Uradni list

Številka 76
Uradni list RS, št. 76/2014 z dne 24. 10. 2014
Uradni list

Uradni list RS, št. 76/2014 z dne 24. 10. 2014

Kazalo

3190. Odločba o ugotovitvi, da je 29. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju v neskladju z Ustavo in o ugotovitvi, da Poslovnik Državnega zbora ni v neskladju z Ustavo, stran 8437.

Številka: U-I-43/13-19
Datum: 9. 10. 2014
O D L O Č B A
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudo zavoda Pravno-informacijski center nevladnih organizacij – PIC, Ljubljana, ki ga zastopa direktorica Katarina Bervar Sternad, in drugih, na seji 9. oktobra 2014
o d l o č i l o:
1. Člen 29 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 57/12 in 109/12) je v neskladju z Ustavo.
2. Točka 1 izreka se izvrši na način, določen v 25. točki obrazložitve.
3. Poslovnik Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13) ni v neskladju z Ustavo.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Pobudniki izpodbijajo 29. člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju (v nadaljevanju ZPNačrt-B). Menijo, da je pravna ureditev prostorskega načrtovanja v Republiki Sloveniji nerazumna in notranje ne­usklajena. Izpodbijani 29. člen ZPNačrt-B, ki dopušča manjšo širitev območja stavbnih zemljišč, naj bi še dodatno prispeval k njeni razgradnji. Navedeni člen ZPNačrt-B, ki v obdobju do 1. 1. 2015 omogoča sprejetje odločitev o širitvi območja stavbnih zemljišč po poenostavljenem postopku, po mnenju pobudnikov nasprotuje vsem standardom prostorskega načrtovanja. V tem postopku je izključeno sodelovanje strokovne in splošne javnosti, izključeno je sodelovanje nosilcev urejanja prostora in s tem usklajevanje različnih interesov. Iz postopka je izključena tudi celovita presoja vplivov na okolje. Pobudniki navajajo, da je zakonodajalec kot izjemo od splošne ureditve prostorskega načrtovanja omogočil manjše širitve območij stavbnih zemljišč z 29. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 57/12 – v nadaljevanju ZPNačrt-B/57) najprej zgolj za občine, ki še niso uveljavile občinskega prostorskega načrta (v nadaljevanju OPN). Takšna ureditev naj bi bila prehodne narave in naj bi omogočala širitev oziroma razvoj dejavnosti ter gospodarstva tistim občinam, ki niso uspele zaključiti priprave OPN. Z Zakonom o spremembah in dopolnitvah Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt-C) naj bi zakonodajalec izjemo povzdignil na raven sistemske ureditve. ZPNačrt-C dopušča širitev območij stavbnih zemljišč vsem občinam, tudi tistim, ki so že uveljavile OPN. ZPNačrt-C je povečal tudi število dejavnosti, zaradi načrtovanja katerih je dopustna širitev območja stavbnih zemljišč, in omogočil širitev stavbnih zemljišč na varstvenih, zavarovanih, degradiranih, ogroženih in drugih območjih, na katerih je vzpostavljen poseben pravni režim.
2. Pobudniki navajajo, da izpodbijana ureditev iz 29. člena ZPNačrt-B zmanjšuje pomen OPN in njihovo vlogo pri izdaji gradbenih dovoljenj ter omogoča širitev območij stavbnih zemljišč v netransparentnem postopku oziroma brez sodelovanja javnosti. Taka ureditev po mnenju pobudnikov spodbuja samo gospodarski interes po čim hitrejši pozidavi zemljišč in ne upošteva ustavno varovanih kategorij ter načel urejanja prostora. Pobudniki opozarjajo na neskladje med izpodbijano ureditvijo prostorskega načrtovanja in drugimi določbami Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 33/07, 108/09, 57/12 in 109/12 – v nadaljevanju ZPNačrt), s čimer naj bi bili kršeni načeli zakonitosti in pravne varnosti. Izpodbijani 29. člen ZPNačrt-B naj bi bil v neskladju z 2., 8., 71., 72. in 153. členom Ustave, Konvencijo o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija),(1) Evropsko konvencijo o krajini,(2) Konvencijo o varstvu Alp – Alpsko konvencijo,(3) s Protokoli o izvajanju Alpske konvencije,(4) Resolucijo o normativni dejavnosti (Uradni list RS, št. 95/09 – ReNDej) in s temeljnimi načeli ZPNačrt. Neskladje s 6. in 8. členom Aarhuške konvencije utemeljujejo pobudniki z zatrjevanjem, da v postopku prostorskega načrtovanja po 29. členu ZPNačrt-B ni predpisano sodelovanje javnosti. V neskladju z 8. členom Aarhuške konvencije ter posledično z 2., 8. in 153. členom Ustave naj bi bila tudi postopka sprejemanja 29. člena ZPNačrt-B/57 in ZPNačrt-C, ker strokovni in splošni javnosti ni bila dana možnost sodelovanja pri pripravi teh zakonov.
