Številka:	U-I-153/23-16
Datum:	5. 6. 2025

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Savine Babič, Ljubljana – Dobrunje, in drugih, ki jih vse zastopa Odvetniška družba Fašun, Melihen, Milač, Strojan, o. p., d. o. o., Ljubljana, na seji 5. junija 2025

1. Člen 6 Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (Uradni list RS, št. 99/22), kolikor pod zap. št. 627 kategorizira javno cesto »Govekarjeva ul., od 1188 do C. II. grupe odredov« (odsek 218123) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 1245/5, 1245/6, 1245/8, 1246/2, 1246/5, 1246/11, 1247/17, 1247/20, 1247/22, 1247/23, 1247/24, 1247/26 in 1247/34, vsa k. o. Dobrunje, se razveljavi.

2. Pobuda za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti 6. člena Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana, kolikor pod zap. št. 627 kategorizira javno cesto »Govekarjeva ul., od 1188 do C. II. grupe odredov« (odsek 218123) v delu, ki poteka po zemljiščih s parc. št. 1247/15 in 1247/35, obe k. o. Dobrunje, se zavrže.

3. Mestna občina Ljubljana mora pobudnikom povrniti njihove stroške postopka v višini 1.241,29 EUR v 30 dneh po objavi te odločbe v Uradnem listu Republike Slovenije.

1. Pobudniki Savina Babič, Anton Kušar, Nada Pokleka Grad, Tomaž Turk, Jože Turk, Marija Turk, Aleksandra Zajc Fašun, Mirjana Svetek, Terezija Grad in Janez Vidgaj izpodbijajo 6. člen Odloka o kategorizaciji občinskih cest v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju Odlok) pod zap. št. 627 (tj. odsek javne oziroma lokalne ceste 218123, »Govekarjeva ul., od 1188 do C. II. grupe odredov«), ker je po njihovem mnenju v neskladju z 2., 33., 64. in 67. členom Ustave. Pobudniki trdijo, da so (so)lastniki več zemljišč v k. o. Dobrunje: Savina Babič in Anton Kušar zemljišča s parc. št. 1246/11, Nada Pokleka Grad zemljišč s parc. št. 1245/5, 1245/6, 1245/8, 1247/15, 1247/34 in 1247/35, Tomaž Turk zemljišč s parc. št. 1247/17 in 1247/26, Jože Turk zemljišč s parc. št. 1247/23 in 1247/24, Marija Turk zemljišč s parc. št. 1247/20, 1247/23 in 1247/24, Aleksandra Zajc Fašun zemljišča s parc. št. 1246/5, Terezija Grad in Mirjana Svetek zemljišča s parc. št. 1246/2 ter Janez Vigdaj zemljišča s parc. št. 1247/22. Po zemljiščih naj bi potekala cesta, ki naj bi bila z Odlokom določena kot občinska cesta. Kategorizirana javna cesta naj ne bi izpolnjevala meril za kategorizacijo, zato naj Odlok tudi ne bi bil skladen z Zakonom o javnih cestah (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo, 45/08, 42/09 in 109/09 – v nadaljevanju ZJC) in Uredbo o merilih za kategorizacijo javnih cest (Uradni list RS, št. 49/97 in 113/09) ter Zakonom o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89 – ZUreP). Kategorizirana javna cesta naj bi bila zasebna cesta, ki naj je ne bi Mestna občina Ljubljana (v nadaljevanju MOL) niti zgradila niti vzdrževala. Cesto naj bi asfaltirali lastniki sami in naj ne bi bila primerna za javni promet oziroma za to, da bi jo lahko uporabljal vsakdo. Pobudnikom naj bi bila onemogočena običajna uporaba njihovih zemljišč. Pred kategorizacijo naj MOL pobudnikom ne bi ponudila niti odškodnine. Pobudniki navajajo, da je bila MOL pred sprejetjem Odloka opozorjena na spornost kategorizacije. Ustavnemu sodišču pobudniki predlagajo, naj odpravi Odlok, zahtevajo pa tudi povračilo stroškov postopka.

