Številka:	U-I-51/15-15
Datum:	27. 10. 2016

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem z zahtevo Vlade, na seji 27. oktobra 2016

Člen 108 Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Nova Gorica (Uradni list RS, št. 95/12, 112/13 – popr., 10/14, 35/14, 72/14, 72/14 – popr., 2/15 – popr., 25/15 in 26/15 – popr.) se v delu, ki v enotah urejanja prostora z oznakama KR-33 in KR-33/02 dovoljuje umestitev telekomunikacijskih in radiokomunikacijskih objektov, razveljavi.

1. Predlagateljica izpodbija 108. člen Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Nova Gorica (v nadaljevanju: OPN), kolikor v enotah urejanja prostora z oznakama KR-33 in KR-33/02 dovoljuje umestitev telekomunikacijskih in radiokomunikacijskih objektov. Zatrjuje, da izpodbijana ureditev, ki omogoča gradnjo telekomunikacijskih in radiokomunikacijskih objektov na arheološkem najdišču Kekec, ki je z Odlokom o razglasitvi kulturnih in zgodovinskih spomenikov ter naravnih znamenitosti na območju občine Nova Gorica (Uradno glasilo Občine Nova Gorica, št. 8/85-275 – v nadaljevanju: Odlok) razglašeno za kulturni spomenik, ni bila sprejeta po predpisanem postopku. Mestna občina Nova Gorica (v nadaljevanju: Mestna občina) naj namreč Ministrstva za kulturo kot nosilca urejanja prostora, pristojnega za izdajo smernic in mnenj za področje kulturne dediščine, v nasprotju s 47.a in 51. členom Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju: ZPNačrt) ne bi pozvala k predložitvi smernic in mnenj v zvezi z načrtovano prostorsko ureditvijo na tem območju. Predlagateljica navaja, da bi gradnja telekomunikacijskih in radiokomunikacijskih objektov na arheološkem najdišču lahko uničujoče vplivala na arheološke ostaline in onemogočila varovanje spomeniških sestavin v neokrnjeni in izvirni obliki. Izpodbijani ureditvi, ki je bila uveljavljena z 41. členom Odloka o spremembah in dopolnitvah Odloka o Občinskem prostorskem načrtu Mestne občine Nova Gorica (Uradni list RS, št. 72/14 – v nadaljevanju: OPN/14), očita neskladje s tretjim odstavkom 2. člena, drugim odstavkom 36. člena ter 74., 76. in 79. členom Zakona o varstvu kulturne dediščine (Uradni list RS, št. 16/08, 123/08, 8/11, 90/12, 111/13 in 32/16 – v nadaljevanju: ZVKD-1), osmo alinejo drugega odstavka 3. člena, 9. členom, drugim odstavkom 47.a člena ter drugim in tretjim odstavkom 51. člena ZPNačrt ter 153. členom Ustave. Ustavnemu sodišču predlaga, naj OPN v izpodbijanem delu odpravi.

