Številka: Up-96/09-22

Datum: 9. 7. 2009

Ustavno sodišče je v postopku odločanja o ustavni pritožbi Aziza Avdije, Eljheme Avdija in Zejnepe Avdija, vsi Republika Kosovo, ki jih zastopa mag. Matevž Krivic, Spodnje Pirniče, ter Idriza Avdije, Florima Avdije, Lumturije Avdija in Xhemajla Avdije, ki jih po pooblastilu njihovih zakonitih zastopnikov Aziza Avdije in Eljheme Avdija zastopa mag. Matevž Krivic, na seji 9. julija 2009

Sodba Vrhovnega sodišča št. I Up 572/2008 z dne 23. 12. 2008 se razveljavi in se zadeva vrne Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.

1. Ministrstvo za notranje zadeve (v nadaljevanju MNZ) je kot očitno neutemeljeno zavrnilo ponovne (druge) prošnje pritožnikov za priznanje mednarodne zaščite v Republiki Sloveniji in odločilo, da morajo Republiko Slovenijo zapustiti nemudoma po pravnomočnosti odločbe. Upravno sodišče je ugodilo tožbi pritožnikov in odpravilo odločbo MNZ. Vrhovno sodišče je ugodilo pritožbi MNZ in spremenilo sodbo Upravnega sodišča tako, da je tožbo pritožnikov zavrnilo.
2. Pritožniki navajajo, da je upravni organ kljub izrecnemu napotku Upravnega sodišča, da mora v ponovnem postopku »odločiti v rednem postopku, in sicer na podlagi Zakona o mednarodni zaščiti«, nezakonito (po skoraj štirih letih) ponovno odločil v pospešenem postopku. Vrhovno sodišče naj bi takšno zlorabo pospešenega postopka in kršitev napotka sodišča o izvedbi rednega postopka potrdilo, s čimer naj bi kršilo 22. člen Ustave. Pritožniki navajajo, da je Vrhovno sodišče ugodilo pritožbi MNZ in spremenilo zanje ugodno prvostopenjsko sodbo brez vsake utemeljitve spornih stališč, na katera je bilo izrecno opozorjeno v odgovoru na pritožbo. V ustavni pritožbi podrobno navajajo, katere argumente o očitno napačni uporabi določb Zakona o mednarodni zaščiti (Uradni list RS, št. 111/07 – v nadaljevanju ZMZ) so navedli v tožbi, in poudarjajo, da je izpodbijana sodba Vrhovnega sodišča z vsem »opravila« na pol strani, skrajno formalistično, ne da bi vsebinsko navedla en sam protiargument. Stališče Vrhovnega sodišča, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni pogoji za odločanje v pospešenem postopku, naj bi bilo očitno napačno. Tudi s tem, ko Vrhovno sodišče ni zavzelo stališč do ključnih tožbenih razlogov, naj bi kršilo 22. člen Ustave. Niti prvostopenjska niti sodba Vrhovnega sodišča naj ne bi (ustrezno) odgovorili na izrecen predlog pritožnikov za sprožitev postopka ocene ustavnosti 26. člena ZMZ s Konvencijo o statusu beguncev in Protokolom o statusu beguncev (Uradni list RS, št. 35/92, MP, št. 9/92, Uradni list FLRJ, MP, št. 7/60 in 17/67 – v nadaljevanju Ženevska konvencija). Poleg tega naj bi Vrhovno sodišče popolnoma ignoriralo tudi odgovor pritožnikov na pritožbo MNZ, v katerem so se opredelili do nekaterih stališč prvostopenjskega sodišča glede očitno napačne uporabe določb ZMZ in zatrjevane neustavnosti 26. člena ZMZ. Pritožniki zatrjujejo tudi, da napačna uporaba materialnega prava o azilu (tako ZMZ kot Ženevske konvencije) pomeni hkrati kršitev materialne ustavne pravice do azila iz 35. člena Ustave. Ustavnemu sodišču predlagajo, naj ob presoji ustavne pritožbe opravi tudi presojo skladnosti 26. člena ZMZ z Ženevsko konvencijo.