2. MOL v odgovoru na pobudo poudarja, da je bil odsek javne ceste 218123 kategoriziran že z Odlokom o kategorizaciji občinskih cest (Uradni list RS, št. 70/05 in 33/08 – v nadaljevanju Odlok/05). V zvezi s tem opozarja na enoletni objektivni in subjektivni rok za vložitev pobude, kot ga določa tretji odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20, 92/21 in 22/25 – v nadaljevanju ZUstS). Pobuda naj bi bila prepozna. Pobudniki naj bi sicer izkazali lastništvo zemljišč, ne pa tudi, da po njih poteka kategorizirana javna cesta. Nasprotno, zemljišči s parc. št. 1247/15 in 1247/35, obe k. o. Dobrunje, naj ne bi ležali znotraj cestnega sveta. MOL prilaga tudi grafične prikaze in ugovarja, da očitki v pobudi ne držijo ter da pobudniki le pavšalno navajajo, da sporni odsek javne ceste ne izpolnjuje meril za kategorizacijo. MOL naj bi javno cesto vzdrževala. MOL se sklicuje na četrti odstavek 209. člena Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 199/21, 23/24 in 109/24 – v nadaljevanju ZUreP-3). Na podlagi te določbe naj bi lahko pobudniki sami začeli razlastitveni postopek. MOL predlaga, naj Ustavno sodišče pobudo zavrže, oziroma če meni, da je utemeljena, izda ugotovitveno odločbo na podlagi 48. člena ZUstS.

3. Pobudniki so se izjavili o odgovoru MOL na pobudo. Njene navedbe zavračajo in vztrajajo pri svojih očitkih. Trdijo, da v kolikor javna cesta res ne poteka po zemljišču s parc. št. 1247/15, k. o. Dobrunje, pa poteka po vseh drugih zemljiščih. Trdijo tudi, da so prejeli ponudbe namesto razlastitve ali da so v postopkih razlastitve, v zvezi s katerimi je MOL predložila elaborate, iz katerih izhaja, da po zemljiščih, ki so navedena v pobudi, poteka javna cesta.

4. MOL je po pozivu Ustavnega sodišča, naj predloži še podatke o poteku javne ceste iz evidence o javnih cestah v smislu 50. člena Zakona o cestah (Uradni list RS, št. 132/22 in 29/23 – v nadaljevanju ZCes-2) po zemljiščih s parc. št. 1247/15 in 1247/35, obe k. o. Dobrunje, dodatno sporočila, da na teh zemljiščih ni kategorizirane občinske ceste. MOL je predložila tudi grafična prikaza.

5. Pobudniki se niso opredelili do dodatnih podatkov, ki jih je na podlagi evidence o javnih cestah predložila MOL.

6. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti oziroma zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes ob vložitvi pobude (prvi odstavek 24. člena ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena ZUstS je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo predpisi o kategorizaciji občinskih javnih cest učinkujejo neposredno na pravne položaje lastnikov zemljišč, po katerih potekajo kategorizirane javne ceste. Kadar podzakonski predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, učinkuje neposredno in posega v pravne interese oziroma v pravni položaj pobudnika, se pobuda vloži v enem letu od njegove uveljavitve oziroma v enem letu od dneva, ko je pobudnik izvedel za nastanek škodljivih posledic (tretji odstavek 24. člena ZUstS).

7. Odlok je bil v Uradnem listu Republike Slovenije objavljen 22. 7. 2022 in je začel veljati petnajsti dan po objavi, tj. 6. 8. 2022 (11. člen Odloka). Pobuda je pravočasna, saj je bila vložena 18. 7. 2023, torej v roku iz tretjega odstavka 24. člena ZUstS. Ustavno sodišče ne sledi stališču MOL, da je pobuda prepozna, ker naj bi do sporne kategorizacije prišlo že z Odlokom/05, zaradi česar naj bi pobudniki zamudili objektivni in subjektivni rok za vložitev pobude. Če občina z novejšim odlokom ponovno kategorizira javno cesto, ki je v preteklosti že bila kategorizirana, se rok za vložitev pobude presoja glede na novi odlok, če prejšnji v upoštevnem delu ne velja več,¹ kot v obravnavani zadevi.²