2. Mestna občina odgovarja, da je že v postopku priprave prvotnega besedila OPN upoštevala vse na državni in občinski ravni sprejete pravne akte o razglasitvi nepremičnih kulturnih spomenikov ter smernice in mnenja, ki jih je v zvezi s presojo vplivov na kulturno dediščino v tem postopku podalo Ministrstvo za kulturo. Že tedaj naj bi to ministrstvo potrdilo ustreznost upoštevanja vseh v OPN določenih vsebin varovanja kulturne dediščine in celovitosti varovalnih režimov. Z OPN/14 uveljavljena izpodbijana ureditev naj teh vsebin ne bi spreminjala, temveč naj bi povsem ohranjala standard zaščite kulturne dediščine, ki naj bi v celoti preprečeval ogrožanje arheoloških ostalin. Mestna občina navaja, da poseben režim varovanja, ki ga je Ministrstvo za kulturo predpisalo za območje enot urejanja prostora z oznakama KR-33 in KR-33/02 (tj. za območje z oznako EŠD 4736), na teh območjih ne prepoveduje posegov v prostor, določa pa obveznost predhodne pridobitve kulturnovarstvenega soglasja za pridobitev dovoljenj za gradnjo na teh območjih. Prav to naj bi za navedeni enoti urejanja prostora določala tudi z OPN/14 dopolnjena ureditev 108. člena OPN. Zato Mestna občina meni, da očitek o njenem neskladju z določbami ZVKD-1 ni utemeljen. Navaja, da je bil OPN/14 skladno z določbami ZPNačrt sprejet po rednem postopku. Posebnost naj bi bila le, da je v postopku priprave in sprejemanja tega akta od pristojnih nosilcev urejanja prostora sodelovalo le ministrstvo, pristojno za prostor, saj naj bi se predvidene spremembe in dopolnitve OPN nanašale le na področja, ki spadajo v pristojnost tega ministrstva. Izpodbijana ureditev naj ne bi spreminjala določb OPN, ki se nanašajo na varovanje kulturne dediščine, zato naj Mestna občina v postopku priprave in sprejema OPN/14 ne bi posebej pozivala Ministrstva za kulturo k predložitvi mnenj za področje kulturne dediščine. Predlog sprememb in dopolnitev OPN naj bi bil pripravljen ob upoštevanju stališč, sprejetih v zvezi s predlogi in pripombami javnosti v postopku javne obravnave osnutka sprememb in dopolnitev OPN. Ker naj bi ministrstvo, pristojno za prostor, v drugem mnenju ugotovilo, da so bili v postopku priprave predloga OPN/14 ustrezno upoštevani tako njegovo prvo mnenje kot tudi vsi predpisi s področja prostorskega načrtovanja, Mestna občina meni, da je bil postopek priprave in sprejemanja OPN/14 zakonit. Z izpodbijanima določbama 108. člena OPN določena prostorska ureditev naj ne bi bila načrtovana tako, da bi zaobšla zahteve varovanja kulturne dediščine ali škodovala objektom in območjem kulturne dediščine. Zato naj bi bili očitki o neskladju izpodbijanih delov 108. člena OPN z ZVKD-1 neutemeljeni. Mestna občina navaja še, da jo je Ministrstvo za kulturo z dopisom opozorilo na domnevno nezakonitost postopka priprave sprememb in dopolnitev OPN, vendar naj iz tega dopisa ne bi bilo razvidno, v čem naj bi bila očitana nezakonitost, pristojna območna enota Zavoda za varstvo kulturne dediščine pa naj ji v zvezi s tem ne bi dala nobenih podrobnejših informacij oziroma pojasnil. Mestna občina Ustavnemu sodišču predlaga, naj zahtevo zavrne.

3. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-51/15 z dne 4. 6. 2015 (Uradni list RS, št. 42/15) do svoje končne odločitve začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanih določb 108. člena OPN.

4. Izpodbijani določbi OPN v enotah urejanja prostora z oznakama KR-33 in KR-33/02 na zemljiščih, na katerih leži arheološko najdišče Nova Gorica – Arheološko najdišče Kekec, ki je z Odlokom razglašeno za kulturni spomenik, dovoljujeta tudi umestitev telekomunikacijskih in radiokomunikacijskih objektov.¹ Mestna občina očitek, da je v tem postopku opustila pridobitev mnenj Ministrstva za kulturo kot enega od nosilcev urejanja prostora, zavrača z navedbo, da je mnenji tega ministrstva v zvezi s presojo vplivov na kulturno dediščino pridobila že v postopku priprave in sprejemanja prvotnega besedila OPN, z OPN/14 uveljavljene spremembe in dopolnitve tega akta pa naj bi se nanašale le na področja, ki spadajo v pristojnost ministrstva, pristojnega za prostor. Zato naj bi Mestna občina v postopku priprave in sprejemanja OPN/14 pridobila le mnenji tega ministrstva.