3. Pobudniki izpodbijajo tudi Poslovnik Državnega zbora (v nadaljevanju PoDZ-1), ker ne ureja sodelovanja javnosti pri pripravi zakonov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje. Zato naj bi bil v neskladju z 8. členom Aarhuške konvencije ter posledično z 2., 8. in 153. členom Ustave.
4. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
B.–I.
Pravni interes pobudnikov
5. Pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti lahko da, kdor izkaže svoj pravni interes (prvi odstavek 24. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS). Po drugem odstavku navedenega člena je pravni interes podan, če predpis ali splošni akt, izdan za izvrševanje javnih pooblastil, katerega oceno pobudnik predlaga, neposredno posega v njegove pravice, pravne interese oziroma v njegov pravni položaj.
6. Pobudniki so nevladne organizacije na področju varstva okolja, ki delujejo v javnem interesu, oziroma nevladne organizacije na področju urejanja prostora. Namen njihovega delovanja je varstvo interesov okolja in skladnega prostorskega razvoja, v okvirih katerega si prizadevajo tudi za sodelovanje javnosti v postopkih, v katerih se sprejemajo odločitve o prostorskem razvoju. Tudi sami pobudniki imajo interes sodelovati v postopkih prostorskega načrtovanja. Izpodbijani 29. člen ZPNačrt-B ureja določanje namenske rabe prostora, ki pomeni temelj za načrtovanje prostorskega razvoja. Pobudniki zato izkazujejo pravni interes za začetek postopka za oceno ustavnosti 29. člena ZPNačrt-B, kolikor v postopku prostorskega načrtovanja ne ureja sodelovanja javnosti. Pobudniki izkazujejo tudi pravni interes za presojo ustavnosti postopkov sprejemanja ZPNačrt-B/57 in ZPNačrt-C ter za presojo ustavnosti PoDZ-1, kolikor ne ureja sodelovanja javnosti pri sprejemanju predpisov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje.
7. Ustavno sodišče je pobudo sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS nadaljevalo z odločanjem o stvari sami.
B.–II.
Postopek prostorskega načrtovanja po 29. členu ZPNačrt-B
8. Izpodbijani 29. člen ZPNačrt-B, ki ureja dopustno manjšo širitev območja stavbnih zemljišč, se glasi:
»(1) Občina lahko najpozneje do 1. januarja 2015 izjemoma dopusti manjšo širitev območja stavbnih zemljišč zaradi gradnje posamičnih objektov, ki predstavlja funkcionalno zaokrožitev obstoječe pozidave, namenjene opravljanju industrijskih, proizvodnih, kmetijskih, storitvenih, obrtnih, turističnih ali športnih dejavnosti, če so izpolnjeni naslednji pogoji:
– da so objekti, zaradi gradnje katerih se dopusti manjšo širitev območja stavbnih zemljišč, namenjeni opravljanju industrijskih, proizvodnih, kmetijskih, storitvenih, obrtnih, turističnih ali športnih dejavnosti,
– da širitev območja stavbnih zemljišč bistveno ne posega v varstvena, zavarovana, degradirana, ogrožena in druga območja, na katerih je na podlagi predpisov vzpostavljen poseben pravni režim, razen v primerih, ko predvideni posegi niso v nasprotju s temi režimi,
– da površina območja posamične širitve ne presega 5000 m2 površin in
– da širitev območja stavbnih zemljišč ni v nasprotju s strateškimi usmeritvami občine.
(2) Sklep o dopustnosti širitve območja stavbnih zemljišč sprejme občinski svet na pobudo zainteresiranega investitorja gradnje po predhodni preveritvi, ali so izpolnjeni pogoji iz prejšnjega odstavka.