8. V obravnavani zadevi ni sporno, da so posamezni pobudniki lastniki oziroma solastniki zadevnih zemljišč, in Ustavno sodišče je štelo, da izpodbijajo Odlok v delu, kolikor se nanaša na njihova zemljišča. Glede poteka javne ceste po zemljiščih pobudnikov MOL le pavšalno in posplošeno ugovarja, da to dejstvo ni izkazano, zato temu ugovoru ni mogoče slediti. Poleg tega MOL navaja, da je bil sporni odsek javne ceste po zemljiščih pobudnikov kategoriziran že po Odloku/05. Glede poteka javne ceste po zemljiščih s parc. št. 1247/15 in 1247/35, obe k. o. Dobrunje, pa je MOL po pozivu Ustavnega sodišča, naj sporoči dodatne podatke iz evidence o javnih cestah, pojasnila, da po podatkih Odloka javna cesta ne poteka po teh zemljiščih. Iz ustavnosodne presoje že izhaja, da je za ugotovitev, ali izpodbijani odlok javno cesto določa (kategorizira) na določenem zemljišču, upoštevna ureditev v evidenci o javnih cestah (banka cestnih podatkov).³ To pomeni, da je odločilnega pomena, kakšen je potek sporne javne ceste na podlagi podatkov Odloka oziroma evidence o javnih cestah. Glede na vse navedeno je tako treba ugotoviti, da na zemljiščih s parc. št. 1247/15 in 1247/35, obe k. o. Dobrunje, ni zatrjevane javne ceste. V tem delu torej podatki iz evidence o javnih cestah ne pritrjujejo trditvam v pobudi o poteku sporne javne ceste. Ker pobudniki zato v tem delu ne morejo izkazovati pravnega interesa, je Ustavno sodišče zavrglo pobudo, kolikor se nanaša na zemljišči s parc. št. 1247/15 in 1247/35, obe k. o. Dobrunje (2. točka izreka).

9. V preostalem delu je Ustavno sodišče pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo odločanje o stvari sami.

10. Ustava v 69. členu določa, da je razlastitev (odvzem ali omejitev lastninske pravice v javno korist) mogoča le proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini in pod pogoji, ki jih določa zakon. S tem členom Ustava zaradi zagotovitve javne koristi kljub ustavnopravnemu varstvu lastninske pravice, ki jo zagotavlja 33. člen Ustave, omogoča odvzem ali omejitev lastninske pravice na nepremičnini. Ustava v 69. členu zahteva, naj zakon uredi pogoje za razlastitev, razlastitev pa se lahko opravi v postopku, v katerem se za konkretni primer ugotovi, ali so izpolnjeni zakonski pogoji za razlastitev, in v katerem sta zagotovljeni tudi sodno varstvo ter nadomestilo v naravi ali odškodnina.

11. ZCes-2 pojem in status javnih cest ureja v 3. členu. Javne ceste so prometne površine, ki so splošnega pomena za promet in jih lahko vsakdo prosto uporablja na način in pod pogoji, določenimi s tem zakonom in zakonom, ki ureja pravila cestnega prometa. V prvem odstavku 49. člena ZCes-2 je določeno, da so javne ceste državne in občinske. Po drugem odstavku 49. člena ZCes-2 so državne ceste v lasti Republike Slovenije, občinske pa v lasti občin. Enake določbe je imel tudi Zakon o cestah (Uradni list RS, št. 109/10, 48/12, 46/15 in 10/18 – ZCes-1), ki je veljal v času sprejetja Odloka, in pred tem tudi že ZJC. Občina določeno cesto kategorizira, če je za takšno kategorizacijo izkazana javna korist in če cesta ustreza merilom za kategorizacijo javnih cest. Če so zemljišča, po katerih naj bi potekala javna cesta, ki jo občina namerava kategorizirati, v zasebni lasti, mora občina takšna zemljišča pred kategorizacijo pridobiti s pravnim poslom oziroma v postopku razlastitve.