5. Urejanje prostora je ena izmed izvirnih občinskih nalog. V ta namen občina načrtuje prostorski razvoj, v skladu z zakonom opravlja naloge na področju posegov v prostor in graditve objektov ter zagotavlja javno službo gospodarjenja s stavbnimi zemljišči (tretja alineja drugega odstavka 21. člena Zakona o lokalni samoupravi, Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo, 76/08, 79/09 in 51/10 – v nadaljevanju: ZLS). Občina ureja prostor oziroma načrtuje prostorski razvoj samostojno v okviru Ustave in zakonov. V odločbi št. U-I-260/02 z dne 17. 2. 2005 (Uradni list RS, št. 25/05, in OdlUS XIV, 7) je Ustavno sodišče obrazložilo, da je lokalna skupnost pri odločitvah v veliki meri svobodna, zlasti pri načrtovanju poselitve in razmestitve različnih dejavnosti, načrtovanju infrastrukture itd., hkrati pa je vezana na Ustavo in zakone. Avtonomija občine na področju prostorskega načrtovanja zato ni neomejena.

6. Načelo zakonitosti delovanja občine na področju normativnega delovanja pomeni, da občinski predpisi, ki urejajo zadeve iz izvirne pristojnosti občine, ne smejo biti v neskladju z zakoni (tretji odstavek 153. člena Ustave). Občine torej pravnih razmerij ne smejo urejati v nasprotju z zakonskimi določbami. Če zakonodajalec opredeli okvir pooblastila za normativno urejanje, občine tega pooblastila ne smejo preseči. Tako stališče je Ustavno sodišče sprejelo že v odločbi št. U-I-348/96 z dne 27. 2. 1997 (Uradni list RS, št. 17/97, in OdlUS VI, 25).

7. Odločitve o prostorskem razvoju občine, prostorskih potrebah različnih subjektov in dejavnosti, namenski rabi prostora oziroma pogojih umeščanja objektov v prostor morajo biti pripravljene po predpisanih postopkih za njihovo pripravo in sprejetje. V teh postopkih je treba uskladiti interese različnih subjektov v prostoru, razvojne potrebe z varstvenimi zahtevami, javno korist z zasebnimi interesi oziroma oblikovati pravne režime za varovanje in rabo prostora. Ker je prostorsko načrtovanje zahteven proces, so posamezne faze postopka za pripravo in sprejetje prostorskih aktov predpisane z ZPNačrt. Ustavnopravno vprašanje, na katero mora Ustavno sodišče odgovoriti v obravnavani zadevi, je, ali je bil postopek priprave in sprejetja OPN/14, s katerim sta bili uveljavljeni izpodbijani določbi 108. člena OPN, zakonit.

8. Prostorsko načrtovanje je interdisciplinarna dejavnost, s katero se na podlagi razvojnih usmeritev ob upoštevanju javnih koristi varstva okolja, ohranjanja narave, varstva živali in naravnih dobrin, varstva premoženja in varstva kulturne dediščine načrtujejo posegi v prostor in prostorske ureditve (19. točka prvega odstavka 2. člena ZPNačrt). Občinski prostorski načrt je temeljni prostorski akt lokalne skupnosti, ki se pripravlja in sprejema na podlagi ZPNačrt. S tem aktom se ob upoštevanju usmeritev iz državnih prostorskih aktov, razvojnih potreb občine in varstvenih zahtev določijo cilji in izhodišča prostorskega razvoja občine, načrtujejo prostorske ureditve lokalnega pomena in določijo pogoji umeščanja objektov v prostor. Namen postopka sprejemanja prostorskih aktov je, da se v posameznih pravno urejenih fazah zagotovi čim bolj kakovostna in čim obsežnejša razprava o prostorskem razvoju posamezne lokalne skupnosti. Eno izmed temeljnih načel prostorskega načrtovanja je trajnostni prostorski razvoj, ki se zagotavlja prav z usklajevanjem razvojnih potreb z varstvenimi zahtevami v prostoru, tako da se ob upoštevanju obstoječe kakovosti naravnih, grajenih in drugače ustvarjenih sestavin prostora ter prepoznavnosti krajine dosega racionalna raba prostora za posamezne dejavnosti. V postopku prostorskega načrtovanja sodelujejo različni nosilci urejanja prostora (državni organi, organi lokalnih skupnosti, izvajalci javnih služb in nosilci javnih pooblastil), ki imajo vsak svoje pristojnosti in odgovornosti. Vsi ti nosilci urejanja prostora zastopajo javni interes. Cilj sodelovanja nosilcev javnega interesa je, da občina pridobi informacije o potrebah posameznih področij javnega pomena, ki jih mora upoštevati pri prostorskem načrtovanju (odločba Ustavnega sodišča št. U-I-151/11 z dne 5. 7. 2012, Uradni list RS, št. 55/12).