(3) Občina pošlje sklep o širitvi ministrstvu pristojnemu za prostor in ministrstvu pristojnemu za kmetijstvo in okolje, da v 15 dneh preverita njegovo skladnost s pogoji iz prvega odstavka tega člena in o morebitni neskladnosti obvestita občino. Če ministrstvi občine v tem roku ne obvestita o morebitni neskladnosti sklepa o širitvi se šteje, da nanj nimata pripomb.
(4) Sklep o širitvi, iz katerega morata biti razvidna natančen obseg in namen širitve, nadomešča občinski prostorski akt, ki določa območja namenske rabe prostora v delu, na katerega se sklep o širitvi nanaša. Občina objavi sklep o širitvi na svojih spletnih straneh in v uradnem glasilu občine.
(5) Sklep o širitvi preneha veljati, če zainteresirani investitor v dveh letih od njegove objave ne pridobi gradbenega dovoljenja za gradnjo objekta na območju širitve. Prenehanje veljavnosti sklepa o širitvi ugotovi občina s sklepom, ki ga objavi v uradnem glasilu občine in na svojih spletnih straneh.
(6) Na območju širitve območja stavbnih zemljišč se pri pripravi projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja upoštevajo prostorski izvedbeni pogoji, ki veljajo na območju obstoječe pozidave, s katero je območje širitve funkcionalno povezano.
(7) Sklep o širitvi in presoja sprejemljivosti posega v naravo po predpisih o ohranjanju narave, kolikor je zahtevana, sta sestavni del investitorjeve vloge za izdajo gradbenega dovoljenja po predpisih o graditvi objektov.
(8) Območja stavbnih zemljišč, ki je nastalo kot posledica uporabe tega člena, na ta način ni možno ponovno širiti.«
9. Na podlagi navedenega člena ZPNačrt-B lahko občine spreminjajo namensko rabo prostora. Kmetijska, gozdna, vodna in druga zemljišča lahko po postopku iz 29. člena ZPNačrt-B pod določenimi pogoji spremenijo v stavbna zemljišča, namenjena gradnji objektov za opravljanje industrijskih, proizvodnih, kmetijskih, storitvenih, obrtnih, turističnih ali športnih dejavnosti.
10. Določanje namenske rabe prostora je ena izmed bistvenih nalog urejanja prostora oziroma prostorskega načrtovanja. Odločitev o predvideni rabi zemljišč pomeni temelj oziroma izhodišče za gospodarjenje s prostorom in usmerjanje občinskega razvoja. V Republiki Sloveniji se usmeritve za določanje območij namenske rabe in območja namenske rabe določajo s prostorskimi akti. Glede na pogosto spreminjanje zakonodaje s področja urejanja prostora in prostorskega načrtovanja ter posledično pogosto spreminjanje sistema prostorskih aktov kot najpomembnejših instrumentov urejanja prostora, imajo občine namensko rabo prostora določeno v prostorskih aktih, ki so bili sprejeti na podlagi različnih zakonov, tj. v prostorskih sestavinah dolgoročnih in srednjeročnih družbenih planskih aktov občin (v nadaljevanju prostorski plani), prvotno sprejetih na podlagi Zakona o urejanju prostora (Uradni list SRS, št. 18/84 in 15/89, ter Uradni list RS, št. 71/93 – ZUreP), v strategijah prostorskega razvoja občin oziroma prostorskih redih občin, sprejetih na podlagi Zakona o urejanju prostora (Uradni list RS, št. 110/02 in 8/03 – popr. – ZUreP-1), in v OPN, sprejetih na podlagi ZPNačrt.