12. Sklicevanje MOL, da bi lahko pobudniki sami začeli postopek razlastitve na podlagi četrtega odstavka 209. člena ZUreP-3,⁴ ni upoštevno. Ustavno sodišče je že v številnih zadevah, v katerih so bili izpodbijani občinski odloki o kategorizaciji javnih cest, sprejelo vsebinsko enake odločitve in ponovilo stališče, da so takšni predpisi v neskladju z Ustavo, če občina z lastnikom ni sklenila pravnega posla za pridobitev zemljišč oziroma lastnika ni razlastila.⁵ Tudi v obravnavani zadevi MOL pred kategorizacijo sporne javne ceste po zemljiščih pobudnikov, teh zemljišč ni pridobila v last. Že zato je 7. člen Odloka, kolikor kategorizira javno cesto v delu, ki poteka po zemljiščih pobudnikov, v neskladju z 69. členom Ustave. Ker 7. člen Odloka v tem delu nedopustno posega v lastninsko pravico, je v neskladju tudi s 33. členom Ustave.

13. Iz navedenih razlogov je Ustavno sodišče razveljavilo 6. člen Odloka, kolikor se nanaša na zemljišča pobudnikov (1. točka izreka).

14. Ustavno sodišče se glede na takšno odločitev ni spuščalo v presojo drugih očitkov pobudnikov in navedb MOL. V zvezi s stališčem MOL, da bi moralo v okoliščinah obravnavane zadeve izdati ugotovitveno odločbo, pa pojasnjuje, da je v tovrstnih zadevah v preteklosti sicer izdajalo ugotovitvene odločbe (in določalo način njihove izvršitve), vendar pa je že leta 2011 spremenilo način takšnega odločanja. Zaradi jasnih ustavnih in zakonskih obveznosti občin v zvezi s kategorizacijo javnih cest ter zaradi učinkovitejšega varstva lastninske pravice izpodbijane občinske predpise o kategorizaciji javnih cest od tedaj razveljavlja.⁶

15. Pobudniki so zahtevali povračilo stroškov postopka. Po prvem odstavku 34. člena ZUstS nosi v postopku pred Ustavnim sodiščem vsak udeleženec svoje stroške postopka, če Ustavno sodišče ne odloči drugače. Po ustaljeni ustavnosodni presoji morajo obstajati posebno utemeljeni razlogi, da se stroški pobudnika naložijo v plačilo nasprotnemu udeležencu.⁷ V konkretnem primeru Ustavno sodišče ocenjuje, da so takšni razlogi podani, čeprav je Ustavno sodišče pobudo delno zavrglo, kolikor se nanaša na zemljišči s parc. št. 1247/15 in 1247/35, obe k. o. Dobrunje. Razlogi v pobudi so enaki glede vseh zemljišč. Navedbe pobudnikov so medsebojno zelo povezane oziroma celo enake in jih v stroškovnem smislu Ustavno sodišče ni ločevalo. Upoštevaje zelo obsežno ustavnosodno presojo občinskih predpisov o kategorizaciji občinskih cest je MOL lahko utemeljeno pričakovala, da bodo pobudniki vložili pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti Odloka ter da bo sprejeta odločitev Ustavnega sodišča vsebinsko enaka kot v drugih podobnih zadevah. Iz pobude izhaja, da je bila MOL pred sprejetjem Odloka opozorjena na protiustavnost kategorizacije, česar MOL obrazloženo ne zanika. Glede na vse navedeno je Ustavno sodišče o stroškovnem zahtevku odločilo, kot izhaja iz 3. točke izreka.