3. MNZ je izpodbijano odločbo izdalo v (večkrat) ponovljenem postopku, potem ko mu je Upravno sodišče s sodbo št. U 113/2008 z dne 13. 2. 2008 (ponovno) naložilo, da mora odločiti v rednem postopku in na podlagi ZMZ.(1) Ne glede na navedeno je MNZ zavrnilo prošnje pritožnikov v pospešenem postopku na podlagi tretje alineje 55. člena ZMZ. MNZ je v odločbi navedlo, da je dejansko stanje ugotovilo na podlagi dejstev in dokazov, ki so jih navedli prosilci sami. Ugotovilo je, da prosilci prošnje za priznanje mednarodne zaščite utemeljujejo s preganjanjem zaradi svoje narodnosti, ker so Aškali, vendar je ocenilo, da razlogov za zapustitev matične države, ki so jih navedli v prošnjah, ni mogoče opredeliti kot preganjanja, ki bi bila dovolj resne narave ali dovolj ponavljajoče, da pomenijo hudo kršitev človekovih pravic, oziroma ni mogoče reči, da gre za zbir (akumulacijo) različnih ukrepov, vključno s kršitvami človekovih pravic, ki so dovolj resne narave ali dovolj ponavljajoče, da pomenijo hudo kršitev človekovih pravic. Na podlagi izjav prosilcev je MNZ ugotovilo, da naj bi bil pritožnik fizično napaden v letih 1999 in 2004, vendar nobenega od napadov ni prijavil policiji oziroma ni poskušal poiskati zaščite v svoji državi. Ocenilo je, da so navedbe o tem, da so zamaskirani Albanci po nemirih 17. 3. 2004 hodili na dom prosilcev podnevi in ponoči oziroma da so nadlegovali mladoletne prosilce, zgolj pavšalne, zato ne morejo pomeniti preganjanja, kot ga določa Ženevska konvencija. Prav tako naj prosilci ne bi z ničimer utemeljili in konkretizirali navedbe, da se ob vrnitvi v matično državo bojijo nadlegovanj Albancev. Glede na navedeno je zaključilo, da so v konkretnem primeru podani razlogi za zavrnitev prošenj kot očitno neutemeljenih, saj na podlagi dogodkov in dejanj, ki so jih navedli v prošnjah kot razlog za zapustitev matične države, ni mogoče šteti, da izpolnjujejo pogoje za mednarodno zaščito, kot jih določata 26. in 28. člen ZMZ.
4. V tožbi so pritožniki (med drugim) zatrjevali, da je MNZ napačno razlagalo, kdaj je očitno, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, kot jih določata 26. in 28. člen ZMZ, in naj bi zato posledično nezakonito odločalo v pospešenem, namesto v rednem postopku. Upravno sodišče je sledilo tožbenim navedbam. Zavzelo je stališče, da v konkretnem primeru ni bilo podlage za odločanje v pospešenem postopku. Po oceni Upravnega sodišča je opis preganjanja, ki ga je pritožnik podal v prošnji z dne 6. 5. 2005 v povezavi s svojeročno izjavo pritožnice, dovolj konkretiziran, da bi moralo MNZ v rednem postopku ugotavljati stopnjo intenzivnosti zatrjevanih kršitev človekovih pravic. Fizični napad zamaskiranih ljudi s kovinskimi cevmi, katerega žrtev s fizičnimi posledicami z zatrjevano trajno poškodbo, kar je pritožnik dokazoval tudi z listinskimi dokazi, pridobljenimi pri zdravniku, v povezavi z navedbami o grožnjah in pretepih pritožnikovih otrok, ter zatrjevana diskriminacija pri iskanju dela v okoliščinah, ko gre za Aškale na Kosovu, po oceni Upravnega sodišča zbuja zadosten sum, da so bili pritožniki žrtev kršitev človekovih pravic v smislu kriterijev iz druge alineje prvega odstavka 26. člena ZMZ.