11. Zakonodajalec je s sprejetjem vsakega novega zakona, ki je urejal prostorsko načrtovanje, ohranjal v veljavi tudi prostorske akte, sprejete na podlagi prej veljavnih zakonov, ter hkrati omogočal njihovo spreminjanje oziroma dopolnjevanje. To je privedlo do tega, da ima veliko občin namensko rabo prostora še vedno urejeno s prostorskimi plani. Z 21. členom Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o prostorskem načrtovanju (Uradni list RS, št. 108/09 – ZPNačrt-A) je zakonodajalec določil 1. 1. 2011 kot skrajni rok za zaključek postopkov priprave sprememb in dopolnitev prostorskih planov. Ker do izteka navedenega roka večina občin ni sprejela OPN, s katerim bi določila namensko rabo prostora, priprava sprememb in dopolnitev prostorskih planov pa ni bila več dovoljena, je zakonodajalec kot prehodno ureditev sprejel 29. člen ZPNačrt-B/57, po katerem je bila občinam, ki še niso sprejele OPN, do 1. 1. 2015 dopuščena manjša širitev območja stavbnih zemljišč. Vlada je uveljavitev posebnega postopka za širjenje območja stavbnih zemljišč utemeljila z navedbami, da posamezne občine še kar nekaj časa ne bodo sprejele OPN, kar bi lahko močno upočasnilo razvoj dejavnosti ali pa celo povzročilo selitev posameznih podjetij z obstoječih lokacij. S sprejetjem ZPNačrt-C je bila širitev območja stavbnih zemljišč dopuščena tudi občinam, ki so že sprejele OPN. Skupina poslank in poslancev je v predlogu ZPNačrt-C navedla, da je 29. člen ZPNačrt-B/57 izključujoč in da se s pomanjkanjem stavbnih zemljišč za opravljanje dejavnosti soočajo tudi občine, ki so že sprejele OPN. Občine in investitorji naj bi bili zato postavljeni v neenakopraven položaj.
12. Pri pripravi odločitev o prostorskem razvoju morajo občine uskladiti številne interese in potrebe različnih subjektov oziroma dejavnosti v prostoru ter oblikovati pravne režime za varovanje in smotrno rabo prostora. Za zakonodajno urejanje področja prostorskega načrtovanja je značilno, da opredeljuje (1) namen in vsebino prostorskih aktov ter (2) postopek njihove priprave, vključno s subjekti, ki v tem postopku sodelujejo.
13. Na podlagi izpodbijanega 29. člena ZPNačrt-B sprejme občinski svet odločitev o širitvi območja stavbnih zemljišč s sklepom (drugi odstavek 29. člena ZPNačrt-B). Ta sklep nadomešča občinski prostorski akt, ki določa območja namenske rabe prostora v delu, na katerega se sklep o širitvi nanaša (četrti odstavek 29. člena ZPNačrt-B). Z 29. členom ZPNačrt-B je zakonodajalec opredelil postopek prostorskega načrtovanja, ki v bistvu pomeni možnost spreminjanja občinskega prostorskega akta, ki določa namensko rabo prostora, in to po drugačnem postopku, kot je veljal za sprejetje takega akta. Po mnenju pobudnikov so v tem postopku opuščeni mnogi do sedaj uveljavljeni standardi prostorskega načrtovanja. Eden izmed takšnih standardov prostorskega načrtovanja je sodelovanje oziroma udeležba javnosti. Izpodbijani 29. člen ZPNačrt-B je zato po mnenju pobudnikov v neskladju z določbami Aarhuške konvencije – mednarodne pogodbe, katere namen je spodbujanje razvoja participativne demokracije v okoljskih zadevah.
Sodelovanje javnosti po Aarhuški konvenciji
14. Aarhuška konvencija priznava pravico vsakogar, da živi v okolju, primernem za njegovo zdravje in blaginjo, ter hkrati dolžnost, da sam in skupaj z drugimi varuje in izboljšuje okolje za sedanje in prihodnje generacije (sedma alineja preambule Aarhuške konvencije).(5) Temelji na predpostavki, da boljši dostop do informacij in udeležba javnosti pri odločanju na področju okolja povečujeta kakovost in izvajanje odločitev, prispevata k ozaveščanju javnosti o okoljskih vprašanjih, dajeta javnosti možnost, da izraža svoje interese, in omogočata organom javne oblasti, da jih ustrezno upoštevajo (deveta alineja preambule). Za uveljavitev navedene pravice oziroma izpolnjevanje dolžnosti ureja Aarhuška konvencija pravico do dostopa do okoljskih informacij, pravico do sodelovanja pri okoljskem odločanju in pravico do pravnega varstva za zaščito prej navedenih pravic oziroma za izpodbijanje dejanj in opustitev oseb zasebnega prava in organov javne oblasti, ki kršijo okoljsko pravo. Navedeni trije sklopi pravic tvorijo t. i. tri stebre Aarhuške konvencije.
15. Sodelovanje javnosti pri okoljskem odločanju javnih oblasti, ki predstavlja drugi steber Aarhuške konvencije, je v konvenciji urejeno na treh ravneh. Aarhuška konvencija določa sodelovanje javnosti pri odločanju o konkretnih posegih v okolje (6. člen), pri pripravi načrtov, programov in politik v zvezi z okoljem (7. člen) ter pri pripravi izvršilnih predpisov oziroma splošno veljavnih pravno obvezujočih normativnih aktov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje (8. člen).
