnini in mu plačila odškodnine ne sme naložiti (tako konsistentno tudi Vrhovno sodišče, ne glede na spreminjajoče se razlage odločb komisije, kakor so se ustalile v praksi komisije). Vendar ima delodajalec lahko interes, da postopek sporazumevanja o odškodnini nikoli ne pride do te faze. Odklonitev podpisa sporazuma po tem, ko bi bil ugotovljen obstoj odškodninskih predpostavk in celo določen znesek primerne odškodnine, bi lahko močno škodila ugledu delodajalca, zlasti v določenih, z azbestom močno obremenjenih okoljih.

³⁵ Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-492/11 (13. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da z jamstvi drugega odstavka 14. člena Ustave ni združljivo, da bi bil nastop davčne oprostitve odvisen od tega, kdaj je pravnomočno končan zapuščinski postopek po zapustniku, in da bi se tako med posamezniki razlikovalo glede na to, koliko časa je trajal zapuščinski postopek. Trajanje zapuščinskega postopka namreč ni stvaren in razumen razlog, ki bi dovoljeval različno obravnavo upravičencev do davčne oprostitve, ki jim je zakonodajalec namenil enako ureditev.

³⁶ V delu, kolikor odkazuje na prvo alinejo prvega odstavka 5. člena ZOPDA.

³⁷ Tudi pri razlagi načina izvršitve je treba upoštevati, da se ta odločba Ustavnega sodišča nanaša na dediče tistih oškodovancev, ki so še v času življenja vložili zahtevo za verifikacijo bolezni zaradi izpostavljenosti azbestu.