5. Na pritožbo MNZ je Vrhovno sodišče sodbo Upravnega sodišča spremenilo tako, da je tožbo pritožnikov zavrnilo. V izpodbijani sodbi je navedlo, da je MNZ dejansko stanje ugotovilo na podlagi izjav obeh pritožnikov, kar mu omogoča 23. člen ZMZ, in na podlagi teh izjav po presoji Vrhovnega sodišča pravilno ugotovilo obstoj razloga iz tretje alineje 55. člena ZMZ. Povzelo je, da tožnika kot dejanje preganjanja navajata fizični napad na tožnika v letu 1999 in 2004 in grožnje zamaskiranih Albancev, kar je povzročilo, da je tožnikova družina zapustila Kosovo, ter da po lastni izjavi zatrjevanih dejanj niso prijavili policiji in niti niso poskušali iskati zaščite v izvorni državi, tožnica pa nikoli ni bila preganjana. Nato je odločilo, da je MNZ na tej podlagi pravilno presodilo, da zatrjevana dejanja ne dosegajo kriterijev preganjanja, kot jih določajo 2., 24. in 26. člen ZMZ. Ker je MNZ na podlagi navedb pravilno ugotovilo dejansko stanje – obstoj razloga iz tretje alineje 55. člena ZMZ, je s tem, ko je prošnjo zavrnilo kot očitno neutemeljeno, pravilno uporabilo določbo 54. člena ZMZ. Zato je tožbeni ugovor o nepravilni uporabi te določbe zavrnilo kot neutemeljen.
6. Senat Ustavnega sodišča je s sklepom št. Up-96/09 z dne 6. 2. 2009 ustavno pritožbo sprejel v obravnavo in do dokončne odločitve Ustavnega sodišča zadržal izvršitev izpodbijane odločbe MNZ. V skladu s prvim odstavkom 56. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – ur. p. b. – v nadaljevanju ZUstS) je Ustavno sodišče o sprejemu ustavne pritožbe v obravnavo obvestilo Vrhovno sodišče, na podlagi drugega odstavka 56. člena ZUstS je bila ustavna pritožba poslana MNZ. S stališčem MNZ o navedbah ustavne pritožbe je Ustavno sodišče seznanilo pritožnike.

7. Iz vsebine navedb v ustavni pritožbi izhaja, da pritožniki nasprotujejo pravnemu stališču Vrhovnega sodišča, da so bili v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za odločanje v t. i. pospešenem postopku, in s tem Vrhovnemu sodišču očitajo nepravilno uporabo prava. Ustavna pritožba sicer ni pravno sredstvo, s katerim bi bilo mogoče same po sebi uveljavljati kršitve, ki jih sodišče stori pri ugotavljanju dejanskega stanja in pri uporabi materialnega in procesnega prava. V skladu s prvim odstavkom 50. člena ZUstS Ustavno sodišče v postopku z ustavno pritožbo preizkusi le, ali so bile z izpodbijano sodno odločbo kršene človekove pravice ali temeljne svoboščine. Vsebina navedb v ustavni pritožbi o tem, da je pravno stališče sodišča, na katerem temelji izpodbijana sodba, napačno in pravno zmotno, pa zadošča za to, da Ustavno sodišče preizkusi (čeprav gre za vprašanje uporabe zakonskega prava, ki ne posega na raven človekovih pravic), ali je izpodbijana odločitev očitno napačna, tako da bi jo bilo mogoče označiti za arbitrarno. V tem primeru bi bilo kršeno procesno jamstvo, ki izhaja iz 22. člena Ustave.