16. Najbolj podrobno so v Aarhuški konvenciji urejene obveznosti javnih oblasti in pravice javnosti v okviru sodelovanja pri odločanju o konkretnih posegih v okolje. Določbe o sodelovanju javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem so manj podrobne. Skladno s 7. členom Aarhuške konvencije se glede zagotavljanja udeležbe javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem uporabljajo tretji, četrti in osmi odstavek 6. člena Aarhuške konvencije.(6) Za sodelovanje javnosti pri politikah, ki se nanašajo na okolje, in za sodelovanje javnosti pri pripravi izvršilnih predpisov oziroma splošno veljavnih pravno obvezujočih normativnih aktov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje, je Aarhuška konvencija najmanj podrobna in določa (le), da si morajo pogodbenice prizadevati zagotoviti ustrezne možnosti za sodelovanje javnosti pri pripravi teh aktov.
Presoja 29. člena ZPNačrt-B
17. Na podlagi 8. člena Ustave morajo biti zakoni in drugi predpisi v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Republiko Slovenijo. Ratificirane in objavljene mednarodne pogodbe se uporabljajo neposredno. Skladno z drugim odstavkom 153. člena Ustave morajo biti zakoni v skladu s splošno veljavnimi načeli mednarodnega prava in z veljavnimi mednarodnimi pogodbami, ki jih je ratificiral Državni zbor, podzakonski predpisi in drugi splošni akti pa tudi z drugimi ratificiranimi mednarodnimi pogodbami. Ustavno sodišče je na podlagi druge alineje prvega odstavka 160. člena Ustave pristojno odločati o skladnosti zakonov z ratificiranimi mednarodnimi pogodbami.
18. Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem MKDIOZ. Ustavno sodišče je do sedaj presojalo skladnost izpodbijanih predpisov z njenimi določbami v dveh zadevah. Z odločbo št. U-I-406/06 z dne 29. 3. 2007 (Uradni list RS, št. 33/07, in OdlUS XVI, 23) je razveljavilo del petega odstavka 5. člena Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o Kobilarni Lipica (Uradni list RS, št. 79/06 – ZKL-A), ki je za načrt prostorskih ureditev izključeval postopek priprave in njegovega sprejetja po predpisih o urejanju prostora, čeprav se je štel za državni lokacijski načrt. Ker je taka določba onemogočala tudi sodelovanje javnosti, je Ustavno sodišče odločilo, da je v neskladju z Aarhuško konvencijo. V odločbi št. U-I-386/06 z dne 13. 3. 2008 (Uradni list RS, št. 32/08, in OdlUS XVII, 11) je Ustavno sodišče ugotovilo neskladje Zakona o ohranjanju narave (Uradni list RS, št. 96/04 – uradno prečiščeno besedilo – ZON) z 8. členom Aarhuške konvencije in posledično z Ustavo, ker ni urejal sodelovanja javnosti v postopku priprave podzakonskih aktov, ki so se izdajali na podlagi nekaterih njegovih določb in bi lahko pomembno vplivali na okolje. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi sprejelo stališče, da bi moral zakonodajalec v zakonu, ki organu izvršilne oblasti nalaga izdajo izvršilnih predpisov s področja varstva okolja, določiti tudi procesna pravila za učinkovito vključitev javnosti v pripravo teh predpisov.
19. V obravnavani zadevi Ustavno sodišče presoja, ali je postopek priprave in sprejetja sklepov o dopustni manjši širitvi območja stavbnih zemljišč, kot ga ureja 29. člen ZPNačrt-B, v skladu z Aarhuško konvencijo. Skladno z drugim odstavkom 29. člena ZPNačrt-B se navedeni postopek začne na pobudo zainteresiranega investitorja. V postopku do obravnave in sprejetja sklepa na občinskem svetu mora občina preveriti, ali predlagana širitev območja stavbnih zemljišč izpolnjuje pogoje iz prvega odstavka 29. člena ZPNačrt-B. Udeležba javnosti v postopku priprave sklepa o dopustni manjši širitvi območja stavbnih zemljišč ni predpisana.
20. V nadaljevanju je Ustavno sodišče presojalo, kakšna je narava sklepov iz 29. člena ZPNačrt-B – ali gre za načrte in programe v zvezi z okoljem iz 7. člena Aarhuške konvencije oziroma za izvršilne predpise ali splošno veljavne pravno obvezujoče normativne akte, ki lahko pomembno vplivajo na okolje, iz 8. člena Aarhuške konvencije.