16. Pobudniki so vložili pobudo po pooblaščeni odvetniški družbi. Ustavno sodišče je priznalo stroške za opravljene storitve po Odvetniški tarifi (Uradni list RS, št. 2/15, 28/18 in 70/22 – v nadaljevanju Odvetniška tarifa), upoštevaje vrednost točke v višini 0,60 EUR (Sklep o spremembi vrednosti točke, Uradni list RS, št. 22/19), in sicer za pobudo z dne 25. 5. 2023 ter za obrazloženo vlogo z dne 20. 2. 2025. Po 1. točki Tarifne številke 7 je Ustavno sodišče za pobudo glede na zahtevnost obravnavane zadeve, upoštevaje 500 točk, priznalo stroške v znesku 300 EUR, po 2. točki Tarifne številke 7 za obrazloženo vlogo stroške v znesku 225 EUR in materialne stroške v znesku 10,50 EUR (tretji odstavek 11. člena Odvetniške tarife). Ustavno sodišče je priznalo tudi zvišanje vrednosti storitve za 10 odstotkov za vsako nadaljnjo stranko (prvi odstavek 7. člena Odvetniške tarife) za zastopanje desetih strank. Zvišanje vrednosti storitve je tako priznalo v višini 90 odstotkov, kar znaša 481,95 EUR. Priznalo je tudi DDV v višini 22 odstotkov v znesku 223,84 EUR, ker je pooblaščenka pobudnikov zavezanka za DDV. Stroški zastopanja skupaj znašajo 1.241,29 EUR.

17. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena, tretjega odstavka 25. člena in prvega odstavka 34. člena ZUstS v sestavi: podpredsednica dr. Neža Kogovšek Šalamon ter sodnici in sodniki dr. Matej Accetto, Dr. Dr. Klemen Jaklič (Oxford ZK, Harvard ZDA), dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Sodnik dr. Rok Čeferin je bil pri odločanju o tej zadevi izločen. Ustavno sodišče je odločbo sprejelo soglasno.

¹ Prim. npr. sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-312/06 z dne 10. 4. 2008, 3. točka obrazložitve, in št. U-I-119/21 z dne 1. 3. 2022, 3. točka obrazložitve, ter odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-495/20 z dne 2. 3. 2023 (Uradni list RS, št. 32/23), 5. točka obrazložitve. V citiranih primerih sta dva odloka kategorizirala isto javno cesto, Ustavno sodišče pa je zavrglo pobudo zoper prvi, ne več veljavni odlok.

² Člen 10 Odloka določa, da z dnem njegove uveljavitve preneha veljati Odlok/05.

³ Glej odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-16/23 z dne 20. 3. 2025 (Uradni list RS, št. 22/25), 10. in 14. točka obrazložitve.

⁴ Četrti odstavek 209. člena ZUreP-3 določa:
»Zahtevo za razlastitev lahko predloži tudi razlastitveni zavezanec, če ima lastninsko ali drugo stvarno pravico na nepremičnini omejeno, ker je na tej nepremičnini:
– uveljavljen državni prostorski načrt ali OPPN za prostorske ureditve, ki so lahko predmet razlastitve v skladu z 203. členom tega zakona, ali
– že zgrajen objekt, ki je lahko predmet razlastitve v skladu z 203. členom tega zakona.«

⁵ Npr. odločba Ustavnega sodišča št. U-I-289/12 z dne 24. 1. 2013 (Uradni list RS, št. 16/13).

⁶ Glej prav tam, 6. točka obrazložitve.

⁷ Tako npr. v odločbah Ustavnega sodišča št. U-I-243/19 z dne 6. 7. 2022 (Uradni vestnik Mestne občine Ptuj, št. 7/22), 9. točka obrazložitve, št. U-I-509/18 z dne 19. 5. 2022 (Uradni list RS, št. 79/22), 9. točka obrazložitve, št. U-I-190/20 z dne 10. 3. 2022 (Uradni list RS, št. 41/22), 11. točka obrazložitve, št. U-I-116/17 z dne 30. 9. 2020 (Uradni list RS, št. 145/20), 11. točka obrazložitve, št. U-I-213/16 z dne 9. 1. 2020 (Uradni list RS, št. 4/20), 9. točka obrazložitve, št. U-I-166/14 z dne 21. 4. 2016 (Uradni list RS, št. 32/16), 7. točka obrazložitve, in št. U-I-198/14 z dne 23. 3. 2016 (Uradni list RS, št. 25/16), 9. točka obrazložitve.