8. Azilni postopek je poseben upravni postopek, ki je prilagojen značilnostim odločanja o pravicah prosilcev za mednarodno zaščito. Postopek mora biti urejen tako, da ima prosilec za mednarodno zaščito zadostne možnosti dokazati, da izpolnjuje pogoje za pridobitev mednarodne zaščite. To pomeni, da zahteve za dostop do azilnega postopka ne smejo biti nerazumne in nesorazmerne glede na položaj prosilcev za mednarodno zaščito. Vendar pa mora azilni postopek tudi preprečevati možnosti zlorab tega postopka ter to, da osebe, ki iz svoje države dejansko pobegnejo zaradi strahu pred preganjanjem, ne bi nesorazmerno dolgo čakale, da se v azilnem postopku odloči o njihovi usodi.(2) ZMZ zato ureja različne azilne postopke, in sicer: redni postopek, pospešeni postopek in posebne postopke.(3)
9. O prošnji za mednarodno zaščito mora pristojni organ praviloma odločiti v rednem postopku. Izjemoma lahko odloči v pospešenem postopku ali v posebnih postopkih, če so izpolnjeni zakonski pogoji. Namen pospešenega postopka je hitro obravnavati očitno utemeljene in očitno neutemeljene prošnje, zato da je v očitnih primerih čas negotovosti prosilca za mednarodno zaščito čim krajši. V pospešenem postopku lahko pristojni organ odloča samo, če so izpolnjeni pogoji iz 54. člena ZMZ, tj. če se da dejansko stanje v celoti ugotoviti na podlagi dejstev in okoliščin iz prve do osme alineje 23. člena ZMZ.(4)
10. Pristojni organ lahko prošnjo za mednarodno zaščito v pospešenem postopku zavrne le, če gre za očitno neutemeljeno prošnjo. Drugače mora prošnjo zavrniti v rednem postopku. Kdaj je prošnja očitno neutemeljena, je določeno v 55. členu ZMZ. Zakonodajalec je v tej določbi predvidel zakonske dejanske stane, ki lahko že sami po sebi pomenijo, da prosilec za azil ne more izpolnjevati pogojev za pridobitev mednarodne zaščite. Zato lahko pristojni organ ob ugotovitvi obstoja teh dejstev odloči, da je prošnja za azil očitno neutemeljena. V pospešenem postopku torej pristojni organ preverja, ali so izpolnjene okoliščine, iz katerih glede na zakonske pogoje izhaja, da je prošnja očitno neutemeljena.
11. V obravnavanem primeru je MNZ prošnjo kot očitno neutemeljeno zavrnilo na podlagi tretje alineje 55. člena ZMZ. Ta določa, da lahko pristojni organ v pospešenem postopku prošnjo kot očitno neutemeljeno zavrne, »če je očitno, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, kot jih določata 26. in 28. člen ZMZ«.
12. Zakonski kriterij, »če je iz prošnje prosilca očitno, da mu v njegovi izvorni državi ne grozi preganjanje«, je izpolnjen samo takrat, ko prosilec za azil zatrjuje take dejanske okoliščine, ki v nobenem primeru ne morejo pomeniti preganjanja.(5) Če mora pristojni organ za sprejem odločitve, da prosilcu za azil očitno ne grozi preganjanje, ocenjevati in presojati stopnjo intenzivnosti zatrjevanih kršitev človekovih pravic v skladu s pogoji, določenimi v Ženevski konvenciji, ne more biti že iz prošnje očitno, da prosilcu ne grozi preganjanje.(6) Navedena stališča je Ustavno sodišče sicer sprejelo na podlagi ZAzil, vendar pogoja »je očitno, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito« po določbah veljavnega ZMZ, kljub drugačni ureditvi pospešenega postopka v tem zakonu, ni mogoče razlagati bistveno drugače. Po ZAzil je pristojni organ navedeni zakonski kriterij sicer presojal zgolj na podlagi prošnje prosilca, po ZMZ pa lahko odloči o tem, kdaj je očitno, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito, ne le na podlagi navedb prosilca (prva do četrta alineja 23. člena ZMZ), temveč tudi ob upoštevanju drugih dejstev in okoliščin iz pete do osme alineje 23. člena ZMZ. Toda merilo očitnosti(7) ostaja v obeh primerih enako. To pomeni, da je zakonski pogoj iz tretje alineje 55. člena ZMZ izpolnjen v primeru, ko prosilec zatrjuje take dejanske okoliščine, ki v nobenem primeru ne morejo pomeniti preganjanja, ter (drugače kot pa ZAzil) tudi v primeru, ko bi sicer navedbe prosilca lahko pomenile preganjanje, vendar je na podlagi dejstev in okoliščin iz pete do osme alineje 23. člena ZMZ (npr. dokazov, uradnih podatkov ali druge dokumentacije, s katero razpolaga pristojni organ, ter splošnih informacij o izvorni državi) očitno, tj. na prvi pogled jasno, da v konkretnem primeru ne more iti za preganjanje. Če mora pristojni organ ocenjevati in presojati stopnjo intenzivnosti zatrjevanih kršitev človekovih pravic v skladu s pogoji, določenimi v Ženevski konvenciji oziroma v ZMZ, ni mogoče sklepati, da je v konkretnem primeru očitno, da prosilec ne izpolnjuje pogojev za mednarodno zaščito.