21. Sklep o dopustni manjši širitvi območja stavbnih zemljišč nadomešča občinski prostorski akt, ki določa območja namenske rabe prostora v delu, na katerega se sklep o širitvi nanaša (četrti odstavek 29. člena ZPNačrt-B). Ker imajo prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora v Republiki Sloveniji, naravo predpisa, ima tudi sklep o širitvi območja stavbnih zemljišč iz 29. člena ZPNačrt-B, upoštevaje vsebino, ki jo ureja, in ne glede na njegovo poimenovanje, enako naravo kot prostorski akt, ki določa namensko rabo prostora. Glede na navedeno bi lahko sklepe iz 29. člena ZPNačrt-B, ki določajo namensko rabo prostora, šteli za splošno veljavne pravno obvezujoče normativne akte iz 8. člena Aarhuške konvencije. Vendar je pri odločitvi, kakšne vrste akti so prostorski akti, ki določajo namensko rabo prostora, vključno s sklepi iz 29. člena ZPNačrt-B, bistven vsebinski ne (samo) formalni kriterij.(7)
22. Prostorski akti, ki urejajo namensko rabo občinskega prostora, določajo okvire za politiko poseganja v prostor in pomenijo izhodišče za izvedbeno prostorsko načrtovanje oziroma za posege v prostor. Poleg tega z načrtovanjem posegov v prostor vplivajo na posamezne dele okolja (voda, zrak, tla, rastline, živali itd.). Vse to velja tudi za sklepe iz 29. člena ZPNačrt-B, ki skladno s četrtim odstavkom 29. člena ZPNačrt-B nadomeščajo občinske prostorske akte, ki določajo območja namenske rabe prostora v delu, na katerega se nanašajo, in pomenijo izhodišče za gradnjo posamičnih objektov, ki predstavlja funkcionalno zaokrožitev obstoječe pozidave, namenjene opravljanju industrijskih, proizvodnih, kmetijskih, storitvenih, obrtnih, turističnih ali športnih dejavnosti. Ustavno sodišče je zato štelo sklepe iz 29. člena ZPNačrt-B za načrte in programe v zvezi z okoljem iz 7. člena Aarhuške konvencije.(8)
23. Iz 7. člena Aarhuške konvencije izhaja dolžnost pogodbenic, da zagotovijo pregledno in pravično udeležbo javnosti pri pripravi načrtov in programov v zvezi z okoljem. Pri tem morajo pogodbenice ob uporabi tretjega odstavka 6. člena Aarhuške konvencije zagotoviti ustrezno časovno obdobje za posamezne faze pri udeležbi javnosti, da je na voljo dovolj časa za obveščanje javnosti v skladu z drugim odstavkom 6. člena Aarhuške konvencije in da se javnost lahko pripravi in učinkovito sodeluje pri okoljskem odločanju. Na podlagi četrtega odstavka 6. člena Aarhuške konvencije morajo zagotoviti udeležbo javnosti že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje, skladno z osmim odstavkom 6. člena Aarhuške konvencije pa, da se pri odločitvah ustrezno upošteva izid udeležbe javnosti.
24. Skladno z drugim odstavkom 153. člena v zvezi z 8. členom Ustave 7. člen Aarhuške konvencije zavezuje zakonodajalca pri sprejemanju zakonov. Zato bi moral v zakonu, s katerim je občinam omogočeno sprejemanje odločitev o namenski rabi njihovega prostora, določiti postopkovna pravila za učinkovito vključitev javnosti v pripravo takih odločitev. Ker v postopku priprave sklepa o širitvi območja stavbnih zemljišč po 29. členu ZPNačrt-B udeležba javnosti ni urejena, je navedeni člen v neskladju s 7. členom Aarhuške konvencije in posledično z drugim odstavkom 153. člena Ustave (1. točka izreka).