9. Predlagateljica očita, da je Mestna občina OPN/14 sprejela v nasprotju z določbami ZPNačrt in ZVKD-1, ki občini nalagajo, naj v postopku priprave in sprejemanja občinskega prostorskega načrta o načrtovani prostorski ureditvi pridobi mnenje Ministrstva za kulturo kot nosilca urejanja prostora s področja varstva kulturne dediščine.

10. Postopek priprave občinskega prostorskega načrta se začne s sklepom, ki ga sprejme župan in ga objavi v uradnem glasilu ter pošlje ministrstvu, pristojnemu za prostor, ter sosednjim občinam (prvi odstavek 46. člena ZPNačrt). Občina, med drugim tudi na podlagi splošnih smernic državnih nosilcev urejanja prostora, pripravi osnutek občinskega prostorskega načrta (47. člen ZPNačrt), ki ga skupaj s prikazom stanja prostora pošlje ministrstvu, pristojnemu za prostor. Potem ko to ministrstvo objavi osnutek občinskega prostorskega načrta na svetovnem spletu, občina pozove nosilce urejanja prostora k predložitvi t. i. prvega mnenja k načrtovanim prostorskim ureditvam iz njihove pristojnosti (drugi odstavek 47.a člena ZPNačrt). Ob upoštevanju teh mnenj občina pripravi dopolnitev osnutka občinskega prostorskega načrta in v okviru njegove javne razgrnitve omogoči javnosti, da se z njim seznani, ter zagotovi njegovo javno obravnavo (48. do 50. člen ZPNačrt). Upoštevajoč stališča do pripomb in predlogov javnosti občina pripravi predlog občinskega prostorskega načrta, ki ga skupaj z obrazložitvijo o upoštevanju prvih mnenj nosilcev urejanja prostora pošlje ministrstvu, pristojnemu za prostor. Po objavi tega gradiva na svetovnem spletu občina pozove nosilce urejanja prostora k predložitvi t. i. drugega mnenja k predlogu občinskega prostorskega načrta (51. člen ZPNačrt). Na podlagi prejetih mnenj nosilcev urejanja prostora občina uskladi predlog občinskega prostorskega načrta in ga pošlje v sprejetje občinskemu svetu (52. člen ZPNačrt).

11. V skladu s prvim odstavkom 5. člena in drugim odstavkom 73. člena Ustave je tako državi kot lokalnim skupnostim naložena skrb za ohranjanje kulturne dediščine, katere sestavni del je tudi arheološka dediščina. Ministrstvo za kulturo je eden od nosilcev urejanja prostora, katerega pristojnost je skrb za uresničevanje javne koristi varstva kulturne dediščine. Ta skladno z drugo in peto alinejo drugega odstavka 2. člena ZVKD-1 obsega ohranitev kulturne dediščine in preprečevanje škodljivih vplivov nanjo ter njeno celostno ohranjanje, država, pokrajine in občine pa to javno korist uresničujejo tako, da dejavnosti in ravnanja v zvezi s tem organizirajo in podpirajo ter izvajajo ukrepe na podlagi ZVKD-1 (tretji odstavek 2. člena ZVKD-1). Varstvo kulturne dediščine se v postopkih priprave in sprejemanja prostorskih aktov zagotavlja z upoštevanjem aktov o razglasitvi nepremičnih spomenikov, registriranih arheoloških najdišč in aktov o varstvenih območjih kulturne dediščine, s presojo vplivov na to dediščino ter z upoštevanjem smernic in mnenj v postopkih priprave prostorskih aktov (drugi odstavek 74. člena ZVKD-1). Pripravljavec prostorskega akta mora v postopku njegove priprave od ministrstva, pristojnega za kulturo, pridobiti smernice, v katerih so opredeljeni usmeritve, izhodišča ter pogoji za varstvo in ohranitev kulturne dediščine v prostorskem aktu (prvi odstavek 76. člena ZVKD-1), pred sprejetjem prostorskega akta pa mora pridobiti še mnenje istega ministrstva, s katerim to ugotovi, ali so rešitve, ki so predlagane v predlogu prostorskega akta, sprejemljive z vidika varstva kulturne dediščine (prvi odstavek 79. člena ZVKD-1).