13. Zaradi narave azilnega postopka in morebitnih posledic za prosilca za azil v primeru zavrnitve njegove prošnje je treba pri ugotavljanju dejanskega stanja tudi v pospešenem azilnem postopku spoštovati načelo, da se v primeru dvoma odloči v korist prosilca za azil.(8) V obravnavanem primeru je MNZ odločilo le na podlagi izjav prosilcev, vendar odločitev MNZ ne temelji na ugotovitvi, da so prosilci navajali dogodke in dejanja, ki že sami po sebi ne bi mogli pomeniti preganjanja v smislu Ženevske konvencije oziroma ZMZ, temveč na ugotovitvi, da dejanja in dogodki (fizična napada 1999 in 2004), ki jih niso prijavili policiji, niso dovolj resne narave oziroma dovolj ponavljajoči, da bi jih lahko opredelili kot preganjanje v skladu s 26. členom ZMZ, ter na stališču, da je bil opis preganjanja prosilcev preveč pavšalen in nekonkretiziran.
14. Vrhovno sodišče je v izpodbijani sodbi povzelo ugotovitve MNZ in odločilo, da je na tej podlagi MNZ pravilno presodilo, da zatrjevana dejanja ne dosegajo kriterijev preganjanja, kot jih določajo 2., 24. in 26. člen ZMZ. Vrhovno sodišče meni, da je očitno, da prosilci ne izpolnjujejo pogojev za mednarodno zaščito, čeprav je moral pristojni organ za odločitev, da zatrjevano dejansko stanje ne ustreza kriterijem pojma »biti preganjan« v smislu Ženevske konvencije, izvesti presojo enake intenzivnosti kot v rednem azilnem postopku. Glede na dejstvo, da v konkretnem primeru že iz odločbe MNZ izhaja, da bi dejanja in okoliščine, ki so jih navajali prosilci, lahko pomenila preganjanje v smislu pogojev iz 26. člena ZMZ, in upoštevajoč tudi okoliščino, da je MNZ o prošnji (zaradi večkrat ponovljenega postopka) odločalo šele po treh letih, po oceni Ustavnega sodišča v konkretnem primeru ni mogoče sprejeti sklepa, da je očitno, da prosilci ne izpolnjujejo pogojev za mednarodno zaščito. Takšna razlaga tretje alineje 55. člena ZMZ, kot jo je v obravnavanem primeru sprejelo Vrhovno sodišče, je v nasprotju z namenom razlikovanja med odločanjem v rednem azilnem postopku in odločanjem v pospešenem azilnem postopku. Ker je odločitev Vrhovnega sodišča očitno napačna, je v neskladju s pravico do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave. Zato je Ustavno sodišče izpodbijano sodbo razveljavilo in zadevo vrnilo Vrhovnemu sodišču v novo odločanje.
15. Ker je Ustavno sodišče razveljavilo izpodbijano odločbo Vrhovnega sodišča zaradi ugotovljene kršitve pravic do enakega varstva pravic iz 22. člena Ustave, se ni spuščalo v presojo navedb o drugih kršitvah človekovih pravic.

16. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi prvega odstavka 59. člena ZUstS v sestavi: predsednik Jože Tratnik ter sodnice in sodniki dr. Mitja Deisinger, mag. Marta Klampfer, mag. Marija Krisper Kramberger, mag. Miroslav Mozetič, dr. Ciril Ribičič in Jan Zobec. Sodnica Jasna Pogačar je bila pri odločanju v zadevi izločena. Odločbo je sprejelo s petimi glasovi proti dvema. Proti sta glasovala sodnica Klampfer in sodnik Deisinger.

(1) Pritožniki so prošnje za azil (oziroma mednarodno zaščito) vložili na podlagi Zakona o azilu (Uradni list RS, št. 61/99 in nasl. – v nadaljevanju ZAzil), med postopkom pred sodiščem pa je prišlo do spremembe predpisa. ZAzil je z uveljavitvijo ZMZ prenehal veljati. ZMZ je v prehodnih in končnih določbah določil, da se postopki, začeti po ZAzil, nadaljujejo in končajo po določbah ZMZ (prvi odstavek 140. člena ZMZ).
(2) Odločba Ustavnega sodišča št. Up-1970/08 z dne 2. 4. 2009 (Uradni list RS, št. 36/09).
(3) Postopek pri ponovni prošnji za mednarodno zaščito (57. člen ZMZ), dublinski postopek (59. člen ZMZ), postopki na letališčih in pristaniščih (58. člen ZMZ), postopek v zvezi z nacionalnim konceptom varne tretje države (60. člen v zvezi s 63. členom ZMZ), postopek v zvezi s konceptom evropske varne tretje države (65. člen v zvezi s 63. členom ZMZ), postopek v zvezi s konceptom države prvega azila (67. člen v zvezi s 63. členom ZMZ).
(4) Člen 23 ZMZ določa: »Pri ugotavljanju pogojev za mednarodno zaščito uradna oseba upošteva predvsem:
– podatke in izjavo iz prošnje;
– informacije, pridobljene v osebnem razgovoru;
– dokaze, ki jih predloži prosilec;
– dokumentacijo, ki jo predloži prosilec, zlasti glede svoje starosti, porekla, vključno s poreklom sorodnikov, identitete, državljanstva, krajev, kjer se je pred tem nahajal in kraja stalnega prebivališča, prejšnjih prošenj, prepotovanih poti, osebnih in potnih listin ter razlogov za podajo prošnje;
– dokaze, ki jih pridobi pristojni organ;
– uradne podatke, s katerimi razpolaga pristojni organ;
– dokumentacijo, pridobljeno pred vložitvijo prošnje;
– splošne informacije o izvorni državi, zlasti o družbeno-politični situaciji in sprejeti zakonodaji;
– specifične informacije o izvorni državi, ki so podrobne, poglobljene in povezane izključno s konkretnim primerom, lahko pa vključujejo tudi način izvajanja zakonov in drugih predpisov izvorne države;
– dejstvo, da je bil prosilec že izpostavljen preganjanju iz 26. člena tega zakona ali mu je bila že povzročena resna škoda iz 28. člena tega zakona, ali se mu je s tem neposredno že grozilo, razen če obstajajo utemeljeni razlogi za prepričanje, da se takšno preganjanje ali resna škoda ne bo ponovila ali grožnje uresničile.«
(5) Glej odločbo Ustavnega sodišča št. Up-1187/06 z dne 19. 10. 2006 (Uradni list RS, št. 112/06 in OdlUS XV, 100) in odločbo št. Up- Up-2214/06 z dne 20. 9. 2007 (Uradni list RS, št. 89/07 in OdlUS XVI, 105).
(6) Prav tam.
(7) Slovar slovenskega knjižnega jezika opredeljuje pojem »očiten« kot 1.«sorazumljiv, pojmljiv brez dodatnih podatkov, 2. lahko ugotovljiv, zaznaven«.
(8) Odločba Ustavnega sodišča št. Up-1187/06.