25. Pri ugotovljeni protiustavnosti 29. člena ZPNačrt-B gre za primer, ko zakonodajalec določenega vprašanja, ki bi ga moral urediti, ni uredil, zato je Ustavno sodišče sprejelo ugotovitveno odločbo (prvi odstavek 48. člena ZUstS). Na podlagi drugega odstavka 40. člena ZUstS je Ustavno sodišče določilo tudi način izvršitve odločbe. Upoštevaje razloge zanjo je izpeljava postopka za pripravo in sprejetje sklepa o manjši širitvi območja stavbnih zemljišč po 29. členu ZPNačrt-B do 1. 1. 2015 (prvi odstavek 29. člena ZPNačrt-B) prepovedana (2. točka izreka). Ker je v prosti presoji zakonodajalca, ali bo uredil v pravnem redu poseben postopek za pripravo in sprejetje aktov o manjših širitvah območij stavbnih zemljišč, Ustavno sodišče ni določilo roka za odpravo ugotovljene protiustavnosti (drugi odstavek 48. člena ZUstS). Če pa se bo zakonodajalec odločil urediti tak postopek, mora pri tem upoštevati razloge iz te odločbe glede sodelovanja javnosti.
26. Ker je Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost izpodbijanega 29. člena ZPNačrt-B že iz navedenih razlogov, drugih zatrjevanih protiustavnosti 29. člena ZPNačrt-B oziroma postopkov sprejemanja 29. člena ZPNačrt-B ni presojalo.
Presoja PoDZ-1
27. Pobudniki izpodbijajo tudi ureditev zakonodajnega postopka po PoDZ-1. Menijo, da PoDZ-1 ne ureja sodelovanja javnosti pri pripravi zakonov, ki pomembno vplivajo na okolje, skladno z 8. členom Aarhuške konvencije.
28. PoDZ-1 ima v delu, ki se nanaša na zakonodajni postopek, naravo splošnega pravnega akta z eksternim učinkom, torej predpisa. V hierarhiji pravnih aktov ima položaj zakona (tako Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-40/96 z dne 3. 4. 1997, Uradni list RS, št. 24/97, in OdlUS VI, 46). Zato je Ustavno sodišče pristojno za presojo njegove skladnosti z Ustavo. Očitki o neskladnosti PoDZ-1 z Aarhuško konvencijo se nanašajo na zakonodajni postopek.
29. Sodelovanje javnosti se po Aarhuški konvenciji nanaša na udeležbo pri pripravi odločitev organov javnih oblasti.(9) Ta pojem po Aarhuški konvenciji ne vključuje organov in institucij, kadar delujejo v zakonodajni ali sodni pristojnosti. V preambuli Aarhuške konvencije so pogodbenice konvencije sicer izrazile željo, da je preglednost zaželena v vseh vejah oblasti, in pozvale zakonodajna telesa, naj pri svojih postopkih uresničujejo načela Aarhuške konvencije (enajsta alineja preambule). Vendar je glede na opredelitev pomena izraza organ javne oblasti jasno, da določbe Aarhuške konvencije, ki urejajo sodelovanje javnosti, ne zavezujejo organov, kadar delujejo v zakonodajni oziroma sodni pristojnosti. Zato ureditev zakonodajnega postopka po PoDZ-1, kolikor pri pripravi zakonov, ki lahko pomembno vplivajo na okolje, ne ureja udeležbe javnosti v skladu z merili iz Aarhuške konvencije, ni v neskladju z 8. členom Aarhuške konvencije in posledično tudi ni v neskladju z drugim odstavkom 153. člena Ustave (3. točka izreka).
C.
30. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi 21. člena, prvega odstavka 48. člena in drugega odstavka 40. člena ZUstS ter tretje alineje tretjega odstavka 46. člena Poslovnika Ustavnega sodišča (Uradni list RS, št. 46/07, 54/10 in 56/11) v sestavi: predsednik mag. Miroslav Mozetič ter sod­nice in sodnika dr. Mitja Deisinger, dr. Dunja Jadek Pensa, dr. Etelka Korpič - Horvat, Jasna Pogačar, dr. Jadranka Sovdat in Jan Zobec. Odločbo je sprejelo soglasno.
mag. Miroslav Mozetič l.r.
Predsednik
(1) Državni zbor je Aarhuško konvencijo ratificiral s sprejetjem Zakona o ratifikaciji Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 62/04, MP, št. 17/04 – v nadaljevanju MKDIOZ), spremembo Aarhuške konvencije pa z Zakonom o ratifikaciji spremembe Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega varstva v okoljskih zadevah (Uradni list RS, št. 11/10, MP, št. 1/10 – MSKIVOZ).

(2) Ratificirana z Zakonom o ratifikaciji Evropske konvencije o krajini (Uradni list RS, št. 74/03, MP, št. 19/03 – MEKK).