12. Skladno z določbami ZPNačrt in ZVKD-1 mora torej občina v postopku priprave in sprejemanja prostorskega akta pridobiti tudi mnenje ministrstva, pristojnega za kulturo, kot enega od nosilcev urejanja prostora, enako pa velja tudi za postopek njegove spremembe oziroma dopolnitve (18. člen ZPNačrt).² Zato bi morala Mestna občina OPN/14, s katerim je bila uveljavljena izpodbijana ureditev 108. člena OPN, pripraviti in sprejeti po postopku, ki ga za pripravo in sprejetje občinskega prostorskega akta določa ZPNačrt. To pomeni, da bi morala tudi v postopku priprave osnutka OPN/14 in v postopku sprejemanja njegovega predloga pridobiti ustrezni mnenji Ministrstva za kulturo. Ker je to svojo zakonsko dolžnost opustila, je kršila določbe ZPNačrt in ZVKD-1, ki urejajo obveznost pridobitve mnenj pristojnih nosilcev urejanja prostora v postopku priprave in sprejemanja občinskega prostorskega akta. Zato je 108. člen OPN v delu, ki v enotah urejanja prostora z oznakama KR-33 in KR-33/02 dovoljuje umestitev telekomunikacijskih in radiokomunikacijskih objektov na arheološkem najdišču Kekec, ki je z Odlokom razglašeno za kulturni spomenik, v neskladju z drugim odstavkom 47.a člena in tretjim odstavkom 51. člena ZPNačrt ter s prvim odstavkom 79. člena ZVKD-1. Zato je v neskladju tudi s tretjim odstavkom 153. člena Ustave.

13. Na podlagi prvega odstavka 45. člena ZUstS Ustavno sodišče protiustavne ali nezakonite podzakonske akte ali splošne akte, izdane za izvrševanje javnih pooblastil, odpravi ali razveljavi. Odpravi jih, kadar ugotovi, da je treba odpraviti škodljive posledice, ki so nastale zaradi protiustavnosti ali nezakonitosti (drugi odstavek 45. člena ZUstS). Predlagateljica sicer predlaga odpravo izpodbijanih določb 108. člena OPN, vendar škodljivih posledic, ki bi jih bilo treba odpraviti, ne utemeljuje. Ustavno sodišče je zato OPN v izpodbijanem delu razveljavilo. Pri tem je upoštevalo, da je že s sklepom št. U-I-51/15 z dne 4. 6. 2015 zadržalo izvajanje izpodbijanega dela OPN, zaradi česar škodljive posledice niti ne bi smele nastati.

14. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi tretjega odstavka 45. člena ZUstS v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, dr. Ernest Petrič, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.

¹ Pred uveljavitvijo izpodbijane ureditve je 108. člen OPN v delu, ki se nanaša na urejevalno enoto KR-33, določal, da se enote kulturne dediščine varujejo na avtentični lokaciji v okviru varovanega območja in da je treba na območju arheološke dediščine pred izvedbo posegov obvezno opraviti arheološke raziskave, v delu, ki se nanaša na urejevalno enoto KR-33/02, pa je določal, da so dovoljene ureditve arheološkega parka ter druge ureditve v skladu s projektom Pot miru Škabrijel in da je znotraj koridorja 110 Kv možno graditi le objekte, ki jih dovoljuje zakonodaja na posameznih področjih.

² Spremembe oziroma dopolnitve občinskega prostorskega načrta je mogoče izvesti tudi po kratkem postopku, vendar le v primerih, ki jih določa prvi odstavek 53.a člena ZPNačrt. Da v obravnavni zadevi ne gre za tak primer, izhaja tudi iz odgovora na zahtevo, v katerem Mestna občina izrecno navaja, da je bil OPN/14 sprejet po rednem postopku.