(3) Ratificirana z Zakonom o ratifikaciji Konvencije o varstvu Alp (Alpske konvencije) (Uradni list RS, št. 19/95, MP, št. 5/95 – MKVA).

(4) Ratificirani z Zakonom o ratifikaciji Protokolov o izvajanju Alpske konvencije (Uradni list RS, št. 123/03, MP, št. 28/03 – MPIAK).

(5) Aarhuška konvencija je bila sprejeta v okviru Evropske komisije Organizacije združenih narodov za Evropo (v nadaljevanju UNECE) 25. 6. 1998 na četrti ministrski konferenci Okolje za Evropo v Aarhusu. Veljati je začela 30. 10. 2001. V okviru UNECE je bil na sestanku pogodbenic Aarhuške konvencije 21. 5. 2003 v Kijevu podpisan tudi Protokol o registru izpustov in prenosov onesnaževal, 27. 5. 2005 v Almatyju pa sprememba Aarhuške konvencije (avtentična besedila navedenih dokumentov v angleškem, francoskem in ruskem jeziku ter uradni in neuradni prevodi v druge jezike so objavljeni na spletnih straneh UNECE ).

(6) Tretji odstavek 6. člena Aarhuške konvencije: »Zagotoviti je treba ustrezno časovno obdobje za posamezne faze pri udeležbi javnosti, da je na voljo dovolj časa za obveščanje javnosti v skladu z drugim odstavkom tega člena in da se javnost lahko pripravi in učinkovito sodeluje pri okoljskem odločanju.«
Četrti odstavek 6. člena Aarhuške konvencije: »Pogodbenica zagotovi udeležbo javnosti že na začetku odločanja, ko so še vse možnosti odprte in lahko javnost učinkovito sodeluje.«
Osmi odstavek 6. člena Aarhuške konvencije: »Pogodbenica zagotovi, da se pri odločitvah ustrezno upošteva izid udeležbe javnosti.«

(7) Tudi Odbor za presojo skladnosti Aarhuške konvencije (Compliance Committee), ki so ga pogodbenice ustanovile na podlagi 15. člena Aarhuške konvencije in je pristojen za razlago konvencije, ocenjuje, da je pri presoji, za kakšne akte gre po Aarhuški konvenciji, bistven vsebinski kriterij (npr. poročilo ECE/MP. PP/2008 /5/Add.6 z dne 4. 4. 2008 v zadevi ACCC/C/2006/16, poročilo ECE/MP. PP/C.1/2010/6/ Add.2 z dne 24. 8. 2011 v zadevi ACCC/C/2008/27, obe poročili sta dostopni na spletnih straneh UNECE , glej tudi v Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee, 2004–2011, Second Edition, 2011, dostopno na ).

(8) Aarhuška konvencija pomena izrazov načrti in programi v zvezi z okoljem ne določa. Odbor za presojo skladnosti Aarhuške konvencije je akte, ki določajo rabo zemljišč za določene dejavnosti v zadevi ACCC/C/2004/8 (poročilo ECE/MP.PP/C.1/2006/2/Add.1 z dne 10. 5. 2006) oziroma načrtovanje posamezne dejavnosti na določenem območju v zadevi ACCC/C/2005/12 (poročilo ECE/MP.PP/C.1/2007/4/Add.1 z dne 31. 7. 2007), uvrstil med načrte in programe v zvezi z okoljem, za katere velja 7. člen Aarhuške konvencije (poročili sta dostopni na , glej tudi v Case Law of the Aarhus Convention Compliance Committee, 2004-2011).

(9) Po drugem odstavku 2. člena Aarhuške konvencije, naslovljenem Pomen izrazov, pojem organ javne oblasti pomeni: »a) vlado na državni, regionalni in drugi ravni; b) fizične ali pravne osebe, ki opravljajo javnoupravne naloge po notranji zakonodaji, vključno s posebnimi nalogami, dejavnostmi ali storitvami v zvezi z okoljem; c) vse druge fizične ali pravne osebe, ki imajo javna pooblastila ali naloge ali opravljajo javne storitve v zvezi z okoljem pod nadzorom organa ali osebe iz pododstavka a) ali b); d) institucije katere koli organizacije za regionalno gospodarsko povezovanje iz 17. člena, ki je pogodbenica te konvencije. Ta izraz pa ne vključuje organov ali institucij, kadar delujejo v sodni ali zakonodajni pristojnosti;«.